張美玲

一、問題的提出

2007年起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱“監(jiān)督法”），明確了法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查是各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作方式之一。法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查，即通常所說的執(zhí)法檢查，是各級(jí)人大常委會(huì)將工作監(jiān)督和法律監(jiān)督結(jié)合起來的一種行之有效的監(jiān)督方式。監(jiān)督法第二十二條規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查。第二十六條規(guī)定，執(zhí)法檢查結(jié)束后，執(zhí)法檢查組應(yīng)該及時(shí)提出執(zhí)法檢查報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容包括對(duì)所檢查的法律、法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出執(zhí)法中存在的問題和改進(jìn)執(zhí)法工作的建議，以及對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)提出修改完善的建議。2013年至2020年8年間，廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“廣東省人大常委會(huì)”）共檢查了44部法律和地方性法規(guī)的實(shí)施情況，形成了33份執(zhí)法檢查報(bào)告[1]。這些執(zhí)法檢查報(bào)告反映了過去較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)廣東省貫徹實(shí)施法律、地方性法規(guī)的情況。通過對(duì)這些執(zhí)法檢查報(bào)告進(jìn)行整體分析，可歸納總結(jié)法律法規(guī)在廣東省貫徹實(shí)施過程中的共性問題。

二、2013年至2020年廣東省執(zhí)法檢查概況

2013年至2020年，廣東省人大常委會(huì)共檢查了44部法律法規(guī)的實(shí)施情況，按照所屬法律部門分類[2]，行政法26件、社會(huì)法12件、經(jīng)濟(jì)法3件、訴訟與非訴訟程序法2件、憲法相關(guān)法1件。

從類型上看，行政法占比最大，接近60%。行政法指規(guī)范國(guó)家行政管理活動(dòng)和監(jiān)督行政管理活動(dòng)的法律規(guī)范的總和。行政法調(diào)整的是行政機(jī)關(guān)與公民、法人和其他組織之間因行政管理活動(dòng)而發(fā)生的法律關(guān)系[3]。人大常委會(huì)進(jìn)行執(zhí)法檢查，最終的目的是督促政府依法行政、督促人民法院和人民檢察院公正司法，從而保證法律、法規(guī)正確有效的實(shí)施[4]。各級(jí)政府及其組成部門涉及的工作職責(zé)，相對(duì)于人民法院和人民檢察院的職責(zé)內(nèi)容，與人民生活更加貼近和相關(guān)。此外，行政法涵蓋了治安管理、城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)以及教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面，政府在這些領(lǐng)域的依法行政成效和水平，也更為百姓所關(guān)注。因此，廣東省人大常委會(huì)在開展執(zhí)法檢查的法律法規(guī)選擇方面，更加傾向于行政法是較為合理的。

社會(huì)法是占比第二大的法律部門，有12件，占比27%。社會(huì)法指規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保障、特殊群體權(quán)益保障、社會(huì)組織等方面的法律規(guī)范的總和[5]。隨著國(guó)家和社會(huì)對(duì)勞動(dòng)就業(yè)、特殊群體等民生保障工作日益重視和關(guān)注，對(duì)此類法律法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查也是廣東省人大常委會(huì)監(jiān)督重點(diǎn)之一。與行政法主要規(guī)范和監(jiān)督國(guó)家行政管理活動(dòng)的性質(zhì)不同，社會(huì)法涉及特殊群體個(gè)人、群團(tuán)組織、社會(huì)組織和特定政府部門。對(duì)這類法律法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督，相對(duì)較為復(fù)雜和困難。

此外，經(jīng)濟(jì)法、訴訟與非訴訟程序法和憲法相關(guān)法占比較少，合計(jì)6件，不超過14%。從統(tǒng)計(jì)看，經(jīng)濟(jì)法主要涉及預(yù)算、自貿(mào)區(qū)、企業(yè)權(quán)益保護(hù)等方面，訴訟與非訴訟程序法涉及人民調(diào)解方面，憲法相關(guān)法涉及民族區(qū)域自治方面。

三、制約法律和地方性法規(guī)實(shí)施的主要因素

（一）對(duì)貫徹法律法規(guī)的重要性認(rèn)識(shí)不夠

33份執(zhí)法檢查報(bào)告中，共有18份指出法律法規(guī)貫徹存在的問題之一是普法力度不夠、社會(huì)各方面對(duì)該法律法規(guī)的重要性認(rèn)識(shí)不足，其中行政類的法律法規(guī)占了一半。這個(gè)因素，可從兩個(gè)方面分析：一是政府及其有關(guān)部門對(duì)貫徹法律法規(guī)的重要性認(rèn)識(shí)不足，主要在執(zhí)法方面;二是人民群眾的認(rèn)識(shí)不足，主要指的是守法方面。

1.政府及有關(guān)部門對(duì)貫徹法律法規(guī)的重要性認(rèn)識(shí)不足。主要集中在民族區(qū)域自治制度、宗教事務(wù)、華僑權(quán)益保護(hù)、殘疾人保障、歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)等方面，這些都是調(diào)整部分區(qū)域、部分特殊群體關(guān)系的法律法規(guī)，在貫徹實(shí)施的過程中未能引起政府部門的重視。例如，2013年關(guān)于《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉辦法》的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“一些地方和部門對(duì)貫徹執(zhí)行實(shí)施辦法的重要性、特殊性認(rèn)識(shí)不夠，沒有將貫徹執(zhí)行實(shí)施辦法提升到鞏固國(guó)家基本政治制度、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的高度去認(rèn)識(shí)”[6]。2020年關(guān)于歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法和廣東省實(shí)施辦法的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“對(duì)保護(hù)法及實(shí)施辦法重要性的認(rèn)識(shí)有待提高”“一些地方淡化‘僑的工作，貫徹保護(hù)法及實(shí)施辦法的力度有所弱化。一些干部群眾認(rèn)為歸僑僑眷與普通公民無異，不應(yīng)在權(quán)益保護(hù)上特別照顧等”[7]。另外，行政訴訟法、預(yù)算法等，因涉及對(duì)政府職能的監(jiān)督，有關(guān)政府部門對(duì)其重要性認(rèn)識(shí)也相對(duì)不足。例如，2016年關(guān)于行政訴訟法的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“部分政府和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人沒有理解和充分認(rèn)識(shí)新行政訴訟法實(shí)施的重要意義，依法行政的意識(shí)不強(qiáng)”[8]。2019年關(guān)于預(yù)算法的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“一些地方和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)學(xué)習(xí)貫徹預(yù)算法不夠重視，在工作中不知道或者想不到預(yù)算法在這方面有規(guī)定要求，有的是知道了也沒有認(rèn)真執(zhí)行”[9]。

2.人民群眾對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的重要性認(rèn)識(shí)不足，或者對(duì)法律法規(guī)本身內(nèi)容的理解不足。主要涉及應(yīng)急管理、生活垃圾處理、野生動(dòng)物保護(hù)等方面。例如，2017年關(guān)于《廣東省氣象災(zāi)害防御條例》《廣東省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“社會(huì)群眾主動(dòng)防災(zāi)避險(xiǎn)意識(shí)和知識(shí)仍比較缺乏，特別是對(duì)強(qiáng)臺(tái)風(fēng)防御存在麻痹大意的思想”[10]。2017、2019年對(duì)《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》進(jìn)行了執(zhí)法檢查，在執(zhí)法檢查報(bào)告中指出，“許多地區(qū)群眾參與垃圾管理的積極性不高、自覺性不夠、責(zé)任感不強(qiáng);部分群眾亂丟亂扔垃圾的陋習(xí)仍未改變”[11]“條例具體內(nèi)容特別是垃圾分類內(nèi)容的社會(huì)知曉率偏低”[12]。2020年關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)法及相關(guān)地方性法規(guī)的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“濫食野生動(dòng)物的陋習(xí)尚未徹底革除”[13]。這意味著一些與人民群眾切實(shí)利益相關(guān)的法律法規(guī)，因?yàn)槲吹玫綉?yīng)有重視導(dǎo)致貫徹落實(shí)得不夠好。

（二）貫徹落實(shí)法律法規(guī)的工作機(jī)制不暢

據(jù)統(tǒng)計(jì)，共有25份執(zhí)法檢查報(bào)告指出了工作機(jī)制不健全是影響法律法規(guī)貫徹的因素之一，占比達(dá)76%。

1.政府及其有關(guān)組成部門方面

一是政府職能部門間權(quán)責(zé)不清，銜接不暢。例如，2013年關(guān)于《廣東省實(shí)施海洋環(huán)境保護(hù)法辦法》的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“環(huán)境保護(hù)行政主管部門和海洋行政主管部門在陸源污染情況……等方面未實(shí)現(xiàn)信息共享。陸源入海排污防治的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制不順暢……海洋漁業(yè)、環(huán)境保護(hù)、海事等部門海上聯(lián)合執(zhí)法沒有形成常態(tài)化機(jī)制……”[14]。2014年關(guān)于《大氣污染防治法》的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“對(duì)環(huán)境犯罪行為打擊力度薄弱，缺乏環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境司法相銜接”[15]。2018年關(guān)于《廣東省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例》的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“涉及自主創(chuàng)新管理的有關(guān)部門多，創(chuàng)新管理職能交叉重復(fù)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作量大，創(chuàng)新全鏈條管理職能分割，影響創(chuàng)新資源配置效率”[16]。近年來，各級(jí)政府部門傾向采取“聯(lián)席會(huì)議制度”[17]的方式，解決某項(xiàng)具體工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、明確分工、落實(shí)責(zé)任等問題。然而從執(zhí)法檢查情況看，聯(lián)席會(huì)議制度作用的發(fā)揮也不甚理想。如，2020年關(guān)于未成年人相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“省和大部分市縣已建立農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障工作聯(lián)席會(huì)議制度……但未成年人保護(hù)工作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和機(jī)制未得到全面落實(shí)……導(dǎo)致未成年人保護(hù)工作缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠，工作交叉重疊，職責(zé)邊界不清，資源重復(fù)投入”[18]。

二是部分法律法規(guī)落實(shí)傾向由主要部門“單打獨(dú)斗”。2013年關(guān)于《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉辦法》的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“個(gè)別干部認(rèn)為貫徹執(zhí)行實(shí)施辦法是民族地區(qū)和民族工作部門的事情”[19]。2014年關(guān)于《廣東省宗教事務(wù)條例》的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“個(gè)別部門認(rèn)為實(shí)施條例是宗教部門的事情”[20]。2017、2018年關(guān)于禁毒法和《廣東省禁毒條例》的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“不少地方仍片面認(rèn)為禁毒工作就是公安機(jī)關(guān)一家的事情，對(duì)自身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和發(fā)揮的作用認(rèn)識(shí)不到位”[21]“有的禁毒委成員單位依法履責(zé)主動(dòng)性不強(qiáng)，‘聽號(hào)令做動(dòng)作較多，結(jié)合職能主動(dòng)推動(dòng)較少，應(yīng)節(jié)式、被動(dòng)式、碎片化抓禁毒的現(xiàn)象比較普遍，未能真正與禁毒部門形成合力”[22]。由此可見，一些主體明確但實(shí)際工作涉及面十分廣泛的法律法規(guī)，在實(shí)施過程中往往得不到其他配合部門應(yīng)有的重視，導(dǎo)致工作缺乏合力，影響實(shí)施效果。

三是跨區(qū)域、跨層級(jí)的工作聯(lián)動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)。從橫向上看，部分法律法規(guī)特別是環(huán)保類的法律法規(guī)，需要不同行政區(qū)域間有關(guān)主要部門的緊密配合、形成合力，才能有效貫徹。從縱向上看，法律法規(guī)的實(shí)施離不開各個(gè)層級(jí)的有效落實(shí)，尤其是通常所說的“最后一公里”的落實(shí)。從執(zhí)法檢查結(jié)果來看，這兩方面都實(shí)施得未如理想。例如，2013年關(guān)于《廣東省實(shí)施海洋環(huán)境保護(hù)法辦法》的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“相鄰海域各市、縣海洋環(huán)境保護(hù)合作協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，特別是珠江口污染聯(lián)動(dòng)整治協(xié)調(diào)機(jī)制和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制仍未建立”[23]。2019年關(guān)于《廣東省飲用水源水質(zhì)保護(hù)條例》的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“跨界飲用水源水質(zhì)保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制落實(shí)難?？缃缛∷|(zhì)保護(hù)監(jiān)管執(zhí)法責(zé)任落實(shí)不到位”[24]。又如，2017年關(guān)于《廣東省氣象災(zāi)害防御條例》《廣東省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“有的地方部門之間協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制、市縣鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)機(jī)制不夠完善，風(fēng)險(xiǎn)隱患排查和整改仍存在盲區(qū)，協(xié)同預(yù)防、協(xié)同處置突發(fā)事件能力有待提升”[25]。

2.其他社會(huì)主體未能有效履行責(zé)任

部分法律法規(guī)對(duì)企業(yè)的主體責(zé)任作出了規(guī)定，但是在貫徹實(shí)施的過程中，依然存在“政熱企冷”、政府比企業(yè)著急的狀況。例如，2013年關(guān)于《職業(yè)病防治法》的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“企業(yè)的職業(yè)病防治主體責(zé)任還未完全落實(shí)到位……一些企業(yè)工作場(chǎng)所勞動(dòng)條件惡劣，缺少職業(yè)病防護(hù)措施……部分企業(yè)在建設(shè)過程中忽視了對(duì)職業(yè)病防護(hù)設(shè)施的設(shè)計(jì)……有的企業(yè)將容易發(fā)生職業(yè)病危害的生產(chǎn)環(huán)節(jié)外包，轉(zhuǎn)嫁了職業(yè)病防治的責(zé)任”[26]。2015年關(guān)于《廣東省安全生產(chǎn)條例》的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)不夠到位，尤其是中小微企業(yè)存在較大差距……有的企業(yè)對(duì)新進(jìn)人員的安全生產(chǎn)知識(shí)培訓(xùn)不及時(shí)、不系統(tǒng)，甚至根本沒有組織培訓(xùn);有的忽視安全投入……有的交通運(yùn)輸企業(yè)沒有專門的危險(xiǎn)品車輛清洗場(chǎng)所，沒有將危險(xiǎn)品車輛與其他車輛區(qū)分停放等等”[27]。

（三）有效實(shí)施法律法規(guī)的保障措施不足

1.經(jīng)費(fèi)投入方面。33份執(zhí)法檢查報(bào)告中，有11份提出財(cái)政資金投入不足是法律法規(guī)未能有效實(shí)施的因素之一，占比1/3。其中，9份是關(guān)于行政法的執(zhí)法檢查報(bào)告，2份關(guān)于社會(huì)法的執(zhí)法檢查報(bào)告。從性質(zhì)上看，行政法主要是規(guī)范國(guó)家行政管理活動(dòng)和監(jiān)督行政管理活動(dòng)的，因此要求政府投入相應(yīng)財(cái)政資源以促進(jìn)其有效實(shí)施。就廣東情況而言，由于珠三角和粵東西北地區(qū)的發(fā)展存在較大差距，因此財(cái)政資金投入不足對(duì)粵東西北等落后地區(qū)影響更大，也更深遠(yuǎn)。例如，2013年關(guān)于《職業(yè)病防治法》的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“2010年以來，我省每年投入省級(jí)職業(yè)病防治專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)僅1100萬元，幾年來一直沒有增加，這不僅影響了省級(jí)職業(yè)病防治機(jī)構(gòu)建設(shè)，還嚴(yán)重制約欠發(fā)達(dá)地區(qū)職業(yè)病防治機(jī)構(gòu)開展工作”[28]。2019年關(guān)于《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“全省公共文化人均投入只處于全國(guó)中等水平，欠發(fā)達(dá)地區(qū)投入不足……財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)的差異造成不同地區(qū)提供的公共文化服務(wù)軟、硬件水平差距大……在粵東西北地區(qū)，公共文化財(cái)政投入大多集中在地市本級(jí)，縣級(jí)財(cái)政投入明顯偏少”[29]。2020年關(guān)于土壤污染防治法及廣東省實(shí)施辦法的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“土壤污染防治資金投入不足……部分市級(jí)配套資金投入明顯不足，如，潮州、清遠(yuǎn)市未安排市級(jí)配套資金……”[30]。

2.工作力量方面。33份執(zhí)法檢查報(bào)告中，提及有關(guān)政府部門或者基層工作人員不足的，或者相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人才不足的有17份，超過了半數(shù)。在宗教事務(wù)、安全生產(chǎn)、殘疾人保障、公共文化服務(wù)、人民調(diào)解、愛國(guó)衛(wèi)生等方面均反映了基層工作力量薄弱，難以完成規(guī)定的任務(wù)。例如，2017年關(guān)于禁毒法和《廣東省禁毒條例》的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“禁毒辦‘無機(jī)構(gòu)、無編制、無人員的問題仍未解決……基層禁毒警力普遍不足”[31]。2020年關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)法及相關(guān)地方性法規(guī)的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“我省21個(gè)地級(jí)以上市林業(yè)主管部門野生動(dòng)物保護(hù)管理專職人員不足80人，三分之二以上縣沒有成立林業(yè)局，只有6個(gè)地市建立了救護(hù)機(jī)構(gòu)”[32]。此外，一些新興行業(yè)和領(lǐng)域?qū)I(yè)人才的缺乏，也影響了法律法規(guī)的有效貫徹。2015年關(guān)于《廣東省民辦教育促進(jìn)法實(shí)施辦法》的執(zhí)法檢查報(bào)告指出“教師隊(duì)伍待遇低、流失率高”因而民辦教育發(fā)展態(tài)勢(shì)未如理想[33]。2018年關(guān)于《廣東省自主創(chuàng)新促進(jìn)條例》的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“創(chuàng)新人才引培與保障政策落實(shí)未完全到位……部分地方和單位出現(xiàn)新的人才流失異動(dòng)情況”[34]。2019年關(guān)于慈善法的執(zhí)法檢查報(bào)告指出慈善專業(yè)人才缺乏的問題，同年開展的《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》執(zhí)法檢查在其檢查報(bào)告中也提出了“人才匱乏問題比較突出，高素質(zhì)文化人才缺乏”的問題。

3.信息化建設(shè)方面。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的發(fā)展和普及，一些特定領(lǐng)域的法律法規(guī)需要通過信息化手段強(qiáng)化貫徹效果。此外，自2015年起國(guó)家推動(dòng)的“放管服”改革，強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新和加強(qiáng)監(jiān)管職能，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，利用新技術(shù)新體制加強(qiáng)監(jiān)管體制創(chuàng)新。因此，信息化手段能否有效運(yùn)用，關(guān)系到“放管服”方面的法律法規(guī)能否有效落地生根。例如，2017年在《廣東省氣象災(zāi)害防御條例》《廣東省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》的執(zhí)法檢查報(bào)告中指出，“大應(yīng)急模式的統(tǒng)一平臺(tái)信息資源共享互聯(lián)不足。部門間的‘信息孤島現(xiàn)象仍然存在，有的地方雖然已建成了氣象和應(yīng)急處置平臺(tái)，但個(gè)別部門的信息接入不足，預(yù)警信息空白或嚴(yán)重滯后。有的地方基本實(shí)現(xiàn)了信息共享，但多種數(shù)據(jù)的融合工作有待加強(qiáng)，信息平臺(tái)還沒有發(fā)揮出它的應(yīng)有作用”[35]。2019年的慈善法執(zhí)法檢查，以及2020年的促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法及廣東省促進(jìn)條例執(zhí)法檢查，在執(zhí)法檢查報(bào)告中均指出存在未能共享信息、相關(guān)政府部門未整合的問題。

（四）社會(huì)力量未能有效發(fā)揮作用

社會(huì)組織指的是社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位（也稱社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)）和基金會(huì)。作為第三部門，隨著政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)改革等的發(fā)展，社會(huì)組織的作用愈發(fā)重要。部分法律法規(guī)的貫徹也需要社會(huì)組織、社會(huì)力量發(fā)揮應(yīng)有作用。從全國(guó)層面看，廣東省是社會(huì)組織發(fā)展較快的省份，登記的社會(huì)組織數(shù)量一直位居全國(guó)前列。然而，在一些法律法規(guī)貫徹中，依然存在社會(huì)組織和社會(huì)力量未能有效發(fā)揮作用的問題。例如，2017、2018年關(guān)于禁毒法和《廣東省禁毒條例》的執(zhí)法檢查報(bào)告均指出，“社區(qū)戒毒和社區(qū)康復(fù)工作有待推進(jìn)，禁毒社會(huì)化工作尚需加強(qiáng)”[36]“禁毒工作社會(huì)力量參與不足……目前少數(shù)地方對(duì)禁毒協(xié)會(huì)、禁毒基金會(huì)、社工組織、吸毒人員技能培訓(xùn)等社會(huì)組織的引入制度不健全，扶持力度不足，社會(huì)參與度還不高”[37]。2018年關(guān)于《廣東省社會(huì)救助條例》的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“社會(huì)力量參與不足……社會(huì)力量無法通過委托、承包、采購等方式承接社會(huì)救助服務(wù)”[38]。2020年關(guān)于促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法以及廣東省促進(jìn)條例的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“我省科技中介服務(wù)市場(chǎng)仍不夠完善……中介服務(wù)市場(chǎng)運(yùn)行不夠規(guī)范……專業(yè)的技術(shù)經(jīng)紀(jì)（經(jīng)理）人缺乏”[39]。

（五）法律法規(guī)自身存在缺陷

33份執(zhí)法檢查報(bào)告中，有11份報(bào)告提出法律法規(guī)自身存在的不足是影響貫徹落實(shí)的因素之一。具體有以下幾個(gè)方面：

一是執(zhí)法責(zé)任不明確、強(qiáng)制性不足。有的法律法規(guī)只明確了執(zhí)法主體，但未明確執(zhí)法主體的具體職責(zé)。部分法律法規(guī)強(qiáng)制性不足，相關(guān)規(guī)定“松、寬、軟”，不利于實(shí)際執(zhí)行。例如，2020年關(guān)于土壤污染防治法的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“只列明負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的部門，但未規(guī)定各部門的具體監(jiān)督管理職責(zé)，實(shí)操中不利于各相關(guān)部門權(quán)責(zé)關(guān)系理順和工作協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)”[40]。又如，2019年《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》的執(zhí)法檢查報(bào)告中指出，“倡導(dǎo)性條款較多，強(qiáng)制性不足。全文四十六條，共出現(xiàn)9處‘鼓勵(lì)、7處‘可以字樣。提供公共文化服務(wù)是政府的職責(zé)，條例中對(duì)政府職責(zé)的規(guī)定多用‘可以，即為‘可做亦可不做，此外條例對(duì)違法行為的處罰規(guī)定只有一條，規(guī)定偏少，范圍偏窄，條例的強(qiáng)制性和約束力不足”[41]。

二是配套法律法規(guī)政策不健全，操作性不強(qiáng)。在實(shí)踐中，通常一項(xiàng)法律或法規(guī)的有效實(shí)施，需要相關(guān)的法律，或者地方性法規(guī)及相關(guān)的規(guī)范性文件，甚至是一些相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)作為配套支撐。從分析看，部分法律法規(guī)的配套政策并未能及時(shí)完善。如，2013年職業(yè)病防治法的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，該法“第六十二條規(guī)定用人單位已不存在或者無法確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系的職業(yè)病病人可以向民政部門申請(qǐng)醫(yī)療救助和生活救助。但由于此規(guī)定過于原則，國(guó)家也未配套相應(yīng)細(xì)則，在實(shí)踐中難以操作，無法有效解決該群體的社會(huì)保障問題”[42]。2020年土壤污染防治法的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，“第三十條規(guī)定農(nóng)業(yè)投入品廢棄物回收和無害化處理具體辦法由國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和生態(tài)環(huán)境部門制定，但目前仍未出臺(tái)，不利于此項(xiàng)工作的推進(jìn)”[43]。

三是法律法規(guī)與現(xiàn)實(shí)狀況不適應(yīng)。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)等宏觀環(huán)境快速發(fā)展，特別是近年來信息技術(shù)的更新發(fā)展和運(yùn)用，不斷給社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)領(lǐng)域帶來巨大變化。因立法資源有限，一些法律，特別是地方性法規(guī)未能及時(shí)根據(jù)社會(huì)的變化作出修訂，不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展，影響了貫徹效果。例如，2015年《廣東省建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的執(zhí)法檢查報(bào)告指出未落實(shí)國(guó)家新的有關(guān)要求[44]，2019年《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》的執(zhí)法檢查報(bào)告中指出，關(guān)于公共文化服務(wù)的定義、信息化和數(shù)字化建設(shè)等有關(guān)內(nèi)容具有時(shí)代的局限性，與上位法的有關(guān)規(guī)定不協(xié)調(diào)、不一致，不適應(yīng)新時(shí)代的要求[45]。2020年促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法及廣東省促進(jìn)條例的執(zhí)法檢查報(bào)告指出，目前規(guī)范推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)科技成果轉(zhuǎn)化的法律法規(guī)依然缺乏，大灣區(qū)在人才、資金、信息等要素流動(dòng)、稅收平衡、科研數(shù)據(jù)共享、科研設(shè)備進(jìn)口關(guān)稅等方面已開展了一些有益的探索，但這些做法還沒上升為法律法規(guī)[46]。

四、討論和思考

經(jīng)過對(duì)2013年以來廣東省人大常委會(huì)的33份執(zhí)法檢查報(bào)告進(jìn)行分析，大致歸納出制約法律法規(guī)實(shí)施的因素如上。然而，在分析研究過程中，有著以下一些思考。

首先，此次分析中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境因素的影響不明顯，與以往的同類型研究的結(jié)論不一致。如，有人曾對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)和部分地方人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告進(jìn)行分析，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境因素是制約法律實(shí)施的重要因素之一。特別是環(huán)境保護(hù)類等法律，對(duì)當(dāng)?shù)谿DP增長(zhǎng)和政府政績(jī)有深刻影響，即基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，這些法律實(shí)施起來會(huì)有一定障礙[47]。然而，在此次對(duì)廣東省的分析中，如今這個(gè)因素并不顯著?？陀^而言，近年來自上而下對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的重視，各地各部門采取了強(qiáng)有力的措施貫徹“綠水青山就是金山銀山”的理念。然而，此次研究發(fā)現(xiàn)，一些環(huán)境保護(hù)方面的執(zhí)法檢查報(bào)告沒有將問題表象和問題成因加以區(qū)分。不少報(bào)告僅是擺出客觀存在的環(huán)境問題，例如相關(guān)指標(biāo)或相關(guān)設(shè)施未達(dá)要求，缺乏對(duì)其成因的深入分析。因此，對(duì)于環(huán)保類法律法規(guī)貫徹執(zhí)行情況的制約因素，值得更進(jìn)一步的研究和討論。

其次，執(zhí)法檢查是各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法律法規(guī)實(shí)施的方式之一。各地在選取執(zhí)法檢查的法律法規(guī)項(xiàng)目時(shí)，也要考慮檢查的必要性和可行性。規(guī)范社會(huì)民事和商事活動(dòng)的法律法規(guī)，以及規(guī)定犯罪、刑事責(zé)任和刑事處罰的法律一般較少在人大的執(zhí)法檢查之列。因此，通過分析執(zhí)法檢查報(bào)告來歸納法律法規(guī)貫徹的制約因素，雖有參考意義，但也有一定局限性。下階段，可結(jié)合人大其他的監(jiān)督方式進(jìn)一步分析制約法律法規(guī)實(shí)施的因素。

注釋：

[1]根據(jù)2013年至2020年廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公布內(nèi)容統(tǒng)計(jì)。

[2]此處依據(jù)《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》規(guī)定的法律部門分類進(jìn)行歸類。

[3][5]李飛：《立法法與全國(guó)人大常委會(huì)的立法工作》，載全國(guó)人大網(wǎng)2018年6月29日。

[4]李飛：《監(jiān)督法釋義和實(shí)用指南》，中國(guó)民主法制出版社2013年版，第87頁。

[6][19][26][28][42]廣東省人大常委會(huì)辦公廳：《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2013年第5期，第175、175、169、169、169頁。

[7]廣東省人大常委會(huì)辦公廳：《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2020年第8期。

[8]廣東省人大常委會(huì)辦公廳：《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2016年第6期，第115頁。

[9]廣東省人大常委會(huì)辦公廳：《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2019年第4期，第121頁。

[10][21][25][31][35][36]廣東省人大常委會(huì)辦公廳：《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2017年第6期，第171、163、171、163、171、163頁。

[11]廣東省人大常委會(huì)辦公廳：《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2017年第7期，第152頁。

[12]廣東省人大常委會(huì)辦公廳：《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2019年第7期，第169頁。

[13][32]廣東省人大常委會(huì)辦公廳：《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2020年第7期，第198頁。

[14][23]廣東省人大常委會(huì)辦公廳：《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2013年第4期，第96頁，

[15][20]廣東省人大常委會(huì)辦公廳：《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2014年第6期，第203、209頁。

[16][34][38]廣東省人大常委會(huì)辦公廳：《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2018年第6期，第121、121、114頁。

[17]關(guān)于聯(lián)席會(huì)議的解釋不多，目前沒有一個(gè)規(guī)范的概念。從工作實(shí)踐看，聯(lián)席會(huì)議制度指的是：沒有隸屬關(guān)系但有工作聯(lián)系的單位或部門，為了解決某一問題，由工作的主要一方或多方牽頭，定期或不定期以召開會(huì)議的形式，在充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上，達(dá)成共識(shí)，形成具有約束力的會(huì)議意見，用以指導(dǎo)工作，解決工作中遇到的各種新情況、新問題，使參加聯(lián)席會(huì)議的各方達(dá)成共識(shí)并組織實(shí)施。

[18][30][40][43]廣東省人大常委會(huì)辦公廳：《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2020年第4期，第25、20頁。

[22][37]廣東省人大常委會(huì)辦公廳：《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2018年第5期，第141頁。

[24]廣東省人大常委會(huì)辦公廳：《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2019年第4期，第129頁。

[27]廣東省人大常委會(huì)辦公廳：《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2015年第6期，第90頁。

[29][41][45]廣東省人大常委會(huì)辦公廳：《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2019年第6期，第146頁。

[33]廣東省人大常委會(huì)辦公廳：《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2015年第6期，第97頁。

[39][46]廣東省人大常委會(huì)辦公廳：《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2020年第5期，第183頁。

[44]廣東省人大常委會(huì)辦公廳：《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2015年第5期，第115頁。

[47]謝蒲定：《從執(zhí)法檢查報(bào)告分析影響和制約法律實(shí)施的因素》，載《人大研究》2011年第9期。

（作者單位：廣東省人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)）