張磊

伴隨著歐洲一體化的發(fā)展，在過去的幾十年中，作為歐盟三大機(jī)構(gòu)之一的歐洲議會(huì)（European Parliament， EP）已經(jīng)從一個(gè)監(jiān)督和咨詢機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲墓餐⒎C(jī)構(gòu)，在歐盟政治體系中發(fā)揮著越來越重要的作用。與美國(guó)國(guó)會(huì)類似，歐洲議會(huì)的真正工作是在各個(gè)專業(yè)委員會(huì)中完成的。它們已成為歐盟決策過程中的一個(gè)關(guān)鍵因素，并為制定立法作出了重要貢獻(xiàn)，被稱為議會(huì)的“立法支柱”（legislative backbone）。正是在這些議會(huì)委員會(huì)中，歐洲議會(huì)議員審議歐盟的相關(guān)立法，通過報(bào)告、召開聽證會(huì)，與其他歐盟機(jī)構(gòu)以及歐盟各成員國(guó)議會(huì)的相關(guān)委員會(huì)保持聯(lián)系。當(dāng)前備受關(guān)注的《中歐投資全面協(xié)定》就須先在歐洲議會(huì)的國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)中進(jìn)行審議，然后在全體會(huì)議上最終形成歐洲議會(huì)的立場(chǎng)。了解歐洲議會(huì)的委員會(huì)制度有助于我們更加深刻認(rèn)識(shí)歐盟的政治體系和政策走向。

一、 歐洲議會(huì)委員會(huì)的種類和內(nèi)部組成

委員會(huì)（committees）對(duì)立法機(jī)構(gòu)來說意義十分重大。委員會(huì)的數(shù)量、專業(yè)化程度和自主性是立法機(jī)構(gòu)制度化程度的重要指標(biāo)[1]。委員會(huì)自成立以來，一直在歐洲議會(huì)中扮演核心角色。早在1953年煤鋼共同體時(shí)期，歐洲議會(huì)的前身——共同大會(huì)就設(shè)立了7個(gè)委員會(huì)。由于全體會(huì)議召開的次數(shù)十分有限，委員會(huì)能夠幫助解決和協(xié)調(diào)共同大會(huì)的各項(xiàng)問題[2]。到1958年時(shí)，委員會(huì)的數(shù)目增加至13個(gè)。盡管多年來委員會(huì)的名稱和職責(zé)偶爾有變化，但是從結(jié)構(gòu)上看大體與今天差別不大。1979年歐洲議會(huì)實(shí)行首次直接選舉之后，委員會(huì)的數(shù)目進(jìn)一步增加，成立了16個(gè)常設(shè)委員會(huì)，此后逐漸增加至20個(gè)?！栋⒛匪固氐l約》簽署后，議員們?cè)絹碓礁械?，?yīng)審查委員會(huì)的數(shù)目，其主要目標(biāo)是更平均地分配《阿姆斯特丹條約》產(chǎn)生的新的立法義務(wù)。因此，議會(huì)委員會(huì)的數(shù)量在1999年歐洲議會(huì)選舉后從20個(gè)減少到17個(gè)。2004年歐盟東擴(kuò)后，歐洲議會(huì)內(nèi)部逐漸形成共識(shí)，即中東歐成員國(guó)新議員的到來導(dǎo)致議會(huì)規(guī)模的擴(kuò)大，應(yīng)該伴隨著議會(huì)委員會(huì)數(shù)量的增加。因此議會(huì)委員會(huì)的數(shù)量又恢復(fù)至20個(gè)[3]。

（一）歐洲議會(huì)委員會(huì)的種類

根據(jù)《歐洲議會(huì)程序條例》，在“黨團(tuán)主席會(huì)議”（Conference of Presidents）提議下，歐洲議會(huì)可以設(shè)立委員會(huì)[4]。它們各自涵蓋了歐盟活動(dòng)的一個(gè)特定領(lǐng)域或政策領(lǐng)域。歐洲議會(huì)的委員會(huì)分為兩種類型，第一類是常設(shè)委員會(huì)（Standing Committees）。目前，本屆歐洲議會(huì)共有20個(gè)常設(shè)委員會(huì)：“外交事務(wù)委員會(huì)”（Committee on Foreign Affairs， AFET）、“發(fā)展委員會(huì)”（Committee on Development， DEVE）、“國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)”（Committee on International Trade， INTA）、“預(yù)算委員會(huì)”（Committee on Budgets， BUDG）、“預(yù)算控制委員會(huì)”（Committee on Budgetary Control， CONT）、“經(jīng)濟(jì)與貨幣事務(wù)委員會(huì)”（Committee on Economic and Monetary Affairs， ECON）、“就業(yè)與社會(huì)事務(wù)委員會(huì)”（Committee on Employment and Social Affairs， EMPL）、“環(huán)境、公共衛(wèi)生和食品安全委員會(huì)”（Committee on Environment， Public Health and Food Safety， ENVI）、“工業(yè)、研究與能源委員會(huì)”（Committee on Industry， Research and Energy， ITRE）、“內(nèi)部市場(chǎng)和消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)”（Committee on Internal Market and Consumer Protection， IMCO）、“交通和旅游委員會(huì)”（Committee on Transport and Tourism，TRAN）、“地區(qū)發(fā)展委員會(huì)”（Committee on Regional Development， REGI）、“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展委員會(huì)”（Committee on Agriculture and Rural Development， AGRI）、“漁業(yè)委員會(huì)”（Committee on Fisheries， PECH），“文化和教育委員會(huì)”（Committee on Culture and Education， CULT）、“法律事務(wù)委員會(huì)”（Committee on Legal Affairs， JURI）、“公民自由、正義和內(nèi)政事務(wù)委員會(huì)”（Committee on Civil Liberties， Justice and Home Affairs， LIBE）、“憲政事務(wù)委員會(huì)”（Committee on Constitutional Affairs， AFCO）、“婦女權(quán)利和平等委員會(huì)”（Committee on Women's Rights and Equal Opportunities， FEMM）、“訴愿委員會(huì)”（Committee on Petitions， PETI）。歐洲議會(huì)在一些常設(shè)委員會(huì)中還設(shè)有分委會(huì)（Subcommittees），如在“外交事務(wù)委員會(huì)”下設(shè)“人權(quán)分委會(huì)”（Subcommittee on Human Rights，DROI）和“安全與防務(wù)分委會(huì)”（Subcommittee on Security and Defence，SEDE），在“經(jīng)濟(jì)與貨幣事務(wù)委員會(huì)”下設(shè)立了“稅收事物分委會(huì)”（Subcommittee on Tax Matters，F(xiàn)ISC）[5]。

除了常設(shè)委員會(huì)外，歐洲議會(huì)還可以設(shè)立臨時(shí)特別委員會(huì)（special temporary committees）來處理具體問題，并有權(quán)設(shè)立調(diào)查委員會(huì)（Committees of Inquiry），調(diào)查涉嫌違反歐盟法律或管理不當(dāng)?shù)男袨椤＿@類委員會(huì)的設(shè)立時(shí)間除議會(huì)作出延長(zhǎng)時(shí)間的決定外，通常不超過12個(gè)月。曾經(jīng)設(shè)立過的調(diào)查委員會(huì)和臨時(shí)特別委員會(huì)主要涉及的領(lǐng)域包括經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、德國(guó)統(tǒng)一、瘋牛病、基因與人類遺傳學(xué)及現(xiàn)代醫(yī)學(xué)新技術(shù)、口蹄疫和歐盟擴(kuò)大等。

本屆歐洲議會(huì)共有3個(gè)特別委員會(huì)和1個(gè)調(diào)查委員會(huì)。歐洲議會(huì)在2020年6月18日的全體會(huì)議上成立了“數(shù)字時(shí)代人工智能特別委員會(huì)”（Special Committee on Artificial Intelligence in a Digital Age， AIDA）。在常設(shè)委員會(huì)先前報(bào)告的基礎(chǔ)上，該特別委員會(huì)旨在研究人工智能的影響和挑戰(zhàn)，確定歐盟范圍內(nèi)的共同目標(biāo)，并就未來的最佳途徑提出建議。其為期12個(gè)月的任務(wù)包括對(duì)人工智能采取橫向方法，分析其對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)的未來影響，重點(diǎn)是技能、就業(yè)、教育、衛(wèi)生、交通、環(huán)境、工業(yè)、電子政務(wù)領(lǐng)域和第三國(guó)的人工智能路徑[6]。鑒于與癌癥作斗爭(zhēng)對(duì)歐盟未來的重要性，歐洲議會(huì)成立了“戰(zhàn)勝癌癥特別委員會(huì)”（Special Committee on Beating Cancer， BECA），旨在為成員國(guó)和歐盟機(jī)構(gòu)制定一套具體建議，支持研究人員、醫(yī)生、護(hù)士和社會(huì)工作者，為癌癥患者和癌癥康復(fù)者提供幫助[7]。歐洲議會(huì)還成立了“外國(guó)干涉歐洲聯(lián)盟所有民主進(jìn)程，包括虛假信息問題特別委員會(huì)”（Special Committee on Foreign Interference in all Democratic Processes in the European Union， including Disinformation， INGE），力圖評(píng)估不同領(lǐng)域受到外國(guó)干涉的程度，并找到解決辦法[8]。2020年6月19日，歐洲議會(huì)決定成立“運(yùn)輸過程中保護(hù)動(dòng)物調(diào)查委員會(huì)”（Committee of Inquiry on the Protection of Animals during Transport，ANIT），調(diào)查在歐盟內(nèi)外相關(guān)行動(dòng)中涉嫌違反歐盟有關(guān)運(yùn)輸過程中保護(hù)動(dòng)物的法律的行為。它將重點(diǎn)討論歐盟規(guī)則是如何由成員國(guó)執(zhí)行的，以及歐盟委員會(huì)是否適當(dāng)?shù)貓?zhí)行這些規(guī)則[9]。

（二）議會(huì)委員會(huì)的內(nèi)部組成

歐洲議會(huì)選舉結(jié)束后，議會(huì)委員會(huì)的內(nèi)部組成和規(guī)模最初是在7月份新當(dāng)選的議會(huì)會(huì)議期間決定的，然后在兩年半之后的議會(huì)中再次確定。各個(gè)委員會(huì)的規(guī)模有所不同。2007年，歐洲議會(huì)20個(gè)委員會(huì)的人數(shù)最多的是外交事務(wù)委員會(huì)（83人）和環(huán)境委員會(huì)（68人），人數(shù)較少的是訴愿委員會(huì)（37人）和法律事務(wù)委員會(huì)（28人）。2019年歐洲議會(huì)選舉后，第九屆歐洲議會(huì)內(nèi)部的議會(huì)委員會(huì)人數(shù)最多的有81名成員，最少的有25名成員。除了正式成員（full members）外，歐洲議會(huì)的委員會(huì)還擁有替補(bǔ)成員（substitute members）。絕大多數(shù)歐洲議會(huì)議員是一個(gè)委員會(huì)的正式成員，是另一個(gè)（或者幾個(gè)）委員會(huì)的替補(bǔ)成員。議員對(duì)個(gè)別委員會(huì)偏好的原因差別很大。在許多情況下，選區(qū)優(yōu)勢(shì)是決定性因素，個(gè)人興趣或?qū)ｉL(zhǎng)也發(fā)揮很大作用。在第一個(gè)任期內(nèi)不太出名的后座議員往往在選擇委員會(huì)時(shí)處于劣勢(shì)。

黨團(tuán)在歐洲議會(huì)中，特別是議會(huì)委員會(huì)內(nèi)部發(fā)揮著重要的作用。黨團(tuán)就如何分配委員會(huì)職位進(jìn)行磋商，也會(huì)考慮議員的教育背景、職業(yè)、專長(zhǎng)、與利益集團(tuán)的關(guān)系和期望等因素。黨團(tuán)針對(duì)每一個(gè)委員會(huì)任命相同數(shù)量的正式成員和替補(bǔ)成員。委員會(huì)的政治組成應(yīng)盡可能反映整個(gè)議會(huì)的組成。當(dāng)委員會(huì)的某一位正式成員因故缺席委員會(huì)會(huì)議時(shí)，同一黨團(tuán)的替補(bǔ)成員可代替其出席。由于歐洲議會(huì)議員的出席率不高，議員往往在委員會(huì)投票階段不僅出現(xiàn)在其所屬的委員會(huì)中，還會(huì)在其擔(dān)任替補(bǔ)成員的其他委員會(huì)中投票。

每個(gè)委員會(huì)從其正式成員中選出一名主席和最多四名副主席，組成“委員會(huì)主席團(tuán)”，任期兩年半。主席負(fù)責(zé)主持委員會(huì)會(huì)議，在全體會(huì)議進(jìn)行敏感投票或決定時(shí)代表委員會(huì)發(fā)言，并代表委員會(huì)出席委員會(huì)主席的定期會(huì)議。他可以在制定委員會(huì)議程和在議會(huì)外擔(dān)任委員會(huì)代表方面發(fā)揮強(qiáng)有力的作用。各委員會(huì)主席在“委員會(huì)主席會(huì)議”（Conference of Committee Chairs）上協(xié)調(diào)委員會(huì)的工作。議會(huì)委員會(huì)主席會(huì)議由所有常設(shè)或特別委員會(huì)主席組成，選舉產(chǎn)生主席。在無主席的情況下，會(huì)議由最年長(zhǎng)的議員主持。“委員會(huì)主席會(huì)議”可就委員會(huì)工作及議程起草向“黨團(tuán)主席會(huì)議”提出建議。議會(huì)執(zhí)行局和“黨團(tuán)主席會(huì)議”可指示“委員會(huì)主席會(huì)議”執(zhí)行具體任務(wù)。

實(shí)際上，議會(huì)委員會(huì)的主席職位基本上按照黨團(tuán)規(guī)模大小的順序來予以分配，并且由黨團(tuán)決定某位成員獲得委員會(huì)主席的職位。2019年歐洲議會(huì)選舉后，人民黨黨團(tuán)獲得了8個(gè)議會(huì)委員會(huì)主席職位，社會(huì)民主黨黨團(tuán)獲得了5個(gè)議會(huì)委員會(huì)主席職位，復(fù)興歐洲黨團(tuán)獲得了4個(gè)議會(huì)委員會(huì)主席職位，綠黨黨團(tuán)獲得了2個(gè)議會(huì)委員會(huì)主席職位，保守黨黨團(tuán)獲得了2個(gè)議會(huì)委員會(huì)主席職位，左翼聯(lián)盟黨團(tuán)獲得了1個(gè)議會(huì)委員會(huì)主席職位。主要黨團(tuán)獲得重要職位的數(shù)量基本與其規(guī)模相當(dāng)[10]。但是，由于歐洲議會(huì)主要黨團(tuán)對(duì)極右翼民粹政黨實(shí)施了所謂的“防御措施”（cordon sanitaire），認(rèn)同與民主黨團(tuán)未獲得任何議會(huì)委員會(huì)主席職位。

針對(duì)委員會(huì)的特定議案，黨團(tuán)會(huì)任命報(bào)告起草人。各黨團(tuán)還通過設(shè)立影子報(bào)告起草人和黨團(tuán)協(xié)調(diào)人等職位，來增加黨團(tuán)對(duì)委員會(huì)程序的影響。通常情況下，當(dāng)某個(gè)黨團(tuán)針對(duì)特定議案獲得報(bào)告起草人一職后，其他黨團(tuán)會(huì)任命影子報(bào)告起草人。影子報(bào)告起草人的主要任務(wù)是了解報(bào)告起草人的工作，并向其黨團(tuán)其他成員通報(bào)審議/談判的進(jìn)展情況，向他們提出建議并起草修正案。而黨團(tuán)協(xié)調(diào)員的作用有些類似成員國(guó)議會(huì)中的“黨鞭”，主要是確保黨團(tuán)的統(tǒng)一立場(chǎng)。在大多數(shù)黨團(tuán)中，委員會(huì)成員選舉產(chǎn)生黨團(tuán)協(xié)調(diào)人。一旦一份報(bào)告分配給某個(gè)黨團(tuán)，往往是協(xié)調(diào)人在從黨團(tuán)成員中挑選報(bào)告起草人方面起決定性作用。協(xié)調(diào)人還旨在通過跟蹤其成員的投票行為和出席情況，加強(qiáng)其黨團(tuán)的影響力。

議會(huì)委員會(huì)通過提供人力和結(jié)構(gòu)資源，有助于加強(qiáng)歐洲議會(huì)在“普通立法程序”過程中相對(duì)于其他歐盟機(jī)構(gòu)尤其是歐盟理事會(huì)的談判地位。黨團(tuán)協(xié)調(diào)人、委員會(huì)主席和報(bào)告起草人等委員會(huì)中的關(guān)鍵角色不僅有助于委員會(huì)內(nèi)部的凝聚力和一致性，而且在找到有效解決問題的辦法方面發(fā)揮著重要作用，從而大大增加了委員會(huì)的工作產(chǎn)出。

二、 歐洲議會(huì)委員會(huì)的權(quán)能和職責(zé)

根據(jù)歐洲議會(huì)的議事規(guī)則，各議會(huì)委員會(huì)擁有特定的權(quán)能和指責(zé)。比如歐洲議會(huì)“外交事務(wù)委員會(huì)”主要負(fù)責(zé)促進(jìn)、執(zhí)行和監(jiān)督歐盟的外交政策，具體來看，其工作包括如下內(nèi)容：第一，共同外交與安全政策（CFSP）和共同安全與防務(wù)政策（CSDP）;第二，與其他歐盟機(jī)構(gòu)和機(jī)關(guān)、聯(lián)合國(guó)組織和其他國(guó)際組織以及議會(huì)間大會(huì)就其負(fù)責(zé)事項(xiàng)的關(guān)系;第三，監(jiān)督歐盟對(duì)外行動(dòng)署（EEAS）;第四，通過全面合作和援助方案或國(guó)際協(xié)定，加強(qiáng)與第三國(guó)的政治關(guān)系;第五，入盟談判的開始、監(jiān)督和結(jié)束;第六，監(jiān)督和貫徹歐洲睦鄰政策;第七，有關(guān)第三國(guó)民主、法治、人權(quán)，包括少數(shù)群體權(quán)利和國(guó)際法原則的問題;第八，參與選舉觀察團(tuán)，酌情與其他有關(guān)委員會(huì)和代表團(tuán)合作[11]。

再如歐洲議會(huì)的“國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)”主要負(fù)責(zé)建立、執(zhí)行和監(jiān)督歐盟共同商業(yè)政策及其對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系的事項(xiàng)，其內(nèi)容是：第一，與第三國(guó)和區(qū)域組織的金融、經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易關(guān)系;第二，共同對(duì)外關(guān)稅、貿(mào)易便利化及海關(guān)規(guī)定與管理的外部方面;第三，開放、監(jiān)督、締結(jié)和后續(xù)處理與第三國(guó)和區(qū)域組織的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和投資關(guān)系的雙邊、多邊和多邊貿(mào)易協(xié)定;第四，國(guó)際法所涵蓋領(lǐng)域的技術(shù)協(xié)調(diào)或標(biāo)準(zhǔn)化措施;第五，與有關(guān)國(guó)際組織和國(guó)際貿(mào)易問題論壇以及與促進(jìn)聯(lián)盟以外區(qū)域經(jīng)濟(jì)和商業(yè)一體化的組織的關(guān)系;第六，與世貿(mào)組織的關(guān)系，包括其議會(huì)層面。此外，國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)就與第三國(guó)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易方面與有關(guān)議會(huì)間代表團(tuán)和特設(shè)代表團(tuán)進(jìn)行聯(lián)絡(luò)[12]。

委員會(huì)的主要工作是審議和通過起草的報(bào)告和意見草案，以履行議會(huì)的立法、預(yù)算和議程制定職責(zé)。議會(huì)委員會(huì)通過報(bào)告指導(dǎo)立法提案，向全體會(huì)議提出修正案，并任命一個(gè)談判小組就歐盟立法與理事會(huì)進(jìn)行談判。他們還通過自己的動(dòng)議報(bào)告，組織專家聽證會(huì)，并仔細(xì)審查監(jiān)督其他歐盟機(jī)構(gòu)。具體來看，議會(huì)委員會(huì)的工作主要由兩大部分內(nèi)容組成，一是對(duì)歐盟委員會(huì)提交的立法提案作出回應(yīng)，二是自行動(dòng)議報(bào)告（Own-initiative Reports）。委員會(huì)自行動(dòng)議報(bào)告共分為五種：立法動(dòng)議報(bào)告（Legislative Initiative Reports）、策略報(bào)告（Strategic Reports）、非立法動(dòng)議報(bào)告（Non-legislative Initiative Reports）、年度行動(dòng)和監(jiān)督報(bào)告（Annual Activity and Monitoring Reports）以及實(shí)施報(bào)告（Implementation）[13]。當(dāng)議會(huì)收到正式的委員會(huì)或理事會(huì)提案時(shí)，議會(huì)根據(jù)委員會(huì)的權(quán)能和職責(zé)將提案轉(zhuǎn)交相關(guān)的“負(fù)責(zé)委員會(huì)”，該委員會(huì)負(fù)責(zé)起草報(bào)告，議會(huì)還向其他某個(gè)或多個(gè)委員會(huì)征求意見。委員會(huì)也可以提出要求對(duì)某項(xiàng)提案發(fā)表意見，或建議另一個(gè)委員會(huì)發(fā)表意見。

在實(shí)踐中，由于歐洲議會(huì)對(duì)各委員會(huì)權(quán)能和職責(zé)的規(guī)定極為模糊，在某些情況下會(huì)引起議會(huì)委員會(huì)之間的權(quán)限爭(zhēng)議。比如就曾經(jīng)發(fā)生過圍繞食品安全提案的分配問題，當(dāng)時(shí)的“環(huán)境、公共衛(wèi)生和消費(fèi)者政策委員會(huì)”與“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展委員會(huì)”產(chǎn)生了爭(zhēng)議。再如，當(dāng)討論媒體政策時(shí)，很難區(qū)分它屬于文化、經(jīng)濟(jì)、工業(yè)還是法律事務(wù)。貿(mào)易議題也很難完全與外交政策和發(fā)展政策劃清界限。爭(zhēng)議問題有時(shí)能夠通過委員會(huì)之間的協(xié)商得以解決，有時(shí)則需要“黨團(tuán)主席會(huì)議”或議長(zhǎng)予以裁決[14]。議會(huì)委員會(huì)通常在布魯塞爾開會(huì)，其工作得到秘書處的支持。大多數(shù)議會(huì)委員會(huì)的辯論是公開進(jìn)行的，對(duì)公眾和媒體開放。委員會(huì)成員還設(shè)法加強(qiáng)與歐盟公民的聯(lián)系，會(huì)見來自成員國(guó)的訪問團(tuán)，并有專門時(shí)間在其所在選區(qū)工作，回答選民有關(guān)歐盟的問詢或者為選民提供相應(yīng)的幫助。

除了上文提到的各個(gè)議會(huì)委員會(huì)在規(guī)模上有所不同，各委員會(huì)在權(quán)能和聲望上也存在差別。比如由于歐洲議會(huì)在歐盟對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域的權(quán)能相對(duì)有限，議會(huì)的外交事務(wù)委員會(huì)權(quán)能也相應(yīng)有所限制，但是該委員會(huì)卻擁有多位有聲望的、有影響力的議員。預(yù)算委員會(huì)在議會(huì)自1970年和1975年條約生效以來一直擁有實(shí)權(quán)的領(lǐng)域，歷來備受矚目，它必須適應(yīng)議會(huì)預(yù)算權(quán)能的強(qiáng)化。隨著“共同決策程序”引入歐盟的決策程序，歐洲議會(huì)參與立法的權(quán)能進(jìn)一步增加，由此導(dǎo)致議會(huì)內(nèi)部一部分承擔(dān)立法任務(wù)的委員會(huì)的地位進(jìn)一步得到強(qiáng)化，例如處理環(huán)境議題和交通議題的委員會(huì)。

《里斯本條約》生效后，“共同決策程序”更名為“普通立法程序”，且適用范圍大大增加。負(fù)責(zé)不同政策領(lǐng)域的議會(huì)委員會(huì)處理的“普通立法程序”數(shù)量卻大為不同。在第八屆歐洲議會(huì)的前半期（2014—2016年），通過“普通立法程序”議案最多的是“國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)”（14%），排在其后的是“公民自由、司法和內(nèi)政事務(wù)委員會(huì)”（13%）、“經(jīng)濟(jì)與貨幣事務(wù)委員會(huì)”（13%）、“交通和旅游委員會(huì)”（11%）、“環(huán)境、公共衛(wèi)生和食品安全委員會(huì)”（10%）。這5個(gè)議會(huì)委員會(huì)通過的共同決策程序占?xì)W洲議會(huì)總量的61%。分析具體的數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)：第一，國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)尤其引人關(guān)注，該委員會(huì)在第六屆歐洲議會(huì)期間僅處理了2個(gè)共同決策程序議案，而在第七屆議會(huì)期間處理的議案卻占總量的10%。國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的工作量逐漸增大，這是近年來歐洲議會(huì)內(nèi)部最顯著的特點(diǎn)。第二，傳統(tǒng)上比較繁忙的議會(huì)委員會(huì)，如“經(jīng)濟(jì)與貨幣事務(wù)委員會(huì)”“內(nèi)部市場(chǎng)和消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)”“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展委員會(huì)”的工作量與前期相比保持穩(wěn)定。第三，“交通和旅游委員會(huì)”處理的共同決策程序議案數(shù)量相比第七屆議會(huì)期間上升了4%，而“環(huán)境、公共衛(wèi)生和食品安全委員會(huì)”處理的議案數(shù)量則下降了4%，這也是自1999年以來，“環(huán)境、公共衛(wèi)生和食品安全委員會(huì)”處理的共同決策程序議案數(shù)量首次不是最多。以上這些反映了歐洲議會(huì)和理事會(huì)立法行為的變化。主要原因在于歐盟委員會(huì)政策重點(diǎn)的變化，一方面，這與《里斯本條約》后共同決策程序適用范圍的擴(kuò)大有關(guān);另一方面，這也體現(xiàn)了歐盟對(duì)一系列挑戰(zhàn)尤其是經(jīng)濟(jì)危機(jī)和難民危機(jī)的應(yīng)對(duì)[15]。

在整個(gè)第八屆歐洲議會(huì)（2014—2019年）中，議會(huì)各委員會(huì)通過的“普通立法程序”議案數(shù)量反映了近年來歐盟的優(yōu)先政策領(lǐng)域：司法和內(nèi)政、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、環(huán)境。與前幾屆一樣，普通立法程序下的絕大多數(shù)提案由議會(huì)20個(gè)常設(shè)委員會(huì)中的少數(shù)幾個(gè)委員會(huì)處理：超過50%的提案由5個(gè)委員會(huì)處理;75%由八個(gè)委員會(huì)決定。排在前三位的議會(huì)委員會(huì)分別是“公民自由、正義和內(nèi)政事務(wù)委員會(huì)”（47.13%）、“經(jīng)濟(jì)與貨幣事務(wù)委員會(huì)”（44.12%）和“環(huán)境、公共衛(wèi)生和食品安全委員會(huì)”（41.11%）[16]。

三、 歐洲議會(huì)委員會(huì)制度的影響

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，歐洲議會(huì)參與立法權(quán)的擴(kuò)大促使歐洲議會(huì)委員會(huì)的影響日益增大。歐洲議會(huì)已經(jīng)擁有了一個(gè)高度發(fā)達(dá)的委員會(huì)體系，成為一個(gè)“委員會(huì)導(dǎo)向的立法機(jī)構(gòu)”（a committee-oriented legislature）[17]。歐洲議會(huì)的委員會(huì)制度具有重要影響：有利于提高歐洲議會(huì)的工作效率，有助于發(fā)揮專業(yè)化功能，促進(jìn)議會(huì)形成共識(shí)，還為歐洲議會(huì)與歐盟政治體系中的其他機(jī)構(gòu)互動(dòng)提供了保證，推動(dòng)歐洲一體化的發(fā)展。

1.提高歐洲議會(huì)的工作效率，影響歐洲議會(huì)的決策進(jìn)程

歐洲議會(huì)的委員會(huì)制度有利于提高歐洲議會(huì)的工作效率，進(jìn)而影響歐洲議會(huì)的決策進(jìn)程。隨著歐洲議會(huì)權(quán)能的日益增加，歐洲議會(huì)的工作量也大幅上漲，而諸多歐盟的立法程序都有時(shí)間的限制和要求。各委員會(huì)在歐洲議會(huì)尋求應(yīng)對(duì)日益增加的立法工作量中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。大多數(shù)報(bào)告起草和政治辯論都在委員會(huì)階段完成。一旦某一決議在委員會(huì)通過，那么它的支持者就能基本控制該決議在歐洲議會(huì)的進(jìn)程，委員會(huì)通過的決議很難會(huì)被議會(huì)其他政治過程加以改變。換句話說，委員會(huì)通過的報(bào)告很少會(huì)在全體會(huì)議上被推翻。比如，2018年7月10日，歐洲議會(huì)“外交事務(wù)委員會(huì)”通過了一份關(guān)于“中歐關(guān)系現(xiàn)狀”的報(bào)告，最終歐洲議會(huì)全體會(huì)議于2018年9月12日投票通過，形成了最終的決議[18]。正是在這個(gè)意義上，議會(huì)委員會(huì)被稱為歐洲議會(huì)的“過濾器”。通過發(fā)揮過濾器的作用，議會(huì)委員會(huì)促使歐洲議會(huì)的工作效率大大提高。歐洲議會(huì)工作量的增加并未導(dǎo)致歐洲議會(huì)決策進(jìn)程的放緩。

2.發(fā)揮專業(yè)化功能

歐洲議會(huì)的委員會(huì)制度有助于發(fā)揮專業(yè)化功能。在基于不同政策領(lǐng)域劃分的議會(huì)委員會(huì)內(nèi)部，委員會(huì)成員對(duì)特定問題的熟悉程度不斷提高，在議會(huì)的工作過程中逐漸變得專業(yè)化和職業(yè)化，從而加強(qiáng)了非委員會(huì)成員對(duì)委員會(huì)工作的信心。委員會(huì)可以利用多種方式增強(qiáng)其專業(yè)化程度：第一，委員會(huì)秘書處在支持報(bào)告起草人或意見起草人執(zhí)行任務(wù)方面非常重要。通過協(xié)助各歐洲議會(huì)議員和委員會(huì)，秘書處的行政官員們有助于提高歐洲議會(huì)的專業(yè)化能力。委員會(huì)工作人員不僅提供科學(xué)和技術(shù)資料，而且就“政治”問題提供咨詢意見。第二，越來越多的游說集團(tuán)將歐洲議會(huì)視為利益代表的重要舞臺(tái)，為相關(guān)議案提供各種專業(yè)化的信息。在歐洲議會(huì)議員看來，各種各樣利益的代表能帶來諸多益處：確保社會(huì)和經(jīng)濟(jì)行為體參與政策制定過程、提供政策制定所需的專業(yè)建議、保證歐盟政策能夠反映公民的真正需求[19]。第三，委員會(huì)還通過組織聽證會(huì)從多方面渠道獲取信息。比如2021年4月14日，“交通和旅游委員會(huì)”（TRAN）舉辦了一次關(guān)于促進(jìn)交通部門使用替代燃料的聽證會(huì)。此次聽證會(huì)為議員們提供了一個(gè)從該領(lǐng)域?qū)＜耀@得見解的機(jī)會(huì)[20]。

3.促進(jìn)議會(huì)達(dá)成共識(shí)

歐洲議會(huì)的委員會(huì)制度有助于整個(gè)議會(huì)達(dá)成共識(shí)。在歐洲議會(huì)的具體施政過程中，議會(huì)委員會(huì)的內(nèi)部匯集了各種利益，分歧和沖突在所難免。一方面，歐洲議會(huì)黨團(tuán)內(nèi)部來自不同成員國(guó)的議員會(huì)對(duì)特定議題出現(xiàn)分歧;另一方面，歐洲議會(huì)各黨團(tuán)之間在委員會(huì)中的關(guān)系也較為復(fù)雜，圍繞議案既沖突又合作。盡管在某些時(shí)刻，黨團(tuán)內(nèi)部和不同黨團(tuán)之間的分歧和沖突可能非常明顯，但是議會(huì)委員會(huì)中一直有很強(qiáng)的尋求共識(shí)的精神和文化。由于歐盟不同的決策程序要求不同數(shù)量的多數(shù)議員支持才能通過，尤其在需要“絕對(duì)多數(shù)”的程序下，即使是最大的黨團(tuán)也難以達(dá)到所需多數(shù)，在這種情況下，議會(huì)委員會(huì)成為歐洲議會(huì)達(dá)成共識(shí)的重要場(chǎng)所。各黨團(tuán)首先在內(nèi)部尋求共識(shí)，然后在黨團(tuán)之間達(dá)成某種程度的一致。委員會(huì)主席和各黨團(tuán)的協(xié)調(diào)人在促進(jìn)共識(shí)的過程中發(fā)揮了重要作用。

4.與歐盟政治體系中的其他機(jī)構(gòu)互動(dòng)，推進(jìn)歐洲一體化的發(fā)展

歐洲議會(huì)的委員會(huì)制度為議會(huì)與歐盟政治體系中的其他機(jī)構(gòu)互動(dòng)提供了保證，有助于推動(dòng)歐洲一體化的發(fā)展。第一，歐洲議會(huì)的委員會(huì)與其他歐盟機(jī)構(gòu)互動(dòng)。與其他機(jī)構(gòu)，特別是理事會(huì)和歐盟委員會(huì)不同，歐洲議會(huì)的委員會(huì)會(huì)議在大多數(shù)情況下對(duì)其他機(jī)構(gòu)的代表和公眾開放。在討論特定議案的委員會(huì)會(huì)議上，歐盟其他機(jī)構(gòu)（包括歐盟委員會(huì)和歐盟理事會(huì)）的代表常常出席。比如2021年6月3日，歐洲議會(huì)的“就業(yè)與社會(huì)事務(wù)委員會(huì)”（EMPL）與歐盟委員會(huì)執(zhí)行副主席東布羅夫斯基（Valdis Dombrovskis）和就業(yè)與社會(huì)權(quán)利委員施密特（Nicolas Schmit）舉行結(jié)構(gòu)性對(duì)話。議員們審議了“歐盟適當(dāng)最低工資”（adequate minimum wages in the European Union）報(bào)告草案的修正案，并討論關(guān)于引入“歐洲社會(huì)保障號(hào)碼”（European Social Security Number）的決議草案動(dòng)議[21]。歐盟理事會(huì)秘書處的官員也會(huì)出席歐洲議會(huì)的委員會(huì)會(huì)議，為提交理事會(huì)的報(bào)告作記錄。通過為各機(jī)構(gòu)在立法過程中提供一個(gè)互動(dòng)和交換意見的場(chǎng)所，歐洲議會(huì)有機(jī)會(huì)比其他機(jī)構(gòu)更大程度地整合其他行動(dòng)者的意見，特別是歐盟委員會(huì)的意見，從而有利于促進(jìn)歐盟層面的決策過程。第二，歐洲議會(huì)的委員會(huì)與成員國(guó)議會(huì)相關(guān)委員會(huì)密切聯(lián)系，構(gòu)建跨國(guó)議會(huì)網(wǎng)絡(luò)。比如，歐洲議會(huì)“外交事務(wù)委員會(huì)”（AFET）邀請(qǐng)歐盟各成員國(guó)議會(huì)議員出席2019年4月2日上午在布魯塞爾舉行的為期半天的議會(huì)間委員會(huì)會(huì)議（ICM），會(huì)議討論了三個(gè)主題：脫歐后的歐英關(guān)系、歐盟擴(kuò)大的未來與歐洲睦鄰政策[22]。歐洲議會(huì)和成員國(guó)議會(huì)的互動(dòng)在一定意義上有助于增強(qiáng)歐盟的民主合法性，從議會(huì)層面推動(dòng)歐洲一體化的發(fā)展。

總體來看，在過去的幾十年里，歐洲議會(huì)已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)強(qiáng)大的立法機(jī)構(gòu)。為了有效地行使來之不易的立法職權(quán)，歐洲議會(huì)建立了廣泛而有影響力的委員會(huì)制度。這一制度促使委員會(huì)的工作日益高度技術(shù)化、復(fù)雜化和專業(yè)化。歐洲議會(huì)的委員會(huì)在決定歐洲議會(huì)的政治方向上具有核心地位[23]?？梢哉f，議會(huì)委員會(huì)已成為歐洲議會(huì)運(yùn)作的一個(gè)關(guān)鍵因素，在很大程度上影響了該機(jī)構(gòu)的整個(gè)決策過程。歐洲議會(huì)及其委員會(huì)的運(yùn)作環(huán)境與各成員國(guó)議會(huì)的委員會(huì)截然不同，主要區(qū)別在于缺乏一個(gè)直接對(duì)歐洲議會(huì)負(fù)責(zé)的歐洲政府，以及歐洲具有多層次治理體系的獨(dú)特決策形式。在與其他歐盟機(jī)構(gòu)（尤其是歐盟理事會(huì)和歐盟委員會(huì)）的互動(dòng)過程中，歐洲議會(huì)的委員會(huì)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

注釋：

[1]Shaun Bowler and David M. Farrell， “The Organizing of the European Parliament： Committees，Specializa?Specialization and Coordination”， British Journal of political Science， Vol. 25， No. 2， 1995， pp. 219-243.

[2]筆者歐洲議會(huì)（布魯塞爾）采訪，2009年11月。

[3]Richard Corbett， Francis Jacobs and Michael Shackleton，The European Parliament， 7th edition，John HarperPublishing 2007， p.126.135.

[4]Rules of Procedure of the European Parliament，9th parliamentary term-January 2021，Rule 206，Rule 207.

[5]See the website of the European Parliament，https：//www.europarl.europa.eu/committees/en/home，last accessed on 20 May 2021.

[6]See the website of the European Parliament， https：//www.europarl.europa.eu/committees/en/aida/about，lastaccessed on 31 May 2021.

[7]See the website of the European Parliament，https：//www.europarl.europa.eu/committees/en/beca/about，lastaccessed on 31 May 2021.

[8]See the website of the European Parliament，ht tps：//www.europarl.europa.eu/committees/en/inge/about，lastlast accessed on 31 May 2021.

[9]See the website of the European Parliament，https：//www.europarl.europa.eu/committees/en/anit/about，last?accessed on 31 May 2021.

[10]See the website of the European Parliament，https：//www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20190709IPR56669/parliament-s-committees-elect-chairs-and-vice-chairs， last accessed on 20th May 2021.

[11]Rules of Procedure of the European Parliament，https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/lastrules/ANN-06_EN.html？redirect，last accessed on 20th May 2021.

[12]Rules of Procedure of the European Parliament，https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/lastrules/ANN-06_EN.html？redirect，last accessed on 20th May 2021.

[13]EPP， Handbook for Members： EPP Group in theEuropean Parliament，Revised version，June 2009，pp.17-18.

[14]Richard Corbett，F(xiàn)rancis Jacobs and Michael Shackleton，The European Parliament， 7th edition， John Harper Publishing 2007， p.135.

[15]European Parliament，Activity Report on the Ordinary Legislative Procedure： 4 July 2014-31 December 2016 （8th Parliamentary Term）， pp.8-9.

[16]European Parliament，Activity Report：Developments and Trends of the Ordinary Legislative Procedure：1July 2014-1 July 2019 （8th Parliamentary Term）， pp.1-2.

[17]Gaye Gungor，“The Institutionalization of thethe European Parliament”， European University Institute（Florence） Max Weber Programme Working Paper， 2009/26.

[18]European Parliament resolution of 12 September 2018 on the state of EU-China relations， https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2018-0343_EN.html， last accessed on 20 May 2021.

[19]European Parliament At a Glance，Public Consultation on the Transparency Register， May 2016.

[20]See the website of the European Parliament，https：//www.europarl.europa.eu/committees/en/public-hearing-boosting-the-use-of-alter/product-details/20210406CHE08621，last accessed on 31 May 2021.

[21]See the website of the European Parliament，https：//www.europarl.europa.eu/committees/en/empl-committee-meetings-on-3-and-7-june-/product-details/20210526CAN61073， last accessed on 5June 2021.

[22]See the website of the European Parliament，https：//www.europarl.europa.eu/relnatparl/en/eu-uk-relations-after-brexit-the-future-/products-details/20210503CPU35732， last accessed on 31 May 2021.

[23]Julia De Clerck-Sachsse，“The New European ParParliament：All Change or Business as Usual？ ”，Centre forfor European Policy Studies Special Report，August 2009，p.5.

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院歐洲研究所副研究員）