李丑平

摘要：行政事業(yè)單位是政府履行社會事務(wù)管理職能的主體，承擔著社會公共事務(wù)的管理、監(jiān)督和服務(wù)等多重職能，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國用于行政事業(yè)單位的資金投入越來越多，在履行職能和執(zhí)行社會管理的過程中，加強對行政事業(yè)單位的預(yù)算管理，提高對預(yù)算資金的監(jiān)管力度，顯得尤為重要。本文介紹了行政事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)實意義，分析了目前行政事業(yè)單位財政預(yù)算管理中存在的主要問題，結(jié)合自身的工作實踐，對如何優(yōu)化行政事業(yè)單位財政預(yù)算管理提出具體的對策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;財務(wù)管理

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理概述

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的主要內(nèi)容

行政事業(yè)單位預(yù)算管理是政府預(yù)算管理的重要組成部分，是為了在一定期間內(nèi)履行行政職能和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，通過對預(yù)算資金進行計劃編制、分析執(zhí)行、監(jiān)管考核等預(yù)算管理的一套法定程序，更是一項財政與部門以及部門與單位之間對預(yù)算資金在責、權(quán)、利劃分的基本組織制度。行政事業(yè)單位預(yù)算管理的主要內(nèi)容包括：①管理環(huán)境。加強組織結(jié)構(gòu)、行政職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、各項管理決策制度、信息管理平臺等建設(shè)。②預(yù)算編制。要求根據(jù)法定程序，按照機構(gòu)人員編制及業(yè)務(wù)活動情況，在預(yù)算期內(nèi)編制收支計劃。③預(yù)算執(zhí)行。根據(jù)批復(fù)的預(yù)算額度，對預(yù)算安排的執(zhí)行，包括收入預(yù)算（主要為非稅收入）和支出預(yù)算（基本支出和項目支出）。④決算報告。對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果提供總結(jié)性報告，匯總預(yù)算期內(nèi)行政事業(yè)單位收支預(yù)算管理的結(jié)果。⑤績效評價與監(jiān)控?？冃ьA(yù)算是現(xiàn)代財政制度下的管理要求，財政資金的收支預(yù)算及執(zhí)行要體現(xiàn)出績效性，通過績效評價與監(jiān)督制度可以提升財政資金的使用效率。

（二）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的基本要求

1.責任主體清晰

行政事業(yè)單位根據(jù)要求，按各自的職責范圍及事業(yè)規(guī)劃需求編制預(yù)算，基本支出定員定額，按部門進行編報，預(yù)算安排與部門職能密切聯(lián)系，責任清晰，主體明確，能夠做到管理規(guī)范，信息公開，便于做好財政資金的有效監(jiān)督。

2.收支分類明確

一些行政機構(gòu)在履行職責和發(fā)展的同時，具有代表政府管理資產(chǎn)的職能。按照“收支兩條線”原則，在編制部門預(yù)算時根據(jù)收入來源按功能分類管理;支出預(yù)算中按照“先?；?，后上項目，先保重點，后上一般”的原則執(zhí)行支出預(yù)算管理，根據(jù)支出類型按經(jīng)濟分類核算。

3.項目預(yù)算合理

行政事業(yè)單位預(yù)算以項目庫的形式進行管理，設(shè)立上項目易于規(guī)范，可操作性強，在執(zhí)行過程中不易受行政干擾;預(yù)算編制上從零開始，可以不受歷史數(shù)據(jù)的約束;事前做好評估，項目可按輕重緩急來排序，實現(xiàn)集中力量辦大事;項目完成及時清理，未完成項目還可繼續(xù)，實行動態(tài)滾動管理。

（三）行政事業(yè)單位加強預(yù)算管理的現(xiàn)實意義

1.有助于提高政府資金配置

財政資金是行政事業(yè)單位資金的重要保障與來源，通過預(yù)算管理的形式，集中反映各單位未來一段時期內(nèi)資金的需求及計劃，根據(jù)事業(yè)發(fā)展與政策規(guī)劃方向，有助于政府決策層在各部門單位之間進行合理安排，也便于行政事業(yè)單位擁有主動權(quán)，實現(xiàn)對預(yù)算資金的合理把控及整體運作，有效促進財政預(yù)算資金的合理配置。

2.有助于優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)

行政事業(yè)單位在職能履行過程中，為平衡和發(fā)展社會各項事業(yè)，根據(jù)經(jīng)濟政策要求以及部門規(guī)劃，對教育、科學、衛(wèi)生、文化、鄉(xiāng)村振興等各項事業(yè)支出進行結(jié)構(gòu)性安排，需要進行項目事前籌劃，按輕重緩急決定項目的安排及先后次序，通過預(yù)算的編制及調(diào)整機制，引導(dǎo)各行政事業(yè)單位間的資金配置，優(yōu)化部門間預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，促進社會各項事業(yè)的有序發(fā)展。

3.有助于提升社會服務(wù)能力

行政事業(yè)單位在社會公共服務(wù)領(lǐng)域承載著重要的角色，優(yōu)化和加強預(yù)算管理，將直接影響著社會服務(wù)水平，大多數(shù)社會公共基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)與發(fā)展，諸如市政工程、文化教育、鄉(xiāng)村振興，需要財政政策的支持與投資，加強對各行政事業(yè)單位基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的預(yù)算安排，社會綜合服務(wù)能力將得到大幅度提升和快速發(fā)展。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的主要問題

（一）預(yù)算管理意識不強

行政事業(yè)單位是部門預(yù)算編制的主體，遵守國家政策及法律法規(guī)等制度規(guī)范，結(jié)合本部門（單位）的實際情況執(zhí)行預(yù)算編制，是各單位的預(yù)算主體責任，但在當前，從預(yù)算管理的認識層次與角度來看，各行政事業(yè)單位仍然具有很大的差異性。在預(yù)算編制方面，涉及單位業(yè)務(wù)職能、項目構(gòu)成、財務(wù)管理、人事分工等方面。相當多的單位在組織安排時，認為預(yù)算工作是與資金相關(guān)的業(yè)務(wù)，單純地認為預(yù)算就是財務(wù)部門的事情，導(dǎo)致預(yù)算編制缺乏完整性，沒有相關(guān)部門協(xié)同配合的預(yù)算編制是不完整的預(yù)算。對于項目資金的預(yù)算，單靠財務(wù)部門無法準確把握項目的依據(jù)、計劃、實施標準和最終效果。如果在前期的預(yù)算項目籌劃中無法做到精細部署、合理安排、精準分析，將直接導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效果不理想，或者在預(yù)算執(zhí)行階段將增加預(yù)算調(diào)整的工作量，更影響到預(yù)算的準確性與合理性。

（二）預(yù)算項目編制不規(guī)范

一些單位在編制預(yù)算中不考慮項目的完善程度，甚至只是為了彌補公用經(jīng)費的欠缺與不足，熱衷于盲目搞項目工程，通過增加基本建設(shè)投資來擴大預(yù)算投資支出，更有甚者套取或占用財政資金。由于基本上未考慮其經(jīng)費申報的必要性和事業(yè)發(fā)展的需求，只是簡單參照歷史預(yù)算數(shù)進行申報，并非為了完成項目任務(wù)而編制預(yù)算，未從項目發(fā)展和建設(shè)的角度去考量。也有一些單位繳納了一定的執(zhí)行收入，申報項目的目的是收回一定的收入，而不是從實際支出水平來考慮，嚴重背離和影響了預(yù)算編制工作的科學性和嚴肅性。

（三）預(yù)算編制方法不合理

大多數(shù)行政事業(yè)單位在開展預(yù)算編制工作時，仍按以前年度的預(yù)算為基礎(chǔ)，結(jié)合預(yù)算期的變動進行調(diào)整編制，這種傳統(tǒng)的增量預(yù)算法盡管在編制方法上簡單易行，但是這種方法的局限性表現(xiàn)為預(yù)算規(guī)模會不斷加大，沒有從預(yù)算項目的科學合理性角度去考慮。有的單位普遍認為財務(wù)預(yù)算理所當然是財務(wù)部門的工作，過分強調(diào)單位預(yù)算需求，而不從預(yù)算編制方法的適當性和合理性去考慮，使預(yù)算變得松弛不科學，從而造成了資源上的浪費。

（四）預(yù)算信息化與績效管理水平不高

隨著國家推行的預(yù)算管理一體化建設(shè)步伐的加快推進，行政事業(yè)單位預(yù)算管理也在逐步形成以基礎(chǔ)信息、項目庫管理、預(yù)算編制、批復(fù)、調(diào)整調(diào)劑、執(zhí)行、核算等流程的一體化運作模式，但是在運作過程中，由于系統(tǒng)在設(shè)置環(huán)境、操作步驟等相關(guān)信息不夠全面，導(dǎo)致在執(zhí)行預(yù)算管理過程中各單位彼此孤立，缺乏部門整體的協(xié)調(diào)性及互補性，單位之間各自為營，信息得不到共享，造成了項目資產(chǎn)的重復(fù)購置及安排，導(dǎo)致預(yù)算費用加大，資源浪費比較嚴重。預(yù)算管理中設(shè)定的績效目標缺乏導(dǎo)向性，未完全按照績效目標實施預(yù)算計劃，二者之間存在脫節(jié)現(xiàn)象，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行效果不佳。

（五）預(yù)算監(jiān)督機制缺位

預(yù)算監(jiān)督是預(yù)算管理工作中的重要保障，大多數(shù)行政事業(yè)單位監(jiān)督監(jiān)管機制尚不健全，或雖然有制度，但是卻停留于形式層面。預(yù)算執(zhí)行中過程監(jiān)控缺乏，致使在部門預(yù)算管理中，預(yù)算執(zhí)行中不能全面反映或?qū)崿F(xiàn)績效目標。缺乏科學合理的考核標準與獎懲機制，導(dǎo)致執(zhí)行過程隨意性大，預(yù)期效果不明顯。而且在外部監(jiān)督檢查中也表現(xiàn)乏力，存在重程序輕實質(zhì)，重撥付輕管理，重結(jié)果輕過程，形成對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與部門預(yù)算之間的差異，缺乏深層的調(diào)查與研究。

（六）預(yù)算管理人員專業(yè)化水平有待提升

目前，行政事業(yè)單位預(yù)算管理對專業(yè)技術(shù)性要求都比較高，然而，大多數(shù)行政事業(yè)單位的現(xiàn)狀是人員編制不足，業(yè)務(wù)內(nèi)容繁雜，除了管理層及部門專業(yè)技術(shù)人員外，專門從事財務(wù)管理的人員寥寥無幾，再者，預(yù)算管理人員缺乏必要的專業(yè)能力及業(yè)務(wù)素質(zhì)，工作積極性與責任心不強，無法保證預(yù)算管理的有效性。

由于大部分行政事業(yè)單位人員編制少，人員結(jié)構(gòu)不合理，為完成預(yù)算工作，需要從其他崗位調(diào)整，這類人員對于預(yù)算的編制、管理及監(jiān)管工作不太熟悉，而且缺乏必要的業(yè)務(wù)經(jīng)驗。投資嚴重不足，專業(yè)化水平低，無法根據(jù)單位的實際情況和具體問題做出合理的預(yù)算。只能參照以前的預(yù)算情況進行生搬硬套，或者完全依賴于單位領(lǐng)導(dǎo)的安排執(zhí)行，無法保證單位預(yù)算編制的水平，在推進和完善預(yù)算管理進程上更是舉步維艱。

三、加強行政事業(yè)單位部門預(yù)算管理的對策

（一）增強責任意識與部門協(xié)作

首先，應(yīng)加強對行政事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)的培訓，增強預(yù)算管理知識體系的培訓及能力提升，提高對預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)管等工作的認識，從思想觀念上意識到預(yù)算管理的重要性，確保領(lǐng)導(dǎo)層在預(yù)算管理工作推進過程中的引領(lǐng)帶頭及促進作用。其次，集中學習《預(yù)算法》及《實施條例》等相關(guān)知識，從而促進全體干部職工學習預(yù)算知識，并深刻領(lǐng)會積極參與到預(yù)算管理中來，明確職責權(quán)限，增強責任意識。最后，加強行政事業(yè)單位部門間的協(xié)作機制，按照部門及事業(yè)規(guī)劃，打破部門間各管一事的做法，協(xié)調(diào)配合，從項目手續(xù)及資金測算綜合分析，推進項目支出事前績效評估，充分調(diào)動部門間的關(guān)聯(lián)性，增強協(xié)同意識，強化預(yù)算管理。

（二）加強預(yù)算項目管理

行政事業(yè)單位在實施項目預(yù)算前，應(yīng)加強項目規(guī)劃管理，按照相關(guān)政策要求及社會發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)相關(guān)政策要求和社會發(fā)展規(guī)劃，并根據(jù)行業(yè)、部門、單位和事業(yè)的發(fā)展需要，經(jīng)上級安排、專家評審或集體決策后，規(guī)劃論證和評估項目可行性，避免與其他項目重疊。從項目實施必要性、可行性、經(jīng)濟合理性的角度，綜合分析項目實施的成本效益性，制訂科學的實施方案，在績效目標上加以細化、明確，使整個項目從立項、籌劃到實施都按科學嚴謹?shù)姆桨笀?zhí)行，確保入庫項目兼具可行性、真實性和必要性。

（三）規(guī)范預(yù)算編制方法

在進行預(yù)算編制方法與流程上，項目預(yù)算可以采用多種預(yù)算編制方法，而不必局限于增量預(yù)算編制范圍內(nèi)，應(yīng)擺脫以前年度的干擾，從實際需要出發(fā)，按現(xiàn)有資源及項目情況加以分析、籌劃，即采用零基預(yù)算法。一個項目的實施與操作，不可能與過去的項目完全契合，由于實施的成本、環(huán)境、時期都在變動，因此，對于項目預(yù)算，按照零基預(yù)算編制執(zhí)行，不但有利于靈活應(yīng)對環(huán)境的變化，更有助于增加編制透明度。除此之外，對于跨年度且實施期限較長的項目，比如公路建設(shè)，從項目選擇到建設(shè)，時間長，跨度大，可以采用項目預(yù)算法執(zhí)行編制，即按照規(guī)劃方案實現(xiàn)目標的效果和所需的費用，經(jīng)綜合分析比對，然后按一定的標準選取最佳方案。

（四）推進預(yù)算績效信息化管理

預(yù)算績效管理體現(xiàn)了現(xiàn)代財政制度的改革和發(fā)展要求，也是國家治理體系發(fā)展的一場新的革命，隨著預(yù)算績效管理一體化信息系統(tǒng)的實施與推進，通過“花錢必問效，無效必問責”的績效管理和問責機制，促進各行政事業(yè)單位預(yù)算管理的制度化和規(guī)范化。預(yù)算管理信息一體化系統(tǒng)能夠有效整合預(yù)算管理流程中的各個環(huán)節(jié)，形成全周期預(yù)算績效信息化的閉環(huán)管理體系，從而實現(xiàn)科學籌劃項目，細化績效目標管理，落實在線預(yù)算編制、調(diào)整調(diào)劑、動態(tài)項目追蹤、動態(tài)監(jiān)控，從而全面、準確地衡量項目績效水平，建立項目預(yù)算安排與績效評價結(jié)果應(yīng)用機制，有效提升項目預(yù)算管理能力及績效水平。

（五）完善預(yù)算監(jiān)管機制

首先，為保障預(yù)算管理能力的提高和強化預(yù)算監(jiān)督，應(yīng)組建或成立專門的預(yù)算管理部門，負責預(yù)算管理的各項流程，處理和分析預(yù)算編制、執(zhí)行及考核等過程中出現(xiàn)的各種問題，制定獎罰問責機制。

其次，建立預(yù)算管理的業(yè)績評價機制，將預(yù)算管理業(yè)績考核機制納入日常管理中，促進全員參與整體推進的形式，不僅激勵了職工的參與意識，更重要的是保障了預(yù)算的執(zhí)行效果;不斷完善內(nèi)部控制制度，提升單位整體管理水平，通過不相容職務(wù)崗位分離、會計核算管理控制等方法，加強對預(yù)算執(zhí)行及資金使用等各環(huán)節(jié)的監(jiān)控，保障預(yù)算執(zhí)行的效率和效果。

最后，建立內(nèi)部審計制度，對預(yù)算執(zhí)行加強監(jiān)督檢查，在對財務(wù)會計信息的真實性與合法性進行監(jiān)督的基礎(chǔ)上，著重加強對預(yù)算制度和預(yù)算執(zhí)行情況加以審計和監(jiān)督，做到事前有預(yù)防，事中有監(jiān)控，事后有整改。

（六）提升預(yù)算管理人員業(yè)務(wù)水平

首先，應(yīng)加強組織建設(shè)，從歸口部門或單位組建一支專門預(yù)算隊伍，部門統(tǒng)一管理培訓，統(tǒng)一財務(wù)預(yù)算操作，步調(diào)協(xié)同，業(yè)務(wù)共進，從而改善單位人手少業(yè)務(wù)多的矛盾;其次，應(yīng)加強對各行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員的培訓，增強其對預(yù)算管理知識體系的重要性認識及能力提升，領(lǐng)導(dǎo)重視，才能形成聚合效應(yīng)，要讓領(lǐng)導(dǎo)在觀念上有所轉(zhuǎn)變，深刻認識到“花錢必問效，無效低效必問責”的績效問責機制;最后，應(yīng)推進預(yù)算管理人員的專業(yè)化培訓，各預(yù)算部門單位要培養(yǎng)和打造一支業(yè)務(wù)精湛、預(yù)算能力強的“特種部隊”，不但要在本專業(yè)上有所成就，而且在預(yù)算管理業(yè)務(wù)上要有所專長。培訓方式上可以通過部門組織，也可以協(xié)同財政以及其他部門聯(lián)合組織，通過廣泛交流，開展有針對性的業(yè)務(wù)專業(yè)知識與操作技能培訓。還可以聘請預(yù)算管理專家、舉辦各種培訓班等方式進行法規(guī)及業(yè)務(wù)的宣教講解，全面提升預(yù)算從業(yè)人員的專業(yè)化素質(zhì)及業(yè)務(wù)操作技能。

四、結(jié)束語

只有不斷發(fā)展、改革和完善現(xiàn)行部門預(yù)算管理機制，規(guī)范預(yù)算編制方法，細化預(yù)算執(zhí)行，加強預(yù)算監(jiān)督和考核。才能真正改善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的低效性和非規(guī)范性，從而實現(xiàn)預(yù)算管理的最佳績效和資金使用的最大效率。

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