作者簡介：王慧（1986-），女，漢族，山東日照人，主要研究方向：財政相關(guān)政策。

摘要：全面實施預(yù)算績效管理是現(xiàn)代財稅深化體制改革的關(guān)鍵內(nèi)容，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，是黨的十九大確定的重大戰(zhàn)略部署。2018年9月，黨中央、國務(wù)院制定出臺了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）（以下簡稱《意見》），對實施預(yù)算績效管理作出全面部署，各地財政部門認真落實《意見》要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，探索出了許多各具特色的預(yù)算績效管理模式。日照市按照上級要求，以拓展績效評價職能為依托，將績效評價與績效目標(biāo)管理、績效監(jiān)控運行、績效結(jié)果應(yīng)用相融合，創(chuàng)新實施了重點項目全過程跟蹤績效評價機制，大大提高了重點項目實施績效評價的質(zhì)量，實現(xiàn)了項目資金本身效力和財政績效評價影響力的雙提升。本文通過介紹日照市預(yù)算績效管理的創(chuàng)新做法，對重點項目全過程跟蹤評價機制進行系統(tǒng)分析，對試點創(chuàng)新做法基本操作步驟的介紹，以具體的績效評價個案，歸納出具有共性可行的實踐經(jīng)驗，以期為財政部門全面實施預(yù)算績效管理提供一點有意義的思考。

關(guān)鍵詞：績效管理;全過程;跟蹤評價;評價周期;預(yù)算與績效一體化

2017年以來，日照市圍繞構(gòu)建“三全一體”（全方位、全過程、全覆蓋，預(yù)算與績效管理一體化）預(yù)算績效管理體系，從基礎(chǔ)工作抓起，用“解剖麻雀”方式，認真分析研究具體績效評價各類問題。在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加強制度建設(shè)。在全省率先以市委、市政府文件印發(fā)了《關(guān)于全面加強預(yù)算績效管理的實施意見》、深化預(yù)算管理改革的兩個意見、績效管理兩個配套辦法，修訂完善了20多個專項資金管理辦法，建立了“3+2+N”制度體系。2020年，以開展“預(yù)算績效管理改革攻堅年”活動為契機，在全省率先探索出全過程全生命周期績效評價，針對試點過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時修訂出臺了《日照市事前績效評估管理辦法》、《日照市績效監(jiān)控管理辦法》、《日照市市級政策和項目預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》、《日照市市級項目支出績效單位自評工作規(guī)程》、《日照市市級項目支出績效財政評價和部門評價工作規(guī)程》等管理制度，為下一步全過程績效評價科學(xué)推進提供了制度依據(jù)。目前，全市預(yù)算績效管理制度體系更加科學(xué)，具有日照特色的全過程預(yù)算績效管理體制已經(jīng)形成。

一、全過程跟蹤評價基本做法

全過程跟蹤績效評價是將項目績效目標(biāo)管理、監(jiān)控管理、評價管理相融合，真正把績效理念貫穿于項目支出管理全過程，“變事后評價為全過程跟蹤評價”。市級每年選取20余個項目，引入第三方進行跟蹤評價問效，最大限度發(fā)揮評價綜合效應(yīng)，實現(xiàn)預(yù)算績效全過程管理。

1.評價時間由“晚”變“早”。改變過去項目完工后才謀劃績效評價的做法，從項目預(yù)算編制環(huán)節(jié)開始，第三方機構(gòu)就介入、參與績效目標(biāo)審核，一方面有利于提高績效目標(biāo)編制的質(zhì)量，另一方面三方機構(gòu)提前熟悉項目立項背景、依據(jù)、規(guī)劃、預(yù)算等情況，為制定績效評價實施方案奠定良好基礎(chǔ)。

2.評價與監(jiān)控由“離”變“合”。由于同一項目重點評價與績效監(jiān)控的內(nèi)容、方法有很多相同之處，將兩者結(jié)合起來實施，既節(jié)約資源又更加高效。尤其是評價指標(biāo)體系的設(shè)計，需要現(xiàn)場收集資料、調(diào)研論證、采點勘察等，在這個必須的步驟中，第三方機構(gòu)會同財政績效管理機構(gòu)、業(yè)務(wù)科室和主管部門，深入項目單位實地查看項目實施、財務(wù)管理、支出運行等情況，將指標(biāo)體系設(shè)計與績效監(jiān)控融為一體，實現(xiàn)“一石二鳥”。

3.評價實施與預(yù)算周期由“滯后”變“同步”。針對事后評價滯后于預(yù)算執(zhí)行帶來的評價結(jié)果應(yīng)用滯后等問題，分類合理設(shè)定跟蹤評價周期。對年度內(nèi)完工的項目，評價周期為一個年度;對跨年度的項目，評價周期延長至項目完工時間，每年年底作出階段性評價結(jié)論，項目結(jié)束后作出總體評價。通過這一辦法，使評價周期與預(yù)算編制和執(zhí)行周期一致，增強評價結(jié)果應(yīng)用的針對性和有效性。

4.評價結(jié)果應(yīng)用由“跨期”變“即期”。跟蹤評價改變了事后評價結(jié)果需跨一個年度才能應(yīng)用的模式，按照“邊看邊查，邊評邊改”的方式，對評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時提出整改建議，督促項目單位整改落實;同時記入工作底稿，年底匯總提出面上改進和加強預(yù)算和項目管理的建議，實現(xiàn)了評價結(jié)果“即期應(yīng)用”。組織實施的具體方式，重點回答“如何做”，以發(fā)揮示范效應(yīng)。

通過實施全過程跟蹤評價問效，近兩年在項目管理、財務(wù)管理、預(yù)算管理和支出運行等方面，及時糾偏問題200余個，提出建議200余條，重點項目績效管理水平和實施效果明顯提升。如在公共文化服務(wù)體系建設(shè)項目跟蹤評價過程中，由于上級政策調(diào)整等原因，年初確定的項目建設(shè)內(nèi)容和實施方案已不合適，評價組及時提出建議，并幫助主管部門和項目單位重新研究制定實施方案，按程序?qū)①Y金調(diào)整到新時代文明實踐試點項目建設(shè)上來，既保障了上級政策落實，又加快了項目實施和支出進度，提高了項目和資金效益。

二、實施步驟簡介

為具體反映日照市探索重點項目全過程跟蹤問效工作情況，下面以高技能人才項目為例進行簡要說明：

1.項目篩選階段

每年人代會批復(fù)預(yù)算前，預(yù)算績效管理部門加強與業(yè)務(wù)科室溝通，初步確定財政重點項目績效評價范圍。以高技能人才項目為例，此項目具有三個明顯特征，一是項目為新增項目，財政負擔(dān)資金額度大，涉及民生領(lǐng)域。二是項目政策性強，屬于省市共同安排的政策性任務(wù)，必須保障實施效果。三是項目預(yù)算測算依據(jù)較為抽象，很多任務(wù)無法量化，例如：項目目標(biāo)之一是激發(fā)和調(diào)動廣大技能勞動者學(xué)技術(shù)、比貢獻的積極性，針對這一指標(biāo)業(yè)務(wù)主管部門因為缺乏專業(yè)知識，無法進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計和分析，往往將指標(biāo)歸類為社會效益，指標(biāo)值用一些“積極性更高”“尊重技能知識的良好氛圍”進行抽象表述，為更加具體反映項目效果，市財政局及時組織第三方輔助業(yè)務(wù)主管部門進行績效目標(biāo)編制和評審工作，第三方發(fā)揮統(tǒng)計調(diào)查專業(yè)優(yōu)勢，結(jié)合以往調(diào)查經(jīng)驗，對市區(qū)主要職業(yè)學(xué)校，近兩年專業(yè)設(shè)置和招生人員分類情況進行統(tǒng)計，對已申報但未通過的各類技能人員進行摸底調(diào)查，綜合各方面因素，建議將該指標(biāo)歸類為數(shù)量指標(biāo)，新增“項目涉及專業(yè)招生人數(shù)”指標(biāo)。

2.前期準(zhǔn)備階段（1-6月份）

（1）財政部門。人大會批復(fù)預(yù)算后，財政部門及時召開業(yè)務(wù)科室、主管部門、第三方機構(gòu)對接會議，安排績效評價工作。以高技能人才項目為例，因為前期，第三方就已提前介入項目績效目標(biāo)評審，所以準(zhǔn)備階段各項工作進展順利。財政部門把工作重點放在了項目績效評價指標(biāo)設(shè)計要求，現(xiàn)場評價資金覆蓋范圍和后期績效評價報告撰寫等方面，并在關(guān)鍵時間節(jié)點，實時調(diào)度第三方評價進展情況。同時與業(yè)務(wù)科室、主管部門和第三方建立對話機制，隨時溝通評價過程中的問題。

（2）第三方機構(gòu)?？冃гu價對接會議后，第三方機構(gòu)要根據(jù)項目篩選階段掌握情況，及時開展項目調(diào)研和跟蹤，所有工作開展情況形成工作底稿。及時研究制定績效評價方案，原則上上半年完成。評價方案內(nèi)容主要包括：項目概況、評價對象和內(nèi)容、評價依據(jù)、評價指標(biāo)和評定標(biāo)準(zhǔn)、評價程序、評價工作時間安排、評價相關(guān)方工作人員等。同時精心設(shè)計具體評價指標(biāo)，為組織實施階段打下堅實基礎(chǔ)。以高技能人才項目為例，第三方工作方案，先后經(jīng)歷三輪修改，其主要問題表現(xiàn)在評價指標(biāo)不夠科學(xué)、調(diào)查方法沒有與具體項目相結(jié)合、現(xiàn)場調(diào)查范圍不具體清晰、調(diào)查問卷設(shè)計簡單沒有針對性、調(diào)查方法與項目契合度不高且選擇不科學(xué)，財政部門在征求業(yè)務(wù)科室、主管部門和有關(guān)專家的基礎(chǔ)上，逐步提升第三方績效機構(gòu)評價質(zhì)量。

3.組織實施階段（7-12月份）

財政部門充分發(fā)揮組織實施階段牽頭作用，在實施過程中以解決第三方機構(gòu)在評價過程中遇到的問題為抓手，以高技能人才項目為例，重點在以下四個方面抓好實施。

（1）現(xiàn)場勘察。在具體勘察過程中，財政部門充分發(fā)揮第三方獨立評價的地位，鼓勵第三方組織相關(guān)專家，深入項目單位對照評價指標(biāo)進行實地勘察，重點查看項目組織管理、任務(wù)目標(biāo)完成和績效實現(xiàn)情況;查閱財務(wù)數(shù)據(jù)，了解資金支出的真實合規(guī)情況，與項目單位提報的績效數(shù)據(jù)相互驗證。比如在高技能人才項目過程中，第三方委托人力資源管理類專家對技師工作站、特色技能大師工作站進行專家評議，對職業(yè)技能競賽的現(xiàn)場評價按照隨機抽取的原則，抽取全部數(shù)量的30%進行現(xiàn)場評價。

（2）問卷調(diào)查。財政部門要求第三方加強調(diào)查方案制定，在審核調(diào)查方案過程中，重點審核調(diào)查問卷設(shè)計的針對性和科學(xué)性，以高技能人才項目為例，指導(dǎo)第三方設(shè)計了高技能人才、技師工作站和大師工作站工作人員、社會公眾三個調(diào)查樣本。在具體調(diào)查中，站在被調(diào)查者的角度，以評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題為重點進行問卷設(shè)計，圍繞滿意度調(diào)查項目實施的各類效果。同時，財政部門要加強中介機構(gòu)調(diào)查工作考評，確保調(diào)查公正合理。

（3）資料分析。對獲取的各類信息資料進行分析整理，包括現(xiàn)場調(diào)研記錄表、現(xiàn)場取得的證明物品、材料、圖片、問卷調(diào)查結(jié)果等，作為績效評價的佐證材料。財政部門應(yīng)該指導(dǎo)第三方在評價人員組成上，重點選取與項目有專業(yè)背景人員參與，提高資料分析的規(guī)范性和科學(xué)性。以高技能人才項目為例， 第三方機構(gòu)選取人才方面的專家進入評價組，根據(jù)省市相關(guān)文件、相關(guān)數(shù)據(jù)以及高技能人才、技師工作站和大師工作站工作人員、社會公眾三個調(diào)查樣本等進行分析，最后得出規(guī)范性和科學(xué)可靠的結(jié)果。

（4）綜合評價。召開會議聽取項目單位關(guān)于項目執(zhí)行和績效情況的匯報，對現(xiàn)場勘察、非現(xiàn)場資料分析和專項匯報情況進行質(zhì)詢，在此基礎(chǔ)上進行評分，形成初步評價結(jié)論。以高技能人才項目為例，根據(jù)績效評價指標(biāo)體系和評分標(biāo)準(zhǔn)，對日照市高級技能人才管理服務(wù)項目開展評價，在收集并分析資料的基礎(chǔ)上，通過比較分析、因素分析和公眾評判等方法，對相關(guān)資料信息整理分析后提出評價意見，得出評分結(jié)果，并得出整體評價結(jié)論為“優(yōu)”的結(jié)果。

4.形成報告階段（次年1月份）

評價工作小組撰寫項目績效評價報告，在征求項目單位及相關(guān)方面意見后，形成正式報告報送市財政局。評價報告內(nèi)容一般包括七個方面：（1）項目概述，主要包括項目概況、項目資金情況、項目績效目標(biāo);（2）評價工作簡述，主要包括評價目的、評價指標(biāo)和方法、評價組織實施;（3）績效評價指標(biāo)分析，主要包括資金使用及管理情況分析、項目組織情況分析、項目管理情況分析、項目績效實現(xiàn)情況分析（經(jīng)濟性分析、效率性分析、效益性分析）;（4）績效評價情況和結(jié)論分析;（5）績效評價結(jié)果應(yīng)用建議;（6）項目實施經(jīng)驗和存在問題;（7）相關(guān)附件。財政部門加強績效評價報告的審核，以形式審查和實質(zhì)審查相結(jié)合，形式審查重點審核各項主要內(nèi)容是否齊全，指標(biāo)分析是否明了清晰，存在問題查找是否準(zhǔn)確，建議是否可行等。實質(zhì)審查從報告邏輯、表格勾稽關(guān)系、報表完整性、文字是否順暢、結(jié)論是否明確具體等。針對關(guān)鍵內(nèi)容，邏輯混亂，錯別字較多的報告及時退回第三方修改完善，并在第三方考評過程中予以扣分。針對績效評價報告撰寫較好，邏輯清晰，給予通報表揚。

5.績效評價結(jié)果運用（次年1-3月份）

建立評價結(jié)果與預(yù)算安排結(jié)合制度。將財政重點評價和第三方獨立評價結(jié)果與次年預(yù)算安排相掛鉤，對評價結(jié)果較差的，相應(yīng)調(diào)減或取消預(yù)算。由有關(guān)科室根據(jù)具體評價結(jié)果提出調(diào)整建議，提交會議研究確定。

6.人大代表監(jiān)督

實行人大代表政協(xié)委員評議，對績效目標(biāo)評審、評價結(jié)論形成等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，邀請代表委員全程參與。每年向200名社會界人大人表、政協(xié)委員提供部門單位預(yù)算管理和支出績效詳細情況，由代表委員進行書面評議、量化計分，增強了評價透明度、公信度和影響力。

三、面臨的問題

1.管理力量制約。全過程跟蹤問效，工作量相對較大，技術(shù)水平要求相對較高，目前無論是財政管理人員還是三方機構(gòu)，市以下力量相對薄弱，不能完全適應(yīng)全過程跟蹤問效要求，一定程度上制約著該項工作的深入開展。

2.管理成本制約。改革初期，為保證全過程跟蹤問效質(zhì)量，一方面需要財政管理人員和三方機構(gòu)聯(lián)合跟蹤，另一方面需要增加跟蹤頻次，必然增加管理成本。跟蹤成本與管理績效匹配問題，成為推進該項工作的一項重要制約因素。

3.體制機制制約。跟蹤問效過程中，發(fā)現(xiàn)有的項目存的問題涉及到傳統(tǒng)預(yù)算管理乃至行政管理方式轉(zhuǎn)變滯后，難以整改落實到位，致使跟蹤問效結(jié)果應(yīng)用不充分，約束軟化。

四、幾點建議和措施

1.統(tǒng)籌整合力量資源。在加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)、提升素質(zhì)能力的同時，統(tǒng)籌整合財政業(yè)務(wù)科室、績效管理、財政監(jiān)督力量，充分發(fā)揮三方機構(gòu)作用，形成跟蹤問效合力。壓實部門單位主體責(zé)任，規(guī)范績效管理基礎(chǔ)工作，為全過程跟蹤監(jiān)控創(chuàng)造良好環(huán)境。

2.突出重點環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點。以事前績效評估和績效目標(biāo)編制為抓手，提高政策和項目立項決策的科學(xué)性，做實項目庫，提高項目預(yù)算和實施計劃的精準(zhǔn)度。壓實部門單位績效監(jiān)控責(zé)任，提高單位日常監(jiān)控質(zhì)量，降低跟蹤監(jiān)控頻次，提高跟蹤監(jiān)控績效。跟蹤過程中著力關(guān)注項目實施重要節(jié)點產(chǎn)出與支出進度的匹配性，項目實施過程的規(guī)范性，如項目開工、變更、階段驗收等，項目完工后著力關(guān)注實施效果，提高跟蹤監(jiān)控的針對性、有效性。

3.強化跟蹤監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用。加大邊評邊改力度，發(fā)現(xiàn)問題督促單位及時整改，特別是加大跟蹤監(jiān)控結(jié)果與政策調(diào)整和預(yù)算掛鉤力度，倒逼各方面轉(zhuǎn)變觀念、規(guī)范管理、提升績效。對涉及體制機制的，建議有關(guān)方面加快改革步伐，適時予以調(diào)整。

參考文獻

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