肖海珍

[摘 要]PPP項目一般是指政府與社會民間資本合作共同展開某些大型項目的建設(shè)。在PPP項目建設(shè)過程中，項目績效考核是確保項目實施的關(guān)鍵所在。目前來看，我國PPP項目建設(shè)過程中，項目績效考核還存在很多問題，基于此，文章以問題思維為導(dǎo)向，首先結(jié)合當(dāng)前我國PPP項目建設(shè)情況，對PPP項目績效考核體系中存在的主要問題進(jìn)行了分析，然后在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化的方法和建議，希望對完善PPP項目績效考核體系有所幫助。

[關(guān)鍵詞]PPP項目;績效考核;系統(tǒng)風(fēng)險

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.22.125

1 PPP項目績效考核概述

（1）考核主體及對象。關(guān)于PPP項目的考核主體和對象，一般而言，PPP項目考核原則系由項目實施機構(gòu)組織牽頭，并聯(lián)合行政主管部門和發(fā)改、財改、監(jiān)察以及環(huán)保等部門進(jìn)行考核。考慮對象比較單一，一般就是指項目公司。

（2）考核方式。不同的PPP項目建設(shè)，具體考核方式可能存在較大差異。但一般來看，PPP項目考核可以按照季度考核的方式進(jìn)行。至于具體考核的方法，常見的包括現(xiàn)場檢查、資料核查、外部調(diào)查、日常抽檢以及記錄等方式，進(jìn)行綜合打分。需要注意的是，如果對項目公司進(jìn)行現(xiàn)場檢查或者資料核查的，必須提前通知項目公司，為其迎接檢查做好充分的準(zhǔn)備工作。如果是日常檢查，在檢查中發(fā)現(xiàn)的項目問題，項目公司必須及時解決，不然會直接影響季度性的考核結(jié)果，對PPP項目建設(shè)也不利。

（3）考核結(jié)果。項目績效考核的目的是實現(xiàn)與可用性服務(wù)費的支付掛鉤。為了杜絕實踐中的固化項目支出責(zé)任，92號文特別就此問題規(guī)定了30%的比例，以進(jìn)行合理限制。

（4）考核期間其他監(jiān)管要點。在PPP項目績效考核中，還存在一些比較重要的監(jiān)管要點。比如，在PPP項目建設(shè)周期內(nèi)，政府應(yīng)當(dāng)綜合對項目公司的各方面進(jìn)行考核，而不應(yīng)僅將考核的重點放在項目公司“工作表現(xiàn)”上。另外，對于項目建設(shè)期內(nèi)的“痛點”，政府一方最好提前就約定好，以此鎖定項目工資的責(zé)任，有效約束項目公司相關(guān)行為。項目公司承擔(dān)違約責(zé)任的形式可以是及時止損、損害賠償、承擔(dān)進(jìn)度延誤責(zé)任以及支付違約金等。

2 PPP項目績效考核體系的重要性分析

概括來看，PPP項目績效考核的重要性主要體現(xiàn)在三個方面：首先，項目績效考核為政府和民間資本的合作提供了有效保障。由于PPP項目績效考核貫穿其全過程，其在政府財政可承受的范圍內(nèi)對項目全程進(jìn)行了全方位的評估，這為政府與民間資本開展合作提供了有效保障。其次，由于PPP項目建設(shè)往往涉及多方主體，對資金的需求也比較大，這時就必須通過項目績效考核，協(xié)調(diào)政府與各方參與主體之間的關(guān)系，提高資金使用效率。最后，對PPP項目進(jìn)行績效考核是防范項目系統(tǒng)風(fēng)險的需要。由于PPP項目建設(shè)周期比較長，在PPP項目建設(shè)中，很容易出現(xiàn)諸如財務(wù)風(fēng)險、操作風(fēng)險以及資金風(fēng)險等，對項目進(jìn)行績效考核，可以及時發(fā)現(xiàn)項目開展過程中存在的問題，在一定程度上有利于防范風(fēng)險。

3 PPP項目績效考核體系目前存在的問題

（1）缺乏對PPP項目進(jìn)行績效考核的意識。從PPP項目績效考核落實的整體情況來看，有關(guān)方面似乎并沒有給予PPP項目績效考核充分的重視。一個典型的事例是在一些PPP項目的運營期，由于缺乏項目績效考核意識，對運行的條件設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)過寬，即只要滿足入庫條件即可，這種做法其實完全忽略了績效考核所能發(fā)揮出的獨特價值。另外，績效考核方案制定不嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏科學(xué)性也是常見的一種現(xiàn)象。至于為什么會出現(xiàn)上述現(xiàn)象，其中的原因不難理解：主要原因是政府和企業(yè)沒有意識到PPP項目績效考核的重要性，導(dǎo)致績效考核一直停留在表面，在此情況下，可想而知PPP項目績效考核方案的制定必然也存在不少問題。

（2）項目績效考核指標(biāo)不合理。從我國PPP項目績效考核指標(biāo)的設(shè)置來看，績效考核指標(biāo)存在不合理的地方，主要體現(xiàn)為考核指標(biāo)差異較大，這嚴(yán)重影響了PPP項目績效考核作用的發(fā)揮。進(jìn)一步來說，在當(dāng)前PPP項目績效考核的應(yīng)用中，一方面由于項目績效考核方案整體制定比較粗疏，缺乏規(guī)劃設(shè)計，導(dǎo)致考核指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化出現(xiàn)很大問題，差異大不過是其中一個集中表現(xiàn);另一方面，現(xiàn)在PPP項目績效考核中規(guī)定的更多是定性指標(biāo)，至于定量指標(biāo)存在嚴(yán)重不足的現(xiàn)象，各個指標(biāo)之間的權(quán)重安排、評判標(biāo)準(zhǔn)等方面也尚未統(tǒng)一，嚴(yán)重限制了PPP項目績效考核在實踐中的應(yīng)用。

（3）績效考核體系的執(zhí)行效率有待加強。執(zhí)行效率問題應(yīng)當(dāng)是PPP項目績效考核實施中需要重點關(guān)注的問題。但是就目前來看，在執(zhí)行效率問題上，PPP項目績效考核體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到效率性的要求。為什么會出現(xiàn)績效考核體系執(zhí)行效率低的現(xiàn)象，筆者通過分析一些正在建設(shè)和已經(jīng)完成項目，發(fā)現(xiàn)：執(zhí)行效率低的原因主要歸結(jié)于缺乏對績效考核體系指標(biāo)的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計，因為指標(biāo)設(shè)計過于粗疏，就給績效考核執(zhí)行無形中增加了巨大障礙。另外，績效考核內(nèi)容沒有經(jīng)過精細(xì)化的篩選、沒有考慮各項考核指標(biāo)的意義，導(dǎo)致績效考核內(nèi)容冗雜也是影響績效考核體系執(zhí)行效率的重要原因。

（4）考核指標(biāo)缺乏動態(tài)調(diào)整機制。需要強調(diào)的是，在PPP項目績效考核中，所謂的考核指標(biāo)并不是完全固定的，有些時候考慮到項目建設(shè)的具體情況，需要對考核體系中的考核指標(biāo)予以動態(tài)調(diào)整。當(dāng)前PPP項目績效考核在考核指標(biāo)的動態(tài)調(diào)整方面存在嚴(yán)重不足，這種不足主要體現(xiàn)為：績效考核指標(biāo)的制定過于局限，缺乏一定的彈性即大多數(shù)情況下多為硬性的考核指標(biāo)，不具備靈活性。此外，由于激勵指標(biāo)的缺失或者設(shè)置不科學(xué)，不僅導(dǎo)致項目績效考核的真實性存疑，而且更直接影響了績效考核工作的成效。

4 完善PPP項目績效考核體系的方法和建議

（1）提高項目績效考核意識，重視考核工作。任何工作的完善都需要思想觀念上的重視，這一點對于PPP項目績效考核同樣不例外。據(jù)實而言，當(dāng)前PPP項目績效考核體系中存在的很多問題都是由于不重視績效考核工作所引起的。因此，提高PPP項目績效考核意識、提高重視程度是完善PPP項目績效考核體系的基礎(chǔ)。至于如何體現(xiàn)對PPP項目績效考核工作的重視程度，筆者以為：首先要加強績效考核指標(biāo)體系的頂層設(shè)計，按照科學(xué)化、精細(xì)化以及效率化的理念實施項目考核，制定可操作性強的、公平的、真實的績效考核方案。其次，PPP項目績效考核需要借助政策環(huán)境的助力。這意味著一方面政府必須制定相關(guān)的政策規(guī)范項目績效考核，同時為實施項目績效考核提供政策依據(jù);另一方面，要加強引導(dǎo)和宣傳，使得各方主體越來越重視項目績效考核，只有參與PPP項目的各方主體具備了這種意識，項目績效考核工作才能順利開展。