吳 蔚

財政資金績效評價業(yè)務(wù)最終要從對某個單項資金評價發(fā)展到對多個行業(yè)的綜合性資金評價。綜合資金小到幾個相關(guān)行業(yè)，大到一個區(qū)域，例如一個縣、甚至一個省,除了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投資性資金，還涉及到教育、基礎(chǔ)設(shè)施等民生工程,當(dāng)然更包括一個地區(qū)在安排經(jīng)濟建設(shè)投資和民生投資方面的政策導(dǎo)向。所以綜合資金不只是多個單項資金的總和，還體現(xiàn)了跨行業(yè)資金分配的政策導(dǎo)向。除了要對各類單項資金的決策、過程管理、產(chǎn)出及效果進(jìn)行專項資金評價，還要對綜合資金整體管理情況設(shè)置評價指標(biāo),然后將綜合資金整體管理情況及各類單項資金的績效進(jìn)行綜合評價。會計師事務(wù)所從事這項業(yè)務(wù)大有可為，本文簡要介紹一下筆者對這項業(yè)務(wù)的一些認(rèn)識和體會。

一、平衡計分卡理論在績效評價業(yè)務(wù)中的運用

1.將財政支出的戰(zhàn)略目標(biāo)分解到各個實施項目單位的具體目標(biāo)。平衡計分卡理論是要化戰(zhàn)略為行動。財政支出要達(dá)到的目標(biāo)是宏觀的、綜合的、戰(zhàn)略性的，例如促進(jìn)某個行業(yè)的發(fā)展。這個宏觀目標(biāo)要分解成具體項目單位的具體行動目標(biāo)，例如產(chǎn)量提高到多少，服務(wù)量提高到多少，或者提供產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量要提高到什么等級和程度等。目標(biāo)的分解過程體現(xiàn)了對平衡計分卡理論的應(yīng)用。

2.各個實施單位的具體目標(biāo)用于指導(dǎo)實際行動。評價一個項目是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，還是要從各個實施單位入手，匯總各個經(jīng)濟指標(biāo)的目標(biāo)值和實際值，從總體上評價整個項目預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)程度。因此，各個實施單位的具體目標(biāo)就成了指導(dǎo)這些單位實際行動的依據(jù)。從質(zhì)上講，是計劃是否得到執(zhí)行；從量上講，是預(yù)算的各項投入產(chǎn)出指標(biāo)的執(zhí)行程度和偏差率。

3.具體目標(biāo)及行動結(jié)果盡量量化、評價標(biāo)準(zhǔn)盡量客觀。怎樣來客觀評價績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度？首先，盡量使用可以量化的指標(biāo)。例如：建設(shè)工程的平方米等數(shù)量指標(biāo)、投入運營后增加的產(chǎn)量指標(biāo)等。其次，評價標(biāo)準(zhǔn)盡量客觀，減少彈性。例如：根據(jù)調(diào)查問卷進(jìn)行評分，明確評分標(biāo)準(zhǔn)，如得分多少以上的可以得滿分，低于多少的不得分等。再如：按照計劃時間完成項目的可以得滿分，延期半年內(nèi)完成項目的可以得多少分，而延期多長時間以上的不得分。評價標(biāo)準(zhǔn)客觀，評價結(jié)果才更具有公信力。

總之，將平衡計分卡理論運用到財政資金績效評價中，充分貫徹了“化戰(zhàn)略為行動”的理念?？冃гu價指標(biāo)體系的設(shè)計也是為了把國家財政支出的宏觀目標(biāo)一步步細(xì)化、量化，不僅使評價工作便于操作，更有利于督促項目管理單位切實提高管理效率。

二、績效評價與績效審計的關(guān)系

1.績效評價與績效審計組織主體不同。績效評價是由財政部門或者業(yè)務(wù)主管部門組織，要求各預(yù)算執(zhí)行單位自評，在自評的基礎(chǔ)上一般會委托第三方服務(wù)機構(gòu)獨立實施。無論是自評還是第三方評價，財政部門或者業(yè)務(wù)主管部門參與績效評價方案審核，對評價過程只是了解監(jiān)督，中間過程較少參與。而績效審計則是由審計機關(guān)獨立組織并實施，即使利用社會力量，也只是參與?？冃徲嬍钦姓袨椋冃гu價只是預(yù)算執(zhí)行單位內(nèi)部評價和社會服務(wù)機構(gòu)咨詢服務(wù)相結(jié)合的結(jié)果。

2.績效評價與績效審計結(jié)果運用不同。一般財政支出項目績效評價報告在財政部門、主管部門內(nèi)部使用，財政可能會根據(jù)績效評價結(jié)果調(diào)整下一年資金安排方向。重要財政支出項目績效評價報告摘要會上報政府、人大，或向社會公眾公開。而績效審計結(jié)果形成審計報告和審計處理決定，向相關(guān)預(yù)算執(zhí)行單位下達(dá)，每年重大審計情況會向人大報告。因此，績效評價報告的運用范圍更廣泛?？冃гu價與績效審計二者之間存在較強的關(guān)聯(lián)關(guān)系，共同推動財政資金績效的提高。

3.對存在問題的處理方式不同。績效審計會以《審計處理決定》下發(fā)到財政預(yù)算單位，根據(jù)存在問題的性質(zhì)進(jìn)行處理。而績效評價中發(fā)現(xiàn)具體項目單位問題，一般是由財政部門和主管部門限期整改，由于服務(wù)機構(gòu)提出問題多是從完善項目管理提高績效入手的，所以往往整改效果較好。但由于績效評價報告中的建議不具有強制性，固主管部門的整改難度較大?？冃гu價與績效審計如果能合理結(jié)合運用，對提高財政支出績效發(fā)揮的作用會更大。

三、績效評價專業(yè)服務(wù)機構(gòu)的法律責(zé)任探討

從各省績效評價實務(wù)工作開展情況來看，多數(shù)已引入專業(yè)服務(wù)機構(gòu)。無論是財政部門還是主管部門主導(dǎo)的績效評價工作，最終實施者還是第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)。目前各級部門招標(biāo)普遍要求專業(yè)服務(wù)機構(gòu)是會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估事務(wù)所、工程造價咨詢公司、管理咨詢公司等具有法人資格的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)或者高等院校、科研機構(gòu)。由于我國績效評價工作并沒有專門的專業(yè)資質(zhì)要求，因此一般要求機構(gòu)及項目組具有一定數(shù)量的經(jīng)濟類、工程類高級專業(yè)技術(shù)人員，注冊會計師、注冊資產(chǎn)評估師一般視同高級專業(yè)技術(shù)人員。關(guān)于專業(yè)服務(wù)機構(gòu)承擔(dān)的法律責(zé)任問題，主要存在以下兩種觀點：一是績效評價不是審計，不負(fù)責(zé)對項目單位提供信息的真實性進(jìn)行審核。這種觀點明顯是強調(diào)在績效評價工作中“去審計化”，從專業(yè)分工越來越細(xì)化的今天看，是有其道理的?？冃гu價工作要接觸大量的數(shù)字信息，特別是財務(wù)信息的專業(yè)性很強，很多績效評價人員不具備審核財務(wù)信息真實性的能力。因此由提供信息的單位蓋章確認(rèn)提供資料的真實性，績效評價人員直接使用是非常經(jīng)濟高效的一種解決途徑。二是績效評價報告意見具有一定客觀性，服務(wù)機構(gòu)應(yīng)審核重要信息的真實性?？冃гu價報告在大的分類上屬于咨詢報告，但由于目前一般要求對項目資金使用的規(guī)范性、項目取得的效果等進(jìn)行評價，并且多數(shù)績效評價報告都要對其中的項目單位單獨打分，并按照項目單位、項目類別、地區(qū)等不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打分排名，因此財政部門、主管部門對績效評價報告的內(nèi)容要求，已經(jīng)在實質(zhì)上賦予其發(fā)表客觀意見的作用。因此，服務(wù)機構(gòu)有義務(wù)審核重要信息的真實性。

這兩種觀點截然不同，對實務(wù)工作的影響也較明顯。第三方機構(gòu)在績效評價工作中的法律責(zé)任尚未明確，各級財政機關(guān)也在逐步摸索過程中。但隨著績效評價業(yè)務(wù)的開展，第三方服務(wù)機構(gòu)會逐步成熟，專業(yè)上的不足也會很快彌補。未來的績效評價報告不應(yīng)是簡單的咨詢報告，專業(yè)服務(wù)機構(gòu)會有很大的發(fā)展空間，同時也應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的法律責(zé)任。

四、綜合性財政資金績效評價過程的一些探討

（一）績效評價方法

1.財政資金管理制度執(zhí)行情況審核。包括財政資金使用方案是否體現(xiàn)了國家產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向；資金使用方案實際執(zhí)行有無偏差。財政在該項資金管理過程中是否制定了相關(guān)資金管理辦法，是否制定了績效評價制度，以上制度是否得到嚴(yán)格執(zhí)行等。

2.現(xiàn)場查看實物量。項目建設(shè)情況，雖然已有縣級、市級相關(guān)部門驗收，但需要現(xiàn)場查看實際情況及賬簿記錄等，分析和判斷會計記錄的真實性，從而對驗收工作質(zhì)量進(jìn)行評價。

3.項目效果調(diào)查問卷。發(fā)放調(diào)查問卷方式調(diào)查利益相關(guān)者的滿意度是一種較好的方式，但在調(diào)查過程中應(yīng)注意幾點：一是通過與被調(diào)查者交流獲取真實信息。有的調(diào)查公司為了防止調(diào)查人員誤導(dǎo)被調(diào)查對象，強調(diào)調(diào)查過程中不做任何解釋，只一遍遍重復(fù)問題。這種調(diào)查方式操作簡單，可以大量使用實習(xí)生參與，有時甚至外包出去，可大幅度降低人工成本。但是也存在明顯缺陷，調(diào)查人員非績效評價專業(yè)人員，對相關(guān)業(yè)務(wù)不熟悉，不能獲取更有用的信息。所以，應(yīng)由專業(yè)評價人員親自去與相關(guān)人員座談，除了獲取調(diào)查問卷提前設(shè)計的信息外，還能了解更多項目實施信息，對于深入研究項目實施效果具有重要意義。二是調(diào)查問卷不僅應(yīng)重視數(shù)量更應(yīng)重視質(zhì)量?？冃гu價不是專門調(diào)查業(yè)務(wù)，通過發(fā)放調(diào)查問卷是為了在一定范圍內(nèi)聽取部分利益相關(guān)群體的意見。即使調(diào)查數(shù)量提高一兩倍，與龐大的社會公眾相比，占的比例還是很小。所以調(diào)查數(shù)量并不是最重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)鍵是要將相關(guān)問題調(diào)查透徹，研究明白。三是調(diào)查問卷形式多樣化。受益對象分布在城區(qū)的項目應(yīng)研究網(wǎng)上調(diào)查的方式。在農(nóng)村，網(wǎng)上調(diào)查很難適用。有時可安排部分電話訪問，全面記錄電話訪問結(jié)果，一定程度上也能滿足調(diào)查需要。

（二）績效評價報告是相關(guān)經(jīng)濟指標(biāo)、文字分析的綜合運用

1.量化指標(biāo)的分解和匯總。項目立項階段進(jìn)行指標(biāo)分解。例如：投資數(shù)量、投資額及項目運行后提高產(chǎn)量等指標(biāo)。而績效評價時，要將各個項目承擔(dān)單位的以上指標(biāo)個別審核后進(jìn)行匯總，來反映各個項目及項目整體的實現(xiàn)情況。

2.以量化指標(biāo)做對比為主的文字分析。對比預(yù)算數(shù)量和實際完成數(shù)量，對實際完成程度進(jìn)行文字分析。一是未正常完工項目的客觀因素、進(jìn)度緩慢主觀原因分析；二是完成情況特別好的項目經(jīng)驗總結(jié)；三是提高完成程度的措施分析。

3.綜合分析。綜合性資金評價對象即資金承擔(dān)主體，應(yīng)包括一個綜合主體、多類單項資金主體，然后對綜合主體和多個單項資金主體進(jìn)行綜合評價。綜合資金主體是財政部門，單項資金主體是各類單項資金涉及到的項目承擔(dān)單位。資金管理、資金使用就是綜合資金評價的主桿，而各單項資金績效就是果實，應(yīng)加權(quán)平均計算各單項資金的績效作為項目綜合績效。

另外，應(yīng)將對宏觀政策的研究結(jié)果融入到量化指標(biāo)、文字分析中，除了項目實施本身的問題外，還應(yīng)根據(jù)某個行業(yè)或某個地區(qū)的具體情況，研究促進(jìn)行業(yè)或地區(qū)發(fā)展的具有普遍適用性的措施，建議在某個范圍內(nèi)推廣使用。這樣才能發(fā)揮績效評價的重要作用。

績效評價是由財政部門或者業(yè)務(wù)主管部門組織，要求各預(yù)算執(zhí)行單位自評，在自評的基礎(chǔ)上一般會委托第三方服務(wù)機構(gòu)獨立實施。無論是自評還是第三方評價，財政部門或者業(yè)務(wù)主管部門參與績效評價方案審核，對評價過程只是了解監(jiān)督，中間過程較少參與。而績效審計則是由審計機關(guān)獨立組織并實施，即使利用社會力量，也只是參與?？冃徲嬍钦姓袨?，而績效評價只是預(yù)算執(zhí)行單位內(nèi)部評價和社會服務(wù)機構(gòu)咨詢服務(wù)相結(jié)合的結(jié)果。

五、項目績效管理的一些探討

1.財政部門績效管理重點。實施周期較長的項目，在項目安排的當(dāng)年績效并不明顯，要全面評價其績效情況，應(yīng)待項目設(shè)計周期終結(jié)后再對其投入產(chǎn)出情況、投產(chǎn)后的效益情況等進(jìn)行全面評價。重視評價結(jié)論后續(xù)運用，通過對存在問題進(jìn)行整改，項目管理水平能做到逐年提高。

2.主管部門績效管理重點。主管部門可通過項目實施事前、事后座談交流或者舉辦講座、論壇等靈活多樣的形式，推廣項目管理的基礎(chǔ)知識和規(guī)范做法，向項目承擔(dān)單位宣傳項目管理理念。主管部門應(yīng)制定驗收辦法，對賬務(wù)設(shè)置要求、實物測量標(biāo)準(zhǔn)等提出統(tǒng)一的辦法和一個合理的范圍，供各項目單位在實際工作中參考執(zhí)行。

六、區(qū)域性綜合資金評價的展望

在一級政府一級財政體制下，若未來對區(qū)域性綜合資金進(jìn)行績效評價，其實就是對一級政府一段時間的資金投入情況進(jìn)行綜合的績效評價。既包括各個行業(yè)產(chǎn)業(yè)投資，也包括基礎(chǔ)服務(wù)、民生方面投資，還包括維持政府日常開支的基本經(jīng)費支出。綜合資金的評價主干就是一級政府的財政政策，例如投資到經(jīng)濟建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施及民生方面的比例是否符合法規(guī)及當(dāng)?shù)匦枨?，是否能起到財政資金的杠桿作用和政策導(dǎo)向。各類單項資金績效要根據(jù)其單項資金管理情況、取得的效果分別評價后再綜合計算。因此，還是利用合并報表原理，層層匯總、逐級綜合計算。單項資金的管理及效果成為行業(yè)資金評價的一個計算基礎(chǔ)；同時行業(yè)資金的績效又成為某大類資金評價的一個計算基礎(chǔ)。最后區(qū)域性綜合資金的績效評價才有堅實的基礎(chǔ)。

區(qū)域性綜合資金評價也許需要經(jīng)過多年發(fā)展才能逐步試點、實施，這是一個很龐大的工程?？冃гu價專業(yè)人員應(yīng)從財政政策研究入手，逐步探討績效評價中各項理論及實務(wù)問題。例如：經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)的財政投資政策存在很大差異，怎樣鼓勵貧困地區(qū)在解決必要的行政管理經(jīng)費后盡量投資發(fā)展民生工程、具有長期效益的基礎(chǔ)設(shè)施投資等，將是未來區(qū)域性綜合資金績效評價工作的研究方向。