王利軍

摘要：房地產(chǎn)開發(fā)項目人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬，目前學理、立法、司法實踐均存在多種截然不同的觀點、規(guī)定或做法，導致房地產(chǎn)開發(fā)項目人防車位權(quán)屬問題陷入困境。解決問題的關(guān)鍵，是從法學、經(jīng)濟學角度出發(fā)，厘清房地產(chǎn)開發(fā)項目人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬的原始取得，促進人防事業(yè)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)開發(fā)項目;人防車位;不動產(chǎn)權(quán)屬;原始取得

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）09-0031-36 收稿日期：2021-08-02

房地產(chǎn)開發(fā)項目人防車位（以下簡稱人防車位）是國家鼓勵修建與法律強制修建的不動產(chǎn)?！吨腥A人民共和國人民防空法》（以下簡稱《人民防空法》）鼓勵、支持企業(yè)進行地下空間人防工程的投資建設(shè)，并規(guī)定人防工程“平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有”的基本原則;該法同時規(guī)定城市新建民用建筑應(yīng)按國家有關(guān)規(guī)定修建人防地下室。在國家鼓勵與法律強制背景下，我國城市的大多數(shù)房地產(chǎn)開發(fā)項目均配建人防工程，即所謂的結(jié)建人防工程，平時多以車位的形式加以利用。人防工程以人防車位的形式存在于房地產(chǎn)開發(fā)項目中并得到迅速發(fā)展。但目前學理、立法、司法實踐對人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬存在多種截然不同的觀點、規(guī)定或做法，圍繞人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬的紛爭加劇，引發(fā)社會矛盾，影響社會和諧，不利于人防事業(yè)的健康發(fā)展。因此，有必要厘清人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬的原始取得。

1 人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬的學理、立法、司法實踐紛爭

1.1 人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬的學理紛爭

人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬在學理層面上，主要有國家所有、開發(fā)商所有、業(yè)主所有三種觀點。

持國家所有觀點的學者認為，人防車位不動產(chǎn)權(quán)歸屬國家：第一，《人民防空法》第2條、第37條明確規(guī)定，“人民防空是國防的組成部分”“國防資產(chǎn)歸國家所有”;第二，國家減免房地產(chǎn)開發(fā)商的人防工程土地出讓金及大部分稅費，這些構(gòu)成國家取得人防車位權(quán)屬的對價;第三，人防工程改建的地下車位是公共物品，受益者是全體人民。也有學者認為，“防空效能屬于公共物品范疇，小區(qū)人防車位作為人防工程的一部分，政府是其防空效能的實際供給者和有效維護方，因此，其產(chǎn)權(quán)應(yīng)該歸國家所有”。

贊同人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬歸開發(fā)商所有的學者認為，第一，經(jīng)濟活動應(yīng)遵循“誰投資，誰所有”的原則，開發(fā)商是投資者，是人防車位的原始取得者;第二，如強制規(guī)定人防車位由業(yè)主所有，對開發(fā)商不公，打擊開發(fā)商建設(shè)人防車庫的積極性。也有學者利用比例審查原則，認為“國家所有盡管合乎正當目的，卻損益失衡抑制私人投資熱情，不符比例原則，有違憲之虞”“私人所有效果相當，且侵害性較小，行政成本低，資源配置效率高，優(yōu)于國家所有”。

部分學者則認為人防工程應(yīng)歸業(yè)主共有，認為業(yè)主才是住宅小區(qū)人防工程的真正投資者，應(yīng)當享有產(chǎn)權(quán);“從建筑物區(qū)分所有權(quán)的共有理論而言，人防工程具有共有權(quán)標的特征，具有從屬性和不可分割性。所以，從其本身物的特性而言，其應(yīng)當是共有權(quán)的標的”。也有學者以“建筑成本是否分攤”作為開發(fā)商抑或業(yè)主所有的標準，認為如人防車位的建筑成本已分攤給業(yè)主，則業(yè)主應(yīng)享有人防車位產(chǎn)權(quán)。

1.2 人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬的立法紛爭

我國現(xiàn)有法律，包括《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）、《中華人民共和國國防法》（以下簡稱《國防法》）、《人民防空法》，均未明確規(guī)定人防車位的不動產(chǎn)權(quán)屬。由于上位法未明確規(guī)定人防車位的不動產(chǎn)權(quán)屬，一些地方法規(guī)嘗試對人防車位的不動產(chǎn)權(quán)屬進行規(guī)定，反而造成不同地區(qū)相互矛盾的規(guī)定。第一類地方采用國家所有說，規(guī)定人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬歸屬國家，如沈陽、濟南、本溪等;第二類地方則認同“誰投資，誰所有”，規(guī)定人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬歸屬投資者，如上海、重慶等;第三類地方則沿用法律，未對人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬做出直接規(guī)定，如北京、蘭州、南京等。而江蘇省常州市則獨辟蹊徑，規(guī)定人防工程竣工備案后，建設(shè)單位經(jīng)人防部門同意，一次性繳納人防工程異地建設(shè)費后取得人防工程所有權(quán)。

1.3 人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬的司法紛爭

人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬學理層面的紛爭、上位法未直接規(guī)定、地方法規(guī)的相互矛盾，造成司法實踐對人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬4種截然不同的裁判結(jié)果。部分判決采取“國家所有說”，判決人防車位歸國家所有;部分判決認可“開發(fā)商所有說”，判決人防車位歸開發(fā)商所有;部分判決采納“業(yè)主所有說”，判決人防車位歸業(yè)主共有所有;部分判決回避人防車位權(quán)屬，不予正面回應(yīng)人防車位權(quán)屬。

人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬學理、立法、司法紛爭，與《人民防空法》鼓勵人防工程建設(shè)的立法目的背道而馳，降低了作為人防車位投資主力的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)投資建設(shè)人防車位的積極性，鮮有開發(fā)商主動建設(shè)法律強制規(guī)定的最低比例、最少數(shù)量、最低標準之上的人防車位。

2 人防車位權(quán)屬既有學說、觀點的檢討

解決人防車位權(quán)屬紛爭，需要從人防車位投資者、不動產(chǎn)屬性、建筑物區(qū)分所有權(quán)、不動產(chǎn)權(quán)原始取得、國家所有財產(chǎn)立法權(quán)限、建筑成本分攤與權(quán)屬判斷標準等方面入手，檢討既有學說、觀點的常見問題，避免認識誤區(qū)，方能得出人防車位權(quán)屬的科學結(jié)論。

2.1 人防車位投資者

部分學者認為，人防車位不納入容積率當中，因此國家未將該部分土地使用權(quán)利出讓給開發(fā)商;房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對人防工程建設(shè)投入的資金“不應(yīng)當認為這是一種投資行為”，而是“變相向國家繳交的行政規(guī)費”。因此，認為國家是人防車位投資者。

上述觀點值得商榷。首先，容積率一般指地上建筑總面積占土地總面積的比例，人防車庫不納入容積率，但同樣一般地下非人防車位也不納入容積率，地下非人防車位卻可以辦理不動產(chǎn)權(quán)證?？梢?，是否納入容積率不是判斷人防車位占用的土地使用權(quán)權(quán)屬的標準;其次，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在投資決策時已將人防車位建設(shè)作為是否投資的因素之一。這當然屬主動投資，況且以“主動”“被動”作為是否屬于投資的標準并不合理;最后，國家規(guī)費由法律規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對人防車位的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等方面的投資，不可能向國家繳交行政規(guī)費，“減免相關(guān)稅費也不能視為國家的投資”?？梢姡瑖也皇侨朔儡囄煌顿Y者。當然，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)是國有企業(yè)時除外，不過這是另一個維度的問題。

2.2 人防車位的不動產(chǎn)屬性

人防車位與商品房同作為不動產(chǎn)，其權(quán)屬內(nèi)容除包括建筑物所有權(quán)外，還包括占用的建設(shè)用地使用權(quán)。從取得時間來看，先有人防車位的建設(shè)用地使用權(quán)，后有人防車位的建筑物所有權(quán)。忽視人防車位的不動產(chǎn)屬性，不談人防車位的建設(shè)用地使用權(quán)，僅談人防車位的建筑物所有權(quán)，顯然是片面的。所謂的“國家所有說”“業(yè)主所有說”“開發(fā)商所有說”，明顯未考慮人防車位的建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)屬，其論證的出發(fā)點是空中樓閣，其論證結(jié)果自然不攻自破。只有將人防車位的建設(shè)用地使用權(quán)、建筑物所有權(quán)一并考量，才能科學得出人防車位的不動產(chǎn)權(quán)屬。

2.3 人防車位不動產(chǎn)權(quán)的原始取得

人防車位因投資建造而原始取得不動產(chǎn)權(quán)。人防車位不動產(chǎn)權(quán)原始取得后，可按法律規(guī)定進行轉(zhuǎn)讓、繼承等，其他民事主體可繼受取得人防車位不動產(chǎn)權(quán)。人防車位不動產(chǎn)權(quán)繼受取得人，目前法律并無明確限制其身份，可以是國家、企業(yè)、自然人。因此，不以人防車位不動產(chǎn)權(quán)權(quán)屬的原始取得為前提，一味強調(diào)所謂的“國家所有”“業(yè)主所有”或“開發(fā)商所有”，對判斷人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬并無意義。厘清房地產(chǎn)開發(fā)項目的人防車位的投資建造主體，理清人防車位的原始取得人，是問題的關(guān)鍵之所在。

2.4 人防車位建筑物是專有財產(chǎn)

判斷人防車位建筑物是共有還是專有財產(chǎn)，應(yīng)主要從構(gòu)造上的獨立性、利用上的獨立性、能否登記為特定業(yè)主所有權(quán)的客體等三方面進行判斷。人防車位建筑物具有構(gòu)造上的獨立性、利用上的獨立性，這兩點毋庸置疑。至于人防車位建筑物能否登記為特定業(yè)主所有權(quán)的客體，這僅是一個登記技術(shù)問題，不能以一些行政規(guī)章、地方法規(guī)的否定性規(guī)定或一些地方政府的否定性做法作為否定登記的標準。非人防車位可進行不動產(chǎn)登記、部分地區(qū)可進行人防車位的不動產(chǎn)登記、江蘇省常州市在一次性繳納人防工程異地建設(shè)費后可進行人防車位的不動產(chǎn)登記，都足以證明人防車位可以作為建筑物區(qū)分所有權(quán)的專有財產(chǎn)進行不動產(chǎn)登記。

2.5 國家所有財產(chǎn)的立法權(quán)限

《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）規(guī)定，民事基本制度屬于中央的立法事項和權(quán)限，應(yīng)由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會通過制定法律加以規(guī)定，或者授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)予以規(guī)定。國家所有財產(chǎn)屬于民事基本制度范圍，依法應(yīng)由法律予以規(guī)定，地方對此無立法權(quán)，部分地方立法將人防車位規(guī)定為國有財產(chǎn)，違反了《立法法》的規(guī)定。

《民法典》第246條第1款規(guī)定“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有”;第247-254條則列舉規(guī)定了國家所有權(quán)的種類?？梢?，我國的國家所有財產(chǎn)的種類具有法定性，法律未規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，則不屬于國家所有。人防車位的建筑物所有權(quán)，需要考察《民法典》及其它法律是否將其規(guī)定為國家所有，核心爭議是人防車位是否為《民法典》第254條及《國防法》第40條第2款的“國防資產(chǎn)”?！皣蕾Y產(chǎn)”的判斷標準應(yīng)為《國防法》第40條第1款，即“國家為武裝力量建設(shè)、國防科研生產(chǎn)和其他國防建設(shè)直接投入的資金、劃撥使用的土地等資源，以及由此形成的用于國防目的的武器裝備和設(shè)備設(shè)施、物資器材、技術(shù)成果等屬于國防資產(chǎn)”?？梢?，人防車位與國防資產(chǎn)并無財產(chǎn)屬性上的從屬關(guān)系，人防車位不屬于國防資產(chǎn)。

2.6 人防車位建筑成本分攤與權(quán)屬判斷標準

有學者提出以人防車位的建筑成本是否分攤“作為開發(fā)商抑或業(yè)主所有的標準”。該觀點不僅在學理界得到部分人支持，在司法裁判中亦有不少支持的案例。

成本是經(jīng)濟學概念，其作用在于計算利潤;不動產(chǎn)權(quán)屬是法律概念，其作用在于確定不動產(chǎn)權(quán)人，其取得方式包括建造、轉(zhuǎn)讓、繼承、贈與、先占及司法裁決等。不動產(chǎn)權(quán)屬并非由成本決定，而是由法律規(guī)定。將人防車位建筑成本分攤與否作為權(quán)屬判斷標準，明顯混淆不動產(chǎn)權(quán)屬的取得由法律而不是成本決定的基本原理。而且，如果以人防車位建筑成本分攤與否作為權(quán)屬判斷標準，那么房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)完全可以通過“做賬”的方式獲得人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬。住宅小區(qū)車位究竟屬于誰，《物權(quán)法》與最高人民法院關(guān)于區(qū)分所有權(quán)糾紛的解釋已經(jīng)作出明確的規(guī)定，無須再爭論。但“成本與所有權(quán)無關(guān)”的問題，仍有提出的必要。

3 人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬原始取得人為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)

3.1 房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)為人防車位投資者

人防車位占用的土地使用權(quán)，由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過出讓或受讓方式取得;人防車位的勘察、設(shè)計、建設(shè)、監(jiān)理等各種投資，構(gòu)成人防車位投資的主要部分，均由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)承擔;國家對人防車位投資的稅費減免并非國家對人防車位的投資。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)是人防車位投資者。

3.2 房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)原始取得人防車位的不動產(chǎn)權(quán)屬

人防車位附著的相應(yīng)的土地使用權(quán)、人防車位建筑物所有權(quán)，構(gòu)成了人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬不可分割的兩個方面。人防車位建筑物附著于相應(yīng)土地使用權(quán)之上。我國無土地使用權(quán)地下空間專門立法。根據(jù)我國土地使用權(quán)制度，土地使用權(quán)除包括地表利用外，還包括一定范圍的地上及地下空間利用;各地土地使用權(quán)出讓實踐中，規(guī)劃設(shè)計條件告知往往包括地表、地上空間、地下空間的規(guī)劃設(shè)計要求;房地產(chǎn)開發(fā)項目建設(shè)過程中，各地政府也都支持、批準依據(jù)規(guī)劃設(shè)計條件進行的地表、地上空間、地下空間的報建和建設(shè)。

建造是不動產(chǎn)的最基本原始取得方式，建造人即原始投資者一般是不動產(chǎn)權(quán)屬的原始取得人。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)作為人防車位的投資建造者，其對人防車位的投資建造使其成為人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬的原始取得人。當然，這不影響業(yè)主通過購買等方式繼受取得人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬。

3.3 人防車位建筑物是可以初始登記在房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)名下的專有財產(chǎn)

人防車位建筑物具有構(gòu)造上和利用上的獨立性，可以登記為特定權(quán)利人所有權(quán)的客體。我國法律雖未明確規(guī)定人防車位不動產(chǎn)權(quán)人，但從國有財產(chǎn)取得的法定性可推知國家不是人防車位不動產(chǎn)權(quán)人。作為人防車位的投資者，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)因投資建造行為成為人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬的原始取得人，政府可通過完善不動產(chǎn)登記制度將人防車位初始登記于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)名下。

3.4 人防車位登記于投資者名下更有利于人防工程的利用

設(shè)計人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬制度，除考慮投資因素外，還須考慮有利于人防車位的利用。平戰(zhàn)結(jié)合是人防車位建設(shè)和使用的基本方針，決定無論何方成為人防車位的不動產(chǎn)權(quán)人都會受到一定限制：如國家成為不動產(chǎn)權(quán)人，就必須保障投資者的使用和收益;如投資者成為不動產(chǎn)權(quán)人，則必須保障國家在戰(zhàn)時的無償使用。因此，利益的權(quán)衡取舍成為必要，市場在資源配置中起決定性作用。國家是人防車位的不動產(chǎn)權(quán)人，固然可以保障國家在戰(zhàn)時的無償使用，但不利于人防車位的平時維護和市場化利用;投資者是人防車位的不動產(chǎn)權(quán)人，有利于人防車位的平時維護和市場化利用，基本不影響國家在戰(zhàn)時的無償使用，“故而將所有權(quán)配置給開發(fā)商的‘國家管制+私人所有方案為優(yōu)選方案”。

3.5 人防車位初始登記于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)名下更有利于鼓勵人防工程的投資建設(shè)

財產(chǎn)權(quán)屬的模糊狀態(tài)不利于財產(chǎn)的建造、取得和利用。房地產(chǎn)開發(fā)項目配建的結(jié)建人防工程，構(gòu)成我國人防工程不可缺少的重要組成部分。僅建設(shè)法律強制規(guī)定的最低比例、最少面積、最低標準的人防工程，不利于人防工程的持續(xù)、健康、快速發(fā)展。將人防車位初始登記于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)名下，厘清人防車位權(quán)屬，從“要我建”到“我要建”，則有利于提高房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)投資建設(shè)人防車位的積極性，有利于人防車位的持續(xù)、健康、快速發(fā)展。將人防車位初始登記于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)名下，不僅符合法理，而且符合經(jīng)濟學理論。

4 結(jié)語

近年來，人防車位隨著房地產(chǎn)開發(fā)項目得到迅速發(fā)展，但人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬的學理、立法、司法實踐紛爭，阻礙了人防車位的持續(xù)、健康、快速發(fā)展。無論從法學還是經(jīng)濟學角度分析，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)都應(yīng)是人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬的原始取得人。國家應(yīng)盡快通過法律明確人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬，地方法規(guī)應(yīng)作出符合法學和經(jīng)濟學理論的人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬規(guī)定，不動產(chǎn)登記機關(guān)應(yīng)完善人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬登記制度，司法機關(guān)應(yīng)統(tǒng)一人防車位不動產(chǎn)權(quán)屬裁判標準。如此，人防事業(yè)將得到更加健康、快速發(fā)展。

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