陳澍欣

摘要 耕地是最為寶貴的自然資源，事關(guān)糧食安全民生大計(jì)。隨著糧食安全問題備受國人關(guān)注，黨中央、國務(wù)院對(duì)耕地保護(hù)工作、糧食安全問題給予了前所未有的重視，如何進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)，改進(jìn)占補(bǔ)平衡，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。在此背景下，針對(duì)耕地保護(hù)與占補(bǔ)平衡的現(xiàn)狀及對(duì)策進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞 耕地保護(hù);耕地占補(bǔ)平衡;糧食安全

中圖分類號(hào)：F323.211 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095–3305（2021）05–0159–03

近年來，糧食安全問題備受國人關(guān)注，黨中央、國務(wù)院對(duì)耕地保護(hù)工作、糧食安全問題給予了前所未有的重視，保障糧食安全，主要保障耕地安全。因此，堅(jiān)守18億畝耕地紅線在當(dāng)前和今后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)將是自然資源管理的重中之重。

福建省素有“八山一水一分田”之稱，全省宜耕土地面積占土地總面積的21%，人均耕地面積0.51畝，低于1.3畝/人的全國平均水平。因此，福建省耕地資源匱乏，先天條件不足，未來將面臨耕地?cái)?shù)量不斷減少、質(zhì)量持續(xù)降低、占補(bǔ)平衡難度加大、耕地結(jié)構(gòu)調(diào)整等諸多挑戰(zhàn)，應(yīng)該實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，依法依規(guī)做好耕地占補(bǔ)平衡，規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，牢牢堅(jiān)守好耕地保護(hù)這條事關(guān)國家安全的紅線。

1 區(qū)域概況

福建省地處東海之濱，位于23° 33'～28°20'N，115°50'～120°40'E之間，背山面海，處于亞熱帶地區(qū)。東北與浙江省毗鄰，西北與江西省接界，西南與廣東省相連，東南隔臺(tái)灣海峽與臺(tái)灣省相望，陸地總面積12.14萬km2（未含金門和馬祖等島嶼），東西寬540 km，南北約550 km。地勢西北高，東南低，呈“依山傍?！睉B(tài)勢，境內(nèi)山地、丘陵面積約占全省總面積的90%;地跨閩江、晉江、九龍江、汀江四大水系，屬亞熱帶海洋性季風(fēng)氣候。

2 耕地資源現(xiàn)狀

2.1 分布及構(gòu)成情況

2018年底，全省耕地總面積133.63萬hm2，主要分布于南平、三明、漳州、龍巖、寧德、福州和泉州市，合計(jì)面積123.7萬hm2，占比92.56%。從地域分布來看，全省耕地主要分布于沿海地區(qū)，占比54.95%。

按利用方式不同可分為水田、水澆地及旱地，其中以水田為主，占比82.94%，其次為旱地，占比13.9%，水澆地面積較小，僅占比3.16%。

2.2 坡度及質(zhì)量情況

坡度1級(jí)耕地（2°以下）面積39.44萬hm2，占比29.51%;坡度2級(jí)耕地（2°～6°）面積27.93萬hm2，占比20.90%;坡度3級(jí)耕地（6°～15°）面積32.55萬hm2，占比24.36%;坡度4級(jí)耕地（15°～25°）面積20.98萬hm2，占比15.7%;坡度5級(jí)耕地（25°以上）面積12.74萬hm2，占比9.53%。

在耕地質(zhì)量等別方面：國家自然等主要分布在5～8等地，面積為114.21萬hm2，占比85.44%;國家利用等主要分布在6～10等地，面積為114.03萬hm2，占比85.32%;國家經(jīng)濟(jì)等主要分布在6～10等地，面積為110.45萬hm2，占比82.64%?？傮w上，耕地質(zhì)量處在高、中等地水平。

3 耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施情況

從2018年8月起，福建省采用的占補(bǔ)平衡為“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”，并實(shí)行占補(bǔ)平衡三類指標(biāo)（耕地?cái)?shù)量、水田、耕地產(chǎn)能）核銷制。2010—2019年，福建省經(jīng)審批建設(shè)占用耕地5.756 7萬hm2，均嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，通過實(shí)施土地整治項(xiàng)目，共新增耕地6.366萬hm2，連續(xù)20年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，確保全省耕地、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積穩(wěn)定，促進(jìn)了土地資源的可持續(xù)利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

4 耕地保護(hù)工作總體情況

4.1 主要做法

4.1.1 嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任 每年年初，省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府層層簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，共同推進(jìn)耕地保護(hù)各項(xiàng)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)。同時(shí)出臺(tái)了考核辦法，將考核結(jié)果，作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核、糧食安全省長責(zé)任制考核和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要依據(jù)。

4.1.2 嚴(yán)格實(shí)行耕地占補(bǔ)數(shù)量質(zhì)量雙平衡 福建省積極探索補(bǔ)充耕地新機(jī)制，通過開發(fā)耕地、整理耕地、舊村復(fù)墾和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等途徑，加強(qiáng)補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)數(shù)量質(zhì)量雙平衡。并嚴(yán)格補(bǔ)充耕地任務(wù)考核，年度補(bǔ)充耕地任務(wù)未完成的縣（市、區(qū)），除省級(jí)以上重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目外，暫停受理其非農(nóng)建設(shè)占用耕地申請(qǐng)。

4.1.3 嚴(yán)格實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù) 一是堅(jiān)持“保優(yōu)不保劣、保近不保遠(yuǎn)”，優(yōu)先將集中連片、公路沿線、城鎮(zhèn)周邊的良田劃入永久基本農(nóng)田;二是推進(jìn)非農(nóng)建設(shè)用地項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田論證，引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目不占或少占永久基本農(nóng)田;三是嚴(yán)格審批程序，重大建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田的，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收需報(bào)國務(wù)院審批。

4.1.4 嚴(yán)格規(guī)劃計(jì)劃和用途管控 福建省嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，強(qiáng)化土地用途管制，通過引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)項(xiàng)目使用存量土地和低丘緩坡荒灘等未利用地，以達(dá)到節(jié)約集約利用土地，提高土地利用效率的目的，確保了建設(shè)項(xiàng)目盡量不占或少占用耕地。近些年，福建省新增建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量呈逐年遞減的趨勢，建設(shè)占用耕地的比例從之前的50%下降到35%左右。

4.1.5 嚴(yán)肅查處違法違規(guī)侵占耕地 福建省應(yīng)用移動(dòng)執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)，通過巡查記錄、數(shù)據(jù)共享、網(wǎng)上監(jiān)管，進(jìn)一步提高了違法違規(guī)用地問題的發(fā)現(xiàn)率、處置率。同時(shí)，對(duì)違法占用耕地面積在全省排名靠前或違法用地問題整改不力的縣（市、區(qū)）開展警示約談。并加強(qiáng)部門協(xié)作配合，建立了聯(lián)席會(huì)議、案件移送等工作制度，做到既查事又查人，確保土地特別是耕地違法案件查處整改到位[1]。

4.2 重要舉措

4.2.1 大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè) 黨的“十二五”期間，福建省完成了21.67萬hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，2016—2018年竣工驗(yàn)收高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)模34.324萬hm2（超過下達(dá)的30.51萬hm2任務(wù)數(shù)）。省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳制定下發(fā)了《農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金管理實(shí)施細(xì)則》和《農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》，并建立了按月調(diào)度推進(jìn)制度、對(duì)市縣約談制度等，2019年福建省下達(dá)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)8.67萬hm2，完成建設(shè)面積9.82萬hm2。

4.2.2 持續(xù)推進(jìn)地力提升工程 2016年以來，通過發(fā)展綠肥種植、推廣有機(jī)肥、稻田秸稈還田、測土配方施肥等提高有機(jī)肥使用，改良土壤，實(shí)現(xiàn)化肥減量增效。全省累計(jì)示范推廣綠肥種植面積42.73萬hm2、推廣商品有機(jī)肥38.87萬hm2、實(shí)施稻田秸稈還田50.13萬hm2，推廣測土配方施肥技術(shù)652.8萬hm2（次）。

4.2.3 推進(jìn)建設(shè)占用耕作層剝離再利用和受污染耕地安全利用 近些年，省級(jí)層面通過發(fā)布地方標(biāo)準(zhǔn)，提供技術(shù)指導(dǎo)、加強(qiáng)資金保障、納入政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核內(nèi)容等手段推進(jìn)耕作層土壤剝離再利用制度工作力度。2019年福建省實(shí)施耕作層土壤剝離150.75 hm2，土方量37.8萬m3，土壤剝離再利用覆土154.45 hm2，土方量29.5萬m3。2019年，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、生態(tài)環(huán)境廳制定印發(fā)了《福建省受污染耕地安全利用總體工作方案》，開展受污染耕地安全利用集中推進(jìn)區(qū)建設(shè)，在長樂等12個(gè)縣（市、區(qū)）建立受污染耕地集中推進(jìn)區(qū)。

4.2.4 加強(qiáng)耕地質(zhì)量監(jiān)測、調(diào)查與評(píng)價(jià) 目前福建省已建立和完善耕地質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)210個(gè)。省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳利用測土配方施肥、耕地地力監(jiān)測等項(xiàng)目的調(diào)查分析數(shù)據(jù)資料，每年開展耕地質(zhì)量動(dòng)態(tài)變化評(píng)價(jià)，發(fā)布年度耕地質(zhì)量監(jiān)測和質(zhì)量等級(jí)評(píng)價(jià)報(bào)告。2016—2019年全省耕地質(zhì)量等級(jí)分別比上年度提升0.19、0.11、0.12和0.21個(gè)等級(jí)。

4.3 工作成效

4.3.1 耕地保護(hù)責(zé)任得到有效落實(shí) 福建省建立了耕地保護(hù)政府行政主體責(zé)任和“一把手負(fù)總責(zé)”制度。省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府通過層層簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，明確耕地保護(hù)行政主體責(zé)任，耕地保護(hù)責(zé)任得到有效落實(shí)。

4.3.2 連續(xù)多年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡 2019年福建省完成補(bǔ)充耕地0.41萬hm2，補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量超過建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量，連續(xù)20年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。并且嚴(yán)格按照“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，做到耕地質(zhì)量不降低，水田面積不減少，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量的雙平衡。

4.3.3 完成永久基本農(nóng)田、基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)劃定 福建省劃定了107.3萬hm2永久基本農(nóng)田，超過國家下達(dá)的任務(wù)數(shù)量，劃定后，全省永久基本農(nóng)田平均等別比劃定前提高0.03個(gè)等級(jí);水田面積較劃定前提高1.87%，坡度15°耕地面積較劃定前提高0.25%，確保了劃定質(zhì)量。同時(shí)劃定永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)1.89萬hm2。

4.3.4 有效增加耕地面積，提升耕地質(zhì)量 2018年，福建省驗(yàn)收各類土地整治項(xiàng)目規(guī)模3.56萬hm2，新增耕地0.39萬hm2，總投資額19.99億元。通過土地整治，提升了耕地質(zhì)量，改善了農(nóng)民生產(chǎn)環(huán)境，也為城鎮(zhèn)化發(fā)展騰出了新的用地空間。同時(shí)全省耕地質(zhì)量等級(jí)比上一年度提升了0.12個(gè)等級(jí)。

4.3.5 健全激勵(lì)約束機(jī)制，有效調(diào)動(dòng)社會(huì)各方積極性 福建省將耕地保護(hù)考核指標(biāo)納入糧食安全省長責(zé)任制考核、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)重要內(nèi)容，并實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)分配、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批和土地整治資金下達(dá)與地方政府保護(hù)耕地情況掛鉤，督促地方政府落實(shí)耕地保護(hù)各項(xiàng)工作。

5 存在的主要問題

5.1 耕地保護(hù)工作形勢嚴(yán)峻

5.1.1 耕地拋荒嚴(yán)重，增加保護(hù)難度 由于市場糧價(jià)的低迷，種植糧食效益低下，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，加上農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場未真正形成，以及受福建省地形限制，部分耕地被迫拋荒，福建省的農(nóng)作物播種面積已由2008年的205.32萬hm2下降到2018年162.14萬hm2，在一定程度上增加了耕地保護(hù)難度。

5.1.2 耕地保護(hù)與耕地“非糧化”“非農(nóng)化”矛盾突出 在市場需求和經(jīng)濟(jì)效益的雙重驅(qū)動(dòng)下，很多地方在發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、經(jīng)濟(jì)種植業(yè)的時(shí)候，需占用大量的耕地，來完成配套設(shè)施用地的建設(shè)，因此，耕地出現(xiàn)了“非糧化”“非農(nóng)化”的現(xiàn)象，且正呈現(xiàn)增長趨勢。福建省非糧食播種面積占比由2000年的占34.54%增長到2018年的48.59%，耕地保護(hù)與耕地“非糧化”“非農(nóng)化”的矛盾尤為突出。

5.2 占補(bǔ)平衡難度加劇

5.2.1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，耕地占用需求居高不下 福建省城鎮(zhèn)化水平，由2000年的42.0%上升到2018年的65.8%，比全國城鎮(zhèn)化平均水平高6.2%。據(jù)相關(guān)規(guī)劃預(yù)測，到2030年，福建省城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到75%左右。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大量的建設(shè)項(xiàng)目落地，耕地占用需求只增不減。因此，未來福建省的耕地保護(hù)與保障發(fā)展的矛盾依然突出，堅(jiān)守耕地紅線與保障社會(huì)發(fā)展的壓力依然存在。

5.2.2 后備資源不足，未來難以實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡 占補(bǔ)平衡制度實(shí)施多年，相對(duì)集中連片，易于開墾的后備資源已所剩不多。福建省作為國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、先行示范區(qū)，會(huì)更注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，未來將限制重要生態(tài)區(qū)位內(nèi)后備資源的開發(fā)。目前各地都有部分后備資源與生態(tài)環(huán)境沖突，如政和縣有14.45%、龍海市有14.92%的后備資源與省級(jí)及國家級(jí)公益林沖突，因此，福建省未來可開墾后備資源已不足，占補(bǔ)平衡難以實(shí)現(xiàn)[2]。

5.3 新增耕地存在不真實(shí)、與各類規(guī)劃沖突等問題 通過對(duì)儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地項(xiàng)目進(jìn)行全面核查，發(fā)現(xiàn)在項(xiàng)目后期管護(hù)階段，由于不夠重視，缺少地力培肥，造成耕地地力不斷下降，且很多耕地位于偏遠(yuǎn)地區(qū)，耕作不便利，直接就地撂荒，形成了事實(shí)上的“占優(yōu)補(bǔ)劣”，還有些耕地直接就被改為了魚塘或種植效益較高的經(jīng)濟(jì)作物。

另外，由于土地整治項(xiàng)目大多是在區(qū)位條件好，易于實(shí)施的地方優(yōu)先進(jìn)行，而這些地方往往也是各類建設(shè)項(xiàng)目優(yōu)先選址的位置，這就造成了一些整治項(xiàng)目剛實(shí)施幾年就與土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃沖突、與非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目沖突，造成了國家資金損失。

6 措施與建議

6.1 構(gòu)建共同責(zé)任機(jī)制，壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任

強(qiáng)化耕地保護(hù)黨政同責(zé)，對(duì)耕地保護(hù)不力、責(zé)任不落實(shí)的地方黨委政府及相關(guān)部門進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。建立補(bǔ)充耕地后期管護(hù)制度，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體的管護(hù)責(zé)任，同時(shí)在補(bǔ)充耕地項(xiàng)目投資中安排后期管護(hù)和地力培肥資金，在項(xiàng)目驗(yàn)收后用于工程設(shè)施管護(hù)和地力培肥，資金分多年度使用，確保新增耕地穩(wěn)定耕作，發(fā)揮應(yīng)有效益。

6.2 充分運(yùn)用信息化科技手段，強(qiáng)化耕地保護(hù)督導(dǎo)

繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)代科技手段在自然資源執(zhí)法工作中的作用，運(yùn)用衛(wèi)星遙感監(jiān)測、“互聯(lián)網(wǎng)+”“一張圖”“國土調(diào)查云”等信息化科技手段，定期開展耕地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測，全面掌握耕地特別是永久基本農(nóng)田的變化情況，判斷趨勢，及早發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，依靠技術(shù)手段強(qiáng)化耕地保護(hù)監(jiān)督[3]。

6.3 組建自然資源執(zhí)法隊(duì)，完善自然資源執(zhí)法體系

為統(tǒng)一行使自然資源行政執(zhí)法職責(zé)，可整合自然資源監(jiān)察、林業(yè)執(zhí)法大隊(duì)等執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員，組建自然資源執(zhí)法隊(duì)，完善自然資源執(zhí)法體系。并進(jìn)一步健全自然資源領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，加強(qiáng)與檢察、法院、公安等有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，破解違法案件的查處難、制止難和行政執(zhí)行難的問題，加大對(duì)破壞耕地行為的刑事追究力度。

6.4 持續(xù)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，切實(shí)提升糧食生產(chǎn)能力

持續(xù)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，繼續(xù)加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目投入力度，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施短板，有效提高水土資源利用效率，切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)田防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力，提升糧食生產(chǎn)能力。

繼續(xù)示范推廣種植綠肥、有機(jī)肥實(shí)施稻田秸稈還田、測土配方施肥技術(shù)。繼續(xù)開展果菜茶有機(jī)肥替代化肥行動(dòng)，通過化肥減量增效示范創(chuàng)建帶動(dòng)，集成推廣配方施肥、機(jī)械施肥、水肥一體化等高效施肥技術(shù)。

6.5 扎實(shí)推進(jìn)耕作層剝離再利用，切實(shí)保護(hù)優(yōu)質(zhì)土壤資源

建議進(jìn)一步推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離再利用，并結(jié)合《福建省實(shí)施〈土地管理法〉辦法（修訂草案）》，從法律層面強(qiáng)制規(guī)定實(shí)施建設(shè)占用耕作層土壤的剝離再利用;同時(shí)強(qiáng)化考核措施，對(duì)縣（市、區(qū)）定期進(jìn)行考核，根據(jù)耕作層土壤剝離及再利用年度實(shí)施考核情況予以獎(jiǎng)懲。

6.6 推進(jìn)全域土地綜合整治，緩解耕地占補(bǔ)平衡壓力

各地可結(jié)合國土空間規(guī)劃編制，抓住政策機(jī)遇，開展全域土地綜合整治，有效的整合區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田、零散耕地及其他宜耕后備資源，提高耕地集中連片度、質(zhì)量和綜合生產(chǎn)能力，解決農(nóng)村居民點(diǎn)散亂化、耕地碎片化等問題，拓展補(bǔ)充耕地途徑，緩解耕地占補(bǔ)平衡壓力。

參考文獻(xiàn)

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責(zé)任編輯：黃艷飛

Research on the Current Situation and Counte-rmeasures of Cultivated Land Protection and Balance of Cultivated Land

CHEN Shu-xin （Fuzhou Planning&De-sign Research Institute Group Co.， Ltd， Fuzhou， Fujian 350000）

Abstract Cultivated land is the most precious natural resource， which is related to food security and peoples livelihood. As the issue of food security has attracted the attention of the people， the Party Central Committee and the State Council have paid unprecedented attention to the protection of arable land and food security. How to further strengthen the protection of arable land and improve the balance of occupation and supplement is the urgent task of promoting the sustainable and healthy development of the economy and society. In this context， the article studies the current situation and countermeasures of cultivated land protection and balance of occupation and compensation.

Key words Cultivated land protection; Cultivated land occupation and compensation balance; Food security