祖彤 喻琪琪

摘 要：隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷發(fā)展，以人為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)使失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題更加突出。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推動(dòng)了我國(guó)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)改革步伐，但由于未構(gòu)建完善的法律制度，對(duì)公共利益及土地征收范圍界定模糊，加之土地征收補(bǔ)償較低，社會(huì)保障體系不健全，導(dǎo)致失地農(nóng)民社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等利益受損現(xiàn)象日益嚴(yán)重，現(xiàn)有的法律救濟(jì)手段無法滿足農(nóng)民的訴求。為保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，必須在現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)上進(jìn)一步合理界定公共利益的涵義、明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬、提高征收地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、健全社會(huì)保障體系，為失地農(nóng)民提供更多的救濟(jì)途徑。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;失地農(nóng)民;權(quán)益保護(hù)

中圖分類號(hào)：D93/97;D80 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2021）04 — 0091 — 03

城鎮(zhèn)化是我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展的必然之路，黨的十八大提出了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，著力于推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、突出產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、集約高效、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展的特征。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，全面提升城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量和水平。根據(jù)我國(guó)2020年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)顯示，2020年末我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過60%。為滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，政府以公共利益為由將農(nóng)業(yè)用地征收從而轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)等建設(shè)用地，由此農(nóng)民賴以生存的土地流失速度不斷加快。加之我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村土地集體所有的主體及公共利益的界限規(guī)定不明確，且未構(gòu)建成體系的土地征收制度，從而導(dǎo)致被征地農(nóng)民的權(quán)益得不到相應(yīng)的法律保護(hù)、權(quán)益受損。正是如此，本文在分析失地農(nóng)民現(xiàn)狀及權(quán)益受損原因的基礎(chǔ)上針對(duì)如何切實(shí)保障失地農(nóng)民的權(quán)益提出相應(yīng)的保護(hù)對(duì)策。

一、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀

新型城鎮(zhèn)化以產(chǎn)業(yè)調(diào)整為發(fā)展動(dòng)力必然走向現(xiàn)代化和工業(yè)化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城市工業(yè)化都需以土地為載體。但是由于法律并未明確界定公共利益、明確產(chǎn)權(quán)歸屬，且征地的補(bǔ)償對(duì)農(nóng)民不到位，由此產(chǎn)生了失地農(nóng)民這類社會(huì)群體，并對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益、救濟(jì)權(quán)益以及社會(huì)權(quán)益造成損害。

（一）農(nóng)民土地權(quán)益受損

我國(guó)《憲法》明確強(qiáng)調(diào)，國(guó)家對(duì)土地實(shí)行征收或者征用只能為社會(huì)公共利益的需要而不是為某個(gè)經(jīng)濟(jì)組織、部門或個(gè)人。但由于下位法對(duì)公共利益界限的模糊，政府在土地征收方面依舊具有很大的自由裁量權(quán)，在現(xiàn)實(shí)生活中，政府為進(jìn)行城市規(guī)劃分批征用土地?fù)芙o建設(shè)項(xiàng)目便具有很大的隨意性，進(jìn)而有損于廣大農(nóng)民的土地信賴?yán)妗?020年1月1日新《土地管理法》中雖然首次采取列舉方式對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行界定，對(duì)政府部門濫用征地權(quán)予以了限制，但是由于在農(nóng)村土地和城市土地方面的管理制度不一樣，使農(nóng)民的土地物權(quán)形同虛設(shè)，農(nóng)民土地權(quán)利弱化，嚴(yán)重制約了農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化成果。

（二）農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損

以及土地征收能否得到國(guó)家政府的合理重組補(bǔ)償，是失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的最核心的問題。根據(jù)原《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定，雖然國(guó)家對(duì)土地的征收補(bǔ)償兼顧權(quán)益性和保障性，但是這種補(bǔ)償未體現(xiàn)出土地隨社會(huì)發(fā)展而帶來的價(jià)值變化，也并未考慮土地被征收后的間接損失，更未涉及到其它非經(jīng)濟(jì)損失。此外，歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有的費(fèi)用并不能全部發(fā)放至農(nóng)民手中，農(nóng)民無法獲得與征收土地相匹配的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。再者，新的《土地管理法》對(duì)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做了調(diào)整，規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有”，但并未對(duì)《憲法》所規(guī)定的土地征收補(bǔ)償細(xì)化。新《土地管理法》雖然增設(shè)了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償費(fèi)用和被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用的規(guī)定，但對(duì)于失地農(nóng)民的間接補(bǔ)償、安置辦法、社會(huì)保障等方面還未做出詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)民無法得到足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，安置不到位，經(jīng)濟(jì)利益受損。

（三）農(nóng)民救濟(jì)權(quán)益受損

我國(guó)土地征收救濟(jì)路勁主要包含調(diào)解、行政裁決以及司法訴訟，但這些救濟(jì)路勁大多都形如虛設(shè)。依據(jù)我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款規(guī)定，雖然協(xié)調(diào)成本低，但實(shí)際上協(xié)調(diào)一般不受基層政府重視。而法律法規(guī)對(duì)行政裁決的形式、程序等沒規(guī)定明確，因而可操作性不強(qiáng)。司法途徑作為對(duì)農(nóng)民權(quán)益進(jìn)行保護(hù)的最后方式，由于農(nóng)民本身法律意識(shí)淡薄，法律素養(yǎng)程度較低，又抱著“大事化小，小時(shí)化了”及不敢和政府對(duì)抗的心理而懼于主張權(quán)利。況且土地征收方面的法律法規(guī)又未更新，因此很難找到保護(hù)自身權(quán)益的法律依據(jù)，因而大多數(shù)情況下，農(nóng)民土地被征收后，司法救濟(jì)不積極、不充分，致使農(nóng)民的權(quán)益得不到充分保護(hù)，處于不受保護(hù)的狀態(tài)。

（四）農(nóng)民社會(huì)權(quán)益受損

農(nóng)民土地被征收，于農(nóng)民自身而言便喪失了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可能性，喪失賴以生存土地在一定意義上相當(dāng)于失業(yè)，無處獲得經(jīng)濟(jì)來源、生活來源，為養(yǎng)家糊口而需在城鎮(zhèn)找到工作再就業(yè)，加之多數(shù)農(nóng)民本身文化程度不高，勞動(dòng)技能低，有的農(nóng)民年老體弱且沒有接受過專業(yè)訓(xùn)練，無法適應(yīng)知識(shí)密集型社會(huì)的需要而只能從事些技術(shù)含量較低的體力活，如環(huán)衛(wèi)工、搬運(yùn)工等。由于這些工作具有極強(qiáng)的替代性，而導(dǎo)致他們的工作具有不穩(wěn)定性，隨時(shí)可能失業(yè)，生活質(zhì)量得不到保障，生活壓力日益增強(qiáng)。此外，傳統(tǒng)的戶籍制度和二元制結(jié)構(gòu)所帶來的社會(huì)不公平因素依舊存在，農(nóng)民在城市中不享受隱形福利保護(hù)，包括就業(yè)、子女上學(xué)在內(nèi)的各種利益不能享受與城鎮(zhèn)市民相同的待遇。政府并未為農(nóng)民再就業(yè)提供相應(yīng)的職業(yè)技能培訓(xùn)以及公共服務(wù)，整體社會(huì)保障單一且失地農(nóng)民就業(yè)相關(guān)配套政策不完善。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益受損的原因分析

（一）公共利益界限模糊

我國(guó)《憲法》明確規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。于公共利益的概念定義及界限，即什么樣的項(xiàng)目才算是為公共利益，商業(yè)開發(fā)是否屬于其范疇，一直以來存在爭(zhēng)議。公共利益界限不明確，導(dǎo)致眾人對(duì)公共利益看法、標(biāo)準(zhǔn)不一，也使政府在征收農(nóng)民土地中擁有過多的自由裁量權(quán)，甚至出現(xiàn)借為公共利益的名義而私自征收土地，然后憑借高價(jià)將土地讓與給用地企業(yè)的情況，由此農(nóng)民土地流失速度不斷加快，當(dāng)然也給農(nóng)民的合法土地權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益造成損失，往往會(huì)導(dǎo)致源源不斷的農(nóng)民和政府之間的土地糾紛問題。新《土地管理法》中雖然首次對(duì)公共利益進(jìn)行界定，列舉了六種情形，但“其他情形”還有待于細(xì)化明確。此外，新《土地管理法》只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，但審批的內(nèi)容也沒有涉及征收目的合法性審查。因此，探索建立公共利益認(rèn)定機(jī)制，在允許集體土地合法入市后，對(duì)介于入市和征收兩者之間的項(xiàng)目有指導(dǎo)意義。

（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理的問題，新的《土地管理法》明確了農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，就是不能降低失地農(nóng)民的相比于之前的生活水平，要使得農(nóng)民看得見未來的謀生之路。雖然確立了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是我國(guó)征地補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上是按照不完全補(bǔ)償原則進(jìn)行的。征地補(bǔ)償亂，失地農(nóng)民獲得低于合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償款，征地補(bǔ)償安置費(fèi)用安排不合理，從而導(dǎo)致失地農(nóng)民無法獲得理應(yīng)取得的征地補(bǔ)償款的現(xiàn)象，致使其經(jīng)濟(jì)利益受損。

（三）權(quán)利救濟(jì)途徑缺失

目前農(nóng)民只能通過調(diào)解、裁決、訴訟方式解決土地征收補(bǔ)償問題，但從實(shí)質(zhì)上來看，政府不重視調(diào)解，且農(nóng)民無法通過調(diào)解的方式來滿足自己的訴求。當(dāng)然，另一種救濟(jì)途徑是申請(qǐng)行政復(fù)議，但征地是一項(xiàng)行政行為，是政府的決定，而復(fù)議決定又由行政機(jī)關(guān)做出，因此在復(fù)議程序中政府一般會(huì)同意政府的決定，從而使得農(nóng)民的訴求請(qǐng)求不到回應(yīng)。司法救濟(jì)作為最后一項(xiàng)救濟(jì)途徑，具有強(qiáng)制力，但在現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)民因土地糾紛而起訴到法院，法院往往不予立案。正是由于農(nóng)民在這些糾紛當(dāng)中往往處于弱勢(shì)地位，因此他們的合法權(quán)益得不到及時(shí)有效地保護(hù)。

（四）社會(huì)保障體系滯后

對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)民來說，土地是維持生計(jì)的手段，失去土地莫過于失業(yè)，因而他們不得不重新選擇工作以維持生計(jì)，獲得生活來源。政府沒有提供針對(duì)農(nóng)民再就業(yè)的公共服務(wù)和相應(yīng)的就業(yè)保障，失地農(nóng)民由于常年在鄉(xiāng)間生活，加上所接受的教育程度低，自身學(xué)歷較低，有的農(nóng)民因年老體弱，勞動(dòng)技巧較弱，接受新知識(shí)的能力弱，就業(yè)素質(zhì)較低，在就業(yè)中競(jìng)爭(zhēng)壓力大，短時(shí)間內(nèi)無法尋找到滿意的工作，喪失土地就更使得其生活得不到保障?，F(xiàn)如今，社會(huì)沒有提供健全的基本生活保障，因此，失地農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等都處于停滯狀態(tài)，無法獲得正常的社會(huì)保障，生活壓力日益加大，生活質(zhì)量急劇下降。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的對(duì)策及建議

（一）界定公共利益的含義，明確土地征收范圍

隨著我國(guó)農(nóng)村土地改革步伐的加快和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)的確立，因土地征收而引發(fā)的農(nóng)村社會(huì)問題和矛盾越來越多，而相關(guān)法律法規(guī)的滯后和缺失是導(dǎo)致失地農(nóng)民權(quán)益受損的重要原因。近年來我國(guó)先后編撰修改了“民法典”“農(nóng)村土地承包法”“土地管理法”等相關(guān)法律對(duì)新時(shí)期土地制度進(jìn)行了立法完善，為農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)提供了有力支撐。但是現(xiàn)實(shí)中對(duì)于“其他情形”很難界定，為此有必要進(jìn)一步明晰公共利益的定義范圍。公共利益是否必然高于個(gè)人利益，為公共利益征收土地是否必須要犧牲個(gè)人利益，如何明確個(gè)人利益和公共利益的衡量標(biāo)準(zhǔn)？回答這些問題這就需要我們認(rèn)識(shí)到個(gè)人利益與公共利益并不是相互矛盾的對(duì)立的，與此相反，個(gè)人利益與公共利益在不違反各自追求的目標(biāo)的前提下會(huì)相互促進(jìn)，并且當(dāng)個(gè)人利益和公共利益達(dá)到平衡，就不會(huì)出現(xiàn)過分強(qiáng)調(diào)公共利益造成個(gè)人利益的漠視和資源的浪費(fèi)。因此，國(guó)家和政府應(yīng)當(dāng)明確個(gè)人利益和公共利益的平衡點(diǎn)，維護(hù)社會(huì)公共利益的同時(shí)也要保護(hù)農(nóng)民個(gè)人利益不受侵害，以此指導(dǎo)立法實(shí)踐。

（二）提高征收地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償方式多元化

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，給予合理的征地補(bǔ)償是保障失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的首要內(nèi)容。首先，應(yīng)當(dāng)提高征收地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，合理擴(kuò)大征收地補(bǔ)償范圍。新《土地管理法》除了給予土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)外，增設(shè)農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償費(fèi)用和被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用的規(guī)定，以“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。此外，我們還應(yīng)認(rèn)識(shí)到土地隨著社會(huì)發(fā)展所帶來的價(jià)值變化，從而按照合理標(biāo)準(zhǔn)將土地可預(yù)期的、可預(yù)見的未來價(jià)值納入補(bǔ)償范圍，而不至于使失地農(nóng)民的利益受損。在黨的十八大中，黨中央明確指出，要對(duì)征地制度進(jìn)行改革，著重改革重點(diǎn)在于努力提高農(nóng)民對(duì)于土地價(jià)值中的經(jīng)濟(jì)分配比例。其次，征地補(bǔ)償方式應(yīng)當(dāng)多樣化。應(yīng)當(dāng)綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況，被征地農(nóng)民家庭生活水平、家庭人均收入、有無住房等因素，合理確定補(bǔ)償方式，如可采用提供安置房或新安排宅基地或一次性發(fā)放補(bǔ)償款等方式。

（三）健全法律保護(hù)體系，完善司法救濟(jì)途徑

當(dāng)前，失地農(nóng)民權(quán)益救濟(jì)方式主要有調(diào)解、行政裁決和司法訴訟，其中，調(diào)解相較于行政訴訟和行政裁決對(duì)于人力物力財(cái)力要求較低，成本較低，因此政府應(yīng)注重和失地農(nóng)民的相互協(xié)調(diào)，最大程度地發(fā)揮協(xié)調(diào)的作用，盡可能的使失地農(nóng)民各方面的需求得到保障。另外，完善相關(guān)的法律法規(guī)，加強(qiáng)司法力度，嚴(yán)格司法過程，擴(kuò)大司法審查范圍，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)在救濟(jì)程序中的決定性作用，秉持公平公正原則合理處理政府與失地農(nóng)民之間的糾紛，維護(hù)雙方的合法權(quán)益。

在健全法律保護(hù)體系的同時(shí)，要加強(qiáng)法律宣傳工作，要鼓勵(lì)失地農(nóng)民積極地維護(hù)自己的合法權(quán)益，增強(qiáng)他們的維權(quán)意識(shí)，提高他們用法律維護(hù)自己權(quán)益的實(shí)際運(yùn)用能力。同時(shí)還要健全法律法規(guī)去約束政府有關(guān)部門及其國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，要加強(qiáng)對(duì)他們?cè)谡鞯剡^程中，行政行為的監(jiān)督。只有對(duì)征地行為雙方進(jìn)行法律教育，才能盡可能地減少此類土地糾紛。

（四）構(gòu)建社會(huì)保障機(jī)制，合理安置失地農(nóng)民

首先，建立健全最低生活保障制度，保障失地農(nóng)民基本需求。由于農(nóng)民本身技能的限制性，在這段時(shí)間，失地農(nóng)民的基本生活需求很難得到保障，為此，政府應(yīng)以人為本為失地農(nóng)民提供最基本的生活保障，以解決失地農(nóng)民還未找到工作的后顧之憂。其次，健全公共服務(wù)，組織失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)。政府應(yīng)當(dāng)組織失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，提供公共培訓(xùn)服務(wù)，給予就業(yè)指導(dǎo)以提高其就業(yè)技能，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，幫助其找到滿意的工作。再次，政府要鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，建立關(guān)于失地農(nóng)民再就業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)平臺(tái)，充分保障農(nóng)民能夠失去土地以后能夠再次獲得經(jīng)濟(jì)來源，尤其是政府的相關(guān)部門要通過新生活宣傳，改變農(nóng)民以地為生的舊觀念，從而推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中最難的觀念轉(zhuǎn)化問題。

我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生數(shù)千萬甚至上億的失地農(nóng)民。雖然這是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中正常的必不可少的現(xiàn)象，但是我們不應(yīng)該讓某些人因此而非法獲得利益，更加不能讓為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出犧牲的農(nóng)民因失地流，生活沒有足夠的保障，而解決這些問題的最重要的途徑就是用明晰的法律、完善的制度加以維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益，要著重改革農(nóng)民土地征收制度，主要措施在于增加補(bǔ)償、解決之后住房問題、為失地農(nóng)民提供更好更完善的社會(huì)保障、先協(xié)議后征地、進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方式逐步改革征地制度。而想要在利益錯(cuò)綜復(fù)雜的中國(guó)農(nóng)村土地領(lǐng)域上建立長(zhǎng)期有效的權(quán)益維護(hù)機(jī)制是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，有待于更深入的理論探索和改革實(shí)踐。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：張 港〕