李翔宇

一、問題的提出和研究背景

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)全面依法治國高度重視，把全面依法治國放在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中來謀劃、來推進(jìn)，社會(huì)主義法治國家建設(shè)取得歷史性成就。在習(xí)近平法治思想中，立法工作居于重要地位。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，法律是治國之重器，要以良法促進(jìn)發(fā)展保障善治，多次對(duì)人大推進(jìn)立法工作作出重要部署，要求豐富立法形式，切實(shí)提高立法質(zhì)量和效率等。這就把關(guān)于立法質(zhì)量和效率問題引入實(shí)踐和理論探討的視域。本文關(guān)切的問題是在疫情防控的非正常狀態(tài)下，人大作為立法機(jī)關(guān)如何規(guī)范行使立法權(quán)，以兼顧立法質(zhì)量和效率。

人大及其常委會(huì)與其他國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)不同的一個(gè)顯著特點(diǎn)是人大及其常委會(huì)是開會(huì)行使職權(quán)的[1]。特別是立法作為通過法定程序?qū)乙庵局贫然?、法律化，進(jìn)而創(chuàng)制法律規(guī)則的重要政治活動(dòng)，主要由人大及其常委會(huì)根據(jù)法定職權(quán)，依照法定程序，通過召開會(huì)議議決的方式來開展。這其中涉及審議和表決兩個(gè)環(huán)節(jié)，表決是決定法律草案成為法的程序環(huán)節(jié)，審議則是決定法的質(zhì)量的形式理性[2]。一般來說兩者缺一不可，正是這些程序要件賦予立法以正當(dāng)性。但如果在緊急且不適宜多人聚集的非常法律狀態(tài)下，人大常委會(huì)采取什么樣的會(huì)議形式和程序行使權(quán)力，才能夠保證程序合法？對(duì)此問題，各級(jí)人大常委會(huì)的議事規(guī)則尚未涉及。

2020年2月至3月，我國各地因新冠肺炎疫情處于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)狀態(tài)，要求限制或停止集市、集會(huì)、影劇院演出以及其他人群聚集的活動(dòng)。在此情勢(shì)下，各級(jí)人大采取一定方式聚集開會(huì)履行職責(zé)。如全國人大常委會(huì)于2月底召開常委會(huì)會(huì)議，審議通過關(guān)于禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定，31個(gè)省級(jí)人大中有23個(gè)召開常委會(huì)會(huì)議作出關(guān)于依法防控和野生動(dòng)物保護(hù)方面的法規(guī)性決定。這是人大在臨時(shí)的非正常社會(huì)狀態(tài)下行使立法權(quán)的創(chuàng)造性實(shí)踐。本文擬對(duì)一級(jí)響應(yīng)狀態(tài)下全國人大及23個(gè)省級(jí)人大召開人大常委會(huì)會(huì)議行使立法權(quán)的程序機(jī)制進(jìn)行梳理，并借鑒其他國家快速立法機(jī)制等經(jīng)驗(yàn)，探討在不適宜聚集的情勢(shì)下，人大常委會(huì)如何以快捷的非正式機(jī)制行使立法權(quán)及其必要考量。

需要指出的是，我國憲法法律沒有界定何為緊急狀態(tài)，但這次新冠肺炎疫情初期各地啟動(dòng)的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)狀態(tài)，實(shí)際上就是法學(xué)理論所稱緊急狀態(tài)。在理論上，緊急狀態(tài)一般是指發(fā)生或者即將發(fā)生特別重大突發(fā)事件，需要國家機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)力予以控制、消除其社會(huì)危害和威脅時(shí)，有關(guān)國家機(jī)關(guān)按照憲法、法律規(guī)定的權(quán)限決定并宣布局部地區(qū)或者全國實(shí)行的一種臨時(shí)性的嚴(yán)重危急狀態(tài)[3]。在頒布緊急狀態(tài)法的國家，通常規(guī)定緊急狀態(tài)下，政府可以采取特別措施，來限制社會(huì)成員一定的行動(dòng)，政府還有權(quán)強(qiáng)制有關(guān)公民有償提供一定勞務(wù)或者財(cái)物，社會(huì)成員也有義務(wù)配合政府緊急狀態(tài)下采取的措施，來應(yīng)對(duì)和解除突發(fā)事件。在我國，憲法對(duì)緊急狀態(tài)予以原則規(guī)定，明確了全國人大常委會(huì)、國家主席、國務(wù)院的緊急狀態(tài)決定或宣布的權(quán)力，但我國并沒有緊急狀態(tài)法，沒有明確界定何種狀態(tài)下可視為緊急狀態(tài)。目前法律依據(jù)主要是，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)定了對(duì)突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的應(yīng)對(duì)工作，并區(qū)分了特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。其中，特別重大一級(jí)實(shí)際上就是賦予政府特別措施并限制社會(huì)成員行為的緊急狀態(tài)。因此，本文所指緊急狀態(tài)，在我國現(xiàn)實(shí)情景和法律實(shí)務(wù)中，對(duì)應(yīng)指的是根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法所界定的特別重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)狀態(tài)。在文中個(gè)別語境下，也采用“一級(jí)響應(yīng)狀態(tài)”和“應(yīng)急狀態(tài)”的表述。

二、我國一級(jí)響應(yīng)狀態(tài)下的法律性、法規(guī)性決定出臺(tái)程序梳理

法律、法規(guī)性決定屬立法范疇，一般依據(jù)立法程序由常委會(huì)一次會(huì)議審議通過。根據(jù)立法法和議事規(guī)則，常規(guī)程序如下：1.草案形成后，召開委員長會(huì)議（主任會(huì)議）研究通過常委會(huì)會(huì)議議程和日程草案，決定草案是否列入常委會(huì)會(huì)議議程;2.常委會(huì)會(huì)議舉行十日前將開會(huì)日期和擬提交會(huì)議討論的主要事項(xiàng)通知常委會(huì)組成人員，并及時(shí)將法規(guī)草案等文本送常委會(huì)組成人員以便準(zhǔn)備審議意見;3.召開常委會(huì)會(huì)議第一次全體會(huì)議，通過常委會(huì)會(huì)議議程和日程，聽取草案說明，有關(guān)專門委員會(huì)的審議意見印發(fā)會(huì)議;4.第一次全體會(huì)議后召開分組或聯(lián)組會(huì)議審議;5.由法律委員會(huì)根據(jù)組成人員審議意見進(jìn)行修改，提出草案表決稿;6.召開主任會(huì)議，決定草案表決稿提請(qǐng)常委會(huì)全體會(huì)議表決;7.召開常委會(huì)會(huì)議第二次全體會(huì)議，對(duì)草案表決稿進(jìn)行表決。

與常規(guī)程序相比，在疫情防控的一級(jí)響應(yīng)狀態(tài)下，全國人大常委會(huì)和各省級(jí)人大常委會(huì)立法主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，迅速開展草案起草工作。以省級(jí)人大起草依法防控的決定為例，據(jù)了解，除上海市人大常委會(huì)防控決定從2020年1月下旬啟動(dòng)起草并于2月7日常委會(huì)會(huì)議審議通過外，其余省級(jí)人大均在5天以內(nèi)，廣東等省甚至2天內(nèi)完成草案起草工作。

第二，注重會(huì)前書面征求組成人員意見。在常規(guī)程序下，決定草案預(yù)先印發(fā)常委會(huì)組成人員，目的是便于其為會(huì)議審議做充分準(zhǔn)備。在應(yīng)急狀態(tài)下，由于會(huì)議的空間和時(shí)間被壓縮，充分發(fā)表并溝通意見成為困難，因此絕大部分省級(jí)人大在常規(guī)將決定草案提前印發(fā)組成人員的基礎(chǔ)上，增加了會(huì)前書面征求意見環(huán)節(jié)，請(qǐng)組成人員會(huì)前反饋對(duì)草案的意見。根據(jù)常委會(huì)組成人員意見修改后的草案稿提交常委會(huì)會(huì)議審議。可以說已經(jīng)將常委會(huì)組成人員提出意見的環(huán)節(jié)做了前置，以便在會(huì)議舉行時(shí)盡量節(jié)約時(shí)間。

第三，常委會(huì)會(huì)議議程比較單一。全國人大常委會(huì)2月底會(huì)議議程包括3項(xiàng)，即審議通過關(guān)于禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定，關(guān)于推遲召開第十三屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議的決定及有關(guān)任免案等。大部分省級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議通過一項(xiàng)防控決定或野生動(dòng)物保護(hù)決定，個(gè)別省級(jí)人大常委會(huì)一次通過兩項(xiàng)決定。

第四，以縮小聚集空間規(guī)模或縮短會(huì)議時(shí)間的方式召開會(huì)議。在參會(huì)人員均符合法定人數(shù)的情況下，全國人大及各省級(jí)人大采取了縮小聚集空間或縮短會(huì)議時(shí)間的方式，確保會(huì)議得以安全召開。

一是引入視頻方式縮小聚集的空間規(guī)模。全國人大常委會(huì)會(huì)議采用現(xiàn)場(chǎng)出席和網(wǎng)絡(luò)視頻出席相結(jié)合的方式舉行，常委會(huì)組成人員113人現(xiàn)場(chǎng)出席會(huì)議，57人通過網(wǎng)絡(luò)視頻方式出席會(huì)議。3個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)即湖北、黑龍江、河南省人大常委會(huì)采取“主會(huì)場(chǎng)+網(wǎng)絡(luò)視頻”形式召開了常委會(huì)會(huì)議，提前將會(huì)議文件電子版通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)送至組成人員，采取視頻方式召開全體會(huì)議和分組審議，組成人員在辦公場(chǎng)所或居所，以視頻連線發(fā)表審議意見，以口頭或舉手方式進(jìn)行表決。保障視頻系統(tǒng)穩(wěn)定性是以視頻方式召開會(huì)議的關(guān)鍵。為此，河南省人大常委會(huì)提前進(jìn)行在線壓力測(cè)試，湖北省人大常委會(huì)為每個(gè)參加會(huì)議的組成人員配備聯(lián)絡(luò)員以做好信息服務(wù)，并都提前組織所有參會(huì)人員進(jìn)行視頻測(cè)試，確保主會(huì)場(chǎng)與其他終端能夠?qū)崟r(shí)連線運(yùn)行，使遠(yuǎn)程發(fā)表意見和討論、遠(yuǎn)程提出表決意愿得以實(shí)現(xiàn)?？梢姡覈娜舜蟪Ｎ瘯?huì)在疫情期間采取視頻方式召開會(huì)議，主要基于兩種原因，一是封閉情況下便于在外地居住人員就地參加會(huì)議（比如全國人大常委會(huì)），二是避免人員聚集（比如湖北等地方人大常委會(huì)）。

二是精簡(jiǎn)部分會(huì)議環(huán)節(jié)以縮短會(huì)議時(shí)間。有19個(gè)省級(jí)人大召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議，為避免聚集，大部分在半天內(nèi)完成常委會(huì)會(huì)議議程。有的按照常規(guī)程序召開會(huì)議但壓縮了每個(gè)環(huán)節(jié)的時(shí)間。大部分則簡(jiǎn)化了一些會(huì)議環(huán)節(jié)。比如：有的簡(jiǎn)化了常委會(huì)第一次會(huì)議和分組審議環(huán)節(jié)，直接召開常委會(huì)第二次全體會(huì)議，將根據(jù)書面征求常委會(huì)組成人員意見后修改形成的草案表決稿提交全體會(huì)議審議表決通過;有的簡(jiǎn)化了第一次全體會(huì)議的口頭報(bào)告草案環(huán)節(jié)，改為書面報(bào)告;有的簡(jiǎn)化了分組審議，還有的將分組審議改為第一次會(huì)議后，常委會(huì)組成人員各自在房間研究草案并提出意見;有的為避免長時(shí)間聚集，在分組審議后預(yù)留時(shí)間比較短促，且分組審議未對(duì)決定草案提出實(shí)質(zhì)性修改意見的情況下，將草案稿先行提請(qǐng)常委會(huì)第二次全體會(huì)議表決通過后，由常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)做個(gè)別文字修改后再公布。

三是依托線上履職平臺(tái)完成審議和表決。個(gè)別省人大常委會(huì)依托自建的代表履職平臺(tái)等信息系統(tǒng)，結(jié)合線下召開主任會(huì)議、法制委會(huì)議，進(jìn)行了線上審議和表決。主要是先通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)送會(huì)議通知和決定草案，并通過線上反饋和電話核實(shí)等方式收集審議意見，提出審議結(jié)果報(bào)告、決定草案修改稿和表決稿等后，再次通過履職平臺(tái)等發(fā)送組成人員，采取線上反饋和電話核實(shí)等方式收集了表決意見，以此完成表決程序。

上述一級(jí)響應(yīng)狀態(tài)下立法權(quán)行使的程序機(jī)制的快速和便捷，是與一般情況下立法所要求的正式和審慎有所不同的新特點(diǎn)。那么便捷立法程序下應(yīng)考慮哪些因素以保證程序正當(dāng)？可以從其他國家快速立法機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)中得到啟發(fā)。

三、其他國家的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)

（一）關(guān)于快速立法機(jī)制

在議會(huì)制度運(yùn)行時(shí)間長的國家，也同樣存在快速立法機(jī)制。

1.英國議會(huì)的快速立法/緊急立法（fast-tracked legislation/emergency legislation）。英國議會(huì)的快速立法/緊急立法指的是一項(xiàng)立法雖然經(jīng)過了上議院和下議院所有的正常階段，但是這些階段是在一個(gè)加速的時(shí)間表上。一般來說，一個(gè)法案并沒有固定的時(shí)間框架，但立法的每個(gè)階段之間，即一讀到二讀、二讀到委員會(huì)階段、委員會(huì)階段到報(bào)告階段、報(bào)告階段到三讀，都有一定的時(shí)間間隔，間隔期加起來至少約兩個(gè)半月。而快速立法則是縮短了這些間隔，以便一個(gè)法案甚至可以短到在一天內(nèi)通過。什么情況下會(huì)議會(huì)采取快速立法機(jī)制？有時(shí)是出于對(duì)突發(fā)事件采取果斷行動(dòng)的迫切需要，也有時(shí)是出于政治考慮，比如英國議會(huì)的憲法委員會(huì)曾在1991年發(fā)生一系列狗襲擊兒童事件之后迅速采取立法行動(dòng)，通過快速立法制定危險(xiǎn)狗法案。以下是啟動(dòng)快速立法的相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)：（1）糾正立法上的錯(cuò)誤;（2）對(duì)法院的判決作出反應(yīng)，確認(rèn)法律不再有效;（3）確保法律對(duì)特定事件有效;（4）確保英國繼續(xù)遵守其國際承諾;（5）執(zhí)行預(yù)算中包含的變更;（6）實(shí)施反恐措施;（7）維持在蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭的分權(quán)解決方案;（8）回應(yīng)公眾的強(qiáng)烈抗議[4]。與北愛爾蘭相關(guān)的法案被較為頻繁地適用快速立法程序，主要是關(guān)系到國家安全和回應(yīng)激烈的政治事件。如在1995年到2009年之間有15項(xiàng)這樣的法案被加速通過，最近則是2018年《北愛爾蘭行政框架和職能行使法案》在兩天內(nèi)通過。2020年3月，英國在制定2020新冠病毒法時(shí)，詳細(xì)規(guī)定了應(yīng)急期間政府的權(quán)力和可能采取的應(yīng)對(duì)措施。英國政府于3月3日啟動(dòng)這一法案立法設(shè)想，3月19日進(jìn)入議會(huì)階段，經(jīng)過快速立法程序，僅用了一個(gè)星期時(shí)間走完了流程，于3月25日通過了法案。在制定過程中，內(nèi)閣成員與反對(duì)黨議員在草案起草階段就不斷溝通協(xié)調(diào)意見，而不是通常那樣在辯論階段才唇槍舌戰(zhàn)。在表決階段，則是直接點(diǎn)頭通過（nodded though）[5]。

2.美國參議院的熱線（hotline）立法機(jī)制。美國國會(huì)除了和英國議會(huì)一樣，存在將每個(gè)立法階段之間的間隔壓縮的快速立法機(jī)制外，參議院還有一種熱線（hotline）的非正式表決機(jī)制。這種立法機(jī)制的啟動(dòng)條件是若一項(xiàng)法案較無爭(zhēng)議或已獲得兩大黨有共識(shí)支持，參議院就可以啟動(dòng)熱線方式表決，這通常是在參議院領(lǐng)袖欲快速通過法案，或?yàn)樽h案試水溫時(shí)提出。主要是在國會(huì)衣帽間（cloakrooms）（議事廳旁，供議員作私下討論的房間），各議員發(fā)放尋求不經(jīng)過大會(huì)表決通過某法案的通知，包括通過電郵或電話征詢議員意向，若在特定時(shí)間內(nèi)無人反對(duì)，議案便獲“一致同意”（unanimous consent）通過，隨即交由白宮處理，但只要有一名議員有異議，議案需返回正常審議程序。通過熱線機(jī)制，讓兩黨黨團(tuán)通過非正式溝通方式，征詢每位議員的意見，借此讓法案跳過一般程序并獲得處理。

3.關(guān)于快速立法的潛在問題。由于快速立法繞過通常立法程序，這些采取快速立法程序的國家認(rèn)為，其可能帶來以下潛在問題：（1）給政府部門和議會(huì)的工作人員帶來工作壓力。政府部門需要迅速做出制度設(shè)計(jì)并完成草案起草工作，議會(huì)工作人員也要迅速為議員提供信息。（2）更弱的監(jiān)督。減少了議員和同僚對(duì)法案進(jìn)行審議并提出修改建議的時(shí)間，從而增加了法律錯(cuò)誤或立法產(chǎn)生意想不到后果的可能性。比如美國也有人探討，“快速通道是一個(gè)糟糕的想法，因?yàn)樗呀?jīng)被證明是工作殺手。它賦予總統(tǒng)將條約實(shí)施立法提交國會(huì)表決的權(quán)利，而不給予任何修改或改進(jìn)的機(jī)會(huì)[6]”。（3）行政權(quán)力集中。快速立法賦予了政府重大權(quán)力，英國上議院憲法委員會(huì)擔(dān)心，當(dāng)政府認(rèn)為有必要讓人看到其迅速行動(dòng)時(shí)，快速跟蹤立法程序可能會(huì)被利用于政治原因，為了表演而不是真正解決問題。為解決這些對(duì)快速立法的擔(dān)憂，英國上議院憲法委員會(huì)也建議，快速通道立法應(yīng)該在立法后接受更嚴(yán)格的審查，以確定任何意外影響，并在必要時(shí)提出修改建議。另外，也呼吁更多地使用“日落條款”（設(shè)定法案的終止生效時(shí)間），以限制可以通過緊急立法實(shí)現(xiàn)的立法變更的范圍，并為議會(huì)提供機(jī)會(huì)去考慮是否希望該立法在不那么狂熱的氣氛中仍然有效[7]。

（二）壓縮會(huì)議規(guī)模方面，其他國家沒有采取視頻會(huì)議的先例。以上英國議會(huì)的一般性快速立法機(jī)制和美國參議院的熱線立法機(jī)制都體現(xiàn)出通過壓縮會(huì)議階段間隔或壓縮審議表決環(huán)節(jié)而使立法快速通過的特點(diǎn)。而在壓縮會(huì)議規(guī)模方面，新冠肺炎疫情期間，英國議會(huì)在疫情防控期間減少了下議院議員的人數(shù)，這樣可以允許他們根據(jù)保持“社交距離”的指導(dǎo)意見互相之間坐得更遠(yuǎn);在威爾士，議會(huì)全體會(huì)議由“緊急情況”會(huì)議代替，只包括較少的成員[8]。在視頻會(huì)議方面，議會(huì)全院會(huì)議使用視頻會(huì)議技術(shù)的幾乎沒有，視頻技術(shù)雖然在議會(huì)中的應(yīng)用越來越多，但更主要是便利議會(huì)和議員聯(lián)系公眾，一方面委員會(huì)使用視頻會(huì)議技術(shù)為公眾中聽證會(huì)上實(shí)時(shí)提交證據(jù)提供便利，另一方面，議員利用視頻技術(shù)遠(yuǎn)程聯(lián)系選民[9]?？梢姡瑢⒁曨l技術(shù)運(yùn)用于代表機(jī)關(guān)審議和表決程序，在國外并沒有先例。

四、緊急狀態(tài)下快速立法的基本考量

“正義優(yōu)先、兼顧效率和秩序”是現(xiàn)代立法程序的建構(gòu)及運(yùn)作應(yīng)當(dāng)遵循的價(jià)值取向。從上述我國和其他國家的實(shí)踐看，本文認(rèn)為，與常規(guī)程序立法相比，在緊急狀態(tài)下采取快捷方式立法，需要遵循和考慮以下三個(gè)方面：

一是共識(shí)原則。立法是為社會(huì)制定規(guī)則的重要政治活動(dòng)，在制度設(shè)計(jì)上是否能夠最大限度協(xié)調(diào)各方面利益、達(dá)成共識(shí)是判斷一項(xiàng)立法是否為良法的重要標(biāo)準(zhǔn)。這也是一般情況下立法工作周期長、審慎優(yōu)于高效的原因所在。而適用快捷方式開展的立法更需慎重考慮和遵循共識(shí)原則。如前所述，在快速立法機(jī)制下，政府部門或立法機(jī)關(guān)的人員迅速完成草案起草工作，同時(shí)立法機(jī)關(guān)組成人員對(duì)法案進(jìn)行審議的時(shí)間和向社會(huì)公眾征求意見的時(shí)間都有所縮簡(jiǎn)，從而立法潛在風(fēng)險(xiǎn)或產(chǎn)生意想不到后果有可能會(huì)增加。為遵循共識(shí)原則，快捷立法應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：第一，列入議程的法案比較單一和集中，客觀上便于會(huì)議盡快形成合議;第二，列入議程的立法項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)是絕大部分常委會(huì)組成人員均原則贊同的比較成熟的項(xiàng)目;第三，更加注重提前征求組成人員和相關(guān)方面的意見。在我國，廣東等省份制定依法防控決定中的一條重要經(jīng)驗(yàn)就是將征求常委會(huì)組成人員意見環(huán)節(jié)前置到常委會(huì)會(huì)議審議前。全國人大有關(guān)工作機(jī)構(gòu)在指導(dǎo)地方人大常委會(huì)抗疫立法時(shí)，也明確指出，疫情防控期間確實(shí)要加快立法步伐，但應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌處理好立法質(zhì)量和效率的關(guān)系，盡管工作時(shí)間有限，也要充分聽取各方面的意見，特別是一線專業(yè)人士和社會(huì)公眾的建議，確保各項(xiàng)制度立得住、行得通、真管用[10]。在英美國家，也都由于正式場(chǎng)合的辯論程序縮減，政府與議會(huì)、議會(huì)的不同黨派議員之間磋商和協(xié)調(diào)覆蓋到了快速立法的整個(gè)過程。通過提前逐一深入征求意見，最大可能地多聽取意見，以彌補(bǔ)審議時(shí)間縮短可能帶來的在達(dá)成共識(shí)方面的不足。

二是效率原則。適用快速立法程序要求立法工作更加高效，這是立法因應(yīng)情勢(shì)需要的體現(xiàn)。但由于立法工作的法定性、程序性很強(qiáng)，因此，除非法律規(guī)定應(yīng)急狀態(tài)下的立法程序，明確在一定條件下可以精簡(jiǎn)部分立法程序，否則依據(jù)一般立法程序進(jìn)行快捷立法時(shí)，僅可從工作層面縮簡(jiǎn)立法每個(gè)環(huán)節(jié)之間的工作時(shí)間間隔而不能減少部分立法環(huán)節(jié)，以確保通過的法案具有程序正當(dāng)性。

三是民主原則?，F(xiàn)代國家的立法權(quán)均交給代表機(jī)關(guān)行使，由人民選舉產(chǎn)生的代表代替人民掌握制定規(guī)則的最終權(quán)力，體現(xiàn)了現(xiàn)代國家權(quán)力來源于人民。因此，立法機(jī)關(guān)與其他黨政機(jī)關(guān)最大不同的特點(diǎn)就是民主，組成人員集體行使立法權(quán)，一人一票、每票等值，通過多數(shù)表決作出立法決策。因此，民主也是立法工作須臾不能背離的原則。設(shè)置快速立法機(jī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分尊重立法機(jī)關(guān)每一位組成人員的權(quán)利。立法程序越是快捷，則越是需要得到更多人同意。如前所述，在美國參議院的熱線機(jī)制下，一旦有一人反對(duì)，就不能適用熱線程序，需要馬上回到正式程序;而在英國的常規(guī)快速立法機(jī)制下，政府也要首先就采取快速立法機(jī)制向上下兩院作出解釋，獲得多數(shù)議員通過后方可采用[11]。若立法機(jī)關(guān)擬采取視頻方式召開會(huì)議時(shí)，也同樣應(yīng)征詢?nèi)w組成人員意見獲得多數(shù)同意，并確保網(wǎng)絡(luò)信息環(huán)境在會(huì)議期間能夠充分保障通過視頻方式參會(huì)人員自主行使審議權(quán)和表決權(quán)，而不受技術(shù)限制。因此，在應(yīng)急狀態(tài)下通過快捷方式開展立法時(shí)，立法所適用程序、方式和法案的具體內(nèi)容都需充分征詢?nèi)w組成人員或全體參會(huì)人員的意見，并以多數(shù)通過的方式予以確認(rèn)。

五、幾點(diǎn)建議

根據(jù)上述國內(nèi)外立法實(shí)踐分析及歸納的3個(gè)基本考量，本文嘗試就立法機(jī)關(guān)在緊急狀態(tài)下如何快捷行使立法權(quán)提出以下建議：

（一）在立法法和人大常委會(huì)議事規(guī)則中增加應(yīng)急狀態(tài)下的快速立法機(jī)制。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要健全人大議事規(guī)則和組織制度。目前，立法法和人大常委會(huì)議事規(guī)則尚無緊急狀態(tài)下的審議表決機(jī)制的規(guī)定。如前所述，在2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)初期，全國人大常委會(huì)及部分有立法權(quán)的地方人大常委會(huì)積極制定決定，迅速回應(yīng)了疫情防控的立法需要，但由于沒有緊急狀態(tài)下的會(huì)議規(guī)則可遵循，各地程序各不相同。有必要對(duì)此作出程序規(guī)范，為今后緊急狀態(tài)立法提供程序規(guī)則。因此，建議總結(jié)我國2020年以來各地立法經(jīng)驗(yàn)，借鑒其他國家的做法，在立法法和人大常委會(huì)議事規(guī)則中補(bǔ)充增加緊急狀態(tài)下的立法機(jī)制。一方面，明確在應(yīng)急狀態(tài)下，對(duì)于共識(shí)度高、時(shí)效性強(qiáng)的法律、法規(guī)案，可以采取不精簡(jiǎn)會(huì)議程序但縮短審議及間隔時(shí)間的快速立法程序，精簡(jiǎn)向社會(huì)征求意見、咨詢論證等環(huán)節(jié)工作。另一方面，在更為緊急且不適宜聚集情勢(shì)下，對(duì)于單一立法草案，經(jīng)全體組成人員一致同意，可精簡(jiǎn)會(huì)議環(huán)節(jié)。具體來講，主任會(huì)議通過立法草案后，首先將常委會(huì)會(huì)議議程和有關(guān)立法草案一并送全體常委會(huì)組成人員征求意見。如有一個(gè)常委會(huì)組成人員對(duì)此議程有意見，則需要回到正常程序。如果常委會(huì)組成人員對(duì)議程均沒有意見，則書面征求的意見視同審議發(fā)言意見，交由法制委統(tǒng)一審議，并提出審議結(jié)果報(bào)告，形成交付會(huì)議審議的表決稿提交主任會(huì)議。這就相當(dāng)于省去第一次全體會(huì)議的決定議程、口頭報(bào)告和審議發(fā)言，直接召開第二次全體會(huì)議，向出席會(huì)議的常委會(huì)組成人員書面報(bào)告審議結(jié)果并提請(qǐng)表決。

（二）加強(qiáng)對(duì)快速立法程序制定法規(guī)的評(píng)估和監(jiān)督。如前所述，快速立法可能由于追求效率而缺乏審慎，也可能會(huì)存在出于政治表現(xiàn)而不是解決問題。全國人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)也要求地方人大常委會(huì)因地制宜立法，不能照抄照搬，更不能層層加碼，搞“一刀切”[12]。因此，建議在運(yùn)用快速立法機(jī)制制定的法律法規(guī)中，明確終止執(zhí)行方面的規(guī)定。加強(qiáng)對(duì)這類法規(guī)的備案審查，更加注重從是否存在不適當(dāng)減損公民權(quán)利、擴(kuò)張政府權(quán)力等方面加強(qiáng)審查評(píng)估。如存在不適當(dāng)立法的應(yīng)及時(shí)予以修改或廢止。

（三）創(chuàng)新會(huì)議形式以縮小會(huì)議規(guī)模。建議全國人大議事規(guī)則修改時(shí)，對(duì)在一級(jí)響應(yīng)狀態(tài)下不宜聚集和流動(dòng)時(shí)，有限度地采取視頻方式召開會(huì)議作出規(guī)定，作為正式制度的一種補(bǔ)充。民主是人大會(huì)議的合法性來源，也是基本價(jià)值取向，為避免蠶食人大會(huì)議的民主價(jià)值[13]，對(duì)于議事機(jī)關(guān)而言，座談交流、論證咨詢甚至聽證等均適宜采取遠(yuǎn)程視頻方式開會(huì)，但其全體會(huì)議和分組審議等需集體行使法定權(quán)力時(shí)，僅建議在議題較為單一情況下，有限度地采取遠(yuǎn)程視頻方式召開會(huì)議。如全國人大常委會(huì)部分組成人員現(xiàn)場(chǎng)參會(huì)、部分外地組成人員遠(yuǎn)程視頻參會(huì)，在采用視頻會(huì)議時(shí)，需從信息技術(shù)上確保組成人員遠(yuǎn)程在場(chǎng)并實(shí)時(shí)參加審議和表決，盡量減少遠(yuǎn)程開會(huì)對(duì)合議效力的影響。

注釋：

[1]蔡定劍：《中國人民代表大會(huì)制度》，法律出版社1998年版，第424頁。

[2]陳多旺：《通過交涉的議決——對(duì)全國人大及其常委會(huì)立法審議程序的檢討》，載《河北法學(xué)》第34卷第2期。

[3]http：//www.npc.gov.cn/npc/c541/200502/2435dad8e4e741929058f50b58a314e2.shtml

[4]https：//www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/fast-tracked-legislation

[5]https：//zhuanlan.zhihu.com/p/123606588

[6]https：//www.epi.org/blog/fast-track-legislation-dead-arrival/

[7]https：//www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/fast-tracked-legislation

[8]https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1662183680147963943&wfr=spider&for=pc

[9]嚴(yán)行健：《遠(yuǎn)程視頻議會(huì)會(huì)議：各國的探索及特征》，載立法機(jī)構(gòu)研究通訊公眾號(hào)2020年3月5日。

[10]http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202003/44fba03cb1b348c795d32a16ab782697.shtml

[11]https：//www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/fast-tracked-legislation

[12]http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202003/44fba03cb1b348c795d32a16ab782697.shtml

[13]楊云彪：《人大召開視頻會(huì)議的法理依據(jù)和實(shí)踐問題》，載姓名筆畫公眾號(hào)2020年2月25日。

（作者系廣東省人大常委會(huì)辦公廳綜合處處長）