王玥琳 施國慶

[摘要]作為社會資源稀缺條件下不同社會群體之間不平等關(guān)系的凸顯，貧困問題的研究需要在全面建成小康社會后的新時期被冠以全新的解釋力。在文獻(xiàn)梳理的基礎(chǔ)上，借助貧困問題的經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)以及人口和環(huán)境學(xué)的解釋，展現(xiàn)改革開放以來中國脫貧事業(yè)的扎實進(jìn)程。指出中國城市貧困在“三位一體”城市減貧大格局的影響下，在社會救助、社會保險、住房保障、教育就業(yè)等方面，實現(xiàn)了從選擇性扶助到全方位援助的重要轉(zhuǎn)變。后小康時代中國的城市相對貧困防治工作應(yīng)該以中國特色社會主義反貧困理論為指導(dǎo)，在拆建式改造中繼續(xù)堅持政府主導(dǎo)，保證非正規(guī)經(jīng)濟地位;挖掘社區(qū)服務(wù)業(yè)就業(yè)潛力，強化對社?；I資機制的剛性約束;在城市規(guī)劃中，融入城鄉(xiāng)結(jié)合部的公眾參與，弱化城市社會階層間的隔離。

[關(guān)鍵詞]相對貧困;城市;社會保障;中國特色社會主義;反貧困

[中圖分類號]F120[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號] 1673-0461（2021）08-0001-09

收稿日期：2021-05-26中文收稿日期

基金項目：國家留學(xué)基金資助（csc）“國家建設(shè)高水平大學(xué)公派研究生項目”;國家社會科學(xué)基金重大項目《移民工程的跨學(xué)科研究》（13&ZD172）;江蘇省研究生科研與實踐創(chuàng)新計劃項目（KYCX20-0416）;中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助（B200203160）。中文基金項目

作者簡介：王玥琳（1994—），女，江蘇鹽城人，河海大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，英國曼徹斯特大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士研究生，主要研究方向為經(jīng)濟社會學(xué);施國慶（1959—），男，安徽定遠(yuǎn)人，河海大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國移民研究中心主任、河海大學(xué)社會發(fā)展研究所所長，主要研究方向為移民社會學(xué)。中文作者簡介

DOI： 10 .13253/j.cnki.ddjjgl.2021 .08 .001

以不能滿足基本生活所需為典型特征的貧困，是一個歷史、多元和動態(tài)的概念。中國早期對貧困問題的研究與西方早期注重物質(zhì)資源匱乏的研究相同，但在物質(zhì)資料匱乏和被剝奪的狀況下，后期對貧困問題的研究更加強調(diào)發(fā)展能力的遺缺。早期對中國農(nóng)村貧困線標(biāo)準(zhǔn)的研究就已經(jīng)對絕對貧困和相對貧困做出了闡釋：絕對貧困反映溫飽得不到解決、簡單再生產(chǎn)得不到維持的問題;相對貧困是指擴大社會再生產(chǎn)能力的缺失，因而生活低于社會所公認(rèn)的基本生活水平的狀態(tài)[1]。隨后有學(xué)者提出了基本貧困的概念，并進(jìn)一步對這三者的銜接和擴展做出了闡釋。較為普遍的看法認(rèn)為絕對貧困作為內(nèi)核向外擴展的第一波是基本貧困，其次擴展的第二波則是相對貧困[2]，基本貧困是指不能滿足基本需求、絕對貧困意指不能維持生存、相對貧困源于相對缺失。針對貧困群體，國內(nèi)學(xué)界普遍認(rèn)為社會資本匱乏會引發(fā)低收入群體在社會中處境的邊緣化[3]。這種低收入群體的邊緣化體現(xiàn)在眾多方面：住房以拼房合租類型居多，對高房價的難以接受也使其聚居環(huán)境混雜，多處于城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部;工作上其學(xué)歷優(yōu)勢不顯，在晉升與加薪上缺乏話語權(quán);生活上消費水平低，不能依靠工資收入去保證生活的穩(wěn)定;就業(yè)上也存在典型的“邊緣中產(chǎn)”特征。

計劃經(jīng)濟時期，社會資源不平等的分配和固化帶來社會成員之間的利益分化[4]。計劃經(jīng)濟以身份制為核心的社會分層，在城市中分劃出干部與工人，其中干部群體的權(quán)利、聲望與收入分層高度一致;而在工人群體內(nèi)部，全民所有制工人以四分之三的比例超過集體所有制工人人數(shù)，經(jīng)濟收入和社會地位都占據(jù)優(yōu)勢地位。在這種分層體制下，貧困人士多是無勞動能力和無固定收入來源的社會成員，其在社會分層中垂直上升的機會非常有限。

改革開放初期，提升社會生產(chǎn)力、推動社會經(jīng)濟增長是中國城市反貧困的重點。與在農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制并舉的是黨和政府于1979年在城市設(shè)立專項扶貧資金，并于1984年制定了以區(qū)域增長為核心的反貧困計劃。解決貧困群眾溫飽問題的號召要追溯到1986年的“七五”計劃，此時政府正著手恢復(fù)社會保障制度，并開始將社會救助政策和社會保險政策作為輔助，納入到對貧困群體的救濟政策中去。《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000）》的出臺標(biāo)志著中國改革開放已經(jīng)取得了實質(zhì)性的成效，生產(chǎn)力的發(fā)展讓扶貧工作進(jìn)入一個新的時期。雖然扶貧工作仍在穩(wěn)中求進(jìn)，但是以市場關(guān)系為基礎(chǔ)的社會分層體系給很多國有企業(yè)帶去了沖擊，大量國有企業(yè)進(jìn)行改制，直接導(dǎo)致新的城市貧困群體——下崗失業(yè)職工產(chǎn)生。據(jù)統(tǒng)計，1998年至2003年期間中國的城市國有企業(yè)下崗職工達(dá)到3 105萬人次[5]，企業(yè)職工在失業(yè)沖擊下無力再成為推動經(jīng)濟發(fā)展的中堅力量。部分社會成員正常參與經(jīng)濟社會生活和正常獲取生活資料的權(quán)利被剝奪，他們因缺失必要的資源而讓自己的生活水平持續(xù)性地低于社會常規(guī)生活標(biāo)準(zhǔn)[6]，即造成貧困。沖擊伴隨著改革與完善，為解決發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題，失業(yè)救濟金制度、城市居民最低生活保障制度、下崗職工基本生活費制度等專項救助舉措先后出臺。地方政府也響應(yīng)中央號召，在城市住房、醫(yī)療、教育、稅費等方面做出政策調(diào)整，為城市普通勞動者制定社會保險政策（失業(yè)、工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老、生育保險），逐步構(gòu)建出更為完善的城市反貧困政策體系。

2003年至今，黨和政府針對貧困多樣化和復(fù)雜化的問題，不斷與時俱進(jìn)，攻破反貧困工作的一個又一個難關(guān)。2005年，政府提出將下崗職工基本生活保障制度的救助職能同城市最低生活保障制度和失業(yè)保險并軌。在低保制度并軌制改革的基礎(chǔ)上，對城市低保群眾的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高，對低保對象的認(rèn)定也不斷精確化。2007年《關(guān)于做好城鎮(zhèn)困難居民參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險有關(guān)工作的通知》和2010年《社會保險法》的頒布，標(biāo)志著中國城市醫(yī)療救助和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險之間得到了有效銜接，司法救助、就業(yè)培訓(xùn)、廉租房政策的陸續(xù)實施也標(biāo)志著中國的扶貧工作不斷續(xù)寫著新的華章。作為黨的十九大的重大戰(zhàn)略突破，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略給新時代的城鄉(xiāng)融合發(fā)展帶來新思路，也給城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展帶來新要求，經(jīng)濟增長所在的地區(qū)與行業(yè)構(gòu)成也成為脫貧工作中的關(guān)鍵要素[7]。

隨著全面建成小康社會決勝年的到來，2020年黨和政府依然走在脫貧攻堅工作的前線，致力于保障人民追求幸福生活的基本權(quán)利?！捌栈菪哉?專項扶貧政策”的組合拳實實在在地讓中國的農(nóng)村脫貧工作取得了舉世矚目的成績。需要注意的是，農(nóng)村絕對貧困的消除并不等同于貧困完全被消滅，潛藏的相對貧困陷阱依然存在，治理的重點也逐步由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移。以發(fā)展中國家為主體的新型全球價值鏈，需要中國作為新形勢下的引領(lǐng)主體，充分發(fā)揮“吸收”與“輻射”的引領(lǐng)作用，在反貧困問題上做出大國表率，講好大國故事。

一、貧困成因的理論解析

中國反貧困實踐進(jìn)程作為彰顯歷史和邏輯統(tǒng)一的重要內(nèi)容，與貧困理論的發(fā)展和演變進(jìn)程具有一致性。同時，中國反貧困實踐作為世界反貧困實踐的重要部分，其演變和發(fā)展始終秉持“揚棄”思維，即中國新時代反貧困理論和實踐方法論的勝利，離不開對世界各國反貧困理論“精華”的吸收，更是在“剔除”西方資本主義國家反貧困實踐“個人主義糟粕”的基礎(chǔ)上，走出了貼合中國國情的以人民為中心的特色道路。對貧困理論的溯源，有助于彰顯中國為世界反貧困事業(yè)所貢獻(xiàn)出的大國智慧。

（一）經(jīng)濟與貧困

1 .凱恩斯主義經(jīng)濟學(xué)的理論解釋

凱恩斯主義經(jīng)濟學(xué)派關(guān)于貧困問題的闡述，聚焦市場如何運作、資源如何有效配置等方面，它強調(diào)了全球化對當(dāng)今世界經(jīng)濟發(fā)展和平均收入水平提高的重要作用。但是相對窮困國家的發(fā)展要快于相對富裕的國家，并且富國資本因?qū)ひ捔畠r的勞動力而流向窮國，低薪地區(qū)的勞動力會逐漸向高薪地區(qū)轉(zhuǎn)移，最終窮國與富國在資本、收入與勞動力等方面將互動融合起來?！奥┩皩嶒灐钡奶岢黾词菫榱蓑炞C該貧困問題理論。所謂“漏桶”是一種形象的假設(shè)，它假設(shè)再分配稅收桶上出現(xiàn)一個漏洞的缺口，富裕的人在該稅收桶中遺失掉的每元錢中只會有一部分落到窮人手中，這種遺失與分配就給效率的經(jīng)濟目標(biāo)造成了損害。該理論的提出希望既解決一部分人的貧困問題，又能在此過程中把市場機制對效率的促進(jìn)作用發(fā)揮出來。基于此，實驗拋出了一個解決貧困問題的著名方案，即在平等中添加某些合理性，同時在效率中添加進(jìn)某些人性[8]?！笆杖肟赡苄郧€”用坐標(biāo)軸的形式對貧困問題進(jìn)行了進(jìn)一步的闡釋，它將x軸作為富人收入的衡量軸，將y軸作為窮人收入的衡量軸。傾斜軸以表示征收再分配性質(zhì)的賦稅為坐標(biāo)起點，向代表數(shù)量相同、收入完全均等的國民生產(chǎn)總值的點開始移動，展現(xiàn)出一個平等程度由低增高的過程，且該兩點所連成的線由高向低表示收入的再分配并沒有付出代價。但是，因為賦稅與轉(zhuǎn)移支付實際上包含著效率損失，因而當(dāng)社會在累進(jìn)所得稅方面征收過度時，無論是富人還是窮人，其努力程度都會出現(xiàn)一定程度的下降。所以在貧困人口享有較高的收入下限時，工作與否以及工作積極性高低都不再那么重要了。

2 .發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的理論解釋

發(fā)展經(jīng)濟學(xué)從計劃的角度，強調(diào)了不平等與貧困二者之間存在多方互動聯(lián)系。社會與經(jīng)濟的不平等是國家貧困的主要原因之一，讓一個國家擺脫貧困的大前提是讓其擁有更大的平等[9]。社會的不平等是經(jīng)濟不平等的主要原因之一，反之，經(jīng)濟不平等又會加劇社會不平等。發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為近年來經(jīng)濟學(xué)反貧困理論的研究，更多的集中于減緩貧困的項目運行機制、政策框架、銀行信貸工具以及公共支出等方面[10]。其中，項目運行機制的研究重心在于項目傳遞系統(tǒng)效率的典型案例研究;政策框架的研究重點包括對不同政策的影響能力評估，對增長和勞務(wù)需求造成影響的宏觀經(jīng)濟政策研究，對價格激勵政策和規(guī)章制度政策的研究，對資本積累持續(xù)造成影響的土地與環(huán)境政策研究和對人文資本政策和金融資本政策的研究;銀行信貸工具的研究主要涉及對項目財政、機構(gòu)、環(huán)境持續(xù)性三者的判定，試圖合理選擇并運用恰當(dāng)?shù)男刨J方式與信貸工具;最后公共支出研究則囊括公共支出效率、框架結(jié)構(gòu)和部門問題這三大方面。針對當(dāng)前不發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟學(xué)反貧困，正如岡納·繆爾達(dá)爾認(rèn)為的那樣，援助是主要手段[9]。無論是發(fā)達(dá)國家還是不發(fā)達(dá)國家的人民都應(yīng)該享有公平的改善命運的機會，而不是放任其生活在國家的最低水平線下端。因而發(fā)展經(jīng)濟學(xué)在貧困問題上，更加注重發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)國家間的貿(mào)易與資本流動問題，更加關(guān)注貧困人口的食物保障、衛(wèi)生保健、受教育程度、不平等程度和營養(yǎng)狀況等相對微觀卻對發(fā)展最為有利的方面。

3 .福利經(jīng)濟學(xué)的理論解釋

20世紀(jì)初的經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為經(jīng)濟學(xué)的性質(zhì)和學(xué)科任務(wù)應(yīng)該囊括對所有社會成員的福利考察[11]，為此提倡將增進(jìn)人類福利作為學(xué)科的中心任務(wù)。在剖析現(xiàn)行社會制度的財富分配原則的基礎(chǔ)上，探尋出消除分配不均的辦法。這一階段推動了傳統(tǒng)福利經(jīng)濟學(xué)的體系確立。

首先，傳統(tǒng)福利經(jīng)濟學(xué)以功利主義的“最大多數(shù)人的最大福利”作為基本原則，將福利界定為效用與滿足。社會福利的增加代表著社會中大多數(shù)社會成員獲得了較大程度的滿足。社會福利意味著每個成員個體所獲福利的累加[12]。其次，傳統(tǒng)福利經(jīng)濟學(xué)提倡采用累進(jìn)所得稅與遺產(chǎn)稅的形式向富人征稅，國家在保證國民收入穩(wěn)定增加的宏觀前提下，用社會救濟和普遍養(yǎng)老金制度等方式，給予低收入者維持生存所必需的貨幣補貼。這種倡議建立在邊際效應(yīng)遞減的認(rèn)識基礎(chǔ)上，強調(diào)了國家對收入分配干預(yù)的進(jìn)一步加強，從而起到用部分富人福利損失去增加窮人福利，最終達(dá)到社會總福利增加的效果[13]。

20世紀(jì)30年代后期，新福利經(jīng)濟學(xué)的出現(xiàn)對傳統(tǒng)福利經(jīng)濟學(xué)提出質(zhì)疑。新福利經(jīng)濟學(xué)強調(diào)：唯有社會中全部社會成員的福利統(tǒng)一都得到增加，抑或部分成員的福利得到增加，但這種增加并沒有使得其他成員的福利變得縮減時，才能認(rèn)為社會福利總體上是增加的。社會福利的最大化提出了“帕累托條件”，即開始用最優(yōu)條件理論代替功利主義原則。實際上，任何一種收入再分配的過程都會不可避免的使得部分社會成員的收入下降[14]，這本身就是對帕累托最優(yōu)化原則所提出的“每種收入分配狀況都是最優(yōu)的”思想的違背。

對此，關(guān)于如何有效制定出收入分配理論的有效價值標(biāo)準(zhǔn)，以評價不同收入分配評估結(jié)果就成了新時期經(jīng)濟學(xué)家關(guān)注的焦點，學(xué)術(shù)研究也將重點轉(zhuǎn)向了社會福利函數(shù)的衡量上。最為普遍的做法是在個人效用基礎(chǔ)上建立起的個人效用函數(shù)，以個人效用加總的最大化來代表社會福利的最大化。但阿馬蒂亞·森否定了個人效用函數(shù)能夠有效評價收入分配的正確性。他認(rèn)為以效用主義為基礎(chǔ)，會使窮人悲慘的境況變得更為慘淡，同時收入分配也會因為“全部個人效用函數(shù)相同”的假設(shè)而陷入絕對平均主義，會因為“每個個人效用函數(shù)不相等”的假設(shè)而陷入反平均主義，造成“反公平現(xiàn)象”。所以，合理化的社會福利水平指數(shù)，應(yīng)將收入水平與收入分配相結(jié)合再進(jìn)行衡量。

（二）政治與貧困

1 .階級與貧困

學(xué)界有關(guān)剝奪的討論最初主要有權(quán)利剝奪與機會剝奪兩大類。最早提出將機會貧困與創(chuàng)造收入能力共同作為貧困人口表征的研究要追溯到彼得·湯森的相對剝奪理論。這一理論的提出建立在他認(rèn)為窮人與其他人所擁有的權(quán)利相同的假設(shè)之上，即當(dāng)某些家庭或個人沒有充足的資源去獲得當(dāng)前社會普遍能享受到的生活條件和活動機會時，他們因資源缺失被排斥在社會主流之外。這些人本應(yīng)該擁有的機會與條件被剝奪了，從而處于一種“被侵占”的貧困狀態(tài)[15]。彼得·湯森相對剝奪說思想中引申出了用平均收入作為貧困相對收入標(biāo)準(zhǔn)的測量方法，繼而為后來學(xué)界強調(diào)脫貧過程中資本要素的決定性作用打下了基礎(chǔ)[16]。

基于相對剝奪，學(xué)界逐漸發(fā)展出了權(quán)利剝奪、機會剝奪以及對“可行能力”被絕對剝奪的理解。其中權(quán)利剝奪說認(rèn)為人的權(quán)利是由上天賦予的，是每一個社會成員都擁有的基本權(quán)利，例如生產(chǎn)權(quán)、繼承權(quán)、所有權(quán)等。之所以出現(xiàn)貧困是因為貧困人群在政治層面上的某些權(quán)利被剝奪，從而陷入挨餓的困境。機會剝奪從未來視角表達(dá)了貧困人群將慢慢面臨生存機會、優(yōu)質(zhì)教育機會、醫(yī)療安全保障機會和養(yǎng)老機會等方面的剝奪。長此以往，極為容易陷入到“貧困的惡性循環(huán)”中[17]。貧困惡性循環(huán)理論也進(jìn)一步指出，發(fā)展中國家陷入封閉貧困陷阱的原因，是資本缺乏導(dǎo)致的國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的“惡性循環(huán)系列”，表現(xiàn)在資本的供給和需求的相互作用上。此外，有學(xué)者認(rèn)為“可行能力”的絕對剝奪才是貧困的本質(zhì)，而這種對人的能力的弱化與剝奪，很大程度上取決于教育缺乏和政府公共政策取向偏離等因素，應(yīng)重新定義對貧困人口的衡量標(biāo)準(zhǔn)[14]。

建立社會、政治與經(jīng)濟三位一體的模型，經(jīng)常被政治學(xué)用來審視貧困問題的根源。他們認(rèn)為生產(chǎn)的發(fā)展在社會經(jīng)濟制度不改變的情況下，是不會自覺消除貧困的，不同生產(chǎn)要素所有權(quán)的分配模式被高強度扭曲是造成貧困的重要原因。而貧困的程度與土地佃租關(guān)系、所有權(quán)體制、資本擁有程度這些方面息息相關(guān)。大眾貧困則與生產(chǎn)過程、所有權(quán)模式與需求結(jié)構(gòu)息息相關(guān)。率先將政治學(xué)視角和貧困融合起來的是馬克思和恩格斯，他們利用剝削階級和被剝削階級的劃分闡述了貧困根源所在。馬克思所提出的無產(chǎn)階級學(xué)說認(rèn)為：資本主義生產(chǎn)方式以龐大的商品堆積， 使得部分群體淪為貢獻(xiàn)剩余勞動的雇傭勞動力。無產(chǎn)階級群體在勞動力供大于求、資本有機構(gòu)成快速提高的情況下，逐步淪為相對過剩人口。同時，資本家按工人必要勞動所創(chuàng)造出的價值去支付給雇傭工人的工資，遠(yuǎn)小于工人通過勞動所創(chuàng)造出的全部價值。資本家為了在外在競爭下能得到更多財富和地位，會不斷加大對工人的壓榨力度。在這個過程中，工人方的被榨取與資本家的剝削讓無產(chǎn)階級的貧困避無可避。更甚之，貧困并沒有浮于一定的程度就淺嘗輒止，資本家對社會地位、經(jīng)濟地位與政治話語權(quán)的渴求，讓他們對財富的追求日益迷戀，資本的擴大再生產(chǎn)愈演愈烈，機械與技術(shù)的革命隨之到來。無產(chǎn)階級在資本有機構(gòu)成被冰冷的機器所覆蓋的過程中，淪為龐大的失業(yè)大軍，勞動無法與資本化解對立，他們在貧困的泥潭里越陷越深[18]。

2 .分層與貧困

隨著19世紀(jì)中葉資本主義經(jīng)濟危機的爆發(fā)，無產(chǎn)階級和資產(chǎn)階級的階級斗爭日益強化，蘊含沖突與革命的資本主義社會基本矛盾由此深化。馬克思將視角聚焦在生產(chǎn)資料占有比重上，并視階級對立為決定人們在生產(chǎn)過程、經(jīng)濟生活中所處地位高低和充當(dāng)角色強弱的因素。

隨后的階級貧困理論逐漸跳出無產(chǎn)階級學(xué)說。以關(guān)注“社會分層是什么”的帕爾森和將重點放在“社會分層如何產(chǎn)生”上的戴維斯（Kingsley Davis）、莫爾（Wilbert Moore）等為代表的功能主義者認(rèn)為：社會分層起源于社會共同價值，是社會進(jìn)化、社會整合、社會協(xié)調(diào)和社會團結(jié)的產(chǎn)物。其整合性符合社會整體和個體成員功能提升的需要。貧困作為社會的一般范疇，非資本主義所特有，雇傭勞動者并不一定會終生只具有一重身份，同時他們也并非完全是無產(chǎn)者，當(dāng)他們既出賣勞動力商品，又作為持股者階層時，他們已經(jīng)被賦予了第二重身份，此時他們的生活狀態(tài)與貧困程度也會一定程度上伴隨著生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的磨合與協(xié)調(diào)而得到改善。

而以達(dá)倫道夫（Ralf Dahrendorf）、米爾斯（C .Wright Mills）和圖明（Melvin M .Tumin）等為代表的沖突派理論家認(rèn)為社會分層起源于強制，具有普遍性，強調(diào)利益差異對不同社會層級的區(qū)分作用。在當(dāng)代中國，市場體制改革前相對固定的農(nóng)民、工人與干部階層的地位發(fā)生了巨大的變化，各階層在功能上的合作關(guān)系、在角色利益上的斗爭關(guān)系都會引發(fā)財富、聲望與權(quán)力等社會資源在社會成員中配置方式上的巨大變化，貧困群體的存在也是發(fā)展的必然。個人在階層上的成功進(jìn)階會拉動其家人的階層進(jìn)階，因而以家庭作為社會分層基本單位，能在合理解釋欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，更好地把握分層現(xiàn)實和貧困現(xiàn)狀[19]。

（三）社會與貧困

1 .人口擠壓貧困

人口數(shù)量論的學(xué)者普遍認(rèn)為貧困的產(chǎn)生源于人口的過快增長，人口數(shù)量是產(chǎn)生貧困最為直觀和重要的要素。其中最為典型的要數(shù)馬爾薩斯的人口論，他認(rèn)為人口數(shù)量和人口素質(zhì)共同造成了貧困。其在英國濟貧法案的基礎(chǔ)上，強調(diào)抑制人口是避免貧困的“正途”。雖然這過于絕對化，忽視了技術(shù)與醫(yī)療進(jìn)步的實際，但人口規(guī)模與密度的增長壓力迫使人們不得不審視人口與發(fā)展間的關(guān)系。

當(dāng)人口增長的速度遠(yuǎn)超于生產(chǎn)資料的增長速度時，社會成員個人所能持有的物質(zhì)生活資料必然會減少，尤其是當(dāng)土地資源與土地肥力受限且生產(chǎn)工具落后時，貧困家庭基本只能通過增加勞動力投入來尋得生存資源。但此時勞動投入增加未必能夠使物質(zhì)生活資料得到相應(yīng)增加。由此，人口過剩背景下人口與資源的矛盾逐漸形成循環(huán)機制，貧困群體不知道食物、住房、從業(yè)以及教育等現(xiàn)實需求哪一天會成為壓垮他們的“最后一根稻草”。

此外，學(xué)界逐漸發(fā)展出勞動力總量增長失控的理論主張，即勞動擠壓貧困的理論。對發(fā)達(dá)國家而言，假設(shè)其人口膨脹速度像發(fā)展中國家那樣增長，則不可能存在工業(yè)革命的長期高增長率[20]。同樣對發(fā)展中國家而言，其國民經(jīng)濟發(fā)展的成果極容易被龐大的人口浪潮所淹沒。世界份額中，發(fā)展中國家的國民生產(chǎn)總值所占據(jù)的份額整體呈下降趨勢，但其人口卻呈上升趨勢。于中國而言，人口數(shù)量的基數(shù)過多與增長過快都是構(gòu)成中國貧困人口基數(shù)較大的直接因素。人口規(guī)模的失控增長形成了巨大的勞動供給量，勞動吸納因勞動力人均生產(chǎn)資料擁有比例的迅速下降而不足。過剩勞動力在缺乏向外轉(zhuǎn)移實現(xiàn)就業(yè)機會時，處于隱性失業(yè)狀態(tài)。生存空間的人口容量不斷逼近甚至超過地區(qū)的臨界人口容量，導(dǎo)致土地與勞動力的供給與需求嚴(yán)重失衡，會加大社會保障對人均生活資料擁有量增長的扶持難度。

2 .生態(tài)、資源和環(huán)境擠壓貧困

貧困問題雖以經(jīng)濟貧困作為集中表現(xiàn)形式，但整體而言卻是人與自然、人與社會共同作用的矛盾產(chǎn)物。生態(tài)貧困通?；谌说仃P(guān)系的動態(tài)變化，是指超過地區(qū)承載能力的生態(tài)環(huán)境惡化，從而不能滿足該區(qū)域人口基本的衣食住行等生存需求，因而難以維持再生產(chǎn)的貧困現(xiàn)象[21]。中國以十個百分比的平均年增長率在大量制造城市垃圾，雖然環(huán)境污染程度具有地域和時間上的差異性，但幾乎所有城市二氧化硫、降塵和顆粒物的指標(biāo)都存在著超標(biāo)的現(xiàn)象。大氣環(huán)境能夠達(dá)到國家一級標(biāo)準(zhǔn)的城市不到百分之一，環(huán)境中沒有經(jīng)過無害化處理的垃圾排放量將近98%，中國生態(tài)貧困呈現(xiàn)出普遍性與嚴(yán)重性的表征。

以地理環(huán)境來決定當(dāng)前的社會性質(zhì)和未來社會發(fā)展?fàn)顩r，要追溯到孟德斯鳩的地理環(huán)境決定論。其提倡國家法律、政治、道德、宗教和性格都是由氣候、領(lǐng)土及土壤等所決定的。其中，以氣候因素的決定作用最為強烈[22]。后世普遍質(zhì)疑和否定其對社會生產(chǎn)力、發(fā)展水平、人類主動適應(yīng)自然并改造自然的主觀能動性的忽視。資源約束型貧困主要基于人口壓力大幅度超過當(dāng)前資源的承載力而造成的經(jīng)濟無力發(fā)展型貧困。自然力的破壞與人口爆炸所帶來的人為破壞，共同造成了水資源、能源和土地的過分匱乏，帶來了區(qū)域性的成片貧困。中國主要存在兩類典型資源貧困地區(qū)，分別是：以青藏高原、黃土丘陵溝壑區(qū)與蒙新干旱區(qū)為代表的干旱少雨貧困地區(qū)，以及以東部丘陵山區(qū)、西南喀斯特山區(qū)為典型的人均耕地稀少地區(qū)[23]。針對資源約束型貧困，單純的資源輸入式扶貧方法雖然見效迅速，但卻無法給予人們長效而穩(wěn)定的收入來源。因而為使貧困人口減少對資源輸入式扶貧的政策依賴，向資源開發(fā)式扶貧方向的轉(zhuǎn)變十分必要，改變對土地資源的利用結(jié)構(gòu)和勞動力的利用結(jié)構(gòu)都是深層次的資源開發(fā)。

需要注意的是，貧困的多維理論源于對不同國家和社會制度研究之后的發(fā)現(xiàn)，均有一定的適用范圍。以貧困標(biāo)準(zhǔn)的測度為例：西方國家通常采用恩格爾系數(shù)和國際貧困標(biāo)準(zhǔn)作為絕對貧困的衡量標(biāo)準(zhǔn)，前者以是否超過59%作為絕對貧困判定標(biāo)準(zhǔn)，后者以絕對值法，將每天1 .25美元作為絕對貧困測量指標(biāo)[24]。就相對貧困而言，西方國家普遍采用中等收入家庭月收入的50%～60%對相對貧困群體進(jìn)行測算[25]。但是，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家以及具體每個國家之間的價格、匯率、購買力、生活成本各有不同。為此，各國的反貧困實踐需要結(jié)合具體國情，以適合的理論，走合適的道路。中國特色社會主義反貧困理論在“揚棄”的辯證主義思想基礎(chǔ)上，強調(diào)整體視角，聚焦“中國特色”和“社會主義”，以實現(xiàn)共同富裕為目標(biāo)，因而區(qū)別于部分西方國家“維護(hù)貧困”理論。具體而言，以“功能主義維護(hù)貧困理論”和“貧困激勵勤勉理論”等為代表的西方理論，存在為資本主義兩極分化進(jìn)行理論辯護(hù)的傾向，因而本質(zhì)在于維護(hù)資產(chǎn)階級利益。對比之下，中國特色社會主義反貧困理論以堅持社會主義原則為前提，旨在消除貧困，追求人民共同富裕。

二、水滴石穿：城市絕對貧困問題的消逝

中國幅員遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差異較大，歷史積淀具有中國特色，為此貧困人口的認(rèn)定和治理需要因地制宜。與農(nóng)村貧困相比，中國城市貧困的劃定標(biāo)準(zhǔn)較難統(tǒng)一，目前普遍以城市最低生活保障線作為城市貧困人口的衡量標(biāo)準(zhǔn)[26]，以劃分出人均收入低于當(dāng)?shù)匾?guī)定的最低生活標(biāo)準(zhǔn)的城市群體。具體而言，《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定，中國城市貧困群體包含下崗人員、失業(yè)人員、收入低于最低生活保障線的在業(yè)人員[26]。民政部的分類更加細(xì)化，將城市貧困人口分為“三無”人員、經(jīng)濟困難居民、貧困失業(yè)人員、貧困就業(yè)人員、貧困大學(xué)生[27]。此外，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程促使城市流動人口迅速增長，相比于城市居民，其在文化、資源、技術(shù)、能力、風(fēng)險意識等方面的弱勢地位使他們的致貧風(fēng)險較高。對此，將城市貧困人口按是否實現(xiàn)就業(yè)和是否正在享受低保，可以分為領(lǐng)取低保的在職人員、領(lǐng)取低保的下崗失業(yè)人員、未領(lǐng)取低保的貧困農(nóng)民工以及領(lǐng)取低保的其他人員[27]。

進(jìn)入21世紀(jì)后，中國城市貧困人口比例在經(jīng)濟社會迅猛發(fā)展的勢頭下表現(xiàn)出明顯下降，并且快于農(nóng)村貧困人口比例的下降速度。以國家統(tǒng)計局2015年至2019年城市和農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)為例，城市居民最低生活保障人數(shù)由2015年的1 701 .1萬人次逐年下降到2019年的861 .0萬人次，下降了49 .39%;農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)由2015年的4 903 .6萬人次逐年下降到2019年的3 456 .0萬人次，下降了29 .52%[28]。城市戶籍貧困人口總體呈下降趨勢。同時，據(jù)2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)，中國于2018年存在27 .7萬人次的城市特困群體，較2017年增加了9 .1%，同年存在455 .0萬人次的農(nóng)村特困人員，較2017年減少2 .6%①。由此可以發(fā)現(xiàn)，實現(xiàn)農(nóng)村全部脫貧的實踐確實取得了卓越的成績，雖然農(nóng)村貧困人口基數(shù)過大的實際讓農(nóng)村相對貧困人口的減少速度慢于城市，但是相比于農(nóng)村絕對貧困人口的下降的趨勢，城市特困人員數(shù)量有增多的趨勢。比較2018年對特困人員的救助供養(yǎng)資金，全年支出給農(nóng)村地區(qū)的特困人員救助供養(yǎng)資金達(dá)306 .9億元，同期城市特困人員的救助供養(yǎng)資金是29 .5億元[29]，相比之下較為不足。2017年兩會期間，有全國人大代表指出現(xiàn)階段城市貧困人口占到城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?%至8%，是實現(xiàn)小康目標(biāo)過程中亟待解決的問題[27]。由此可見，2020年之后的貧困治理工作，將更多地關(guān)注到城市貧困問題，尤其是城市相對貧困問題。就目前而言，中國的城市脫貧工作在黨和政府的堅實領(lǐng)導(dǎo)下，已經(jīng)取得了豐碩成果，主要基于以下幾個方面：

（一）全方面援助：走出選擇性救濟桎梏

新時代的城市反貧困政策逐步走出選擇性救濟的工作方式，將關(guān)懷包容到城市外來務(wù)工人員等新城市貧困群體。新城市貧困群體具有資本、知識、技能匱乏的特點，容易受到城市就業(yè)市場的歧視和住房教育等方面的排斥。為此，政府針對性地做出社會保險政策和住房保障政策的調(diào)整，以2020年中央一號文件為例，“放寬失業(yè)保險穩(wěn)崗返還申領(lǐng)條件、開展新業(yè)態(tài)從業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點”作為其中的重要內(nèi)容，強調(diào)了解決新貧困群體醫(yī)療、失業(yè)、工傷、養(yǎng)老保障的重要性，反映出黨和政府對城市脫貧工作的新精神。此外，“租住同權(quán)”政策的推行致力于改善城市新貧困群體的住房條件，并逐步將住房困難群體納入到城鎮(zhèn)住房保障體系中去，將他們保護(hù)在救助對象的范圍之內(nèi)。同時，為了更好地維護(hù)新城市貧困群體的合法權(quán)益，就業(yè)政策的調(diào)整強調(diào)了他們與城市居民同工同酬的基本權(quán)利，大力解決就業(yè)市場對新貧困群體的工資拖欠、準(zhǔn)入歧視和胡亂收費等問題，以更加完善和全面的方式保障了城市貧困群體的就業(yè)管理服務(wù)制度。

（二）政策支撐：與時俱進(jìn)的實踐經(jīng)驗

實事求是，與時俱進(jìn)，是我黨的重要工作精神。反貧困工作的驕人成績，離不開實踐和經(jīng)驗的累計，離不開科學(xué)、合理、高效的政策筑基和調(diào)整。

就社會救助政策而言，1993年在上海市率先推行的城市居民最低生活保障制度拉開了城市貧困救助政策改革的序幕[30]。自中國1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》起，對城市貧困群體的社會救助開始走向法制化道路[31]。2011年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》、2014年《社會救助暫行辦法》、2018年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強和改進(jìn)臨時救助工作的意見》，更加規(guī)范了城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，完善了城市社會救助政策的體系與格局，取得了驕人成績。

就社會保險政策而言，中國于2011年頒布的《中華人民共和國社會保險法》，對城市居民社會保險體系進(jìn)行了法制完善。同年出臺的《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》提出在2012年會實現(xiàn)城市居民養(yǎng)老保險政策的全覆蓋。在此基礎(chǔ)上，2014年《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》的發(fā)行創(chuàng)新性地將新農(nóng)保和城居保政策進(jìn)行了合并與統(tǒng)一。除此之外，就基本醫(yī)療保險體系的改革和完善而言，2016年出臺的《國務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，致力于讓城鄉(xiāng)居民平等享有基本醫(yī)療服務(wù)。

就住房保障政策而言，早期的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》以及《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租房管理辦法》，希望在城市房價上漲的勢頭下，減小城市常住貧困家庭的住房難度。同時，結(jié)合不同時期的城市商品房價格實際，2010年《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》以及2019年出臺的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展公租房的意見》，明確了政府會切實加強保障性住房的有效供給[30]。為了進(jìn)一步健全保障性住房制度，2007年《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》應(yīng)運而生，提出對城市舊住宅居民區(qū)和棚戶區(qū)進(jìn)行居住條件和生活環(huán)境的改善。城鎮(zhèn)住房保障體系得到了健全和發(fā)展。

就教育和就業(yè)政策而言，《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》充分契合了城市外來務(wù)工群體不斷增加的發(fā)展實際，對隨遷子女接受義務(wù)教育權(quán)利進(jìn)行了充分保障。進(jìn)入21世紀(jì)以來，在促使新城市貧困群體實現(xiàn)市民化的過程中，強化戶籍制度改革，保障貧困群體就業(yè)，亦成為緩解城市貧困的重要工作。繼2002年《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》以來，國務(wù)院于2003年和2005年先后出臺了《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》，旨在解決“農(nóng)民工”和下崗人員的利益受損和就業(yè)管理問題。在《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》出臺后，《促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃（2011年—2015年）》和2014年出臺的《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》進(jìn)一步深化了對就業(yè)困難群體的幫扶工作，并就“農(nóng)民工”在城市實現(xiàn)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、落戶、融合提出了具體舉措。新時期，以2016年出臺的《關(guān)于實施化解過剩產(chǎn)能企業(yè)職工特別職業(yè)培訓(xùn)計劃的通知》為代表，中國對城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和失業(yè)人口的救助日益精確化和法制化，不僅利用就業(yè)崗位增容和宏觀調(diào)控安置減少貧困問題，更利用就業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)能力提升來增強城市貧困群體的生活穩(wěn)定性。

（三）“三位一體”：城市大扶貧格局的形成

政府、企業(yè)以及社會各多元主體對扶貧工作的參與和協(xié)同治理，讓中國的精準(zhǔn)扶貧工作形成了多方參與的大扶貧格局，實踐過程中體現(xiàn)在行業(yè)扶貧、專項扶貧和社會扶貧工作的“三位一體”[32]?！叭灰惑w”的城市大扶貧格局是以中國農(nóng)村脫貧攻堅戰(zhàn)役的實踐過程為基礎(chǔ)，吸收了黨建扶貧的工作經(jīng)驗，構(gòu)建出城市社會資源幫扶和精準(zhǔn)脫貧的有效對接長效機制，尤其是社會保障機制的落實和減貧治理體系的完善雙管齊下，強力推動了中國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實施，有效提升了城市治理能力。在堅持基層黨組織的工作領(lǐng)導(dǎo)下，城市新型社區(qū)服務(wù)管理體系也得到了進(jìn)一步的完善。此外，政府大力鼓勵民營企業(yè)、社會組織和個人參與扶貧開發(fā)工作，強化企業(yè)和社會組織的社會責(zé)任意識。就企業(yè)而言，多元協(xié)同治理模式鼓勵企業(yè)吸納城市貧困人口實現(xiàn)就業(yè)，并通過產(chǎn)業(yè)扶貧方式貢獻(xiàn)企業(yè)幫扶力量。就社會組織而言，政府購買服務(wù)有力提升了基層社會組織的綜合服務(wù)能力。除此之外，政府的經(jīng)費補貼促使包含養(yǎng)老、健康、家庭服務(wù)業(yè)在內(nèi)的生活性服務(wù)業(yè)取得了長效發(fā)展。可見，多方參與、協(xié)同治理，譜寫了城市精準(zhǔn)脫貧工作的絢麗篇章。

三、防患未然：警惕城市相對貧困問題

新時代全面建成小康社會以后的城市治理需要關(guān)注相對貧困問題，需要妥善規(guī)避以下幾方面的問題以防相對貧困問題滋生：

（一）警惕城市減貧測算標(biāo)準(zhǔn)的封閉性

在地方財政承受能力有限的現(xiàn)實狀況下，城市扶貧對象的認(rèn)定存在封閉性的隱憂，會將城市貧困群體的范圍劃定為擁有常住戶口的城鎮(zhèn)居民。盡管這樣的制度設(shè)計能夠很好地與城市最低居民生活保障制度相銜接，但是這會在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中忽略進(jìn)入城市的務(wù)工人員，從長期來看，不利于農(nóng)村居民與城市社區(qū)間的有效融合。進(jìn)城務(wù)工人員因其抗風(fēng)險能力較弱，屬于極易致貧群體，傳統(tǒng)的戶籍認(rèn)定方式、社會保障制度和城市扶貧標(biāo)準(zhǔn)很難在短時間內(nèi)完全消除對這部分群體的排斥。為此，需要在促進(jìn)城市外來貧困群體與城市社區(qū)妥善融合的過程中，用更加開放性的城市貧困居民認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)助力新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（二）警惕城市扶貧體系與社會保障體系的“縫隙效應(yīng)”

脫貧工作是龐大、復(fù)雜而長期的工程。地方政府往往將城市社會保障工作的責(zé)任主體與城市扶貧工作的責(zé)任主體分開，適用于不同的工作流程和工作標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)責(zé)劃分到不同的行政管理部門。隨著城市脫貧工作的深化和社會日新月異的發(fā)展，城鎮(zhèn)扶貧工作會與社會保障工作之間產(chǎn)生更多的羈絆，部門間的協(xié)同交叉在所難免。為此，城市扶貧體系需要與囊括城市居民最低生活保障制度、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、職工最低工資制度、國有企業(yè)下崗職工基本生活保障等在內(nèi)的社會保障體系保持工作聯(lián)動和有效銜接，規(guī)避“各自為陣”的風(fēng)險。在此基礎(chǔ)上，也需要警惕協(xié)同工作過程中容易出現(xiàn)的“政策縫隙”，即規(guī)避由于政策之間的疊加、部門之間的責(zé)任交叉所引發(fā)的程序復(fù)雜化和工作效率低下等問題。

（三）警惕城市扶貧對象的“福利依賴”心理

城市扶貧是綜合性的救助工作，其中城市低保制度作為社會保障體系的基底，是貧困群體維持基本生活的最后一道“防線”。為此，要切實將扶助落實在真正需要救助的群體中，充分鼓勵有勞動能力的貧困群體就業(yè)脫貧，警惕貧困群體對救濟的依賴心理。貧困群體享受的低保制度集醫(yī)療、住房、教育救助于一體，其救助項目的覆蓋面和實際保障金額具有一定程度的吸引力，會造成部分貧困群體希望享有終身救助的依賴心理，甚至消極就業(yè)、逃避就業(yè)、不愿退保。這與低保制度旨在幫助貧困群體過渡艱難時期、最終能夠?qū)崿F(xiàn)自主脫貧的目的大相徑庭。為此，在深化貧困群體對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧工作的精神、理念、政策、工作方式等的認(rèn)知和信任程度的同時，重在提升貧困群體自身脫貧能力的發(fā)展性救助必不可少。

四、新時期城市相對貧困問題的防范與治理路徑

（一）固定化向可持續(xù)化的扶貧成效評價標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變

固定化扶貧策略的實施越來越不能滿足中國幅員遼闊的版圖國情，貧困人口的分布、貧困緣由、貧困程度的差異讓中國單一化的扶貧成效評價機制難以達(dá)到理想的效果。當(dāng)前中國普遍以人均收入指標(biāo)是否達(dá)到貧困線作為衡量當(dāng)?shù)胤鲐毠ぷ鞒尚У臉?biāo)準(zhǔn)[33]，但這僅僅是扶貧工程萬里長征的初始階段。人均收入指標(biāo)達(dá)到貧困線后就減少對該貧困地區(qū)的重視與支持實非明智之舉。城市的扶貧工作應(yīng)因地制宜地對各地區(qū)的歷史與現(xiàn)實情況進(jìn)行前景預(yù)測，用降低貧困人口長期生活脆弱性的可持續(xù)性目標(biāo)，代替固化的扶貧目標(biāo)與評價標(biāo)準(zhǔn)。并通過時間序列數(shù)據(jù)，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)條件、社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)和測算的有機結(jié)合。特別的是，要增加對貧困人口抵御風(fēng)險能力的投入，切實提出扶貧工作的指導(dǎo)性建議。

（二）拆建式改造堅持政府主導(dǎo)，保證非正規(guī)經(jīng)濟地位

城市貧困人口的探討繞不開拆、遷、住三大方面。違規(guī)設(shè)點與設(shè)施簡陋的非正規(guī)生活和經(jīng)營地點是大多數(shù)城市貧困人口的集聚地點。中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)包含著這類經(jīng)營活動所提供的社會必要服務(wù)，這部分社會服務(wù)也幫助城市貧困群體維持著日常生計。城市規(guī)劃在土地利用與空間結(jié)構(gòu)上，應(yīng)正視非正規(guī)經(jīng)濟活動在城市區(qū)位中所占的地位。首先政府應(yīng)有計劃、有針對性的通過銀行借貸實現(xiàn)貧困聚居地區(qū)的拆遷投資，規(guī)避開發(fā)商對貧困人群的敷衍與傷害。舊城保護(hù)與土地開發(fā)的合理把控也能進(jìn)一步規(guī)避開發(fā)商高強度建設(shè)所帶來的毀滅性建筑破壞，同時亦能對平抑房價起到重要的作用。

針對房價與住房這類城市貧困人口所無法承受之“重”，首先“重”在市場化操作所出現(xiàn)的戶型檔次、價格過高與暗箱操作，其次“重”在抵押貸款購房資金的擔(dān)保難度。單純的拆建式改造很難解決這些本質(zhì)問題。因而政府需要降低市場化成分。針對不完全產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟適用房的認(rèn)購過程，科學(xué)預(yù)測城市貧困人口的經(jīng)濟實力，適量而合理的擔(dān)當(dāng)其城市貧困人口的第三方擔(dān)保，通過信貸與財政的調(diào)節(jié)杠桿來有效平抑房價。以資源的優(yōu)化配置來合理節(jié)約不具備回遷能力的貧困人口的日常生活成本，平衡遷出與回遷的天平兩端，以便降低城市貧困人口心理失衡感。

此外，政府對非正規(guī)經(jīng)營地段的把控，不僅應(yīng)該考慮到資源和環(huán)境的保護(hù)，還要考慮到非正規(guī)與正規(guī)經(jīng)濟活動間的本質(zhì)聯(lián)系。非正規(guī)經(jīng)濟市場的繁榮離不開政府漸進(jìn)式的引導(dǎo)，違規(guī)設(shè)點的貧困人口離不開政府優(yōu)惠政策的吸納與疏解，城市商業(yè)開發(fā)不能因限期不建而創(chuàng)造出更多的貧困聚居區(qū)[34]。

（三）挖掘社區(qū)服務(wù)業(yè)就業(yè)潛力，強化對社?；I資機制的剛性約束

城市社區(qū)服務(wù)業(yè)具有投資成本低、技能要求低、發(fā)展空間大的特點。社區(qū)服務(wù)活動具有重要的吸納作用，主要表現(xiàn)在新增勞動力、吸收下崗職工和本地區(qū)貧困人口實現(xiàn)再就業(yè)等方面。為此，除了結(jié)合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略優(yōu)化服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)外，社區(qū)服務(wù)功能的完善需要推動服務(wù)項目的產(chǎn)業(yè)化與后勤服務(wù)社會化。這針對的不僅是物業(yè)管理、保潔、環(huán)境醫(yī)療等社區(qū)服務(wù)崗位，更能細(xì)化到家政服務(wù)、家電維修等就業(yè)崗位。

此外，社會就業(yè)容量的提升需要加強對待業(yè)貧困人口的職業(yè)技能培訓(xùn)，讓他們掌握更加接近市場需求的職業(yè)技能。這不僅可以提高他們的人力資本存量與生產(chǎn)技能，更能在提升就業(yè)容量的基礎(chǔ)上，打破低素質(zhì)→低競爭力→低就業(yè)率→低收入的惡性循環(huán)模式。

政府也需要在運用稅收調(diào)整收入分配的過程中，合理獲得更多的反貧困資金，適時通過開征不動產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、證券交易所得稅和贈與稅等方式，弱化財富在高收入階層中的累積效應(yīng)[35]，以社會保障稅的形式，增強對社會保障籌資機制的剛性約束。此外，仍需要多渠道鼓勵下崗失業(yè)人群梳理自主就業(yè)的流動式觀念，采取有力舉措降低競爭市場的準(zhǔn)入條件，保證貧困人口能夠不受限于注冊登記與經(jīng)營范圍這一系列的人為擇業(yè)限制，擁有平等獲得生產(chǎn)性資產(chǎn)和公共基礎(chǔ)服務(wù)的機會。在繼續(xù)支持中小企業(yè)和非公有制經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境下，促使他們走出貧困的泥潭。

（四）城市規(guī)劃融入城鄉(xiāng)結(jié)合部公眾參與，弱化城市社會階層隔離

在市場經(jīng)濟環(huán)境下，中國的城市規(guī)劃與發(fā)展雖然一改以單純的政府力量為主導(dǎo)的動力機制，但是社會力量的長期薄弱將復(fù)雜的城市規(guī)劃機制推向單純以市場需求為主導(dǎo)的另一個極端。因而，作為政府行為的城市規(guī)劃，是否能夠?qū)⒈Ｗo(hù)貧困人口利益放在突出位置、是否能夠把公眾利益與城市長遠(yuǎn)發(fā)展利益放在首要位置，就顯得尤為重要。為此，需要利用公眾參與將政府、市場和民眾共同納入到城市建設(shè)機制的重構(gòu)過程之中。特別是要讓貧困人口代表參與到城市發(fā)展的實際規(guī)劃、制定過程中，通過循序漸進(jìn)的公眾參與，來整體運用空間和社會資源消解貧困。

同時，城市低收入貧困群體平等、有效地享有公共服務(wù)設(shè)施，關(guān)系著城市社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展[36]。公共服務(wù)設(shè)施的空間布局，需要跳出市場配置資源效益最大化的追求本能，在合理梳理公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)者、使用者與維護(hù)者權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上，采取強制性控制來弱化城市社會的階層隔離和矛盾。

此外，宏觀角度上的城市規(guī)劃與布局，還需要考慮到兼具發(fā)展動態(tài)性和社會交叉性的城鄉(xiāng)結(jié)合部這一邊緣化的“城市貧民區(qū)”[37]。城鄉(xiāng)結(jié)合部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和土地開發(fā)政策都需要陸續(xù)、全面、細(xì)化的被納入城市規(guī)劃和舊城改造的框架之中。并增設(shè)新城市貧困人口社區(qū)社會保障類培訓(xùn)和職介中心，保證由農(nóng)村流動人口和城市貧困人口共同組成的邊緣社區(qū)的社會空間結(jié)構(gòu)能夠得到妥善歸置。

五、結(jié)語

社會資本匱乏會引發(fā)低收入群體在社會中處境的邊緣化，貧困人口存在典型的“邊緣中產(chǎn)”特征。在血緣資本支持不足、教育體制加深其階層固化的狀況下，想要擺脫貧困并完成蛻變非常艱難。盡管如此，習(xí)近平總書記指出：“消除貧困，自古以來就是人類夢寐以求的理想，是各國人民追求幸福生活的基本權(quán)利[38]?！秉h和政府以為人民服務(wù)為宗旨，始終走在脫貧攻堅道路的前線。鐵杵成針，終于中國迎來了消除農(nóng)村貧困、全面建成小康社會的決勝之年。面對2020年后小康時代的新時期、新要求，城市貧困治理將成為城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的重點工作內(nèi)容。當(dāng)前中國的貧困治理工作取得了震古爍今的成績，城市貧困治理的驕人成績離不開政府、企業(yè)以及社會各多元主體對扶貧工作的多方參與和協(xié)同治理。在打好農(nóng)村脫貧戰(zhàn)役的基礎(chǔ)上，城市脫貧工作汲取到黨建扶貧的工作經(jīng)驗，減貧治理體系兼顧社會保障機制的落實。在“三位一體”城市減貧大格局的影響下，堅持中國特色社會主義反貧困理論，關(guān)懷資本、知識、技能匱乏的新城市貧困群體，針對性地調(diào)整社會保險政策和住房保障政策，實現(xiàn)全方面援助。此外，政策的保證從社會救助、社會保險、住房保障、教育就業(yè)等方面切實維護(hù)了城市貧困群體的基本生活和權(quán)利，在全面建成小康社會的華章上留下濃墨重彩的一筆。

道阻且長，行則將至。在不斷攻破難關(guān)、砥礪前行的過程中，仍要以實踐為依托，警惕城市脫貧工作中潛在的風(fēng)險和困難。需要警惕城市扶貧對象認(rèn)定過程的封閉性，用更加開放性的城市貧困居民認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)助力城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，同時有效銜接城市扶貧體系和社會保障體系，警惕“縫隙效應(yīng)”。此外，針對工作中會出現(xiàn)的貧困群體的“福利依賴”心理，落實發(fā)展性救助項目。中國作為新形勢下的引領(lǐng)主體，城市扶貧工作應(yīng)該在拆建式改造中堅持政府主導(dǎo)，保證非正規(guī)經(jīng)濟地位;挖掘社區(qū)服務(wù)業(yè)就業(yè)潛力，強化對社?；I資機制的剛性約束;在城市規(guī)劃中融入城鄉(xiāng)結(jié)合部的公眾參與，弱化城市社會階層隔離。路漫漫其修遠(yuǎn)兮，新時期的扶貧路徑需站在弱勢社會階層的立場上，站在維護(hù)其基本生存權(quán)利的立場上，走適合中國特色社會主義道路的脫貧之路。

[注釋]

數(shù)據(jù)參照中華人民共和國民政部《2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

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“Post Poverty Alleviation Era” under the Framework

of Targeted Poverty Alleviation： Research on the Prevention and Control

of Urban Relative Poverty in China

Wang? Yuelin 1，2，? Shi Guoqing 1，2

（1. School of Public Administration， Hohai University， Nanjing 210098，China; 2. National Research Center for Resettlement， Nanjing 210098，China）

Abstract： ?As the highlight of inequality between different social groups under the former condition of scarcity of social resources， the research on poverty nowadays needs to be given a new connotation in the new period after the building of the welloff society in an allround way. Based on the literature review， the study shows the solid process of poverty alleviation in China since the reform and opening up， with the help of the economics， politics， demography and environmental science on poverty. The research points out that under the influence of the “threeinone” urban poverty reduction pattern， the urban poverty alleviation in China has achieved a significant transformation from selective assistance to comprehensive assistance in terms of social assistance， social insurance， housing security， education and employment. In the post welloff era， the prevention and control of relative urban poverty in China should be guided by the antipoverty theory of socialism with Chinese characteristics， adhere to the government leading in the demolition and construction transformation， and ensure the status of informal economy. Meanwhile， we should continue to explore the employment potential of community service industry and strengthen the rigid restriction on social security financing mechanism. In addition， more extensive public participation should be integrated in urban planning， so as to weaken the isolation between urban social strata.

Key words： relative poverty; urban; social security; socialism with Chinese characteristics; anti poverty