譚啟平

內(nèi)容摘要：基于特定的歷史原因，我國大多數(shù)仲裁機構(gòu)的法律地位至今仍是“參照事業(yè)單位”。仲裁法施行的26年間，雖然一些仲裁機構(gòu)在“去行政化”的道路上作出了艱難的探索，但在我國事業(yè)單位改革以及仲裁公信力有待提高的大背景下，仲裁機構(gòu)法律地位的改革仍任重道遠。仲裁法（修訂）（征求意見稿）將仲裁機構(gòu)定位為非營利法人，可能面臨規(guī)范供應不足困境。結(jié)合民法典構(gòu)建的法人體系，我國仲裁機構(gòu)的法律地位宜確定為社會服務機構(gòu)。對于仲裁機構(gòu)法律地位的改革，應針對各仲裁機構(gòu)的實際情況逐步進行，并建立強制退出機制，以淘汰那些無法成功轉(zhuǎn)型的仲裁機構(gòu)。仲裁法早已規(guī)定的中國仲裁協(xié)會也應在仲裁機構(gòu)改革時予以建立，從而實現(xiàn)對仲裁機構(gòu)有效的外部監(jiān)督。

關鍵詞：仲裁機構(gòu) 社會服務機構(gòu) 仲裁公信力 中國仲裁協(xié)會 仲裁法 非營利法人

中圖分類號：DF75文獻標識碼：A文章編號：1674-4039-（2021）05-0150-164

我國仲裁法施行已逾26年。隨著社會主義市場經(jīng)濟深入發(fā)展、改革的深化以及對外開放的進一步擴大，仲裁法也顯露出與形勢發(fā)展和仲裁實踐需要不適應的問題。〔1 〕社會各界都呼吁對仲裁法進行修改完善。2018年9月10日，第十三屆全國人大常委會公布了立法規(guī)劃，仲裁法的修改被正式提上了立法機關的議事日程。2021年7月30日，司法部公布了仲裁法（修訂）（征求意見稿），仲裁法的修改已進入快車道。

在關于仲裁法修改的各方觀點中，去除仲裁機構(gòu) 〔2 〕的行政化，確保仲裁機構(gòu)的民間性與獨立性無疑是呼聲最多的建議之一。〔3 〕由于仲裁法并未明確仲裁機構(gòu)的法律地位，我國目前絕大多數(shù)仲裁機構(gòu)的法律地位為“參照事業(yè)單位”，這是導致仲裁機構(gòu)行政化色彩嚴重的重要原因之一?！? 〕立法機關也指出，仲裁法對仲裁機構(gòu)的性質(zhì)定位及其治理結(jié)構(gòu)規(guī)定不明確，不利于仲裁機構(gòu)和整體行業(yè)的改革發(fā)展。〔5 〕有鑒于此，有必要對我國仲裁機構(gòu)法律地位的現(xiàn)狀予以分析與檢討，并對其法律地位改革的方向和路徑予以探尋，以期對仲裁法的修改有所助益。

一、仲裁機構(gòu)法律地位的現(xiàn)狀

新中國成立以后，我國仲裁制度大致經(jīng)歷了四個發(fā)展階段，分別是“只裁不審階段”“先裁后審階段”“一裁兩審階段”以及“一裁終局階段”?！? 〕“只裁不審階段”主要是從新中國成立后到黨的十一屆三中全會召開為止。由于當時司法人員不足，法院不受理經(jīng)濟合同糾紛，當事人之間的經(jīng)濟糾紛只能報有關主管機關仲裁。雖然在此階段法院不能對仲裁裁決進行監(jiān)督，但為了保障仲裁裁決的公平性，當事人可就仲裁裁決進行至少一次的上訴。“先裁后審階段”主要是從黨的十一屆三中全會召開后到經(jīng)濟合同法的施行為止。在此階段，仲裁是訴訟的前置程序，當事人之間發(fā)生經(jīng)濟合同糾紛后，必須先提交仲裁，對仲裁裁決不服的，才能向法院起訴?！耙徊脙蓪忞A段”大致是從經(jīng)濟合同法施行后到1991年民事訴訟法頒布為止。經(jīng)濟合同法廢除了仲裁前置的做法，確立了仲裁一次裁決的制度，但當事人若對仲裁裁決不服的，仍可向法院提起訴訟?！耙徊媒K局階段”大致是從1991年民事訴訟法的頒布、1993年9月經(jīng)濟合同法的修訂、1995年仲裁法的頒布一直延續(xù)至今。至此，我國國內(nèi)仲裁采用一裁終局原則。

從仲裁裁決與法院審判的關系角度而言，我國仲裁制度大體經(jīng)歷了一個從法院審判的前置程序到與法院審判并行且獨立的糾紛解決機制的轉(zhuǎn)變。在仲裁法頒布之前，我國的仲裁制度實質(zhì)上是一種行政性質(zhì)的仲裁，行使仲裁權(quán)的是設立在行政管理部門內(nèi)部的仲裁機構(gòu)。既無獨立的法律地位，又明顯背離仲裁獨立性、自愿性與快捷性的特點，與現(xiàn)代意義上的仲裁制度存在著一定的差距。仲裁法的頒布，將仲裁機構(gòu)從國家行政機關的體制中獨立出來，對仲裁機構(gòu)的獨立性予以了確認。也正是從此時開始，關于仲裁機構(gòu)法律地位的問題，逐漸引起了各方的關注與探討。

（一）參照事業(yè)單位

仲裁法制定時，其草案第10條規(guī)定：“仲裁機構(gòu)是非營利性的事業(yè)單位法人。”在1994年8月30日舉行的第八屆全國人大常委會第九次會議上，時任全國人大法律委員會主任委員薛駒所作的《關于仲裁法（草案修改稿）和審計法（草案修改稿）修改意見的匯報》指出：“一些委員提出，把仲裁委員會的性質(zhì)規(guī)定為事業(yè)單位法人不夠準確、清楚。建議刪去這一規(guī)定?！弊罱K，在1994年8月31日通過的仲裁法中刪去了關于仲裁委員會法律地位的規(guī)定，仲裁法選擇了對仲裁委員會法律地位“留白”。即便立法者認為將仲裁委員會定性為事業(yè)單位法人不夠準確、清楚，仲裁法頒布后，大多數(shù)仲裁機構(gòu)仍將自己定位為事業(yè)單位法人。有學者曾就該問題進行實證調(diào)查， 〔7 〕原國務院法制辦也曾就此問題進行情況調(diào)研， 〔8 〕結(jié)果都表明，事業(yè)單位型仲裁委員會是絕大多數(shù)仲裁機構(gòu)的選擇。

之所以將絕大多數(shù)仲裁機構(gòu)的法律地位定位為事業(yè)單位，主要原因無外乎以下三點：其一，雖然仲裁法選擇了不對仲裁委員會的法律地位作明確界定，但為了重新組建符合仲裁法規(guī)定的仲裁委員會，國務院于1995年7月28日頒布的《重新組建仲裁機構(gòu)方案》第四部分規(guī)定：“仲裁委員會設立初期，其所在地的市人民政府應當參照有關事業(yè)單位的規(guī)定，解決仲裁委員會的人員編制、經(jīng)費、用房等。仲裁委員會應當逐步做到自收自支。”該方案只是為了解決機構(gòu)成立初期的困難才規(guī)定參照有關事業(yè)單位管理，本意并不是要把仲裁機構(gòu)當成事業(yè)單位，但許多機構(gòu)有意或無意就把它當成實際的事業(yè)單位?！? 〕其二，大多數(shù)仲裁機構(gòu)及其工作人員也希望將仲裁委員會定位為事業(yè)單位。根據(jù)《重新組建仲裁機構(gòu)方案》，仲裁委員會參照有關事業(yè)單位的規(guī)定，是為了解決其人員編制、經(jīng)費、用房等。將仲裁委員會定位為事業(yè)單位，其工作人員就享有事業(yè)編制，仲裁機構(gòu)也能得到國家財政的支持，不用擔心入不敷出。特別是對一些中小仲裁機構(gòu)而言，限于其業(yè)務量的原因，如果沒有國家財政的支持，其無法存活。雖然《重新組建仲裁機構(gòu)方案》也強調(diào)：“仲裁委員會應當逐步做到自收自支。”但這一規(guī)定基本未得到嚴格執(zhí)行，國務院甚至還制定了仲裁收費“收支兩條線” 〔10 〕規(guī)則。其三，社會各界對仲裁“民間化”的定位與性質(zhì)認識還不夠清楚。有觀點就認為，仲裁機構(gòu)不應完全與行政脫鉤，應該盡力爭取政府的支持， 〔11 〕而將仲裁機構(gòu)定位為事業(yè)單位無疑是得到政府支持最名正言順的途徑。

（二）仲裁機構(gòu)去行政化的艱難探索

《重新組建仲裁機構(gòu)方案》規(guī)定，在仲裁機構(gòu)組建初期，仲裁機構(gòu)可參照事業(yè)單位的相關規(guī)定設立。“參照”意味著仲裁機構(gòu)終究不是事業(yè)單位。在仲裁法施行的26年間，一些仲裁機構(gòu)也在不斷探索轉(zhuǎn)變其法律地位的可能路徑。

1.事業(yè)單位企業(yè)化管理模式

北京仲裁委員會（以下簡稱“北仲”）在成立后不久，便探索了一條民間化的道路，“實行‘事業(yè)單位企業(yè)化管理，完善法人治理結(jié)構(gòu)，在財政、人事、業(yè)務等多個方面均進行自主管理，與行政機關徹底‘脫鉤”。〔12 〕基于北仲的高度自治，其雖然頂著事業(yè)單位之名，但基本上行著民間化社會組織之實?！?3 〕北仲的探索是卓有成效的，其“成立三年即實現(xiàn)自收自支，英國《經(jīng)濟學家》雜志2006年4月在報導中國仲裁時，評價北仲‘被公認為是唯一一家達到甚至超過國際水準的內(nèi)地仲裁機構(gòu)”?！?4 〕2019年7月15日，北仲公布了其最新仲裁規(guī)則與收費標準，將仲裁費用明確區(qū)分為仲裁員報酬與機構(gòu)費用兩部分，進一步彰顯了其公益性、非營利性的機構(gòu)屬性。

北仲作為我國仲裁機構(gòu)去行政化改革的先行者，其模式卻是難以復制的。首先，北仲的成功，除其自身的因素外，政府的支持是重要的前提?！氨敝俳M建之初，北京市政府法制辦領導就明確提出：‘政府對仲裁最大的支持就是不干預。這種理念一直被法制辦歷屆領導堅守。這也是北仲人一直向外界強調(diào)的，將發(fā)展功勞歸于政府營造的外部環(huán)境，一定程度上也形成了政府堅持這種理念的自覺。” 〔15 〕但這種由政府主導或推動的、沒有制度化的改革，其生命力到底有多長？其次，北仲的成功，同樣與其優(yōu)越的地理位置有著密切的關系。北京作為我國政治、經(jīng)濟的中心，市場經(jīng)濟高度發(fā)達，也在一定程度上促進了北仲朝著專業(yè)化與去行政化方向的發(fā)展。最后，北京高校眾多，學者云集，而學界對北仲的支持更是其成功不可或缺的因素。北仲從1995年成立至今，兩任仲裁委員會主任分別是我國著名民法學家江平教授與梁慧星教授。北仲的成員中，專家學者也占到了三分之二以上?！?6 〕這是其他絕大多數(shù)仲裁機構(gòu)所不能比擬的 〔17 〕。

2.法定機構(gòu)模式

深圳市曾于2007年出臺《關于推進法定機構(gòu)試點的意見》， 〔18 〕將仲裁機構(gòu)作為事業(yè)單位改革的試點之一，賦予其法定機構(gòu) 〔19 〕的定位。2012年11月6日，深圳市政府審議通過了《深圳國際仲裁院管理規(guī)定》（試行）。該規(guī)章作為中國第一個針對仲裁機構(gòu)的專門立法，確立深圳國際仲裁院為法定機構(gòu)，對深圳國際仲裁院的法人治理、職責范圍、業(yè)務模式、與香港的合作、仲裁專業(yè)隊伍建設，以及監(jiān)督機制等方面作出了明確規(guī)定，使深圳國際仲裁院成為中國第一個通過立法方式確立法人治理模式的仲裁機構(gòu)?！?0 〕2017年12月25日，原深圳仲裁委員會被合并入深圳國際仲裁院。2020年8月26日，深圳市第六屆人大常委會第四十四次會議通過的《深圳國際仲裁院條例》第3條 〔21 〕再次明確了“仲裁院是不以營利為目的的法定機構(gòu)”。

深圳市對于仲裁機構(gòu)改革的探索具有非常積極的意義。首先，“深圳國際仲裁院探索建立以理事會為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，不再實行傳統(tǒng)事業(yè)單位行政首長負責制的單一治理模式，淡化仲裁機構(gòu)的‘行政化色彩，有效保證機構(gòu)的獨立性和中立性，進而吸引更多的商事爭議當事人自覺選擇該院作為仲裁機構(gòu)”。〔22 〕其次，《深圳國際仲裁院條例》對整個仲裁體系規(guī)則作出了一個系統(tǒng)、明確的規(guī)定，基本上形成了一套穩(wěn)定、成熟的運作機制。

然而，深圳國際仲裁院的改革仍需要完善。首先，法定機構(gòu)的法律地位仍不明確。根據(jù)《深圳國際仲裁院管理規(guī)定》（試行）第3條， 〔23 〕作為法定機構(gòu)的深圳國際仲裁院仍“作為事業(yè)單位法人獨立運作”。《深圳國際仲裁院條例》第3條雖然刪除了“作為事業(yè)單位法人獨立運作”的表述，但在民法典實施的背景下，法定機構(gòu)應作為何種類型的主體仍有待明確。其次，根據(jù)《深圳國際仲裁院條例》第10條 〔24 〕與第17條 〔25 〕，深圳國際仲裁院的理事長與理事仍由深圳市人民政府任命和聘任，在實質(zhì)上仍未擺脫行政化的色彩。最后，法定機構(gòu)的模式難以推廣。設立法定機構(gòu)最重要的前提就是對該法定機構(gòu)單獨立法，即每一法定機構(gòu)對應一部特定立法。由于我國仲裁機構(gòu)眾多，而各仲裁機構(gòu)的實際情況又存在明顯的差異，事實上很難形成一個適用于所有仲裁機構(gòu)的通用立法模板。在事業(yè)單位改革中引入法定機構(gòu)模式，也存在著相同的問題。

3.非營利法人模式

2018年12月31日，中共中央、國務院印發(fā)《關于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意見》（以下簡稱《完善仲裁意見》），要求各地根據(jù)實際情況對仲裁委員會的運行機制和具體管理模式進行探索改革。為了落實《完善仲裁意見》，上海市和海南省已于2019年推出了相應的改革措施，明確將仲裁機構(gòu)定位為非營利法人。〔26 〕由于相關規(guī)定的闕如，相關部門不得不再次針對作為非營利法人的仲裁機構(gòu)的體制機制、管理模式、監(jiān)督機制等頒布立法?！?7 〕這與前述法定機構(gòu)模式存在一定類似?！?8 〕上述改革正處于初始階段，能否徹底實現(xiàn)去行政化的目標，仍待進一步觀察。

二、仲裁機構(gòu)改革的必要性

黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了“完善仲裁制度，提高仲裁公信力”的目標與任務，中共中央于2021年1月印發(fā)的《法治中國建設規(guī)劃（2020-2025年）》也明確提出了“完善調(diào)解、信訪、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等社會矛盾糾紛多元預防調(diào)處化解綜合機制”。結(jié)合我國事業(yè)單位改革、仲裁機構(gòu)去行政化以及仲裁法修改的大背景，我國仲裁機構(gòu)法律地位的改革勢在必行。

（一）仲裁機構(gòu)作為事業(yè)單位缺乏制度支撐

根據(jù)1998年國務院頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條 〔29 〕第1款的規(guī)定，事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。仲裁機構(gòu)作為與法院并行的民商事爭議的解決機構(gòu)，其活動顯然不在其明示列舉的范圍內(nèi)。根據(jù)2011年3月23日發(fā)布的《中共中央、國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（以下簡稱《事業(yè)單位改革意見》），現(xiàn)有事業(yè)單位可分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務三個類別。仲裁機構(gòu)只能歸入從事公益服務的機構(gòu)序列。

根據(jù)《事業(yè)單位改革意見》，我國將逐步對現(xiàn)有的事業(yè)單位進行改革。從事公益服務的事業(yè)單位主要分為兩類：“承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類;承擔高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類?！备母锖蟮氖聵I(yè)單位所涉足的領域基本延續(xù)了《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第2條所列舉的教育、科技、文化、衛(wèi)生四大板塊。中共中央、國務院并沒有將仲裁委員會納入事業(yè)單位的意圖。這意味著，將仲裁機構(gòu)定位為事業(yè)單位不符合中央改革事業(yè)單位的初衷，也缺乏相應的制度支撐。

需要指出的是，有觀點建議，增設事業(yè)單位公益三型，以便將仲裁機構(gòu)納入其中。該觀點指出：“為了更好地發(fā)展我國仲裁事業(yè)，建議在事業(yè)單位分類推進改革中，增加一種事業(yè)單位類型，類似2007年事業(yè)單位改革中的公益三，讓仲裁機構(gòu)既能保持非營利社會公益組織身份，享受相關稅收政策，又實行企業(yè)化管理的靈活機制，保持其獨立與活力?！?〔30 〕在2008年8月11日中央編辦印發(fā)的《關于事業(yè)單位分類試點的意見》曾規(guī)定事業(yè)單位公益三型，是指提供的服務具有一定公益屬性，可基本實現(xiàn)由市場配置資源的事業(yè)單位，這類單位實行經(jīng)費自理，自主開展公益服務活動和相關經(jīng)營活動。事業(yè)單位公益三型確可將仲裁機構(gòu)包含其中，但《事業(yè)單位改革意見》已將公益三型刪除，也就基本上將仲裁機構(gòu)排除在了事業(yè)單位陣營之外。

（二）推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），全面回答了在我國國家制度和國家治理體系上應該堅持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么這個重大政治問題?！稕Q定》指出：“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的內(nèi)在要求。”仲裁制度作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，同樣需要不斷推進與完善其內(nèi)部治理體系?？傮w而言，目前我國絕大多數(shù)仲裁機構(gòu)存在程度不同的問題，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

1.仲裁機構(gòu)的無序設立與發(fā)展

我國仲裁法第10條規(guī)定仲裁委員會不按行政區(qū)劃設立，可以在直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市設立，也可以根據(jù)需要在其他設區(qū)的市設立，其本意乃是各地應根據(jù)實際情況設立仲裁委員會。然而，“很多市在組建仲裁機構(gòu)時考慮的往往不是關于設立仲裁機構(gòu)的基本條件——‘根據(jù)需要，而毋寧是希望通過仲裁機構(gòu)的設立來宣傳本地的形象，更多的似乎是出于一種‘攀比心理——‘兄弟城市都有‘自己的仲裁委員會，我們也應該有一個”?！?1 〕仲裁法的起草人之一費宗祎就認為：“設區(qū)的市都可以設仲裁機構(gòu)沒有必要?！?〔32 〕仲裁機構(gòu)的無序設立與發(fā)展，在很大程序上是因為對于仲裁機構(gòu)定位與性質(zhì)認定的錯誤。事業(yè)單位模式下，行政機關對于仲裁機構(gòu)的設立擁有極大的話語權(quán)，這就導致了仲裁機構(gòu)“行政化”色彩濃厚，偏離了仲裁機構(gòu)民間性與獨立性的本質(zhì)屬性，也引發(fā)了仲裁機構(gòu)內(nèi)部治理體系混亂與治理能力不足的問題。

2.仲裁員的選任機制不健全

仲裁法第13條對成為仲裁員的條件進行了規(guī)定，但過于粗糙和簡單。雖然一些仲裁機構(gòu)在仲裁法第13條的基礎之上還增加了相關學歷、職稱等相關條件，但對于一些中小仲裁機構(gòu)而言，基于其所處地域等局限，如若增加選任仲裁員的條件，可能面臨仲裁員緊缺的問題。誠如有學者所指出的，在那些專業(yè)水平合格的仲裁員資源并不豐富的地區(qū)，不得不降低仲裁員的遴選標準，這對于仲裁員的嚴格管理和退出機制也會產(chǎn)生負面影響?！?3 〕總體而言，由于仲裁員選任機制的不健全，目前我國各仲裁機構(gòu)仲裁員素質(zhì)參差不齊，這也是導致仲裁裁決的各種問題的重要原因。

3.回避機制不健全

目前我國絕大多數(shù)仲裁機構(gòu)仲裁員的構(gòu)成中，專職律師類的仲裁員的比例最大。對于專職律師類仲裁員而言，則存在著既充當“運動員”又充當“裁判員”的可能。基于目前回避機制的不健全，即便規(guī)定專職律師類的仲裁員不能代理其所在仲裁機構(gòu)的案件，其也很有可能與其他律師形成“攻守同盟”，對仲裁案件的裁判造成不良影響。

4.裁決機制不健全

對于仲裁案件裁決的作出，目前我國絕大多數(shù)仲裁機構(gòu)采取按照多數(shù)仲裁員意見作出的機制，在不能形成多數(shù)意見時，則按照首席仲裁員的意見作出。在我國仲裁員選任機制、回避機制以及監(jiān)督機制不健全的情況下，現(xiàn)有裁決機制可能淪為一方當事人利用的工具，從而導致另一方當事人的權(quán)益不當受損。

5.監(jiān)督機制不健全

根據(jù)仲裁法第58條的規(guī)定，對于仲裁裁決，除違背社會公共利益外，法院不能對其他因仲裁庭的原因造成的實體問題進行審查?；诠怖娴某橄笮?，自仲裁法施行以來，我國法院以違背公共利益為由撤銷仲裁裁決或拒絕執(zhí)行仲裁裁決的案件并不多見。有學者就此問題進行實證研究，發(fā)現(xiàn)當事人以“裁決違背社會公共利益”為由申請撤銷仲裁裁決的案件幾乎全部被法院予以駁回?！?4 〕可以說，仲裁法基本否定了法院對仲裁裁決進行實體審查的權(quán)力，從而將仲裁制度置于法律監(jiān)督的盲區(qū)。如后文所述，在目前我國仲裁裁決公信力不足的大背景下，仲裁裁決監(jiān)督機制的不健全對當事人的利益可能造成重大影響。

習近平法治思想的核心要義之一是：“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睂τ谥俨弥贫榷裕七M其治理體系與治理能力現(xiàn)代化的法治軌道就在于明確仲裁機構(gòu)的法律地位。只有明確了仲裁機構(gòu)的法律性質(zhì)與地位，才能明確其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，重構(gòu)其內(nèi)部治理體系，從而向去行政化與獨立化轉(zhuǎn)變。仲裁機構(gòu)法律地位的改革是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

（三）提高仲裁公信力的需求“倒逼”仲裁機構(gòu)的改革

當事人之所以選擇仲裁而不選擇訴訟等方式解決糾紛，崇尚的不僅是仲裁的意思自治，更重要的是仲裁的公正。〔35 〕仲裁制度存在的問題，歸根結(jié)底是仲裁裁決的問題。如果當前我國各仲裁機構(gòu)的仲裁裁決能夠體現(xiàn)出公正性，仲裁機構(gòu)法律地位的改革也就并非刻不容緩。

1.仲裁裁決公信力不足是需要正視和努力解決的問題

基于仲裁裁決的保密性以及公正與否存在著因人而異的價值判斷，可以從仲裁的公信力角度入手，探尋當前我國仲裁裁決的公正性?！斗ㄖ沃袊ㄔO規(guī)劃（2020—2025年）》也明確指出，對于仲裁等公共法律服務，應以群眾滿意度來檢驗其工作成效。

我國仲裁法確立了一裁終局制度，但為了保障仲裁裁決的公正性，仲裁法與民事訴訟法設立了法院對仲裁的司法監(jiān)督制度。在實踐中，通過當事人提起撤銷仲裁裁決請求進行監(jiān)督是一種最主要的司法監(jiān)督方式?！?6 〕考察當事人向法院提起撤銷仲裁裁決的申請，就能在一定程度上了解仲裁公信力的情況。有學者就1996年至2010年北京市第二中級人民法院審理的申請撤銷北仲仲裁裁決案件進行研究， 〔37 〕發(fā)現(xiàn)當事人申請撤銷仲裁裁決的案件呈上升趨勢，法院裁定撤銷仲裁裁決的撤銷率也基本持上升趨勢。如果說前者有仲裁案件基數(shù)也存在著上升的說辭，那么后者確實可在一定程度上反映仲裁裁決存在不公正的問題。另有學者對2016年度申請撤銷北仲仲裁裁決案件進行研究，可以看出，當事人以違反公共利益為由申請撤銷仲裁裁決的案件，占所有申請撤銷仲裁裁決案件的四分之一?！?8 〕這也能在一定程度上表明當事人確實對仲裁裁決的實體結(jié)果存在不滿意。

實務界與學術(shù)界對于我國仲裁裁決的公信力也頗有微詞。在學者的一項調(diào)查中可以看到，受調(diào)研的律師中，有62%的律師不推薦當事人選擇仲裁制度，認為仲裁相對于訴訟，難以作出公正的裁決?！?9 〕仲裁機構(gòu)的辦案人員也指出：“一般而言，當事人之所以向人民法院提起撤銷仲裁裁決申請，通常并非單純因為對程序有異議，絕大多數(shù)都是因為對實體結(jié)果感到不滿?！?〔40 〕學術(shù)界近年來也頻繁指出我國仲裁公信力不足的問題，認為“我國仲裁在仲裁公信度、公正度方面與法治發(fā)達國家相比尚有很大的差距”， 〔41 〕“受社會、制度環(huán)境等因素的影響，仲裁制度的構(gòu)建，尤其是制度的實際運行在客觀上還存在諸多不足，還不能充分滿足日益增長且要求更公平、更公正、更有效率解決糾紛的社會需求”?！?2 〕

可見，在我國仲裁法施行的26年間，仲裁機構(gòu)所作出的裁決在一定程度上還需要進一步提升公信力。正因為如此，黨的十八屆四中全會的決議特別提出了“提高仲裁公信力”的目標。

2.提高仲裁裁決公信力與仲裁機構(gòu)改革的關聯(lián)性

目前，我國仲裁裁決公信力的不足是內(nèi)因與外因共同作用的結(jié)果。于內(nèi)因而言，仲裁機構(gòu)法律地位的定位錯誤是關鍵。目前我國絕大多數(shù)仲裁機構(gòu)事業(yè)單位的定位，導致了仲裁機構(gòu)行政化色彩濃厚，從而在一定程度上影響了仲裁裁決的公正性。一方面，由于仲裁機構(gòu)存在行政化的異象，仲裁委員會的領導干預個案的情況時有發(fā)生，導致仲裁員不能完全獨立地作出公正的裁決。2019年7月，廣州仲裁委員會連續(xù)兩任主任相繼因涉嫌違紀違法被有關部門調(diào)查的事實，在一定程度上說明了仲裁行政化增大了腐敗滋生的風險，可能導致仲裁裁決的不公。另一方面，仲裁行政化容易導致地方保護，從而影響仲裁裁決的公正性。目前我國絕大多數(shù)仲裁委員會均由符合法律規(guī)定的市的人民政府的有關部門組建，仲裁委員會的領導大多數(shù)也是該市的行政領導。仲裁委員會在對相關案件作出裁決時，可能或多或少會保護本地企業(yè)，從而引發(fā)其他主體對仲裁裁決的質(zhì)疑。于外因而言，法院對仲裁裁決的監(jiān)督不夠。目前我國絕大多數(shù)仲裁機構(gòu)的領導由行政官員兼任的事實，在一定程度上也影響了法院對仲裁案件的司法監(jiān)督。

為了更好地實現(xiàn)仲裁裁決的公平性目標，仲裁機構(gòu)的法律地位應作出改革。只有符合仲裁機構(gòu)本質(zhì)屬性的法律定位才能實現(xiàn)仲裁權(quán)的良好運行，這在比較法上已經(jīng)得到了驗證。我國26年的仲裁實踐也表明，“仲裁機構(gòu)的民間化程度越高，獨立性越強，業(yè)務發(fā)展越好，越能實現(xiàn)當事人、仲裁員、仲裁機構(gòu)和社會受益的多贏局面”。〔43 〕

三、仲裁機構(gòu)法律地位改革的方向：社會服務機構(gòu)

我國仲裁機構(gòu)的法律地位應如何改革？筆者認為，民法典主體制度的類型化規(guī)定是回答和解決仲裁機構(gòu)法律地位的基本法依據(jù)。確立仲裁機構(gòu)的法律地位，應從規(guī)定私法領域社會組織法律屬性的民事基本法律中尋找相關依據(jù)?！?4 〕

（一）作為非營利法人的仲裁機構(gòu)

1.仲裁機構(gòu)的非營利性

在比較法上，除了在商會內(nèi)設立的仲裁機構(gòu)不具有獨立地位外，其余都有明確的法律地位，主要可分為社團法人和公司兩類，前者以日本商事仲裁協(xié)會（JCAA）等為代表，后者主要以倫敦國際仲裁院（LCIA）、新加坡國際仲裁中心（SIAC）等為代表?！?5 〕將仲裁機構(gòu)定位為社團法人的，主要是大陸法系國家或地區(qū);而將仲裁機構(gòu)定位為公司的，多是英美法系國家或地區(qū)。雖然各國家或地區(qū)對仲裁機構(gòu)的定位不同，但兩者的性質(zhì)都是非營利性的。〔46 〕例如，我國香港地區(qū)國際仲裁中心為“受限制擔保并按香港地區(qū)公司法的規(guī)定設立的民間非營利性公司”?！?7 〕兩大法系對于仲裁機構(gòu)的定位不盡相同，只是基于其法律體系的不同導致的形式差異，但公益性或非營利性的本質(zhì)卻是相同的。雖然對于我國仲裁機構(gòu)的定位有不同的主張，但仲裁機構(gòu)非營利性的屬性應是無爭議的，故應把“非營利性”作為仲裁機構(gòu)改革的方向。

民法典按照法人設立目的和功能的不同，將一般法人分為營利法人和非營利法人，同時基于實踐中有的法人與營利法人和非營利法人在設立、終止等方面都有所不同，難以納入這兩類法人，故增設了一類特別法人?！?8 〕基于仲裁機構(gòu)非營利性的機構(gòu)屬性，其當然不是營利法人?；诿穹ǖ鋵μ貏e法人的封閉列舉，仲裁機構(gòu)也不是特別法人?！?9 〕在中共中央、國務院于2018年12月31日下發(fā)的《完善仲裁意見》中，確立了仲裁機構(gòu)非營利法人的地位?！?0 〕司法部相關工作人員也明確指出：“司法部研究推進仲裁機構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)綜合體制改革，明確市場化法治化改革方向，真正使仲裁機構(gòu)成為面向市場提供仲裁服務的非營利法人?！?〔51 〕仲裁法（修訂）（征求意見稿）第13條也明確了仲裁機構(gòu)非營利法人的法律地位?！?2 〕

2.仲裁機構(gòu)不能以非營利法人的一般類型規(guī)定作為其基本歸屬

民法典第87條第2款明確列舉了事業(yè)單位、社會團體、基金會、社會服務機構(gòu)四種類型的非營利法人，同時用“等”字為其他非營利法人預留了空間。立法機關相關人員指出：“對于現(xiàn)實生活中已經(jīng)存在或者可能出現(xiàn)的其他法人組織，如果符合非營利法人的特征，可以歸入非營利法人?！?〔53 〕因而，在民法典的語境中，“非營利法人”概念雖可指代事業(yè)單位等民法典明確規(guī)定的非營利法人的類型，但更多時候指代的是民法典并未明確規(guī)定的其他類型的非營利法人。有觀點就指出，由于仲裁機構(gòu)不能定位為事業(yè)單位、社會團體、基金會或社會服務機構(gòu)，因而仲裁機構(gòu)改革的方向只能是“其他公益性非營利法人”?！?4 〕

完備的非營利法人法律體系應以民法典為統(tǒng)帥、非營利法人基本法為主導、非營利法人單行法為補充。〔55 〕若依據(jù)仲裁法（修訂）（征求意見稿）第13條將仲裁機構(gòu)定位為其他公益性非營利法人，將面臨規(guī)范供應不足的問題。一方面，作為基礎性法律的民法典缺少對于非營利法人的一般性規(guī)定。在民法典總則編第三章第三節(jié)中，立法者雖以整節(jié)的內(nèi)容對非營利法人予以規(guī)定，但除民法典87條對非營利法人的定義與類型作出規(guī)定外，該節(jié)其他條文均是以具體的非營利法人為對象展開的。換言之，在民法典總則編第三章“非營利法人”一節(jié)，缺少對于非營利法人的一般性規(guī)定?！?6 〕雖然民法典總則編第三章第一節(jié)的規(guī)定原則上適用于所有類型的法人，但該節(jié)的規(guī)定存在著大量參照公司法相關條文的情況， 〔57 〕對非營利法人的指導意義不大。另一方面，在民法典之外，我國尚未出臺非營利法人統(tǒng)一立法，若將仲裁機構(gòu)定位為其他公益性非營利法人，也缺乏統(tǒng)一非營利法人基本法的規(guī)制。至于非營利法人單行法，我國目前也未有專門針對仲裁機構(gòu)設立、運營等事項的規(guī)范。

綜上，雖然可將仲裁機構(gòu)定位為其他公益性非營利法人，但基于目前我國非營利法人法律體系的不完備，仍應盡量在民法典所列舉的非營利法人中尋找契合仲裁機構(gòu)的類型，非營利法人只能作為兜底使用。

（二）作為社會服務機構(gòu)的仲裁機構(gòu)

1.仲裁機構(gòu)作為社會團體法人、基金會法人的否定

在排除了事業(yè)單位法人之后，對于仲裁機構(gòu)的定位，就只限于社會團體法人、基金會、社會服務機構(gòu)。前者與后兩者的主要區(qū)別在于，社會團體法人的成立以人為基礎，而民法典第92條將基金會與社會服務機構(gòu)統(tǒng)稱為“捐助法人”，捐助法人的成立以財產(chǎn)為基礎， 〔58 〕其應“在捐助法人的目的范圍內(nèi)使用捐助法人的財產(chǎn)”?！?9 〕

在對仲裁機構(gòu)法律地位的探討中，部分學者認為其應該是社會團體法人?！?0 〕有觀點對此予以反駁，認為仲裁機構(gòu)“不是由其成員自愿組成的”， 〔61 〕“它實行的不是會員制度，也不是為了謀求社團成員的共同利益而成立的”?！?2 〕筆者表示贊同，因為目前我國仲裁機構(gòu)均是由其所在地市政府設立的，并非以會員為基礎設立的，違背了社會團體法人成立的要件。即便可以組建會員大會重新設立仲裁機構(gòu)，現(xiàn)行《社會團體登記管理條例》在一定程度上也不能完全適用于仲裁機構(gòu)?！?3 〕特別是在我國現(xiàn)今“社會團體與政府脫鉤改革并不順利” 〔64 〕的大背景下，仲裁機構(gòu)從事業(yè)單位法人到社會團體法人的轉(zhuǎn)變，可能同樣會面臨行政化的困擾。

根據(jù)《基金會管理條例》第2條 〔65 〕與第3條 〔66 〕的規(guī)定，基金會是向公眾或非公眾募捐資金，用于社會公益事業(yè)的非營利法人，與仲裁機構(gòu)所承擔的職能完全不同，故仲裁機構(gòu)也不會是基金會法人。

2.社會服務機構(gòu)是仲裁機構(gòu)法律地位的最優(yōu)選擇

排除法做到最后，只剩下社會服務機構(gòu)。無論是《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，還是《社會服務機構(gòu)登記管理條例》[《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（修訂草案征求意見稿），以下簡稱《社會服務機構(gòu)條例（草案）》]，所呈現(xiàn)出的社會服務機構(gòu)的構(gòu)成要件，都與仲裁法所規(guī)定的仲裁機構(gòu)的構(gòu)成要件吻合或不相沖突。除此之外，對于仲裁機構(gòu)作為社會服務機構(gòu)的定性，還存在以下理由：

首先，從歷史形成的角度而言，事業(yè)單位與社會服務機構(gòu)承擔著相同的社會職能，仲裁機構(gòu)由事業(yè)單位向社會服務機構(gòu)的改革，存在合理性。社會服務機構(gòu)的前身是民辦非企業(yè)單位，“本質(zhì)上是從事公益事業(yè)的事業(yè)單位，只不過主要由民間力量興辦”?！?7 〕有觀點指出，社會服務機構(gòu)“本質(zhì)上就是從事公益性服務的事業(yè)單位，只不過為了規(guī)范管理，現(xiàn)在統(tǒng)一規(guī)定事業(yè)單位只限于國家舉辦的公立性組織，而民間私人捐資興辦的非營利組織就稱之為社會服務機構(gòu)”?！?8 〕仲裁機構(gòu)由事業(yè)單位向社會服務機構(gòu)的轉(zhuǎn)變，只是由“公”到“私”的轉(zhuǎn)變，既符合了去行政化的要求，又能避免大改所可能帶來的轉(zhuǎn)向過猛的問題，相對溫和，阻力較小?！?9 〕

其次，從事物本質(zhì)的角度而言，社會服務機構(gòu)“他律性”的本質(zhì)也契合仲裁機構(gòu)的職能屬性。法人概念的建構(gòu)是以“事物的本質(zhì)”為導向的，而捐助法人的本質(zhì)在于“服從于立法認可的捐助目的的他律”，其從事經(jīng)濟活動所獲得的收益必須用于捐助目的規(guī)定的范圍，這與完全貫徹私主體自治原則的社團法人存在本質(zhì)區(qū)別?！?0 〕仲裁機構(gòu)的主要職能是居中裁判，這與傳統(tǒng)的私法人所承擔的職能或所從事的活動存在明顯區(qū)別。學者們從各個方面論證的仲裁機構(gòu)的民間性，絕非如一般私法人那般有完全的意思自治，民間化在實質(zhì)上應是去行政化。因而，仲裁機構(gòu)作為民事主體從事民事活動的范圍應受到限制，其從事民事活動只能是為其行使裁判權(quán)服務。捐助法人的目的由捐助行為確定，不得隨意更改?！?1 〕誠如梅迪庫斯所言，“財團提供了使一個人的意思永垂不朽的可能性”?！?2 〕將仲裁機構(gòu)定位為捐助法人，即在一開始就固定了仲裁機構(gòu)的設立目的、業(yè)務范圍、組織架構(gòu)等核心內(nèi)容，基于捐助法人無權(quán)力機關，在仲裁機構(gòu)存續(xù)的過程中也很難加以改變。這是社團法人無法做到的，也符合當前我國仲裁機構(gòu)轉(zhuǎn)型的需要。

最后，仲裁機構(gòu)由事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣諜C構(gòu)，是我國目前仲裁機構(gòu)轉(zhuǎn)型最行之有效的辦法。捐助法人的設立和存續(xù)基礎為捐助財產(chǎn)，捐助財產(chǎn)來源于捐助行為?！?3 〕截至2019年底，全國共設立260家仲裁委員會， 〔74 〕其絕大多數(shù)是根據(jù)仲裁法第10條由符合法律規(guī)定的市的人民政府的有關部門組建設立的，而仲裁機構(gòu)法律地位的改革也不可能全部推倒重來，只能在現(xiàn)有基礎之上加以轉(zhuǎn)化?，F(xiàn)有仲裁機構(gòu)的設立基礎為政府出資的財產(chǎn)，在仲裁機構(gòu)去行政化的改革中，可參考我國香港地區(qū)的做法， 〔75 〕視為政府對仲裁機構(gòu)的捐助。這樣既溫和地實現(xiàn)了仲裁機構(gòu)由“公”到“私”的轉(zhuǎn)換，也在設立基礎層面符合了社會服務機構(gòu)捐助法人的本質(zhì)屬性。雖然根據(jù)《社會服務機構(gòu)條例（草案）》第2條，社會服務機構(gòu)的資產(chǎn)主要是非國有資產(chǎn)，但也并非完全排斥利用國有資產(chǎn)作為資產(chǎn)來源?！?6 〕基于現(xiàn)有仲裁機構(gòu)由國有資產(chǎn)設立屬歷史遺留問題且無法逆轉(zhuǎn)，在其去行政化的改革中，特事特辦也在所難免。

（三）仲裁機構(gòu)治理結(jié)構(gòu)的應有之范

法人是法律的構(gòu)造物，想要獲得并維持法律上的生命，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)就必須遵守設立人以及法律制度的安排，即法人必須有相應的治理結(jié)構(gòu)。〔77 〕合法、適當?shù)闹卫斫Y(jié)構(gòu)是確保法人目的實現(xiàn)的重要因素?！?8 〕在確定了仲裁機構(gòu)法律地位的同時，還需要對其治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建予以探討。

法人的機關因法人的種類不同而有所區(qū)別。根據(jù)傳統(tǒng)民法理論，“財團法人并無意思機關，為他律的法人”?！?9 〕但根據(jù)民法典第93條，捐助法人應設決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)與監(jiān)督機構(gòu)。李永軍教授對此提出質(zhì)疑，認為財團法人無自己的決策機關，必須完全按照章程或捐助人的遺囑執(zhí)行，民法典第93條規(guī)定了捐助法人的決策機構(gòu)，值得思考?！?0 〕羅昆教授也持同樣的觀點，認為我國捐助法人的理事會雖名為決策機構(gòu)，實則為權(quán)力機構(gòu)。為了構(gòu)建符合其屬性的組織機構(gòu)，羅昆教授從解釋進路和立法進路兩個層面對捐助法人決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)的法定職權(quán)進行了研究?！?1 〕從解釋進路而言，捐助法人的理事會雖名為決策機構(gòu)，但應解釋為執(zhí)行機構(gòu)，只能享有除修改章程以及合并、分立、終止、解散等重大事項之外的決定權(quán)，而捐助法人所謂的執(zhí)行機構(gòu)應解釋為“秘書處”之類的日常事務執(zhí)行機構(gòu)或常設機構(gòu)。理事會與秘書處的地位，大致相當于公司中董事會與經(jīng)理的地位。從立法進路而言，諸如《基金會管理條例》等相關特別法應就其對應的捐助法人的組織機構(gòu)作出具體的規(guī)定，以對其決策機構(gòu)的職權(quán)作出正確具體的規(guī)定，從而符合捐助法人的本質(zhì)屬性。上述兩條進路均具有一定的可行性，但立法進路更適合我國仲裁機構(gòu)的轉(zhuǎn)型。因為仲裁法、《社會服務機構(gòu)條例（草案）》均處于修改階段，這為在立法上明確仲裁機構(gòu)的內(nèi)部組織機構(gòu)的職權(quán)提供了契機。通過立法的形式，更能為仲裁機構(gòu)的轉(zhuǎn)型提供明確的指引。筆者認為，依照民法典的相關規(guī)定，作為社會服務機構(gòu)的仲裁機構(gòu)，應設立理事會、秘書處、監(jiān)督機構(gòu)，分別對應民法典第93條與仲裁法（修訂）（征求意見稿）第16條第1款 〔82 〕所列舉的決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)與監(jiān)督機構(gòu)。

關于仲裁機構(gòu)的理事會，基于仲裁機構(gòu)特殊的職能，應對其成員的準入作出一定的限制。在現(xiàn)階段，成為理事的條件，可參考仲裁法第13條成為仲裁員的條件，在此基礎之上，還應作出幾點限制：其一，禁止現(xiàn)職法官、法院工作人員以及司法行政部門的工作人員成為理事，因為法院作為仲裁裁決的審查機關，與仲裁機構(gòu)存在著一定的利益沖突;司法行政機關作為仲裁機構(gòu)的業(yè)務主管部門，其工作人員也應予以回避。其二，限制其他行政機關工作人員成為理事的比例，這在一定程度上也能避免仲裁機構(gòu)的行政化。其三，限制律師成為仲裁機構(gòu)理事的比例。因為律師可以成為仲裁案件的代理人，如果其又是仲裁機構(gòu)的理事，則存在著既充當“運動員”又充當“裁判員”的可能，已如前述。其四，提高專業(yè)人員的比例。正如《完善仲裁意見》所規(guī)定的那樣，法律、經(jīng)濟貿(mào)易專家不得少于三分之二。

關于仲裁機構(gòu)的秘書處，由于其是仲裁機構(gòu)的日常事務執(zhí)行機構(gòu)或常設機構(gòu)，因此其成員應為全職人員，其成員的準入條件也應與前述理事會成員的準入條件相同。

關于仲裁機構(gòu)的監(jiān)督機構(gòu)，雖然民法典與仲裁法（修訂）（征求意見稿）第16條將之規(guī)定為常設機關，但筆者認為，其如何設立以及相應職權(quán)，可在不違反相應法律、法規(guī)的基礎上由仲裁機構(gòu)自行確立。因為公益法人是否需要設置監(jiān)督機關，與一個國家對于公益法人的外部監(jiān)督是否有力有密切關系?！?3 〕對于仲裁機構(gòu)而言，其所作出的裁決，法院可以對其進行司法審查;對于仲裁機構(gòu)或仲裁員的違紀事項，依后文可知，應由仲裁協(xié)會進行監(jiān)督與懲戒。因而仲裁機構(gòu)的監(jiān)督機關并非必須存在。誠如有學者所言，與營利法人的監(jiān)督機關對股東大會負責不同的是，非營利法人的會員大會本身就是一個“缺乏利益驅(qū)動的、被弱化的機構(gòu)”， 〔84 〕在此種情況下監(jiān)督機關的作用并不明顯。正因為如此，仲裁法（修訂）（征求意見稿）第16條只明確了仲裁機構(gòu)應當建立監(jiān)督機制，卻未對如何建立等問題予以規(guī)定。

四、仲裁機構(gòu)法律地位改革的路徑與去從

確定了仲裁機構(gòu)的法律地位改革的方向，如何行之有效地實現(xiàn)仲裁機構(gòu)法律地位改革的問題，同樣值得關注?；谖覈髦俨脵C構(gòu)的實際情況，其法律地位的改革可遵循以下路徑。

（一）循序漸進的改革路徑

對于我國仲裁機構(gòu)法律地位改革的路徑，學術(shù)界存在著不同的觀點。大致可將其歸納為小改與大改兩種模式。小改模式即堅持仲裁機構(gòu)為事業(yè)單位的現(xiàn)有前提不變，而只是對其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進行改革，從而實現(xiàn)仲裁機構(gòu)的去行政化。前述增設事業(yè)單位公益三型的觀點就屬于小改模式。大改模式的觀點則認為，仲裁機構(gòu)應從現(xiàn)在的事業(yè)單位直接向社會組織轉(zhuǎn)型，因為個案中的仲裁權(quán)不來自國家授權(quán)，仲裁機構(gòu)不是代表國家作出裁決?！?5 〕

大改與小改兩種模式，各有優(yōu)劣。小改模式易于執(zhí)行，阻力較小。因為其維持了仲裁機構(gòu)現(xiàn)有的事業(yè)單位的地位不變，只是對其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進行調(diào)整。但小改模式并非適用于所有仲裁機構(gòu)。小改模式的提出，與北仲自身的情況不可分割，因為北仲在去行政化改革的道路上已經(jīng)走得非常成熟了，其已經(jīng)擁有了一整套成熟、完整的基本擺脫了行政干預的運行系統(tǒng)，無需推倒重來。但目前除了北仲等少數(shù)已經(jīng)趨于去行政化改造完成的仲裁機構(gòu)，我國大多數(shù)仲裁機構(gòu)行政化色彩還較為嚴重。如果沒有破釜沉舟的手段，所謂的改革也只僅停留在表面。大改模式雖然能夠完成我國仲裁機構(gòu)真正的轉(zhuǎn)型，從而與國際上大多數(shù)國家或地區(qū)的實踐接軌，但困難也同樣巨大。有學者就認為：“仲裁機構(gòu)的‘民間化是一個動態(tài)的過程，從‘官方到‘半官方到完全的‘民間化，不是一蹴而就的，它要隨著仲裁理念的深入、仲裁文化的傳播和相關立法完善的合力才能最終實現(xiàn)。” 〔86 〕

目前我國仲裁機構(gòu)數(shù)量龐大，但各仲裁委員會的業(yè)務量以及去行政化的程度可謂參差不齊，這也決定了對于全國仲裁機構(gòu)的改革不可能一蹴而就，只能根據(jù)仲裁機構(gòu)的實際情況分別制定不同的計劃?？偟膩碚f，就是循序漸進的改革路徑。對于那些能夠或已經(jīng)實現(xiàn)了自收自支的且去行政化水平較高的仲裁機構(gòu)，只需完成變更登記即可。而對于那些不能夠?qū)崿F(xiàn)自收自支或者行政化色彩濃厚的仲裁機構(gòu)，則需要逐步改革，主要可分為兩個方面：其一，改變仲裁收費“收支兩條線”的規(guī)定，實行自收自支;其二，通過逐步替換其委員會主任、副主任、委員中的行政部門兼職人員的做法，逐步擺脫行政化。

（二）建立強制退出機制

如前所述，基于對仲裁機構(gòu)定位的錯誤，一些地方并未依據(jù)現(xiàn)實需求設立仲裁機構(gòu)，導致了仲裁機構(gòu)的無序設立與發(fā)展。在仲裁機構(gòu)法律地位的改革中，對那些經(jīng)過前述試點仍不能維持自收自支的仲裁機構(gòu)，應建立相應的強制退出機制，并妥善安排其財產(chǎn)、人員。否則，即使強行改革，也終會因為仲裁界的自由競爭而被淘汰。

（三）成立中國仲裁協(xié)會

仲裁法第15條 〔87 〕規(guī)定了設立中國仲裁協(xié)會。根據(jù)該條的規(guī)定，中國仲裁協(xié)會是由全國各仲裁委員會組成的社會團體法人，其主要職責包括：第一，根據(jù)仲裁法與民事訴訟法的相關規(guī)定制定仲裁規(guī)則，為相關仲裁業(yè)務提供咨詢意見;第二，根據(jù)章程對各仲裁委員會及其組成人員、仲裁員的違紀行為進行監(jiān)督。中國仲裁協(xié)會與仲裁委員會之間的關系，表現(xiàn)為組織體與成員的關系、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。〔88 〕然而，仲裁法實施至今已有26年，“被規(guī)定為‘仲裁委的自律性組織的中國仲裁協(xié)會卻遲遲未能成立，殘酷現(xiàn)實面前仲裁法第15條幾乎成為具文”?！?9 〕欣喜的是，上海市司法局于2019年5月27日發(fā)布的《打響“上海仲裁”服務品牌行動方案（2019-2021年）》的通知，明確提出了“組建上海仲裁協(xié)會”。2019年11月8日，上海仲裁協(xié)會正式成立。在此次仲裁法修改之際，立法機關也進一步完善了中國仲裁協(xié)會的相關規(guī)定?！?0 〕可以說，地方政府與立法機關都已經(jīng)逐步認識到，仲裁協(xié)會之于仲裁制度改革的重要意義。我國仲裁機構(gòu)法律地位的改革，在擺脫了行政化的同時，也意味著其脫離了有效的外部監(jiān)督，中國仲裁協(xié)會的成立就更顯必要。中國仲裁協(xié)會的成立，可對各仲裁機構(gòu)進行有效的行業(yè)監(jiān)督，并作為司法監(jiān)督的有效補充。

（四）仲裁機構(gòu)的業(yè)務主管單位與登記機關宜為司法行政部門

根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第3條、第5條與第8條，設立社會服務機構(gòu)，應先經(jīng)其業(yè)務主管單位審查同意，再經(jīng)登記機關登記。換言之，我國對社會服務機構(gòu)采取雙重管理制度?！?1 〕筆者認為，仲裁機構(gòu)的業(yè)務主管單位與登記機關宜為司法行政部門。首先，作為仲裁法所規(guī)定的仲裁機構(gòu)的登記機關，司法行政部門相較于其他機關，諸如工商行政管理部門、民政部門等，對仲裁機構(gòu)的業(yè)務更為熟悉;其次，民法典也不排斥司法行政部門作為非營利法人的業(yè)務主管單位;最后，司法行政部門仍應對仲裁機構(gòu)的設立作出實質(zhì)審查。雖然有觀點認為，基于仲裁機構(gòu)的民間性與獨立性，對其登記的審查應作形式審查，方能有利于仲裁機構(gòu)獨立健康的發(fā)展?！?2 〕但在我國仲裁實踐中法律適用錯誤和事實認定錯誤還較為普遍的情況下， 〔93 〕如果現(xiàn)在貿(mào)然放開對仲裁機構(gòu)設立的審查，極有可能引發(fā)大量仲裁不公的現(xiàn)象。因此，現(xiàn)階段仲裁機構(gòu)的業(yè)務主管單位宜是司法行政部門。基于簡化行政程序的理念，在司法行政部門審查同意后，可直接對仲裁機構(gòu)予以登記，故仲裁機構(gòu)的登記機關也宜為司法行政部門，仲裁法（修訂）（征求意見稿）第12條第1款 〔94 〕對此予以明確，筆者對此表示贊同。

結(jié)語

在仲裁法施行的26年間，我國仲裁制度在飛速發(fā)展的同時，其存在的問題也日益凸顯。仲裁中存在的問題，歸根結(jié)底是仲裁裁決的問題。然而，仲裁裁決問題的解決，從外部監(jiān)管層面而言，需要改進與完善法院對仲裁裁決的司法審查;從內(nèi)部因素層面而言，則需要去除我國仲裁機構(gòu)的行政化。在仲裁法修改之際，宜確立仲裁機構(gòu)社會服務機構(gòu)的法律地位，并對其治理結(jié)構(gòu)與治理體系作出系統(tǒng)的構(gòu)建，以推動和確保仲裁機構(gòu)改革的順利進行。

Abstract： For specific historical reasons， most arbitration institutions in China shall still "refer to institutions" for their legal status. In the 26 years since the implementation of the Arbitration Law of the People's Republic of China， although some arbitration institutions have made difficult efforts to "de-administrate" themselves， there is still a long way to go in reforming the legal status of arbitration institutions in the context of the reform of institutions in China and the need to improve the credibility of arbitration. Positioning arbitration institutions as non-profit legal persons by the Arbitration Law of the People's Republic of China （Revised） （Draft for Public Comments） may face the problem of insufficient supply of regulation. In light of the legal person system constructed by the Civil Code of the People's Republic of China， it is appropriate to characterize the legal status of arbitration institutions in China as social service agencies. The reform of the legal status of arbitration institutions should be carried out gradually in response to the actual situation of each arbitration institution， and a mandatory withdrawal mechanism should be established to eliminate those arbitration institutions that cannot be successfully transformed. The China Arbitration Association， long provided for in the Arbitration Law of the People's Republic of China， should also be established in the reform of arbitration institutions so as to achieve effective external supervision of arbitration institutions.

Key words： arbitration institutions; social service agencies; arbitration credibility; china arbitration association; arbitration law; the nonprofit legal person