中國海洋大學(xué) 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院 譚名宇

一、問題提出

伴隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進，國家于2016年1月正式啟動中央環(huán)境保護督察制度，當(dāng)前第二輪中央環(huán)保督察正分批有序進行中。短短幾年時間，在中央環(huán)保督察制度的保駕護航下，我國環(huán)境治理不斷向縱深發(fā)展，取得了遠超于先前的顯著效果。在我國，環(huán)保督察這一治理工具并不是突然啟用的，而是呈現(xiàn)出一個漸進完善的使用過程的，最早可以從2002年國家為了解決環(huán)境問題存在的跨區(qū)域性糾葛難題而建立區(qū)域督查中心算起。陳海嵩教授從歷史和時間維度出發(fā)對我國的環(huán)保督察機制進行宏觀把握分析，最終歸納總結(jié)出我國環(huán)保督察制度的三階段演變歷程，即大致經(jīng)歷了從“督企”（2002年—2014年）到“督政”（2014年—2016年），再到“黨政同責(zé)”（2016年至今）的中央環(huán)保督察制度這一綿延漸進的制度變遷過程，不同階段的督察重點反映了國家對基層環(huán)境治理困境的認識不斷深化。[1]基于三個時期環(huán)保督察制度在實踐中不斷修繕變遷的路徑，從“督企”到“督政”再到“黨政同責(zé)”的制度變遷，不僅展現(xiàn)了中國漸進式制度完善的傳統(tǒng)智慧，也表明了國家環(huán)保督察制度的變遷不是一個簡單的線性發(fā)展進路，而是基于時代環(huán)境和國家發(fā)展的大背景下糅合了多方利益考量所呈現(xiàn)的復(fù)雜漸進式進路，既不是單純的民主社會中公眾自發(fā)性推進的成果，也不是簡單的國家權(quán)力單方面下滲的過程，很難僅僅通過某一維度進行解釋，往往是一個涉及多元利益主體、多重價值取向、多種特性雜糅的組合演進。[2]由此，引發(fā)若干學(xué)術(shù)思考：從早期疲乏的環(huán)保督查到如今重拳出擊的中央環(huán)保督察，環(huán)保督察制度究竟是如何變遷的，是什么導(dǎo)致了環(huán)保督察制度呈現(xiàn)出如今的變遷過程？為此，本文擬在多重邏輯框架下對這些問題進行探究。

二、文獻述評與理論框架

（一）文獻述評

1.環(huán)保督察與國家取向

在中國獨特的治理場域之下，多數(shù)制度的出臺和調(diào)整更多依仗的是國家層面的治理取向。[3]國家對于生態(tài)文明建設(shè)的重視、中央環(huán)保督察制度的強勢出臺掀起了學(xué)術(shù)界對于環(huán)保督察制度的研究熱潮，并主要集中于中央環(huán)保督察制度實行后。中國社會治理重點的偏頗來源于國家層面的考量和調(diào)整，面對環(huán)保督察“督企”“督政”階段并不理想的督察效果，在充分考慮到傳統(tǒng)科層體制中地方政府自利性追求往往占據(jù)主導(dǎo)的前提下，環(huán)境治理疲軟乏力的弊端亟待解決，中央環(huán)保督察制度強勢出臺。中央啟動使用該制度目的在于監(jiān)督、檢查地方貫徹落實國家重大決策部署的情況，以期更好地傳遞中央思想，減少因為央地信息不對稱等可能阻礙決策落實的不利因素，實質(zhì)上是一種科層體制之下的運動式，能更好地實現(xiàn)中央權(quán)力的縱向貫徹和橫向整合。[4]而環(huán)保督察制度的變遷是由于國家的總體環(huán)境污染狀況得不到有力的管控，重大環(huán)境問題頻出而無法有效解決，常規(guī)的科層制環(huán)境保護管理難以有效應(yīng)對日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染態(tài)勢，中央面臨環(huán)境治理的巨大現(xiàn)實壓力，不得不啟用更高規(guī)格的中央環(huán)保督察，通過高位政治權(quán)力介入，力求突破原有的環(huán)境治理困境，早日實現(xiàn)美麗中國的美好愿景。

2.環(huán)保督察與科層邏輯

在中國科層制管理體制下，國家環(huán)境政策下達之后，其貫徹執(zhí)行的主體實際上是地方政府。傳統(tǒng)科層制下的環(huán)境治理是基于委托—代理模式之下的，中央政府往往通過政策激勵和強化問責(zé)雙重保障來提升各級地方政府對環(huán)境治理的重視程度，但隨著管理層級的不斷下行和環(huán)保責(zé)任的不斷下移，行政管理鏈條的延長也加重了地方履職的信息偏差[5]在中央下達環(huán)境保護指令后，涉及環(huán)保事務(wù)的主事部門權(quán)力結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和模糊性為地方政府執(zhí)行異化創(chuàng)造了條件和前提。[6]因而“督企”“督政”的環(huán)保督察制度的階段性調(diào)整也并未帶來地方環(huán)境治理效果的實質(zhì)性改善，在此基礎(chǔ)上借用“卡里斯瑪型”權(quán)威強勢入駐各地，中央環(huán)保督察制度采取“一竿子插到底”的下沉監(jiān)督，力求緩解傳統(tǒng)科層體制之下的信息不對稱帶來的制度執(zhí)行偏差，以達到制度糾偏的效果。

3.環(huán)保督察與公眾參與

在我國，人民當(dāng)家做主是最鮮明的旗幟和特征，而公眾參與社會治理是民主社會發(fā)展的象征和指標(biāo)。公眾參與社會治理的實質(zhì)不是以公眾決策取代政府決策，而是激勵和監(jiān)督閉環(huán)運作的科層制管理，實現(xiàn)公共利益的最大化。[7]就社會現(xiàn)狀而言，環(huán)境保護領(lǐng)域的參與主體是多種多樣的，不同的站位和利益鏈條使得多方主體對待環(huán)境保護問題既存在顯著差異又存在明顯契合，方方面面的主體特性差異決定了在環(huán)境保護問題的處理方面呈現(xiàn)出很強的動態(tài)性和復(fù)雜性，相關(guān)問題從產(chǎn)生到解決以及政策和制度對問題的影響都裹挾在特定的制度環(huán)境中并持續(xù)變化，對于環(huán)境保護的價值及途徑各主體會有所分歧。在環(huán)保督察制度的變遷過程中，公眾參與制度設(shè)計發(fā)揮的作用是極其微弱的，甚至就其階段性改進而言根本無法體現(xiàn)公眾參與的方面。相較而言，不論是環(huán)保督察制度抑或是其他國家制度，在我國社會公眾在制度變遷中發(fā)揮的作用往往是間接而透明的，并不能像國家和科層那樣直接體現(xiàn)和顯著影響，更多的是隱于幕后的“因子”作用，是作為制度變遷的目的和歸宿而存在的象征，制度變遷是為了契合國家社會的發(fā)展需求，歸根結(jié)底是為人民服務(wù)的。

4.研究述評

為了更好地解決環(huán)境治理的問題，十八大以來頻繁啟用的督察治理工具正不斷發(fā)揮效用。環(huán)保督察在我國最早可追溯到2002年，歷經(jīng)“督企”“督政”直至演變成如今“黨政同責(zé)”的中央環(huán)保督察制度，契合了中國環(huán)境治理的特色和趨勢，力求能突破原有科層體制之下環(huán)境治理的弊端。通過已有研究的梳理總結(jié)，環(huán)保督察制度的啟用乃至變遷中折射出的是國家、科層以及社會公眾的邏輯，但對其都是較為分散的研究和分析，呈現(xiàn)出較為碎片化、單一化的邏輯分析和總結(jié)。但是一項制度的出臺乃至變遷很少是單一主體、單一邏輯的運作使然，常常是涉及多重制度邏輯和過程，理應(yīng)看到是多個主體、多種邏輯之間相互作用、相互博弈和妥協(xié)的成果，其中更不乏現(xiàn)實環(huán)境對其產(chǎn)生的影響和左右，因此對于環(huán)保督察制度何以變遷、如何變遷還需通過更深層次的多重邏輯分析進行探討，以期為未來環(huán)保督察制度的調(diào)整和改進提出建議。

（二）理論框架

周雪光和艾云所闡釋的“多重制度邏輯”分析框架為我們分析制度變遷提供了一個大致輪廓和經(jīng)驗參考。[8]現(xiàn)實的制度運作和變遷是一個極其復(fù)雜的過程，多重制度邏輯之間的相互關(guān)系可具體歸結(jié)為互動及其沖突，且各種妥協(xié)和博弈穿插其中。環(huán)保督察制度的制度目標(biāo)就是實現(xiàn)良好的環(huán)境治理，但隨著制度環(huán)境的更新和演變，不同邏輯主體天然的自利性追求，使得各邏輯主體之間的利益沖突與博弈時有發(fā)生，為了自利性目標(biāo)的維護和追求，難免與公共性目標(biāo)產(chǎn)生沖突，國家作為制度制定者，為了更好地實現(xiàn)制度目標(biāo)，往往會對制度進行調(diào)整和改進，在此期間各個邏輯主體不斷尋求新的利益契合點以此引發(fā)制度變遷。以此而言，本文所強調(diào)的“多重制度邏輯”分析框架在原有的基礎(chǔ)上進行修正，分為以下四點：第一，重視制度變遷中的多重制度邏輯；第二，分析多重邏輯之間的互動及其沖突；第三，多重制度邏輯的分析是嵌套在利益網(wǎng)絡(luò)中的，宏觀制度之下的微觀群體之間的互動及其沖突是利益博弈的必然結(jié)果；第四，把握制度變遷的內(nèi)生性過程，制度變遷的階段性呈現(xiàn)結(jié)果離不開制度邏輯之間的互動，也會因時間和環(huán)境變化而有所差異，并可能對隨后的演變軌跡和途徑產(chǎn)生一定的制約和規(guī)束。[2]以修正后的分析框架對環(huán)保督察制度的變遷進行把握和解讀，以期為未來制度變遷能夠更好把握各邏輯主體間的相互作用，尋求邏輯主體之間的精準(zhǔn)利益契合點，減少矛盾沖突，以更好地發(fā)揮制度實效。

三、環(huán)保督察制度變遷中的多重邏輯

通過梳理現(xiàn)有文獻對于環(huán)保督察制度階段性改進的研究分析，國家、科層以及社會公眾的邏輯赫然呈現(xiàn)在環(huán)保督察制度變遷的制度圖景中，共同影響著其變遷歷程。

（一）環(huán)保督察制度變遷中國家的邏輯

環(huán)保督察中的國家層面主要是指，環(huán)保督察制度的推行階段，為使其良好運轉(zhuǎn)并強化落實執(zhí)行，中央政府在其中發(fā)揮的作用及相應(yīng)影響，以及有關(guān)制度制定中的利益沖突和矛盾化解，這其中體現(xiàn)了國家的邏輯。作為環(huán)保督察制度的制定者和國家權(quán)力的有效執(zhí)行者，中央政府在面對經(jīng)濟發(fā)展所帶來的生態(tài)環(huán)境的極大破壞，以及威脅民眾生存環(huán)境和生存空間的緊迫當(dāng)下，力求推進生態(tài)文明建設(shè)，理應(yīng)代表公共利益，滿足社會公眾對于良好生態(tài)環(huán)境的迫切需求，謀求社會利益最大化。但在制度變遷的過程中，中央政府需要考量多方利益訴求，契合當(dāng)下治理目標(biāo)的同時平衡經(jīng)濟與生態(tài)之間的投入力度，對于公共利益的實現(xiàn)來說這往往是阻力重重的，很有可能在這其中對公共利益造成損害。但這并不意味著合作無法達成，中央政府維護公共利益、達成治理目標(biāo)的訴求與其他主體的自利性追求是存在著利益契合點的，需要妥善運用和深入發(fā)掘。相應(yīng)地，在制度實施的實際過程中其他主體的利益訴求與制度目標(biāo)也就是國家利益取向并不是完全一致的，再加上外部環(huán)境的復(fù)雜多變，多元主體間的矛盾和沖突隨之產(chǎn)生。因此，國家往往會對制度進行調(diào)整和改進，一方面是應(yīng)對外部環(huán)境的變化；另一方面更是為了化解多元主體間的矛盾與沖突，以實現(xiàn)主體間的良性互動與合作。

（二）環(huán)保督察制度變遷中科層制的邏輯

國家政策往往是在科層體制之下貫徹落實，而地方政府內(nèi)部的科層組織是有著自利性追求的“經(jīng)濟人”，其所作所為并不完全契合實現(xiàn)公共利益的邏輯取向，在中央下達環(huán)境治理目標(biāo)之后，地方在執(zhí)行中其實存在很大的自由裁量權(quán)，往往對此事情能否真正落實起關(guān)鍵作用甚至是決定性作用。環(huán)保督察制度啟用，起初的“督企”階段無法發(fā)揮實效，忽視政府主體責(zé)任；此后“督政”階段強化對政府的監(jiān)督和管控，但作為督察主體的環(huán)保部門往往級別較低，難以真正對地方政府產(chǎn)生實際威懾力。因此，在環(huán)保督察制度變遷中，科層組織為追求自身利益，往往就制度實施成本和收益進行兩相權(quán)衡比較，制度變遷的遵循既要符合上級指派，又要滿足自身發(fā)展利益的需要。在環(huán)保督察制度變遷歷程中始終橫貫著組織、個人、公共之間的逐利博弈，三者之間存在一定的利益契合。

（三）環(huán)保督察制度變遷中社會公眾的邏輯

作為環(huán)保督察制度的最終受益者，社會公眾的邏輯自然嵌套在制度變遷的各個階段，更多呈現(xiàn)出的是一個隱性受益者和隱性反饋者的姿態(tài)。社會公眾作為微觀行動者群體，在制度變遷中擁有著制度變遷的參與者和制度變遷成果受益者的雙重角色站位，就其利益訴求而言，無外乎更優(yōu)質(zhì)的生存環(huán)境、更高質(zhì)量的公共服務(wù)、更好地表達自身意見等。從滿足上述利益訴求出發(fā)，只要制度變遷能帶來更好的利益滿足，自然就能誘發(fā)其對制度變遷的需要。但是，就中國當(dāng)前的治理場域和治理水平而言，社會公眾參與制度變遷是非常有限乃的，其對制度變遷的影響往往是隱性的、受限制的。隨著服務(wù)型政府建設(shè)的不斷加快，公眾的社會參與意識和水平不斷提升，更加愿意也更有能力就某些事情建言獻策和發(fā)揮監(jiān)督作用。在這樣的背景下，某些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展快速高效，但這卻是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的，生態(tài)環(huán)境破壞致使當(dāng)?shù)鼐用窨嗖豢把?。就社會治理的發(fā)展趨勢而言，公眾參與制度變遷即環(huán)保督察制度變遷的影響是不容小覷的，從根本上說是因為制度變遷的推動和實現(xiàn)取決于多元利益主體間復(fù)雜多樣的利益博弈、妥協(xié)與均衡，其中社會公眾雖然相較政府而言處于弱勢地位，但其壓倒性和群體數(shù)量和制度目標(biāo)的最終受益屬性在未來制度變遷中的作用可能是關(guān)鍵性的，為實現(xiàn)或者擴大自身利益，他們會采取積極行動。

四、環(huán)保督察制度變遷中多重邏輯的互動及其沖突

通過上述分析，我們可以看到環(huán)保督察制度變遷中國家、科層以及社會公眾的不同邏輯縱貫其中，基于其自利性追求的利益訴求與博弈綿延環(huán)保督察制度變遷歷程的始終，影響著環(huán)保督察制度的階段性變遷和現(xiàn)實成效，多重邏輯間的互動包括以下幾個方面（如圖1）。

圖1 環(huán)保督察制度變遷中多重邏輯的互動

（一）環(huán)保督察制度變遷中多重邏輯的互動

基于經(jīng)濟社會發(fā)展的長遠考量，國家為此相繼實行了“督企”“督政”為中心的環(huán)保督查制度，但成效不大，傳統(tǒng)科層體制之下的環(huán)境治理存在著疲乏無力，執(zhí)行異化的諸多缺陷，國家為了回應(yīng)社會公眾的訴求、實現(xiàn)其國家治理目標(biāo)，出臺中央環(huán)保督察制度，通過高位政治權(quán)力強勢介入，高規(guī)格督察組直接對話地方，一定程度上打破了央地之間長期存在的委托—代理困境?？茖又七壿嬛饕尸F(xiàn)為制度執(zhí)行者的邏輯，涉及的主體是各級政府及其內(nèi)部科層組織，在制度執(zhí)行中，既要遵從上級指示貫徹落實制度，又要負責(zé)向下級推行制度變遷?；凇袄硇越?jīng)濟人”假設(shè)，始于對組織利益和個人利益的追求，科層組織往往會對制度變遷執(zhí)行的成本和收益進行權(quán)衡考量，以達到自身利益最大化的目標(biāo)?！岸狡蟆彪A段，個別地方政府忽視政府主體責(zé)任，存在較大的自由裁量權(quán)和經(jīng)濟晉升激勵，監(jiān)督企業(yè)帶來的效果并不顯著?！岸秸彪A段，地方政府的責(zé)任被充分考慮和監(jiān)督，但是我國條塊分割的治理體系下，環(huán)保部門對于政府的監(jiān)督缺乏效力，環(huán)保督察制度變遷被嚴(yán)格執(zhí)行依然成效不足。此外社會的邏輯也會左右制度的實際決策和執(zhí)行，作為制度執(zhí)行者的科層組織，從制度順利執(zhí)行的角度出發(fā)，首先考慮的就是社會公眾的訴求。無論是科層組織還是社會公眾，在互動的整個過程中，由于深受自身行為邏輯的影響，環(huán)保督察執(zhí)行不斷得到強化和延伸，并隨著互動頻率、深度和廣度的擴展將不斷被重構(gòu)。

在環(huán)保督察制度變遷中，就我國的治理現(xiàn)狀而言，中央政府就是國家的代表者，同時更是制度變遷中的實際操盤者，往往在制度變遷中起主導(dǎo)作用。作為中間層面的制度執(zhí)行者，科層組織發(fā)揮著“承上啟下”的橋梁作用，上銜中央政府的制度貫徹要求，下接社會公眾的制度反饋訴求。總而言之，環(huán)保督察制度變遷中多重邏輯間互動時，各個行為主體基于公共性和自利性的利益博弈縱貫其中，三方邏輯呈現(xiàn)不一，但各自目標(biāo)清晰明確，希望制度變遷能更好地推行和實施是國家的愿景；在獲取中央肯定和民眾支持的基礎(chǔ)上不損害自身利益的貫徹實施制度是科層組織所求；優(yōu)質(zhì)的生存環(huán)境和自由呼吸的生存空間，自身訴求更多地被國家和社會采納是民眾期盼。因此，把握和分析制度變遷中的多重邏輯，窺探各個主體間的邏輯互動，協(xié)調(diào)多方利益訴求，有利于其良性互動的達成和制度變遷的更好發(fā)生。

（二）多重邏輯下環(huán)保督察制度變遷中的沖突與矛盾

首先，多重邏輯下的環(huán)保督察制度變遷“目標(biāo)分歧”。環(huán)保督察制度變遷中所涉及的邏輯主體都有著自身的利益訴求，其目標(biāo)重點往往是不一致的。就中央政府而言，環(huán)保督察制度變遷是為了更好地解決環(huán)境治理方面存在的固有弊端，實現(xiàn)環(huán)境治理的目標(biāo)，配合國家戰(zhàn)略發(fā)展的需要，鞏固統(tǒng)治階層的合法性地位，促進公共利益的實現(xiàn)。對各科層組織而言，其目標(biāo)定位是權(quán)衡成本收益基礎(chǔ)上獲取更多的組織利益乃至個人利益。而對社會公眾而言，獲取更優(yōu)質(zhì)的生存環(huán)境、更自由的生活空間以及在制度變遷中的更多話語權(quán)是其價值目標(biāo)取向。這種目標(biāo)分歧交織于公共性和自利性的利益博弈之中，環(huán)保督察制度變遷的落實推行或許無法達到理想的預(yù)期效果，譬如“督企”到“督政”的階段式改進，各邏輯主體會為了自身的利益訴求做出相應(yīng)的行為選擇。

其次，多重邏輯下的環(huán)保督察制度變遷“執(zhí)行異化”。相關(guān)利益主體的多元目標(biāo)之下，基于公共利益的實現(xiàn)，作為國家權(quán)力執(zhí)行者的中央政府往往會是最先行動起來的主體，也是最具話語權(quán)和決定權(quán)的代表，積極回應(yīng)和積極作為是其顯著表現(xiàn)。而有些科層組織及其工作人員，源于自利性追求的規(guī)束，滿足組織利益乃至個人利益往往是擺在首位的，一方面要響應(yīng)上級制度要求，積極作為；另一方面是對自身利益的實現(xiàn)進行考量，眾多行政任務(wù)之中，摻雜利益訴求的權(quán)衡，事務(wù)處理的主次之分顯而易見，為應(yīng)付上級，粉飾太平的手段屢試不爽，執(zhí)行異化的可能性大大增加。而處于相對弱勢地位的社會公眾，無法真正參與制度變遷的實際決定中，在制度變遷中發(fā)揮的作用不大，隱性間接的反饋是其訴求常態(tài)。多元邏輯主體在實際行動中往往將自身利益訴求和取向融于其中，行為選擇趨利避害，導(dǎo)致制度變遷的總體行為處于執(zhí)行異化的境地，難以發(fā)揮各主體的合力。

最后，多重邏輯下的環(huán)保督察制度變遷“動力不足”。制度變遷的動力源于對利益與權(quán)力的合理分配，在中國乃至世界治理場域之下，權(quán)力的大小才是決定利益訴求能否真正實現(xiàn)的關(guān)鍵要素。盡管伴隨著中央對生態(tài)環(huán)境建設(shè)高度重視，出臺了中央環(huán)保督察制度，旨在通過高位政治權(quán)威保駕護航，但在真正實踐中，其難以避免“運動式治理”的陰影，如何將中央環(huán)保督察制度轉(zhuǎn)向常態(tài)化、法治化運行軌道依然舉步維艱。

五、結(jié)論與啟示

綜上所述，環(huán)保督察制度變遷是不同制度環(huán)境約束下國家、科層組織以及社會公眾的行為邏輯在不斷互動的動態(tài)過程中共同形塑的結(jié)果，也以此很好地解釋了制度變遷的內(nèi)生性過程。三重邏輯在制度變遷的全貌圖景中是一個統(tǒng)一有序的整體，在三者的持續(xù)互動中新的關(guān)系不斷被生產(chǎn)和重構(gòu)。三方行動主體邏輯鏈條的外在表現(xiàn)造就了多重邏輯之間的互動，其利益契合點是良好生態(tài)環(huán)境的實現(xiàn)。但是，公共性與自利性的矛盾和沖突也持續(xù)存在于互動過程始終，利益博弈此消彼長并深刻影響著制度變遷，并最終造成如今中央環(huán)保督察制度雖然持續(xù)發(fā)力但依舊后勁不足的局面。因而，在環(huán)保督察制度變遷中，以下兩點：第一，環(huán)保督察制度變遷是多重邏輯主體互動的結(jié)果，公眾的作用應(yīng)該被重視。第二，制度環(huán)境因素是影響制度變遷的重要存在，不斷變化的制度環(huán)境也會波及制度邏輯之間的相互作用?？傊?，通過多重邏輯探析環(huán)保督察制度變遷，有利于在新時代推進生態(tài)環(huán)境治理實踐過程中，促進各行為邏輯主體間相互作用，更新互動的過程和形式，找準(zhǔn)利益契合點，打造多重邏輯框架下共建共治共享的環(huán)境治理格局。