任磊

摘 要：新修訂的《民辦教育促進法》規(guī)定，民辦學校舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或營利性民辦學校。本文通過分類管理的政策體系研究，對民辦高校選擇登記為非營利性或營利性的利弊進行了對比分析。無論選擇何種類型，通過進一步加強黨的領(lǐng)導、完善法人治理結(jié)構(gòu)、提高人才培養(yǎng)能力、提升科研能力和水平、增強服務(wù)社會能力、加強高水平師資隊伍建設(shè)等路徑來提升內(nèi)涵和質(zhì)量，加快高水平建設(shè)是民辦高校生存發(fā)展的必由之路，同時也是建設(shè)高等教育強國的必然選擇。

關(guān)鍵詞：民辦高校;分類選擇;非營利性;營利性;建設(shè)路徑

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）04 — 0153 — 03

2010年，《國家教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第一次提出“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”。2016年11月7日，十二屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國民辦教育促進法>的決定》，對2002年頒布的《民辦教育促進法》作出了16項修訂，新修訂的《民辦教育促進法》（以下稱《修正案》）已于2017年9月1日起正式實施，標志著我國正式進入了民辦學校分類管理的新時代。

《修正案》的一項重大改革是其第十九條規(guī)定“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學?！?。這一規(guī)定首次在法律層面明確了民辦高校必須進行非營利性和營利性分類登記的要求和標準，重新定義了新時期民辦高等教育發(fā)展的路徑選擇。本文試圖對民辦高校分類選擇中存在的利弊以及分類后如何開展高水平建設(shè)進行探析。

一、民辦高校分類管理的政策體系

我國民辦高等教育發(fā)展至今，民辦高校數(shù)已達756所，本?？圃谛Ｉ?guī)模708萬余人。民辦高校分類管理作為一項中央政府推動實施的強制性制度改革和頂層設(shè)計，需要一套完善的法律框架和政策體系提供支撐和保障。自《修正案》出臺后，國家相關(guān)部門及各級地方政府先后制定實施了一攬子配套政策，這些政策措施涉及土地、稅收、經(jīng)費、編制等多個方面，以及教育、財政、工商、國土、民政、發(fā)改委等多個部門。

（一）原則性的國家政策

《修正案》中對非營利性和營利性民辦學校的扶持與獎勵政策進行了補充完善，主要體現(xiàn)在收費項目和標準、各級政府扶持、用地政策、稅收優(yōu)惠、財務(wù)清算等方面。

為了確保《修正案》能夠有效推進落實，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》及其任務(wù)分工實施方案，對鼓勵支持和規(guī)范民辦教育健康發(fā)展進行了制度安排，進一步明確了民辦學校分類登記以及實施監(jiān)督管理的相關(guān)政策措施，原則性制定了對民辦學校分類管理后的差別化政策體系，強調(diào)在財政、稅收、用地、收費等方面將對非營利性民辦學校給予更大扶持。

國家多部委還聯(lián)合出臺了《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》兩個配套文件。前者重點解決了民辦學?！暗侥睦锏怯洝薄叭绾蔚怯洝钡葐栴}，規(guī)定了民辦學校設(shè)立審批、分類登記、變更和注冊登記等方面的內(nèi)容;后者則重點解決了營利性民辦學校“能辦什么學”“如何辦學”“如何辦好學”等問題，對營利性民辦學校的設(shè)立、組織機構(gòu)、教育教學、財務(wù)資產(chǎn)、信息公開、變更與終止、監(jiān)督與處罰等內(nèi)容作出了具體規(guī)定。

《修正案》出臺后，民辦教育界一直呼吁修訂與之相對應(yīng)的《民辦教育促進法實施條例》，但經(jīng)過近兩年的等待，司法部于2018年8月將《民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》向社會征求意見后，便再無下文。期待國家盡快出臺更具操作性的關(guān)于民辦高校生均撥款、稅收優(yōu)惠、土地供應(yīng)、關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管等方面的政策措施。

（二）差異化的地方政策

實施新政需要鼓勵地方進行民辦教育政策創(chuàng)新。民辦高校分類管理的落地實施，需要各級地方政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展及教育綜合改革情況制定相關(guān)政策措施，給予實實在在的指導和幫助。國家要求“各級人民政府要完善制度政策，在政府補貼、政府購買服務(wù)、基金獎勵、捐資激勵、土地劃撥、稅費減免等方面對非營利性民辦學校給予扶持”。截至2020年11月，全國各?。▍^(qū)、市）先后根據(jù)《修正案》以及國務(wù)院《關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》等法律法規(guī)，因地制宜地以政府文件形式制定了本地區(qū)的配套文件，由于民辦高等教育發(fā)展省際、校際、類型差異較大，情況復雜多樣，因此各地政策存在一定的差異性。

1.正式實行分類登記的時間。比較早的是湖北，原則上要求2020年9月1日前完成分類登記;云南規(guī)定，修法前批準設(shè)立的民辦學校2021年11月7日前全部實現(xiàn)分類登記;甘肅、江西、陜西等省為2022年9月1日前完成分類登記;安徽、浙江、江蘇等省規(guī)定民辦高校須在2022年年底前完成分類登記?！缎拚浮烦雠_后，基本上每個省（區(qū)、市）都相繼設(shè)置了民辦高校分類登記的過渡期，絕大部分?。▍^(qū)、市）都將在未來兩年內(nèi)完成。

2.財政扶持及稅收優(yōu)惠等政策。由于國家的導向是積極引導社會力量舉辦非營利性民辦學校，按照國務(wù)院的要求，各省（區(qū)、市）在配套文件中都明確了對民辦高校，特別是非營利性民辦高校的扶持及優(yōu)惠政策。上海、浙江、云南、陜西、江蘇、廣東、山東、 寧夏、江西等10余個?。▍^(qū)、市）設(shè)立了民辦教育發(fā)展專項資金，遼寧、安徽、甘肅、云南、上海、河北、內(nèi)蒙古、 陜西、海南、青海、寧夏、山東、重慶、江西、廣西等20余個?。▍^(qū)、市）設(shè)立了民辦教育發(fā)展基金（會），但各地的財政預算金額差距較大;上海、重慶等地還安排了民辦高校生均撥款財政預算;絕大部分?。ㄊ?、區(qū)）在政府補貼、政府購買服務(wù)、基金獎勵、捐資激勵、學生資助、稅費減免等方面對非營利性民辦高校給予扶持，對營利性民辦高校的支持力度較小。

3.用地及收費定價政策。在用地及收費定價政策方面，各地基本上都是按照國務(wù)院的要求制定了比較原則的政策。其中，非營利性民辦學校享受公辦學校同等政策，按劃撥等方式供應(yīng)土地;營利性民辦學校可以按出讓、租賃等有償方式供應(yīng)土地，只有一個意向用地者的，可按協(xié)議方式供地。

民辦高校收費方面，各地實行的大都是自主定價、政府監(jiān)管，但具體政策上有細微差別。廣東和黑龍江規(guī)定，民辦學校收費項目、標準和方式應(yīng)在招生報名開始前不少于30天向社會公示;河南規(guī)定，民辦學校收費項目和標準確定后，在一個學年內(nèi)不得增加收費項目或提高收費標準。

二、民辦高校分類選擇的利弊分析

民辦高校分類選擇已經(jīng)勢在必行，且離各?。▍^(qū)、市）規(guī)定的過渡期結(jié)束也越來越臨近，各民辦高校，尤其是舉辦者要充分結(jié)合各校的辦學定位、辦學條件以及所在省（區(qū)、市）的配套政策等因素，來權(quán)衡利弊，最終做出選擇。

（一）選擇登記為非營利性的利弊

選擇登記為非營利性民辦高校的利是：1.符合國家的政策導向。國務(wù)院的文件明確提出，國家積極鼓勵和大力支持社會力量舉辦非營利性民辦學校;2.登記門檻低。依法完成財務(wù)審計，修訂學校章程，到相關(guān)部門履行新的登記手續(xù)即可;3.扶持政策多。除民辦教育發(fā)展專項資金、基金支持及用電、用水、用氣、用熱執(zhí)行與公辦學校相同的價格政策外，各級政府在財政補貼、政府購買服務(wù)、基金獎勵、捐資激勵、稅費減免等方面給予扶持;4.用地成本低。享受公辦學校按劃撥等方式供應(yīng)土地的同等政策，校舍及附屬性設(shè)施建設(shè)享受公辦學校同等政策，土地以原值過戶到學校名下時，只收取證照工本費和登記費;5.辦學經(jīng)費充足。除相應(yīng)的財政扶持和稅費減免外，舉辦者不取得辦學收益，辦學結(jié)余全部用于辦學;6.教師享受當?shù)毓k學校同等的人才引進政策;7.不以營利為目的，學費定價低，更容易被社會接受，生源數(shù)量多、質(zhì)量好。

選擇登記為非營利性民辦高校的弊是：1.就舉辦者而言，選擇登記為非營利性民辦高校即不得取得辦學收益，同時國家強化監(jiān)管和審計，也出臺了限制“關(guān)聯(lián)交易”的相關(guān)制度文件;2.《修正案》規(guī)定“非營利性民辦學校收費，通過市場化改革試點，逐步實行市場調(diào)節(jié)價，具體政策由省級人民政府確定”。也就是說，非營利性民辦高校的定價自主性較小。

（二）選擇登記為營利性的利弊

選擇登記為營利性民辦高校的利是：1.舉辦者依法可以取得辦學收益，辦學結(jié)余依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定進行分配;2.全國絕大部分?。▍^(qū)、市）的配套政策明確，營利性民辦高校收費實行市場調(diào)節(jié)價，具體收費標準由民辦學校自主確定，很大程度解決民辦高校辦學經(jīng)費不足的問題;3.在扶持政策方面，雖然沒有非營利性民辦高校那么多，但各級政府也會根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和公共服務(wù)需求，通過政府購買服務(wù)及稅收優(yōu)惠等方式給予支持;4.終止辦學時，學校財產(chǎn)依法清償后有剩余的，依照公司法有關(guān)規(guī)定，歸舉辦者所有。

選擇登記為營利性民辦高校的弊是：1.登記要求較高。要進行財務(wù)清算，經(jīng)省級以下人民政府有關(guān)部門和相關(guān)機構(gòu)依法明確土地、校舍、辦學積累等財產(chǎn)的權(quán)屬并繳納相關(guān)稅費，辦理新的辦學許可證，重新登記，繼續(xù)辦學;2.與非營利性民辦高校相比，政府扶持政策要少得多，且需要繳納較高的稅費;3.用地成本高。需要繳納較高的土地出讓金，重新定價供應(yīng)土地的，也需承擔高昂的市場化土地價格;4.由于辦學成本高，導致學費較高，影響生源數(shù)量和質(zhì)量;5.營利性民辦學校在我國尚屬新生事物，將面臨很多不確定的政策風險，同時社會很可能對學校逐利性產(chǎn)生歧視。

三、高水平民辦高校建設(shè)的路徑探索

民辦高等教育是中國高等教育的重要組成部分，是中國高等教育改革的重要推動力量，無論選擇非營利性還是營利性，提升內(nèi)涵和質(zhì)量，推進高水平建設(shè)都是民辦高校生存和發(fā)展的必由之路，同時也是建設(shè)高等教育強國的必然選擇。

（一）進一步加強黨的領(lǐng)導

不論非營利性還是營利性，教育的公益性始終不能變，為黨育人、為國育才的根本使命始終不能變。民辦高校要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的教育方針，堅持社會主義辦學方向，落實立德樹人根本任務(wù)，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人。要進一步加強黨對民辦高校的領(lǐng)導，充分發(fā)揮民辦高校黨組織的政治核心作用，為高水平民辦高校建設(shè)提供堅強的政治保證和組織保障。

（二）進一步完善法人治理結(jié)構(gòu)

民辦高校依然存在著法人治理結(jié)構(gòu)不健全等問題，依法辦學和依法治校是民辦高校保障自身合法權(quán)益，健康發(fā)展和推進改革創(chuàng)新的根本保障和重要依據(jù)，也是充分發(fā)揮民辦高校體制機制優(yōu)勢，建設(shè)高水平民辦高校的基本要求。落實董（理）事會領(lǐng)導下的校（院）長負責制，完善法人治理結(jié)構(gòu)是保證民辦高?？茖W發(fā)展、規(guī)范運行的前提條件，也是建設(shè)現(xiàn)代大學制度的必然要求。

（三）進一步提高人才培養(yǎng)能力

深化人才培養(yǎng)模式改革，進一步加強教育教學建設(shè)，推進學科專業(yè)的應(yīng)用性改造和集群發(fā)展，積極推進課程體系和教學內(nèi)容改革，聚集資源，優(yōu)化配置，鞏固人才培養(yǎng)的核心地位。同時，健全質(zhì)量保障體系和教育教學評價制度，注重培養(yǎng)學生的社會責任感、法治意識、創(chuàng)新精神和實踐能力。

（四）進一步提升科研能力和水平

科研是大部分民辦高校的短板，要進一步加大投入，重點加強應(yīng)用研究和教學研究，不斷健全科研組織和科研機制。充分發(fā)揮在技術(shù)創(chuàng)新、哲學社會科學研究、應(yīng)用型研究、校企科技資源共享等方面的合作優(yōu)勢，推動教師科研及學生創(chuàng)新活動，解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的實際問題，應(yīng)用研究為教學和人才培養(yǎng)服務(wù)，增強服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展能力。

（五）進一步增強服務(wù)社會能力

高水平民辦高校應(yīng)當滿足區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的人才需求，要圍繞服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展及“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國家發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮學科專業(yè)優(yōu)勢，強化產(chǎn)學研深度融合，實現(xiàn)合作辦學、合作育人、合作發(fā)展。不斷拓展為社會服務(wù)的空間和渠道，努力在人才培養(yǎng)、科學研究、成果轉(zhuǎn)化、智力支持等方面提升學校服務(wù)社會的能力和水平。

（六）進一步推進產(chǎn)教融合、校企合作

產(chǎn)教融合、校企合作是推動民辦高校高質(zhì)量發(fā)展以及更好服務(wù)教育強國建設(shè)的重要路徑。大力推進產(chǎn)教融合、校企合作有助于民辦高校融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)發(fā)展變化，積極調(diào)整人才培養(yǎng)模式和學科專業(yè)結(jié)構(gòu)。要探索構(gòu)建以市場需求為導向的“教學—科研—產(chǎn)業(yè)”合作機制和協(xié)同育人機制，從資金、技術(shù)、平臺、師資等方面全方位開展交流與合作，實現(xiàn)校企共同制定人才培養(yǎng)方案、共同組織教學活動、共同推廣教學成果、共同開展技術(shù)培訓、共同組建教學科研和科技創(chuàng)新團隊。

（七）進一步加強師資隊伍建設(shè)

要培養(yǎng)高素質(zhì)創(chuàng)新型、應(yīng)用型、技術(shù)技能型人才，關(guān)鍵要建設(shè)一支優(yōu)秀的師資隊伍，尤其是“雙師型”教師隊伍。要堅持把師德師風、教書育人、專業(yè)素質(zhì)作為教師素質(zhì)評價的標準，健全教師考核制度，建立教師個人師德、教學、科研記錄，推動教師隊伍建設(shè)常態(tài)化、長效化，引導廣大教師教書育人和自我修養(yǎng)相結(jié)合，做到以德立身、以德立學、以德施教，擔當起學生健康成長指導和引路人的責任。

四、結(jié)語

分類管理是民辦教育領(lǐng)域具有重大戰(zhàn)略意義的制度創(chuàng)新，對民辦高校而言，既是機遇更是挑戰(zhàn)。無論選擇何種類型，加強內(nèi)涵建設(shè)和提升辦學質(zhì)量都是民辦高校的必然選擇。但選擇非營利性和營利性，民辦高校將面臨著截然不同的內(nèi)外部條件，也將直接導致民辦高校走上不同的發(fā)展路徑，這就需要每一個民辦高校的舉辦者和決策者根據(jù)學校辦學實力、發(fā)展定位、優(yōu)勢特色、抗風險能力以及所在地區(qū)的配套政策等因素進行綜合考慮，最終做出選擇。同時，民辦高校必須緊緊圍繞人才培養(yǎng)這個核心職能，加大投入力度，改善辦學條件，深化教學改革，推進產(chǎn)教融合，建強師資隊伍，實現(xiàn)高質(zhì)量高水平創(chuàng)新發(fā)展。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕教育部：《2019年教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)》〔EB/OL〕.2020-06-11，http：//www.moe.gov.cn/s78/A03/.

〔2〕吳華.地方實施民辦教育新政要堅持市場取向的變革方向〔J〕.教育發(fā)展研究，2017，（03）：51-53.

〔3〕段淑芬，黎爾平，蘇海紅，等.民辦高校分類選擇的利弊及可持續(xù)發(fā)展路徑〔J〕.浙江樹人大學學報，2019，（01）：25-29.

〔4〕韓玉亭.民辦高校內(nèi)部治理機制的困境及出路〔J〕.高教發(fā)展與評估，2017，（01）：20.

〔5〕黃小靈.我國建設(shè)高水平民辦高校面臨的困境與實踐路徑探析〔J〕.高等教育研究，2019，（06）：70.

〔責任編輯：侯慶?！?/p>