黃維新

摘要：行政執(zhí)法監(jiān)察，尤其是行政處罰工作，有嚴格的法律規(guī)范和行為準則，不允許半點馬虎和大意。沒有法律依據(jù)，不按照法定程序，行政處罰無效。近幾年，部分部委辦和地方政府相繼出臺行政違法行為查處工作規(guī)程，每年也組織執(zhí)法人員開展案卷質(zhì)量評查，各地各部門行政執(zhí)法水平和能力有了較大幅度的提升，但仍存在一些問題，影響了執(zhí)法的嚴肅性和效力。就行政管理和執(zhí)法過程中常見的不規(guī)范問題、必須遵循的原則，進行梳理分析。

關鍵詞：查處工作;執(zhí)法;原則

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）09-0058-60 收稿日期：2021-08-02

1 行政管理與行政處罰的關系

我國已進入新時代，其主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。行政職能部門必須牢固樹立民本意識，改變過去“為執(zhí)法而執(zhí)法”的不正確理念，將規(guī)范管理、熱情服務和嚴格執(zhí)法三者有機結(jié)合起來，避免由于管理不夠嚴謹，給當事人違法違規(guī)造成可乘之機。如：規(guī)劃部門下發(fā)建設工程規(guī)劃許可證時，出現(xiàn)大廳挑高4、5米，批后監(jiān)管又沒有到位，導致個別開發(fā)商搭板隔層，改變規(guī)劃結(jié)構(gòu);政府用地批準書或行政職能部門與用地單位簽訂的限制性辦公、自用、科研、廠房用地合同時，僅有禁止性規(guī)范條款，卻缺少違約責任。個別用地單位，受利益驅(qū)動，未經(jīng)政府及職能部門批準，擅自改變規(guī)劃功能改建成住宅非法銷售，一旦造成違法事實，政府職能部門面對的是眾多的購房者，查處難度可想而知。因此，政府職能部門實施行政管理時，要以一絲不茍的工作態(tài)度把功課做細、做足，提高行政管理的科學性、合理性，同時加大行政管理相對人的違約責任、違法成本。如對工業(yè)用地、辦公用地在下發(fā)用地批準書或簽訂用地出讓合同時，對擅自改變規(guī)劃結(jié)構(gòu)、功能違法銷售的，就要明確取消當事人用地資格、收回用地、交納違約金等違約責任條款?？傊彩悄苡靡?guī)范管理解決的問題，就不要動用執(zhí)法手段解決;同樣，需要執(zhí)法處罰的，也絕不能手軟，要堅決依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、嚴格執(zhí)法。

2 處罰法定要兼顧公平原則

行政處罰對公民、法人和其他組織的權(quán)利義務有著重大影響，直接涉及公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。因此，行政處罰不能由行政機關隨意為之，而應在法律的規(guī)范下進行。處罰法定包括4個方面含義：處罰依據(jù)法定、處罰設定法定、處罰機關法定、處罰程序法定。行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機關在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。如果沒有法律法規(guī)授權(quán)，行政機關的派出機構(gòu)，則不得對外行使行政處罰權(quán)，否則處罰主體就不適格。對行政執(zhí)法機關而言，只要處罰依據(jù)有出處就是對的，不管是法律、法規(guī)，還是規(guī)章規(guī)定，都是允許的，但我們作出行政處罰時還應遵循公正、合理的原則。如相鄰地塊、違法行為相當?shù)?宗違法占地建設，對A地塊當事人張某，行政機關引用《土地管理法》進行查處，又因為土地管理部門自身沒有強制執(zhí)行權(quán)，只能申請人民法院強制執(zhí)行。申請法院強制執(zhí)行，程序較復雜，許多案件得不到很好的執(zhí)行;對B地塊當事人劉某，行政機關則采用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進行查處，對違法建設，違建所在地縣級以上人民政府授權(quán)有關部門直接強制拆除。導致的結(jié)果是，同樣是違法占地建設，劉某的違建被拆了，張某的違建則保留下來。

“同責同罰”是行政處罰公正原則的內(nèi)在要求。行政機關在實施行政處罰時，必須以事實為依據(jù)，給予違法者的處罰必須與其違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。這樣不僅有助于保護當事人的合法權(quán)益，還有助于維護行政管理秩序、提高行政機關執(zhí)法威信力，從而維護社會公共秩序。

3 法律文件送達問題

法律文書送達方式，通常包括直接送達、留置送達、委托送達、轉(zhuǎn)交送達、郵寄送達、公告送達6種。6種送達方式也不是簡單的并列關系，最優(yōu)先的是直接送達，只有在窮盡其他5種方式之后才可以公告送達。實踐中問題出的最多的是留置送達，當事人不在違法現(xiàn)場、不在家，執(zhí)法人員便直接將執(zhí)法文書（如責令停止違法行為通知書、責令改正違法行為通知書）張貼在違法行為發(fā)生地（如違建）墻上、居住房屋門上或簡單塞進門縫里。如此送達，應當視為沒有送達。留置送達的前提是送達人員見到當事人且當事人拒簽。

4 行政機關對違法行為的調(diào)查與審理分離原則

行政機關辦案人員在初步調(diào)查結(jié)束后，認為案件事實基本清楚、主要證據(jù)齊全的，應當制作調(diào)查終結(jié)報告，提出處理意見，由行政機關分管執(zhí)法監(jiān)察的領導組織相關人員對承辦人員提交的調(diào)查終結(jié)報告和證據(jù)等相關材料進行審理，并就下一步案件處罰（理）提出意見。承辦人員對送審材料的真實性、準確性、完整性，以及執(zhí)法的事實、證據(jù)、法律適用、程序的合法性負責。審理人員對承辦人員的調(diào)查終結(jié)報告進行審查并提出審理意見，審理人員對審理意見負責，審理結(jié)論作為案件處罰（理）決定的重要依據(jù)。

5 作出行政處罰決定的期限問題

作出行政處罰決定的期限一般為立案之日起30日（部門規(guī)章、規(guī)范性文件另有規(guī)定的，從其規(guī)定）內(nèi)。案情復雜不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政處罰決定的，報本級行政主管部門負責人批準，可以適當延長，但延長期限原則上不超過30日，案情特別復雜的除外。

案件查處過程中的鑒定、聽證、委托其他部門的認定、公告、郵遞等時間不計入規(guī)定的期限;涉嫌犯罪移送的，等待公安機關、檢察機關作出決定的時間，不計入規(guī)定的期限。

實踐中，碰到辦案人員規(guī)避超期限辦案的主要方式有：先調(diào)查取證后立案、重新立案、調(diào)查取證期間辦理延期手續(xù)“案情特別復雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出處罰決定，申請延期”。對此，筆者認為，先調(diào)查取證后立案，是程序倒置問題。重新立案，更是違反行政處罰辦案的有關規(guī)定，因為同一個行政機關，不能對同一個違法當事人、同一個違法事實，以同樣的理由進行行政處罰。至于調(diào)查取證期間辦理延期手續(xù)“案情特別復雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出處罰決定，申請延期”要分兩步走：第一步，延長一個月，報本機關分管執(zhí)法監(jiān)察的領導審批;延長一個月后，仍無法作出行政處罰，再辦理延期手續(xù)，報本機關主要負責人審批或上一級主管部門審批。

6 違法當事人對違法行為整改后，違法所得和罰款數(shù)額如何認定問題

現(xiàn)實中，對當事人已經(jīng)整改違法行為后，違法所得如何認定？罰款數(shù)額又該如何計算？這些問題一直困擾著辦案人員。一方面，違法當事人會辯解，違法行為已經(jīng)整改，且違法所得已經(jīng)退還，就不應該罰款。另一方面，違法行為已經(jīng)發(fā)生，擾亂了行政管理秩序和社會管理秩序，如果不對違法當事人課以重罰，就難以懲戒效仿者。業(yè)內(nèi)普遍認為，只要違法行為已經(jīng)實施完畢，其違法所得已經(jīng)實現(xiàn)，違法行為就不應認定已經(jīng)消失。至于整改清退只能說明其事后具有消除或減輕違法行為危害后果的情節(jié)，可在量罰幅度中予以考慮，但不能不予以處罰。因此，沒收違法所得可以扣除，但是罰款仍應實施。

行政處罰中還有許多法律適用原則，如公正、公開、過罰相當、教育與處罰相結(jié)合、新法優(yōu)于舊法、高位階法優(yōu)于低位階法、特別法優(yōu)于一般法、從舊從輕、信賴保護、一事不再罰、實體從舊程序從新原則，等等。