王賽 海南大學(xué)

引言

大數(shù)據(jù)背景下基于“制度+技術(shù)”的預(yù)算管理一體化是落實國家提高現(xiàn)代財政制度的重要措施，是建設(shè)全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有利的預(yù)算制度的有力保障，是全面實施績效管理的重要途徑。目前，預(yù)算管理一體化的執(zhí)行，正在從部分省份試點逐步向全國全面鋪開，由點到面的態(tài)勢逐漸形成。在這樣的背景下，試點省份、試點單位應(yīng)充分總結(jié)經(jīng)驗、完善現(xiàn)有模式，以更好促進現(xiàn)有預(yù)算管理一體化的優(yōu)化和進一步的全面實施。

一、預(yù)算管理一體化的實施背景與現(xiàn)狀

預(yù)算是國家治理的重要抓手，是國家戰(zhàn)略、規(guī)劃的具體落實，是政府工作重點的現(xiàn)實體現(xiàn)，預(yù)算管理水平在一定程度上反映了國家治理水平。隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展、社會治理水平不斷提升，國家對于預(yù)算管理的要求也日益提高。通過法律約束和深化改革兩方面不斷推進，建立與我國經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配的預(yù)算管理制度。一方面，1995年正式實施的《中華人民共和國預(yù)算法》，標志著國家正式通過法律規(guī)范預(yù)算管理；2014年預(yù)算法在出臺20年后完成首次修訂；2020年國務(wù)院頒布了《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》，預(yù)算管理法制機制進一步完善。另一方面，國家致力于深化預(yù)算管理制度改革，十八屆三中全會確立了全面深化改革的總目標，并對改進預(yù)算管理制度提出了明確要求；2014年正式頒布《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》；黨的十九大從全局和戰(zhàn)略的高度強調(diào)要加快建立現(xiàn)代財政制度，對預(yù)算制度建設(shè)提出了新的更高要求，并于2021年正式頒布《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》。

在這樣的背景下，結(jié)合大數(shù)據(jù)時代背景，為扎實落實黨中央關(guān)于預(yù)算管理的一系列要求，加強經(jīng)費全過程管理，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)對于經(jīng)費管理的保障，提高資金使用效益；2019年6月財政部黨組會議審議通過《財政核心業(yè)務(wù)一體化系統(tǒng)實施方案》；2020年2月財政部出臺《關(guān)于印發(fā)〈預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）〉的通知》的通知，并于2021年修訂預(yù)算管理一體化規(guī)范和技術(shù)標準。2020年全國5～6個省份正式試行基于系統(tǒng)化思維、全流程管理、“制度+技術(shù)”的預(yù)算管理一體化。海南省作為試點省份之一，2021年省級部門預(yù)算嚴格按照預(yù)算管理一體化規(guī)范要求編制，并在全省范圍內(nèi)全面啟動預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。以預(yù)算管理一體化要求為契機，高校應(yīng)進一步優(yōu)化內(nèi)部管理，力爭突破瓶頸，提高預(yù)算精細化管理水平，加快綜合治理能力提升，為促進高校內(nèi)涵式發(fā)展、蹄疾步穩(wěn)致力“雙一流”建設(shè)提供有力支撐。

二、預(yù)算管理一體化具體實施中的主要變化

（一）所有收入納入預(yù)算管理

收入預(yù)算包括本級一般公共預(yù)算收入（含稅收收入和非稅收入）、上級轉(zhuǎn)移支付收入、下級上解收入、從政府性基金調(diào)入資金、從國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入資金、其他調(diào)入資金、動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、政府一般債務(wù)收入及政府一般債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入、上年結(jié)轉(zhuǎn)收入等。預(yù)算管理一體化要求單位將包括單位自有資金在內(nèi)的所有收入均納入預(yù)算管理，應(yīng)編盡編。

（二）所有經(jīng)費按照項目管理

預(yù)算管理一體化規(guī)范實施后，預(yù)算項目按照支出性質(zhì)和用途分為人員類項目、運轉(zhuǎn)類項目、特定目標類項目三類。預(yù)算管理一體化規(guī)范中的項目類別與預(yù)算法中的基本支出和項目支出相互對應(yīng)，其中，人員類項目支出、運轉(zhuǎn)類項目中的公用經(jīng)費項目支出對應(yīng)部門預(yù)算中的基本支出；特定目標類項目支出、運轉(zhuǎn)類項目中的其他運轉(zhuǎn)類項目支出對應(yīng)部門預(yù)算中的項目支出。

（三）人員類經(jīng)費予以單列

為提高人員類經(jīng)費管理水平，預(yù)算管理一體化規(guī)范要求對人員類經(jīng)費予以單列。即，人員類經(jīng)費不僅包括基本支出中的人員經(jīng)費，還應(yīng)包括公用經(jīng)費中安排的非編長聘人員工資以及部分必須從專項中開支的人員類相關(guān)經(jīng)費。人員類經(jīng)費單列有利于單位梳理相關(guān)經(jīng)費投入情況，也便于財政對該類經(jīng)費的了解和把握。

（四）擴大年初預(yù)算項目編制范圍

進一步加大年初預(yù)算項目編制范圍，在原有人員類項目、運轉(zhuǎn)類項目編入年初預(yù)算的基礎(chǔ)上，對于特定目標類項目主管部門應(yīng)盡量自上而下地發(fā)起項目預(yù)算編制要求，提高經(jīng)費分配效率，壓縮經(jīng)費二次分配所需時間，加快預(yù)算執(zhí)行。

（五）納入預(yù)算管理的項目績效評價全覆蓋

與以往重點只對一般公共預(yù)算安排的項目進行績效評價不同，自2021年起包括單位自有資金安排的項目在內(nèi)的所有項目，均需進行績效跟蹤和評價。全面實施績效管理的要求得到實質(zhì)性地推進和落實，預(yù)算單位應(yīng)該按照預(yù)算管理一體化要求，以項目為中心進行績效管理。預(yù)算管理一體化基本邏輯見圖1。

圖1 預(yù)算管理一體化基本邏輯圖

三、預(yù)算管理一體化試行中存在的問題

在各方共同努力下，預(yù)算管理一體化在試點省份陸續(xù)鋪開，取得了很大的實質(zhì)進展，財務(wù)管理效率進一步提升。但在具體業(yè)務(wù)的實際開展過程中，還是存在一定的問題和待改進的地方，從高校具體實施的角度來看，存在的主要問題如下：

（一）特定目標類項目業(yè)務(wù)開展較預(yù)算編制滯后

根據(jù)預(yù)算管理一體化規(guī)范要求，要加大年初預(yù)算項目編制范圍，盡量減少項目年中下達?；诖耍鞑块T積極配合、上下聯(lián)動，在項目提前謀劃、經(jīng)費提前下達方面取得重要突破。但因為個別項目的具體分配需經(jīng)過嚴格地競爭性遴選，因此具體二次分配明細在年初無法確定。在這樣的背景下，預(yù)算單位無法確定具體明細項目，因而無法及時下達預(yù)算，從而在一定程度上影響預(yù)算執(zhí)行進度。

（二）單位自有資金等經(jīng)費績效評價缺少統(tǒng)一標準

根據(jù)預(yù)算管理一體化要求，從2021年開始績效評價范圍應(yīng)對所有項目全覆蓋。由于事業(yè)單位自有資金涉及事業(yè)收入、其他收入等，涵蓋的內(nèi)容多、涉及范圍廣，很難開展科學(xué)、有效的績效評價。單位自有資金等經(jīng)費績效評價缺少統(tǒng)一標準，這不利于高校在進行績效評價時進行橫向比較。

（三）政府采購等業(yè)務(wù)環(huán)環(huán)相扣不利于單位自主調(diào)整

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)是一個龐大的信息系統(tǒng)，各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間環(huán)環(huán)相扣、緊密銜接，各部門各司其職、分工合作，系統(tǒng)經(jīng)費管理邏輯縝密。政府采購等業(yè)務(wù)管理環(huán)節(jié)多、鏈條長，涉及管理部門較多。預(yù)算單位在落實中央簡政放權(quán)、加大經(jīng)費自主使用權(quán)的同時，政府采購等相關(guān)的調(diào)整仍較為煩瑣，這不利于經(jīng)費的靈活使用。

四、預(yù)算管理一體化背景下高校改進項目管理的建議

預(yù)算管理一體化打通項目庫、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算、績效評價的項目全周期、全過程管理環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了資金流和業(yè)務(wù)流的融合和統(tǒng)一，大幅提高了預(yù)算管理水平，增強了經(jīng)費使用透明度，是確保國家相關(guān)政策落地落實的關(guān)鍵步驟。高校應(yīng)以此為契機，加強頂層設(shè)計，進一步理順內(nèi)部管理流程和機制，優(yōu)化高校財務(wù)管理，建立以項目為中心的管理理念，切實提高績效管理水平?；诖?，針對高校項目管理提出以下幾點建議。

（一）積極撬動謀劃大型特定目標類項目，加快預(yù)算執(zhí)行

我國已經(jīng)從高速發(fā)展階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，根據(jù)國家集中財力辦大事的要求，運轉(zhuǎn)類項目經(jīng)費較為穩(wěn)定。高校應(yīng)把握國家戰(zhàn)略方向，積極謀劃服務(wù)國家戰(zhàn)略和地方經(jīng)濟社會發(fā)展的特定目標類項目，結(jié)合自身實際穩(wěn)步推進項目前期工作的開展，提高經(jīng)費使用效益。

（二）嚴格區(qū)分運轉(zhuǎn)類和特定目標類項目，加強設(shè)備購置和維修類項目的整合力度

嚴格區(qū)分運轉(zhuǎn)類和特定目標類項目，按照“宜大不宜小”的原則，具備合并成設(shè)備采購、維修類的特定目標類項目，均應(yīng)進行整合，按照特定目標類項目申請和管理，避免出現(xiàn)化整為零納入運轉(zhuǎn)類項目管理的情況，加強項目管理的同時防范財務(wù)風(fēng)險。

（三）強化人員類經(jīng)費管理，梳理人員類項目經(jīng)費

嚴控非編長聘人員規(guī)模，對于非編長聘人員的人員類經(jīng)費要進行認真梳理，明確經(jīng)費來源渠道；高層次人才特崗津貼等人才引進類經(jīng)費，根據(jù)高校簽訂的協(xié)議列支；勞務(wù)派遣費用是指經(jīng)高校同意，通過與勞務(wù)派遣公司簽訂協(xié)議且為我校提供服務(wù)的勞務(wù)派遣人員所產(chǎn)生的經(jīng)費，勞務(wù)派遣經(jīng)費可從高校公用經(jīng)費等口徑安排支出。

（四）充分利用中期規(guī)劃，合理安排預(yù)算支出

預(yù)算編制以“實事求是”為原則，根據(jù)高校和單位的發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃安排，結(jié)合高校實際情況提出項目需求。高校戰(zhàn)略規(guī)劃和年度計劃、目標是編制預(yù)算的基本依據(jù)，預(yù)算不能偏離高校戰(zhàn)略規(guī)劃和年度計劃、目標。高校應(yīng)合理預(yù)計年度項目資金需求，且要求測算依據(jù)充分、合理；跨年度項目應(yīng)分年度申報，原則上當年安排的資金需在當年支付完畢；項目質(zhì)保金應(yīng)在合同約定支出年度申報。

（五）突出厲行節(jié)約，嚴格相關(guān)項目支出標準

突出厲行節(jié)約，合理控制一般性支出。認真落實中央壓減一般性支出以及厲行節(jié)約的有關(guān)要求，強化部門預(yù)算執(zhí)行控制，樹立過緊日子思想，嚴格支出管理，堅持厲行節(jié)約辦事業(yè)。按照預(yù)算管理一體化和省級相關(guān)管理要求，嚴格按照項目支出標準測算和執(zhí)行。對課題、培訓(xùn)、會議、辦公用房維修改造以及特定人員補助類項目支出需嚴格按照各類項目支出定額標準進行測算，同時在預(yù)算執(zhí)行中，不得超標準執(zhí)行。

（六）項目申報要熟悉和掌握相關(guān)預(yù)算管理政策、制度

高校要高度重視項目申報的組織工作，通過加強學(xué)習(xí)，熟悉和掌握相關(guān)預(yù)算管理政策、制度，準確了解預(yù)算編制的政策要點、原則、程序和相關(guān)要求，認真編報項目預(yù)算，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準確性，提高績效評價指標的客觀性和可考核性，同時積極開展前期工作，以加快預(yù)算執(zhí)行。

（七）規(guī)范“三公”經(jīng)費管理，嚴格控制一般性支出預(yù)算

高校嚴格控制“三公”經(jīng)費、會議費、培訓(xùn)費、差旅費等一般性支出預(yù)算申報，同時，按要求認真填報預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的“三公”經(jīng)費預(yù)算內(nèi)容。

（八）提高政府采購預(yù)算的科學(xué)性和準確性

根據(jù)財政部《關(guān)于開展政府采購意向公開工作的通知》要求，2021年開始采購意向由預(yù)算部門（單位）定期或者不定期公開，且政府采購項目原則上不得晚于采購公告發(fā)布前30日公開采購意向。為加快預(yù)算執(zhí)行、提高經(jīng)費使用效益，高校應(yīng)進一步提高政府采購預(yù)算的科學(xué)性和準確性。高校要梳理資產(chǎn)存量基本情況，根據(jù)發(fā)展需求，提前設(shè)備購置等相關(guān)論證工作，提高政府采購預(yù)算編制的準確性，以便政府采購意向準確、及時公開。

（九）強化論證和審核，提高項目可行性

加強項目的論證工作，根據(jù)歸口管理原則，結(jié)合高校實際情況，一定金額以上的項目均需要進行論證。在進行項目論證時，務(wù)必明確項目的可行性、利用性，同時，加強后續(xù)預(yù)算執(zhí)行歸口管理。在歸口管理論證審核的基礎(chǔ)上，高校還將針對所有重大項目進行進一步論證。

（十）進一步加強高校項目庫管理，按照輕重緩急突出重點

高校預(yù)算項目采取項目庫管理的方式，項目庫分儲庫備和執(zhí)行庫。按輕重緩急、結(jié)合高校財力排序后納入項目執(zhí)行庫；年中因工作需要確需追加的項目，需經(jīng)歸口管理部門進行論證和審核后納入項目儲備庫；項目庫管理以“先入庫再安排資金”為原則，嚴格項目入庫標準，“成熟一個、入庫一個”，結(jié)合高校預(yù)算執(zhí)行和財力狀況擇優(yōu)安排項目實施。

（十一）牢固樹立績效管理理念，充分使用績效評價結(jié)果

為進一步落實中央關(guān)于全面落實績效管理的要求，在嚴格按照高校規(guī)劃完成目標的同時，對項目進行事前績效評價、事中績效跟蹤和事后績效考核的全過程績效管理。建立項目績效完成情況與部門績效考核結(jié)果相互聯(lián)動的機制，并與部門年底獎勵性績效掛鉤。高?？冃繕耸欠襁_到，項目績效目標是否完成，都應(yīng)成為部門績效考核的重要指標。同時，充分利用好績效評價結(jié)果，讓績效考核結(jié)果作為指導(dǎo)高校資源分配的重要參考，使績效評價真正發(fā)揮作用。

（十二）加強各部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，減少管理成本

設(shè)備購置、基本建設(shè)、招標與采購等各類業(yè)務(wù)均在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)集成，這在提高工作效率、落實“業(yè)財融合”的同時，對高校多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的要求也大幅提高。高校各部門一方面應(yīng)積極與對口上級主管部門溝通，推動預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中相關(guān)業(yè)務(wù)開展；另一方面要加強校內(nèi)各部門之間的配合，避免出現(xiàn)因溝通不到位導(dǎo)致管理成本增加、預(yù)算執(zhí)行滯后和經(jīng)費使用效益降低的情況。

結(jié)語

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)以預(yù)算管理為“指揮棒”，嚴格按照預(yù)算管理一體化規(guī)范執(zhí)行。試點單位要以預(yù)算管理一體化實施為契機，完善和優(yōu)化內(nèi)部管理流程，真正實現(xiàn)“制度+技術(shù)”的管理模式，落實國家有關(guān)政策。