王 凱，韓 磊

2019年10月31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（簡稱《決定》），提出中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)（新華社，2019）[1]?！稕Q定》對我國國家制度和治理體系的優(yōu)勢和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，并對我國各項(xiàng)事業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出總的要求和目標(biāo)，是確保實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的制度和治理體系。體育是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要組成和促進(jìn)力量，《體育強(qiáng)國建設(shè)綱要》（國辦發(fā)〔2019〕40號）明確提出，到2050年體育成為中華民族偉大復(fù)興的標(biāo)志性事業(yè)；《關(guān)于促進(jìn)全民健身和體育消費(fèi)推動體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2019〕43號）提出，推動體育產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)，反映了體育的國家戰(zhàn)略地位和時代使命。新中國成立70多年來，走出一條中國特色的發(fā)展之路，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域、社會領(lǐng)域等方面進(jìn)行了大量實(shí)踐和探索，體育領(lǐng)域也如此創(chuàng)造了中國體育的輝煌，即人民群眾身體素質(zhì)和生活品質(zhì)不斷提升，中國競技體育綜合實(shí)力和國際競爭力不斷增強(qiáng)，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展不斷壯大，中華體育精神為中華民族偉大復(fù)興凝心聚力，體育外交、體育文化等不斷拓展，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)入新時代，在體育發(fā)展新的起點(diǎn)上，系統(tǒng)梳理70年來我國體育治理的變遷歷程，有助于歸納總結(jié)本土體育治理的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，對促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義，對推進(jìn)體育強(qiáng)國建設(shè)具有重要理論價值。

1 體育治理的理論認(rèn)知與分析框架

治理一詞興起于20世紀(jì)90年代，自1989年世界銀行首次使用“治理危機(jī)”以后，治理一詞被廣泛應(yīng)用于各個領(lǐng)域，但對于治理含義的關(guān)注卻并不充分。羅茲在《理解治理》一書中指出，治理包括6種不同含義，并表示該詞本身“其實(shí)并無含義”；2004年，凡·科斯伯根和凡·沃爾登提出治理的9種不同含義；奧菲甚至反問：治理一詞是否只是一個“空洞的符號”。直到2007年，維基百科總括地將“全球治理”定義為：正式和非正式制度、機(jī)制和關(guān)系的結(jié)合，以及國家、市場、公民及政府間或非政府間的聯(lián)結(jié)過程；由此全球?qū)哟蔚募w利益得以形成，權(quán)利和義務(wù)得以確立，各種分歧得到調(diào)和。國外治理研究更傾向于將治理作為一個區(qū)別性的概念。斯托克指出，治理的關(guān)鍵在于治理主體之間的邊界模糊，打斷原有行政壟斷，通過技術(shù)引導(dǎo)，而非用“命令”來治理。全球治理委員會也指出，治理的典型特點(diǎn)既不是規(guī)則體系，也不是行動，而是過程；建立在調(diào)節(jié)，而非支配上；同時涉及公共和私人行為體；不是正式制度，但依賴持續(xù)互動[2]。

體育治理作為國家治理的重要組成部分，形成理論研究和實(shí)踐探索。學(xué)者們對體育治理的概念、結(jié)構(gòu)、理念、邏輯等展開研究，對體育治理的概念有不同認(rèn)知[3‐6]，但主要蘊(yùn)含了治理的體育價值目標(biāo)、治理的主體、治理的客體、治理的機(jī)制、治理的效果等主要要素，源于治理客體的多元性和時代性，限于研究資料的掌握和研究關(guān)注點(diǎn)的聚焦，本研究對我國體育治理變遷各階段的分析主要選取治理價值、治理主體、治理機(jī)制和治理效果。

2 體育治理的變遷歷程

2.1 體育治理的初創(chuàng)探索期（1949—1955年）

這一時期國家總體經(jīng)歷了社會主義改造的完成、社會主義初級階段探索，各項(xiàng)事業(yè)均處在革命、建立、探索的進(jìn)程中。體育治理呈現(xiàn)出探索建立的特點(diǎn)：新中國成立初期黨和政府就將體育作為新中國建設(shè)的重要內(nèi)容，進(jìn)行“舊體育”的接管和改造，并開展“新體育”建設(shè)，創(chuàng)建體育管理體制，形成我國體育治理的基本架構(gòu)。

（1）明確體育為生產(chǎn)、國防和國民健康服務(wù)的價值定位。1949年10月，朱德在全國體育工作者代表大會上強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)在我們的體育事業(yè)，一定要為人民服務(wù)，要為國防和國民健康的利益服務(wù)，強(qiáng)調(diào)學(xué)生、工人、農(nóng)民、軍隊(duì)機(jī)關(guān)和團(tuán)體都要辦體育[7]。1952年，毛澤東刊發(fā)于《新體育》的體育論述表達(dá)了同樣的體育思想[8]。1956年以后，提高運(yùn)動技術(shù)水平也成為體育的重要要求。周恩來總理要求在廣泛開展群眾體育，有效增強(qiáng)人民體質(zhì)的同時提高體育運(yùn)動水平[9]，將體育的普及與提高放置于并列的高度。

（2）明確發(fā)展體育要動員全社會的力量。1949年，時任青年團(tuán)中央書記馮文彬提出建立發(fā)展體育組織，團(tuán)結(jié)全國體育工作者；1952年，榮高棠強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展各學(xué)校、機(jī)關(guān)、工廠、農(nóng)村等基層單位體育活動，反映出體育的發(fā)展充分注重全社會力量的調(diào)動。注重對蘇聯(lián)等社會主義國家體育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)，在學(xué)習(xí)借鑒和自我探索的基礎(chǔ)上建立包括國家行政部門系統(tǒng)（包括中央體委和相關(guān)部委）、軍隊(duì)系統(tǒng)（包括軍委總政治部和中國人民國防體育協(xié)會）和社會組織系統(tǒng)在內(nèi)的管理體系，形成較為全面完善的體育管理組織體系（見圖1）。

圖1 體育事業(yè)“初創(chuàng)階段”體育治理主體結(jié)構(gòu)Figure1 The Main Structure of Sports Governance in the“Initial Stage”of Sports Undertakings

（3）在治理機(jī)制上形成“批判、學(xué)習(xí)、借鑒、創(chuàng)立”的發(fā)展思路，在這一思想的指引下對學(xué)校體育、群眾體育、競技體育和國防體育進(jìn)行全面改造。在“革命舊體育，創(chuàng)立新體育”的過程中，注重歷史的傳承性、發(fā)展性，采取“去其糟粕，取其精華”的發(fā)展思路，如在“中華全國體育協(xié)進(jìn)會”的基礎(chǔ)上改組重建“中華全國體育總會”，并注重以解放區(qū)體育經(jīng)驗(yàn)為藍(lán)本進(jìn)行推廣，注重體育運(yùn)動開展的靈活性、多樣性[10]。

（4）治理效果上，實(shí)現(xiàn)競技體育和群眾體育同步發(fā)展，既實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)人民體質(zhì)的目標(biāo)，同時也滿足廣大人民的心理需求，振奮民族精神。截至1956年，83萬多人通過勞衛(wèi)制標(biāo)準(zhǔn)，1955年第1屆工人體育運(yùn)動大會舉行，1952年我國第一次參加奧運(yùn)會，1956年初次打破世界輕量級挺舉世界紀(jì)錄，中國體育在世界舞臺開始嶄露頭角[11]。

2.2 體育治理的曲折發(fā)展期（1956—1977年）

1956—1978年，我國建立較為突出的以計(jì)劃管理為主要特色的體育治理模式，在這一階段我國體育事業(yè)在體育價值理念、發(fā)展主體、運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)行調(diào)整，經(jīng)歷了曲折前進(jìn)、文革重創(chuàng)和恢復(fù)發(fā)展的不同階段。

（1）體育價值經(jīng)歷了從“重群眾體育—普及與提高相結(jié)合”的歷程轉(zhuǎn)變。1956年以后，體育工作內(nèi)涵有所擴(kuò)大，除繼續(xù)開展群眾體育活動以外，提高運(yùn)動技術(shù)水平也成為體育的重要功能。1958年，《體育運(yùn)動十年規(guī)劃》提出，要大力開展群眾性體育運(yùn)動，加速提高運(yùn)動技術(shù)水平，提出10年趕超目標(biāo)，同時對競技體育、學(xué)校體育、職工體育、農(nóng)村體育、軍隊(duì)體育、體育場地和體育科研等方面制定規(guī)劃。1966年開始，體育增強(qiáng)體質(zhì)、保衛(wèi)國家和推動外交的價值被邊緣。進(jìn)入20世紀(jì)70年代，體育的外交價值、為國爭光價值等被再次重視，黨的十一屆三中全會初步形成競技體育優(yōu)先發(fā)展的理念。

（2）形成政府主體的體育發(fā)展模式。1957年以后，體育發(fā)展主體從建國初期“以體育行政體系為主，各個部門、行業(yè)體協(xié)為輔”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢我惑w育行政體系完全負(fù)責(zé)”的模式。集權(quán)式體育發(fā)展主體模式促進(jìn)各領(lǐng)域取得良好恢復(fù)性發(fā)展，符合當(dāng)時的整體環(huán)境。

（3）形成重點(diǎn)發(fā)展的體育治理機(jī)制。在確定“普及與提高”并重以后，根據(jù)“八字方針”，體育領(lǐng)域進(jìn)行運(yùn)行機(jī)制調(diào)整。體育領(lǐng)域在競技體育、群眾體育、學(xué)校體育等方面進(jìn)行收縮調(diào)整。如競技體育領(lǐng)域收縮戰(zhàn)線，重點(diǎn)以10個主要項(xiàng)目進(jìn)行部署，重點(diǎn)保障、重點(diǎn)發(fā)展；國防體育也進(jìn)行壓縮，國防俱樂部數(shù)量由1960年的1 408所減少至以滑翔、射擊、無線電為重點(diǎn)的500所，同期也減少各類國際賽事；群眾體育領(lǐng)域更加強(qiáng)調(diào)以因地、因時、因人制宜的原則穩(wěn)妥開展。改革開放以后，在競技優(yōu)先發(fā)展理念的指導(dǎo)下，各類資源向競技體育領(lǐng)域集聚，競技體育甚至成為體育發(fā)展的唯一手段，群眾體育、學(xué)校體育逐漸向競技體育化轉(zhuǎn)變，成為競技體育的補(bǔ)充。

（4）舉國體制的確立促進(jìn)競技體育更好地服務(wù)國家需要。在這一體制下，國家體委對體育進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理，集中人財(cái)物進(jìn)行體育的重點(diǎn)突破，并實(shí)現(xiàn)良好效果[12]。這一階段競技體育出現(xiàn)1959和1965年兩個高潮，1959年舉辦新中國第1屆全運(yùn)會，7人4次打破4項(xiàng)世界紀(jì)錄；1965年第2屆全運(yùn)會，24人10次打破9項(xiàng)世界紀(jì)錄。20世紀(jì)70年代，乒乓外交有力促進(jìn)了中美、中日關(guān)系的破冰，體育在國際奧委會中的地位爭奪再次確證了體育的價值。

2.3 體育治理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變期（1978—1991年）

1978年改革開放的開啟和1979年國際奧委會恢復(fù)中國合法席位，促使我國體育發(fā)展在價值理念、治理主體、治理機(jī)制上進(jìn)行調(diào)整，成就了體育騰飛的第一個時期。

（1）體育價值從“普及與提高相結(jié)合”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案偧俭w育優(yōu)先發(fā)展”。黨的十一屆三中全會確定了“在1979年和1980年，國家體委和省一級體委要在普及與提高相結(jié)合的前提下，重點(diǎn)抓提高，地市及以下體委在普及與提高相結(jié)合的前提下，重點(diǎn)抓普及”。1980年前后，“體育強(qiáng)國”概念被提出，各級體育部門逐漸達(dá)成競技優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略。1984年，競技體育舉國體制發(fā)展模式正式確立，成就了我國20世紀(jì)80年代、90年代競技體育的輝煌。

（2）形成“分類施策”的體育發(fā)展主體模式。在競技體育優(yōu)先發(fā)展的思路下，國家體委的工作重點(diǎn)在于競技體育的推進(jìn)，強(qiáng)調(diào)動員社會力量辦體育，并加強(qiáng)同教育、衛(wèi)生、工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)和解放軍等部門的分工合作，切實(shí)發(fā)揮全國體育總會及其分會、行業(yè)體協(xié)、單項(xiàng)運(yùn)動協(xié)會等群眾體育團(tuán)體的積極作用，群眾體育工作逐漸轉(zhuǎn)向以各行業(yè)、各部門辦為主，各級體委主要進(jìn)行協(xié)調(diào)指導(dǎo)。在這一體制設(shè)計(jì)下，體委對競技體育進(jìn)行獨(dú)家領(lǐng)導(dǎo)和管理，集中人、財(cái)、物進(jìn)行競技體育的重點(diǎn)突破，體育行政體系對競技體育發(fā)展采取完全負(fù)責(zé)的模式（舉國體制），發(fā)展機(jī)制也走向用政府政策規(guī)劃引領(lǐng)體育發(fā)展的階段，并實(shí)現(xiàn)良好的效果。

（3）形成重點(diǎn)發(fā)展的體育治理機(jī)制。主要體現(xiàn)在重點(diǎn)發(fā)展競技體育和重點(diǎn)布局優(yōu)勢體育項(xiàng)目兩個方面。圍繞國家融入世界體育舞臺的契機(jī)，國家體委提出1980年奧運(yùn)會進(jìn)入總分前10名，1984年進(jìn)入前6名，在20世紀(jì)80年代改變運(yùn)動技術(shù)水平落后的局面。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，國家體委提出統(tǒng)籌安排、突出重點(diǎn)、優(yōu)化布局，重點(diǎn)布局乒乓球、羽毛球等13個重點(diǎn)項(xiàng)目，并設(shè)計(jì)“國內(nèi)練兵、一致對外”的競賽體系，優(yōu)化后備人才培養(yǎng)體系，不斷加強(qiáng)業(yè)余訓(xùn)練[8]。這一階段體育的發(fā)展越來越重視規(guī)劃引領(lǐng)，并于1991年成立中國體育發(fā)展戰(zhàn)略研究會，廣泛開展體育戰(zhàn)略研究，并提出一系列戰(zhàn)略構(gòu)想，對隨后的體育改革發(fā)展提供豐富的智力支持。

（4）體育的發(fā)展實(shí)現(xiàn)了國家戰(zhàn)略與國民精神需求的極大滿足。這一階段，在洛杉磯和巴塞羅那奧運(yùn)會我國金牌數(shù)均取得第4名的好成績；女排實(shí)現(xiàn)奧運(yùn)會、世界杯、世錦賽三大賽事“五連冠”，激起全民愛國熱情，引發(fā)體育熱潮，形成“女排精神”和“中華體育精神”，成為時代強(qiáng)音。在體育的鼓舞下，沖出亞洲、走向世界成為響徹20世紀(jì)八九十年代的口號。這一時期，我國群眾體育、體育文化等在競技體育的帶動下也得到跨越式發(fā)展。

2.4 體育治理的協(xié)調(diào)發(fā)展期（1992—2012年）

1992年以后，中國經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新思路的形成為我國體育改革發(fā)展指引了方向，從此我國體育發(fā)展走向全新階段。

（1）體育的價值更加多元。這一時期確立了體育不僅是一項(xiàng)事業(yè)，同時也是一個產(chǎn)業(yè)，除了增強(qiáng)體質(zhì)、為國爭光、凝聚人心，還具有突出的經(jīng)濟(jì)價值，能夠?yàn)樯鐣髁x經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，注重競技體育的同時也更加關(guān)注群眾體育。1993年提出“要加快體育產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，力爭在20世紀(jì)末基本形成門類齊全的體育市場體系”[13]。眾多政策文件均強(qiáng)調(diào)體育在經(jīng)濟(jì)、社會中的重要地位，同時強(qiáng)調(diào)體育是增進(jìn)國際交流與理解的重要手段。

（2）積極探索體育治理的多元主體模式。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，高度集中的體育管理體制已經(jīng)不適宜社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系下的體育發(fā)展，體育治理改革勢在必行，市場主體和社會力量在體育發(fā)展中的作用得到重視。1998年，黨和國家機(jī)構(gòu)改革前后，國務(wù)院體育行政部門進(jìn)行大幅度調(diào)整，國家體委調(diào)整為國家體育總局，并以直屬單位的形式成立運(yùn)動項(xiàng)目管理中心，負(fù)責(zé)運(yùn)動項(xiàng)目的發(fā)展，形成新型的體育行政體系。這次改革，國家體委取消了指導(dǎo)和配合各部門、各行業(yè)、各社會團(tuán)體開展體育活動，做好學(xué)校、企業(yè)、機(jī)關(guān)、部門和農(nóng)村體育工作的職能，這一職能的轉(zhuǎn)變，也帶來今天對于體育工作部門割裂的局面。在行政改革、市場探索、社會培育多因素影響下，體育治理探索形成新的主體結(jié)構(gòu)（見圖2）。體育行政系統(tǒng)內(nèi)因歷史慣性，呈現(xiàn)國家體育總局、中華全國體育總會和中國奧委會“三塊牌子一套人馬”的階段特點(diǎn)，但已經(jīng)體現(xiàn)出體育行政體制為適應(yīng)“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”變化所進(jìn)行的改革探索。

（3）在治理運(yùn)行機(jī)制上，探索建立“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”機(jī)制。1992年紅山口會議以后，以足球?yàn)樵圏c(diǎn)開展市場化、職業(yè)化改革，隨后籃球、排球、乒乓球等項(xiàng)目也相繼開展職業(yè)化，成立職業(yè)俱樂部、開展職業(yè)聯(lián)賽。1993年4月，《國家體委關(guān)于深化體育改革的意見》正式通過，明確政府要精簡機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，推進(jìn)運(yùn)動項(xiàng)目協(xié)會的實(shí)體化改革，強(qiáng)化社會力量辦群眾體育，引入市場力量發(fā)展競技體育等[13]。1995年，以《中華人民共和國體育法》的制定與頒布為標(biāo)志，體育逐漸走向法治化。

（4）治理效果呈現(xiàn)出快速發(fā)展但存在一定失衡的局面。1995年，《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要》《全民健身計(jì)劃綱要》《奧運(yùn)爭光計(jì)劃綱要》相繼出臺，將競技體育發(fā)展和群眾體育置于同等重要的位置，并在機(jī)構(gòu)改革中給予相應(yīng)配套，如國家體育總局成立運(yùn)動項(xiàng)目管理中心和社會體育指導(dǎo)中心，旨在更好地推進(jìn)競技體育和群眾體育的協(xié)調(diào)發(fā)展。這一時期，盡管群眾體育和體育產(chǎn)業(yè)都得到快速發(fā)展，但從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，競技體育發(fā)展明顯超前于體育產(chǎn)業(yè)和群眾體育。尤其是成功申辦和舉辦北京奧運(yùn)會，并取得北京奧運(yùn)會金牌第1、倫敦奧運(yùn)會金牌第2的好成績；男子足球進(jìn)入2002年韓日世界杯決賽。在競技體育的影響下，群眾體育和體育產(chǎn)業(yè)受到一定程度的結(jié)構(gòu)性擠壓。

2.5 體育治理的新時代（2013年—）

十八大是我國進(jìn)入社會主義新時代的起點(diǎn)。新時代以來，群眾的公民意識逐漸提高，體育參與意識和獲得意愿不斷提升，對國家體育公共服務(wù)的期待不斷升級，對群眾體育服務(wù)投入不足和成效不利的反饋強(qiáng)烈，推動體育領(lǐng)域深化改革。體育領(lǐng)域大力推進(jìn)服務(wù)轉(zhuǎn)型，全面推進(jìn)體育領(lǐng)域放管服改革，探索體育管理體制與運(yùn)行機(jī)制、全國性單項(xiàng)體育協(xié)會和足球等重點(diǎn)領(lǐng)域改革。一系列改革的推進(jìn)，促進(jìn)我國在由體育大國向體育強(qiáng)國邁進(jìn)的道路上前行。

（1）體育的綜合價值得到全面重視。各領(lǐng)域不斷挖掘和充分展現(xiàn)體育健康、教育、經(jīng)濟(jì)、精神文明、外交等方面的綜合社會價值和作用。體育的健康價值、經(jīng)濟(jì)價值得到極大關(guān)注?！督】抵袊?030》明確提出“積極發(fā)展健身休閑運(yùn)動產(chǎn)業(yè)”，將體育納入國民健康范疇，成為國民健康端口前移的重要引領(lǐng)，全民健身計(jì)劃也被提升到國家戰(zhàn)略的高度。自2014年以來，將體育產(chǎn)業(yè)提升到前所未有的高度；2019年更是被提升至國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)地位。

（2）體育發(fā)展治理主體不斷拓展?！罢鐣袌觥眳⑴c體育治理的格局基本形成。2014年，國家體育總局按照《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》要求，2015—2017年分三批次開展28個全國性體育協(xié)會的脫鉤改革，并通過政府購買服務(wù)、項(xiàng)目扶持等方式對協(xié)會給予支持。同時，積極推進(jìn)企業(yè)、社會力量、市場力量、學(xué)校力量辦體育。通過“放管服”改革深化、協(xié)會脫鉤改革的推進(jìn)，體育治理中協(xié)會主體力量逐漸培育，市場主體力量不斷壯大，體育行政治理逐漸向管理和服務(wù)的角色轉(zhuǎn)變。

（3）在運(yùn)行機(jī)制上，積極構(gòu)建開放多元、融合發(fā)展的體育治理機(jī)制。體育領(lǐng)域牢牢把握體育強(qiáng)國夢與中國夢息息相關(guān)的戰(zhàn)略定位。2019年9月，《體育強(qiáng)國建設(shè)綱要》明確提出“大力推動全民健身與全民健康深度融合，更好發(fā)揮舉國體制與市場機(jī)制相結(jié)合的重要作用，不斷滿足人民對美好生活的需要”。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、融合、共享成為體育發(fā)展的重要機(jī)制。市場參與體育治理的體制和機(jī)制不斷優(yōu)化，市場參與體育的積極性得到極大提升，僅2016—2018年，體育領(lǐng)域投資就達(dá)到6萬億[14]?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》（國發(fā)〔2014〕46號）明確提出加強(qiáng)平臺建設(shè)，壯大市場主體舉措，旨在優(yōu)化市場在體育治理中的作用。體育的法治化建設(shè)不斷加強(qiáng)，各類體育規(guī)章制度、體育執(zhí)法等不斷完善。

（4）治理效果上，“發(fā)展以人民為中心的體育”理念逐漸形成，體育地位不斷提升。十八大以來，“以人民為中心”的思想得到進(jìn)一步闡明和強(qiáng)化，并直接影響我國體育發(fā)展。發(fā)展以人民為中心的體育逐漸深入，并逐漸滲透到體育實(shí)踐的各個領(lǐng)域，將體育事業(yè)建設(shè)成為中華民族偉大復(fù)興的標(biāo)志性事業(yè)。政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、全社會共同參與的群眾體育發(fā)展格局逐漸形成，經(jīng)常參加體育鍛煉的人口已達(dá)4億。競技體育發(fā)展以改革強(qiáng)備戰(zhàn)、以備戰(zhàn)促改的思路日漸清晰。體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，2018年，全國體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模（總產(chǎn)出）為26 579億元，增加值為10 078億元，體育產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到1.1%。

3 體育治理的主要經(jīng)驗(yàn)

3.1 體育價值認(rèn)知是體育治理的引領(lǐng)

從新中國70年來我國體育治理的演變過程能夠發(fā)現(xiàn)，體育治理主體的選擇、治理機(jī)制的設(shè)計(jì)、治理效果的實(shí)現(xiàn)都是以當(dāng)時對體育價值的定位為引領(lǐng)的。建國初期，強(qiáng)身健體、保家衛(wèi)國的功能是體育的主導(dǎo)性價值。在這一價值導(dǎo)向下，1951年起部分地區(qū)和學(xué)校試行“勞衛(wèi)制”，1954年5月4日正式頒布《“準(zhǔn)備勞動與衛(wèi)國”體育制度暫行條例》，其目的是向勞動人民進(jìn)行全面體育教育，培養(yǎng)人民成為健康的、勇敢的、樂觀的祖國保衛(wèi)者和社會主義建設(shè)者[15]，競技體育、群眾體育、軍事體育、學(xué)校體育、民族體育、農(nóng)村體育、職工體育等得到快速發(fā)展。體育在各類國際舞臺為國發(fā)聲和為國爭光的價值逐漸得到重視，并成為主導(dǎo)價值定位，形成以“中央體委”為核心的集中型體育治理模式，各類資源向競技體育傾斜，同時對群眾體育、農(nóng)村體育、學(xué)校體育等形成一定擠壓。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的推動下，體育產(chǎn)業(yè)價值被提上日程，形成“為國爭光”“經(jīng)濟(jì)價值”“健身價值”并行的體育價值認(rèn)知格局，未能形成有效的整合治理體系，加上歷史慣性，體育行政體系依然主要發(fā)展競技體育。2010年前后，伴隨政府服務(wù)轉(zhuǎn)型，體育公共服務(wù)逐漸成為各級政府的重要職能。進(jìn)入新時代，深入推進(jìn)“以人民為中心的體育”，成為新時代體育發(fā)展的主導(dǎo)性價值基礎(chǔ)。

3.2 體育治理始終服務(wù)于國家中心任務(wù)

體育治理以體育價值認(rèn)知為引領(lǐng)，而從新中國70年的體育治理發(fā)展能夠發(fā)現(xiàn)，這種價值認(rèn)知是一種國家認(rèn)知，而不是個人認(rèn)知。國家的認(rèn)知實(shí)際上是一種國家戰(zhàn)略的定位——國家中心任務(wù)，可以說我國體育治理發(fā)展始終服務(wù)于國家的戰(zhàn)略需求[16]。體育在不同時期都是為國家的發(fā)展和需求服務(wù)，其發(fā)展符合特定時期國家的要求，體育的發(fā)展嵌在國家和社會發(fā)展的宏觀環(huán)境中，在不同時期體育都較好地完成了國家所賦予的責(zé)任和使命。20世紀(jì)末期，我國體育價值定位和國家所賦予的職能更多聚焦于“為國爭光”，體育在特定歷史時期借助“舉國體制”優(yōu)勢完成國家賦予的使命。而進(jìn)入21世紀(jì)，尤其是北京奧運(yùn)會以后，無論是社會還是國家，對于體育的要求都更加多元，體育被賦予為國爭光、全民健康、經(jīng)濟(jì)促進(jìn)等多元職能，而體育體系的路徑依賴和經(jīng)濟(jì)社會的深度轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致體育尚未建立有效的配套治理體系，但體育的發(fā)展依然在盡可能完成國家戰(zhàn)略要求。

3.3 體育治理基本匹配國家的發(fā)展階段

新中國70年的體育治理是在探索中不斷前行的，盡管也出現(xiàn)一些波折，但與國家發(fā)展階段是基本契合的。遵循不同階段經(jīng)濟(jì)社會的基礎(chǔ)情況和發(fā)展需要，堅(jiān)持與經(jīng)濟(jì)、社會等基本協(xié)調(diào)，建立和完善競技體育舉國體制，大力弘揚(yáng)中華體育精神，不斷摸索體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，堅(jiān)持科教興體、人才強(qiáng)體育、依法治體的進(jìn)程中不斷前行。從最初發(fā)展體育運(yùn)動增強(qiáng)人民體質(zhì)，到普及與提高相結(jié)合，到優(yōu)先發(fā)展競技體育，再到體育強(qiáng)國建設(shè)，無不是根據(jù)國家的發(fā)展階段所作出的治理選擇。優(yōu)先發(fā)展競技體育，是根據(jù)當(dāng)時經(jīng)濟(jì)社會條件的限制和國家世界地位和形象的建構(gòu)需要所作出的戰(zhàn)略選擇，在競技體育中形成的“縮短戰(zhàn)線、保證重點(diǎn)”也是根據(jù)體育發(fā)展實(shí)踐和有限資源做出的重點(diǎn)布局。1995年頒布的三個“綱要”，是對人民健身需求提升、體育市場化改革探索和國際地位話語訴求的積極響應(yīng)。2014年以來所發(fā)布的一系列體育產(chǎn)業(yè)政策文件，更是對居民體育需求和國家經(jīng)濟(jì)訴求的落實(shí)；伴隨人民健康問題的日漸突出，體育與健康深度融合的治理在不斷探索，充分顯示體育治理發(fā)展對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的適應(yīng)性調(diào)整。

3.4 體育治理自主發(fā)展的同時避免經(jīng)驗(yàn)的斷裂

新中國體育事業(yè)與社會主義建設(shè)一樣，是沒有先例的，要在短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)趕上或超過世界水平，困難很多。我國體育發(fā)展堅(jiān)持走自主發(fā)展道路，并形成與之相匹配的治理體系。在體育治理過程中，走自主發(fā)展和博采眾長的道路，積極吸取古今中外體育發(fā)展的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)和治理路徑，注重所處的大環(huán)境，在不同時期對我國體育發(fā)展的參與主體、治理機(jī)制等進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。我國體育治理在發(fā)展過程中也出現(xiàn)一定程度的經(jīng)驗(yàn)斷裂，在我國體育發(fā)展初期，體育的發(fā)展形成“整體性治理”格局，體育行政系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、軍隊(duì)系統(tǒng)的整體參與對體育發(fā)展形成全局性支撐。然而，在隨后的發(fā)展中這一系統(tǒng)性的框架作用未能有效發(fā)揮；同時行政體系內(nèi)所形成的部門間良好協(xié)同機(jī)制也未能有效傳承，導(dǎo)致體育開展中部門割據(jù)的現(xiàn)實(shí)，教育部門、體育部門、文化部門、住建部門等在體育發(fā)展中難以形成合力，甚至相互掣肘，嚴(yán)重影響體育發(fā)展，影響體育多元價值的達(dá)成。

4 體育治理的啟示與趨勢

4.1 體育治理價值的生活化：聚焦生活，發(fā)展以人民為中心的體育

體育價值認(rèn)知和國家對于體育的價值定位是體育治理的指針。新時代的體育治理，應(yīng)首先根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化從上層建筑明確體育價值，國家要從頂層設(shè)計(jì)明確體育的戰(zhàn)略定位?！耙匀嗣駷橹行摹笔橇?xí)近平治國理政的核心理念，也是新的歷史起點(diǎn)上推動中國體育事業(yè)改革發(fā)展的基本立場和根本方針。將“發(fā)展以人民為中心的體育”引領(lǐng)體育事業(yè)發(fā)展，形成“以人民為中心”的體育發(fā)展觀，需要一個具體落地的執(zhí)行概念，也就是常說的操作性概念，這個概念應(yīng)該能夠統(tǒng)領(lǐng)人民的各個層次和維度的體育需求。當(dāng)前，我國體育改革、體育各領(lǐng)域發(fā)展與相應(yīng)理論發(fā)展未能形成系統(tǒng)的、共識性的體系，一個重要原因在于未能形成統(tǒng)一的體育價值認(rèn)知體系，未能從更高維度認(rèn)知體育發(fā)展的本源性問題。任海[17]提出“聚焦生活重塑體育文化”，并提出構(gòu)建“生活體育文化”，即基于人民群眾美好生活的需求，聚焦體育與生活的關(guān)系，以體育全面提高人的生命質(zhì)量和生活質(zhì)量為目標(biāo)，促進(jìn)人自身、人與社會、人與自然和諧發(fā)展的價值觀念、知識體系和制度安排?；隗w育發(fā)展現(xiàn)實(shí)，從魂、識、制、用四個維度對我國體育文化進(jìn)行整體性構(gòu)建，提供一個全新、全面的體育文化認(rèn)知體系，能夠有效地將體育的健身價值、爭光價值、經(jīng)濟(jì)功能、娛樂功能和教育功能等整合一體，對我國體育治理具有較好的指導(dǎo)意義。

4.2 體育治理主體的多元化、整體化、分類化：頂層設(shè)計(jì)，做好層次化的體育治理主體設(shè)計(jì)

多元化，是指我國體育治理的主體不斷拓展。體育治理應(yīng)調(diào)動體育發(fā)展的所有關(guān)聯(lián)力量，參考新中國成立初期我國體育發(fā)展的主體性框架，將行政體系（體育局系統(tǒng)、發(fā)改委、財(cái)政部、教育部、文化部、共青團(tuán)中央、婦聯(lián)等）、社會組織、軍事體育主體、市場主體等都納入體育發(fā)展的治理主體中。同時，根據(jù)每一主體的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)、各關(guān)聯(lián)主體的發(fā)展能力進(jìn)行適配性角色定位和權(quán)能設(shè)計(jì)，明晰權(quán)責(zé)邊界。

整體性，是指體育是國民的體育，治理是全民的治理。體育實(shí)踐是“嵌入”整個國家發(fā)展演進(jìn)之中的，體育發(fā)展與其他領(lǐng)域發(fā)展和制度安排是相互交織的，體育治理理應(yīng)對其他領(lǐng)域治理予以關(guān)注與互動。當(dāng)前，對教育部門、文化旅游、青年團(tuán)、工會、婦聯(lián)、民政等部門的整體性體育治理尚未給予足夠關(guān)照。體育治理中，從治理主體到治理對象、治理內(nèi)容所涉及的利益共同體尚未有效建構(gòu)，直接影響我國體育治理的合理性建構(gòu)，影響體育事業(yè)的高效發(fā)展，因此要推進(jìn)體育治理的整體觀，包括政府、市場、社會三大主體，也包括各主體內(nèi)部各部門、各領(lǐng)域的協(xié)同治理。尤其是在當(dāng)前我國市場主體和社會主體力量還相對薄弱的情況，需要進(jìn)行協(xié)同性的整體化治理主體設(shè)計(jì)。

分類化，是指不同價值定位的體育應(yīng)有不同的治理設(shè)計(jì)。在體育內(nèi)部，由于各主要領(lǐng)域的價值導(dǎo)向側(cè)重點(diǎn)不同，加之我國經(jīng)濟(jì)社會和各支撐環(huán)境的階段差異，其在治理主體上也存在不同，應(yīng)從國家層面做好體育的分類治理，促進(jìn)體育治理效能的全面提升。（1）推進(jìn)實(shí)施競技體育“新舉國體制”：發(fā)展定位上由競技為國爭光到為國爭光與為民謀利相結(jié)合；參與主體上由政府單一主體向政府主導(dǎo)與社會主體協(xié)同參與；發(fā)展內(nèi)容上由封閉式技術(shù)主導(dǎo)向開放多元化拓展；發(fā)展機(jī)制上由體育系統(tǒng)內(nèi)部主體向系統(tǒng)內(nèi)外共生機(jī)制轉(zhuǎn)變[18]。（2）推進(jìn)實(shí)施全民健身“整體性治理”：注重政府內(nèi)部的整體協(xié)同，構(gòu)建齊抓共管的全民健身工作格局；構(gòu)建人民群眾滿意的公共體育服務(wù)體系；構(gòu)建全民健身與全民健康深度融合發(fā)展機(jī)制；構(gòu)建政府社會協(xié)同的全民健身投入機(jī)制。（3）推進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)市場主體“自治治理”。體育治理現(xiàn)代化，就是要打造出體育治理中的有為政府、有效市場和有機(jī)社會。政府應(yīng)繼續(xù)加大對社會主體和市場主體自治的培育，要進(jìn)一步對不同類型的體育社會組織進(jìn)行分類研究，制定針對性的培育與扶持方案。通過一定時間的培育，逐漸提升體育社團(tuán)的自我管理、業(yè)務(wù)發(fā)展和資金籌措能力，同時避免體育組織對政府的無限期依賴，避免新的掛靠形式出現(xiàn)，真正形成體育社會自治。在體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，建立起政府與市場的權(quán)責(zé)邊界，為市場主體提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、市場規(guī)約、綜合平臺服務(wù)，營造良好的市場環(huán)境，鼓勵市場主體介入政府重大體育事務(wù)。打造政府—市場—社會互動的機(jī)制平臺，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多元治理，堅(jiān)持體育產(chǎn)業(yè)市場主導(dǎo)、打造體育產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群、實(shí)施“體育+行動”、完善和落實(shí)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。

4.3 體育治理機(jī)制的全面化、系統(tǒng)化：人本治理，構(gòu)建立體化的體育治理體系

“以人為中心”需要關(guān)注各類人群的體育發(fā)展訴求，實(shí)現(xiàn)大眾體育和精英體育、政府訴求與個人訴求、公共體育與市場體育的整合。要實(shí)現(xiàn)體育的多元價值、關(guān)照體育的多元主體訴求、實(shí)現(xiàn)體育的多維度定位，需要全面系統(tǒng)的治理機(jī)制，基于以人為中心的體育，構(gòu)建體育發(fā)展的基本機(jī)制模型。（1）微觀層面，需要聚焦群眾要懂體育、能體育，并最終實(shí)現(xiàn)愛體育，這是大眾體育、精英體育、體育產(chǎn)業(yè)等發(fā)展的根基，體育治理應(yīng)探索如何讓更多的人懂體育、能體育、愛體育。（2）中觀層面，體育的發(fā)展要有與之相匹配的支撐體系，包括完備的體育教育系統(tǒng)、體育場地設(shè)施保障系統(tǒng)、體育科學(xué)和醫(yī)療支持系統(tǒng)、體育賽事系統(tǒng)等。體育教育系統(tǒng)應(yīng)探索如何培養(yǎng)數(shù)量足、質(zhì)量高的教練員、裁判員、訓(xùn)練人員、產(chǎn)業(yè)人才等，為體育發(fā)展提供人才支撐；場地保障模塊應(yīng)探索如何提供貼近群眾的、安全的場地體系；賽事體系能夠?yàn)閰⑴c體育提供展示平臺，形成炫耀參與和自我檢驗(yàn)，應(yīng)探索構(gòu)建貫穿全人群、全層次、全部門的體育賽事體系；體育科學(xué)、醫(yī)療應(yīng)保障群眾能夠科學(xué)、有保障地參與各種層次的體育。（3）宏觀層面，國家要建立大眾體育與精英體育協(xié)調(diào)發(fā)展的平衡性制度，用精英體育帶動大眾體育，讓大眾體育成為精英體育的支撐，在財(cái)力配置上要基本均衡；構(gòu)建全面性的體育關(guān)聯(lián)行政體系工作機(jī)制，將關(guān)系體育的所有行政部門都納入體育工作中，可以借鑒足球改革的經(jīng)驗(yàn)在國務(wù)院層面成立體育強(qiáng)國建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，真正統(tǒng)籌各部門力量；探索建立良好的體育發(fā)展支持機(jī)構(gòu)共同體，包括各類基金、企業(yè)贊助、體彩、院校、教育、軍隊(duì)、警察等，真正形成體育治理的全面化、系統(tǒng)化。

4.4 體育治理效果的民意化：形成以人民滿意為指向的體育發(fā)展效果導(dǎo)向

體育治理具有合意性特征，即體育的發(fā)展績效與人們對體育的價值認(rèn)知、期待和評判息息相關(guān)，不同國家和地區(qū)包括同一國家或地區(qū)的不同發(fā)展階段，人們對體育的價值和目標(biāo)評判都不同，并直接影響體育發(fā)展治理的選擇。在全民健身意識大覺醒和健康中國戰(zhàn)略的新時代，習(xí)近平總書記在多個場合深刻闡述了體育事業(yè)與人民幸福緊密相連、全民健身與健康中國高度融合、體育強(qiáng)國夢與民族復(fù)興中國夢相互促進(jìn)等一系列重大戰(zhàn)略問題，核心思想就是要發(fā)展以人民為中心的體育。（1）體育的發(fā)展為了人民，不斷滿足人民日益增長的對于美好體育生活的需要，切實(shí)維護(hù)好、保障好人民的體育權(quán)益；（2）體育的發(fā)展依靠人民，尊重人民群眾的主體地位和力量，不斷豐富和完善群眾體育的組織形式，探索全社會辦體育、全民參與體育的發(fā)展模式；（3）體育的成效以人民對體育的滿意度為最高評判標(biāo)準(zhǔn)，在體育發(fā)展和決策中要全面調(diào)研群眾，了解群眾各類需求，并針對性供給，讓體育發(fā)展成果真正惠及人民?；诖?，應(yīng)探索建立體育發(fā)展的效果評價體系，擴(kuò)展第三方評價在體育發(fā)展中的使用，通過評價了解、把握人民對于體育發(fā)展的滿意程度，發(fā)現(xiàn)體育發(fā)展中的矛盾與不足，洞察體育發(fā)展短板，并進(jìn)行精準(zhǔn)性的體育治理調(diào)整，不斷提升體育對人民日益增長的美好體育需求的滿足能力。

5 結(jié) 語

我國的體育治理基本呈現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)環(huán)境的適應(yīng)特征，新中國70多年來的體育治理積累了諸多可以汲取的治理經(jīng)驗(yàn)。在推進(jìn)體育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，應(yīng)注重對本土經(jīng)驗(yàn)的傳承與創(chuàng)新發(fā)展，而不應(yīng)單一地向外看，國外經(jīng)驗(yàn)固然重要，但必須進(jìn)行本土化改造，要進(jìn)行理論的本土化建設(shè)才能更好地指導(dǎo)實(shí)踐。中國體育事業(yè)的發(fā)展要根據(jù)中國的現(xiàn)實(shí)語境和體育問題進(jìn)行針對性的治理建構(gòu)，要發(fā)展以人民為中心的體育，力促更多的人懂體育、能體育、愛體育，形成更為龐大的體育參與群體，厚植精英體育、體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)，從頂層設(shè)計(jì)上對體育事業(yè)進(jìn)行全面性的、系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，突破體育系統(tǒng)設(shè)計(jì)體育治理，根據(jù)發(fā)展環(huán)境謀劃體育治理，推進(jìn)全面性體育治理的形成。本研究為體育治理提供一個根植本土語境和歷史觀的考察視野，全面梳理新中國以來70多年的體育治理歷程、優(yōu)勢和經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國體育發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段提出未來一定時期體育治理的趨勢。