廣西大學(xué) 楊雨芊

近年來(lái)，關(guān)于農(nóng)村留守兒童的問(wèn)題儼然成了一個(gè)即棘手又復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。筆者運(yùn)用多源流的理論框架，從問(wèn)題源流、政策源流和政治源流三個(gè)層面探析農(nóng)村留守兒童存在的問(wèn)題。問(wèn)題源流中包含了重要指標(biāo)的變化和問(wèn)題的界定以及焦點(diǎn)性的事件；政策源流包含了中央部門以及人大代表等政策共同體的意見(jiàn)；政治源流包含了公眾的輿論情緒、執(zhí)政黨的思想意識(shí)等，當(dāng)三大源流交融之時(shí)，不僅是政策之窗打開(kāi)之日，也有利于我國(guó)制定并完善農(nóng)村留守兒童的保護(hù)政策。

一、多源流理論概念

多源流理論是由美國(guó)著名的公共政策科學(xué)家約翰·金登（John Kingdon）首次提出的，該理論自問(wèn)世以來(lái)即廣受學(xué)術(shù)界的關(guān)注，為公共政策的議程和形成提供了強(qiáng)有力的說(shuō)明和解釋。金登認(rèn)為，在政策議程的討論過(guò)程中，存在三個(gè)主要源流：?jiǎn)栴}源流、政策源流和政治源流[1]。雖然這三個(gè)源流彼此獨(dú)立、互不干擾，但在一定程度上相互關(guān)聯(lián)。在三大源流中，問(wèn)題源流解釋了政策制定者的注意力是如何被吸引的；政策源流解釋了具體的社會(huì)問(wèn)題是如何產(chǎn)生的；政治源流解釋了不同階層對(duì)于具體的社會(huì)問(wèn)題是如何看待的。當(dāng)三大源流耦合共同作用于政策議程時(shí)，即代表要研究的社會(huì)問(wèn)題得以被定性、政策的備選方案得以并且得到了社會(huì)力量的支持，屆時(shí)政策之窗隨之自動(dòng)開(kāi)啟，社會(huì)問(wèn)題能夠轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌?wèn)題的概率會(huì)顯著提升。在我國(guó)關(guān)于農(nóng)村留守兒童的保護(hù)政策中，國(guó)務(wù)院在2016年2月頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）即是政策之窗的開(kāi)啟。具體的多源流理論框架如圖1。

圖1 多源流理論框架圖

二、多源流視域下的留守兒童保護(hù)政策

（一）問(wèn)題源流

1.問(wèn)題的界定與指標(biāo)的變化

2016年2月國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《意見(jiàn)》是我國(guó)首次將農(nóng)村留守兒童作為獨(dú)立的個(gè)體出臺(tái)的政策，該《意見(jiàn)》標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村留守兒童的相關(guān)政策正邁向法制化。《意見(jiàn)》首次對(duì)留守兒童給出了明確的定義：留守兒童是指父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無(wú)監(jiān)護(hù)能力、不滿十六周歲的未成年人，而農(nóng)村留守兒童就是滿足以上的條件之外還擁有農(nóng)村戶籍[2]。

據(jù)中華人民共和國(guó)民政部官網(wǎng)提供的最新的《2018年農(nóng)村留守兒童數(shù)據(jù)》顯示，截至日前，中國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村留守兒童約為697萬(wàn)人，相比2016年的902萬(wàn)人降低了22.7%，說(shuō)明《意見(jiàn)》對(duì)農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛(ài)和保護(hù)初見(jiàn)成效。從監(jiān)護(hù)數(shù)據(jù)上看，由祖輩們照料的留守兒童約占全部農(nóng)村留守兒童的96%[3]，反映了農(nóng)村留守兒童基本上長(zhǎng)期缺乏父母的陪伴。

2.焦點(diǎn)性事件

焦點(diǎn)事件的出現(xiàn)，從另一方面對(duì)該問(wèn)題的政策調(diào)整起到了積極的推動(dòng)作用。近年來(lái)，農(nóng)村留守兒童發(fā)生了一系列令人心痛的案件，說(shuō)明農(nóng)村留守兒童存在著嚴(yán)重的安全隱患。2015年6月貴州畢節(jié)4名留守兒童農(nóng)藥中毒身亡；2017年5月貴州畢節(jié)兩個(gè)留守兒童在家因無(wú)人看管觸電燒死，當(dāng)中一人僅為剛出生兩個(gè)月的嬰兒；2019年8月，河南信陽(yáng)六名留守兒童因溺水殞命。這些觸目驚心的案例和數(shù)據(jù)說(shuō)明了農(nóng)村留守兒童由于缺乏家長(zhǎng)的陪伴、安全教育的缺失等等因素，使得他們的心理健康和人身安全均存在著較為嚴(yán)重的問(wèn)題，農(nóng)村留守兒童的保護(hù)政策亟須完善。

（二）政策源流

1.中央部門的舉措

在2020年5月，民政部聯(lián)合各有關(guān)部門與全國(guó)婦聯(lián)聯(lián)合發(fā)行了《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系的意見(jiàn)》，明確了未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)和兒童福利機(jī)構(gòu)的職能定位。在相關(guān)政策的引導(dǎo)下，目前我國(guó)已經(jīng)建立了一個(gè)針對(duì)農(nóng)村留守兒童的三級(jí)縱向的保護(hù)體系。這個(gè)體系包括中央政府與社會(huì)團(tuán)體、各地政府與民間團(tuán)體以及基層單位與社會(huì)服務(wù)組織三個(gè)層面，使得我國(guó)對(duì)留守兒童的保護(hù)工作形成了上下聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，大大提高了政府工作的成效[4]。

2.人大代表的呼吁

在政策議程中，人大代表的意見(jiàn)與推動(dòng)作用無(wú)可替代[5]，對(duì)我國(guó)農(nóng)村留守兒童保護(hù)政策的推動(dòng)中，各級(jí)人大代表積極的獻(xiàn)言獻(xiàn)策。各人大代表分別提出了要加快建設(shè)專門針對(duì)農(nóng)村留守兒童的保護(hù)和關(guān)愛(ài)服務(wù)體系、要以藝術(shù)教育為突破口促進(jìn)農(nóng)村留守兒童的陽(yáng)光成長(zhǎng)、應(yīng)對(duì)農(nóng)村的留守兒童建檔，由政府安排專項(xiàng)預(yù)算的經(jīng)費(fèi)等等諸如此類的提議，這些都是我國(guó)制定農(nóng)村留守兒童保護(hù)政策的重要依據(jù)。

（三）政治源流

1.公眾的輿論情緒

公眾的輿論情緒是指在一個(gè)國(guó)家里大多數(shù)的國(guó)民正朝著某些共同的方向去思考[6]，公眾的輿論和情緒代表著廣大人民群眾的共同價(jià)值觀和利益訴求。近年來(lái)由于網(wǎng)絡(luò)和新媒體的迅速發(fā)展，民眾接收信息和反饋信息的途徑日益增多。因此，國(guó)民的情緒對(duì)于政策的產(chǎn)生和出臺(tái)起著越來(lái)越重要的作用。隨著民眾對(duì)于農(nóng)村留守兒童安全和保護(hù)問(wèn)題的關(guān)注度和輿論情緒日漸高漲，由中國(guó)青年報(bào)主持的微博話題“中國(guó)農(nóng)村留守兒童”，截至2020年8月其閱讀量已經(jīng)達(dá)到了1861.1萬(wàn)次，足以看出公眾對(duì)該類問(wèn)題的關(guān)注程度。

2.執(zhí)政黨的思想引導(dǎo)

執(zhí)政黨的思想引導(dǎo)不僅包括領(lǐng)導(dǎo)階層的支持，還包括了一些政府職能部門的配合，執(zhí)政黨的思想引導(dǎo)對(duì)中國(guó)農(nóng)村留守兒童保護(hù)政策的出臺(tái)起著決定性的作用。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次針對(duì)農(nóng)村留守兒童的問(wèn)題作出了批示，國(guó)家主席習(xí)近平和李克強(qiáng)總理均再三強(qiáng)調(diào)要關(guān)愛(ài)農(nóng)村留守兒童、加強(qiáng)留守兒童的管理和服務(wù)，把針對(duì)留守兒童的監(jiān)督和管理落實(shí)到基層政府和學(xué)校中去。目前，民政部、教育部以及全國(guó)婦聯(lián)等多部門聯(lián)動(dòng)，在全國(guó)各地建立了農(nóng)村留守兒童指導(dǎo)服務(wù)機(jī)構(gòu)24萬(wàn)多個(gè)，對(duì)我國(guó)開(kāi)展農(nóng)村留守兒童的保護(hù)工作起到了重要的指導(dǎo)作用。

三、關(guān)于完善我國(guó)農(nóng)村留守兒童保護(hù)制度的建議

（一）加大經(jīng)費(fèi)的投入，鼓勵(lì)創(chuàng)辦寄宿制學(xué)校

所謂寄宿制學(xué)校，就是學(xué)生一切的學(xué)習(xí)和生活由學(xué)校統(tǒng)一組織管理[7]。寄宿制學(xué)校不僅給那些無(wú)人照管、學(xué)習(xí)與人身安全得不到保障的留守兒童得到了有效的保障，同時(shí)也有利于外出務(wù)工的家長(zhǎng)安心工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的寄宿制學(xué)?；旧隙际钦鲑Y建造的，但部分鄉(xiāng)政府財(cái)政困難，限制了寄宿制學(xué)校的發(fā)展[8]，而現(xiàn)有的寄宿制學(xué)校又不能滿足農(nóng)村留守兒童的需要。因此，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)從教育、生活、醫(yī)療等方面加大資金注入，在創(chuàng)辦寄宿制學(xué)校的同時(shí)，對(duì)那些家庭困難、情況特殊的學(xué)生給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償和關(guān)照。建議寄宿制學(xué)校配備生活安全教師和心理輔導(dǎo)員[9]，以提高留守兒童的安全意識(shí)和促進(jìn)他們的心理健康。此外，政府還可以鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)公益機(jī)構(gòu)投資創(chuàng)辦寄宿制學(xué)校，這樣既能減少政府的財(cái)政壓力，還能提高農(nóng)村留守兒童進(jìn)入寄宿制學(xué)校的比例。

（二）完善農(nóng)村留守兒童的幫扶機(jī)制

由于每個(gè)農(nóng)村留守兒童的家庭情況不盡相同，因此在制定幫扶機(jī)制的時(shí)候要具體問(wèn)題具體分析。首先，學(xué)校和政府應(yīng)為每個(gè)農(nóng)村留守兒童建立個(gè)人檔案和留守兒童信息庫(kù)[10]，將每個(gè)學(xué)生的家庭狀況、聯(lián)系方式、學(xué)習(xí)成績(jī)等均記錄在案，定期更新檔案的內(nèi)容，以保證檔案的時(shí)效性以及政策的落實(shí)情況。其次，政府和社會(huì)機(jī)構(gòu)可以組織退休教師進(jìn)行線上和線下相結(jié)合的一對(duì)一幫扶機(jī)制。教師幫扶的內(nèi)容可以是學(xué)業(yè)上，也可以是生活上及心理方面的；線上的幫扶不受時(shí)間和空間的限制，線下的幫扶則可以組織教師定期到寄宿制學(xué)校與學(xué)生進(jìn)行交流，還可以組織一些心理咨詢課堂或者聯(lián)誼活動(dòng)，以利于他們健康成長(zhǎng)。

（三）發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鼓勵(lì)務(wù)工者返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)

農(nóng)民外出務(wù)工的根本原因是想獲取更好的收入，給孩子創(chuàng)造美好的未來(lái)，可外出務(wù)工讓孩子缺少了父母的陪伴。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響著該地區(qū)的教育發(fā)展水平。因此，為了從源頭上解決這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、發(fā)展地方性的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，從政策上鼓勵(lì)和吸引外出務(wù)工者返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。政府可對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的務(wù)工者給予政策性的支持和扶持，例如可以定向減稅和定向貸款、技能培訓(xùn)、提供相應(yīng)的就業(yè)崗位和項(xiàng)目。政府可以把培育特色經(jīng)濟(jì)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主攻方向[11]，并可通過(guò)招商引資的方式促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。綜上所述，通過(guò)創(chuàng)辦寄宿制學(xué)校，完善農(nóng)村留守兒童的幫扶機(jī)制，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鼓勵(lì)務(wù)工者返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，有助于孩子的平安成長(zhǎng)、有助于孩子的身心健康、有助于家長(zhǎng)的溫暖陪伴。