崔凱

摘 要：長江經(jīng)濟帶發(fā)展是重大的國家戰(zhàn)略，檢察機關作為重要的服務機關開展了大量工作，取得了顯著成績，也檢驗了檢察改革的成效。建設長江經(jīng)濟帶是一個復雜的系統(tǒng)工程，工作重點也在不斷調(diào)整，檢察機關開展工作時遭遇了一些理論和實踐障礙，初步可以總結(jié)為四點，如何實現(xiàn)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的工作平衡屬于傳統(tǒng)難題;某些新設檢察職能的邊界如何限定存在法理爭議;新型檢察產(chǎn)品的供給能力面臨著不小的挑戰(zhàn);檢法兩家司法機關如何協(xié)同仍然有不少問題尚未厘清。解決上述四大難點問題將會為今后檢察機關更好服務長江經(jīng)濟帶打下堅實基礎。

關鍵詞：檢察機關;長江經(jīng)濟帶;難點

推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展是黨中央做出的重大決策，是關系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略，對實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢具有重要意義。2014年9月國務院印發(fā)《關于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導意見》，各地檢察機關陸續(xù)展開專項行動服務長江經(jīng)濟帶建設。隨著國家對這一工作日益重視，特別是2018年習近平總書記主持召開武漢“深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會”之后，檢察機關服務長江經(jīng)濟帶工作進入快車道，短短數(shù)年時間內(nèi)取得了豐碩的成果，為長江經(jīng)濟帶發(fā)展提供了有力的檢察保障。長江經(jīng)濟帶建設是一個長期工程，不可能畢其功于一役。正如最高人民檢察院發(fā)布的《綠色發(fā)展·協(xié)作保障服務保障長江經(jīng)濟帶發(fā)展檢察白皮書（2019）》中所坦言，“對標人民群眾新需求新期待，檢察機關服務保障長江經(jīng)濟帶發(fā)展任重道遠”，站在當前的時間節(jié)點審視，今后檢察機關服務長江經(jīng)濟帶工作面臨著一些亟待解決的宏觀和中觀問題，本文試圖整理歸納出一些可能影響實務工作順利展開的難點問題，以期為檢察機關守護好長江母親河提供些許智力支持。

一、重心轉(zhuǎn)移之難——生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的工作平衡

檢察機關是《憲法》明確的國家法律監(jiān)督機關，在《人民檢察院組織法》第二條列舉的諸項檢察職能中，“追訴犯罪，維護國家安全和社會秩序”排在首位，在相當長的時間內(nèi)，刑事檢察是諸項檢察工作沒有爭議的重中之重，“懲治犯罪”的角色定位占據(jù)主導性地位。在這種理念慣性的驅(qū)動下，在服務長江經(jīng)濟帶建設之初，各地檢察機關大多依托刑事檢察的優(yōu)勢基礎，選擇以刑事案件為突破口。與此同時，生態(tài)環(huán)境犯罪在近十余年來逐漸成長為刑事司法中的熱點犯罪，長江生態(tài)環(huán)境的刑法保護已然成為實務工作的重點，在這個大背景下，檢察機關順理成章地充分發(fā)揮能動性，將加強打擊長江流域生態(tài)環(huán)境犯罪作為服務長江經(jīng)濟帶的優(yōu)選工作內(nèi)容。2019年2月最高人民檢察院印發(fā)的《檢察機關服務保障長江經(jīng)濟帶發(fā)展典型案例》中共有四件典型案例，其中三項為刑事案件，這是實際工作的當然投射。這種側(cè)重于事后懲罰的工作思想具有較強的慣性，在“四大檢察”“十大業(yè)務”全面推進之后，一定程度上影響了民事檢察、行政檢察以及公益訴訟檢察的辦案思路，以至于從具體工作的成效來看，這些部門服務長江經(jīng)濟帶的工作也體現(xiàn)了鮮明的“追責”色彩，只是在工作的對象、性質(zhì)和方法有所不同。

但站在宏觀角度進行審視，長江經(jīng)濟帶內(nèi)含“經(jīng)濟”二字，經(jīng)濟性應當是長江經(jīng)濟帶的主要屬性，2016年《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》中的“共抓大保護、不搞大開發(fā)”并不意味不開發(fā)，“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”更是隱含“發(fā)展”的主基調(diào)。2018年4月26日，習近平同志在武漢“深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會”上直接點明一些錯誤思想，“有的認為共抓大保護、不搞大開發(fā)就是不發(fā)展了，沒有辯證看待經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關系。”2020年11月14日，習近平同志在南京召開的“全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會”提出使長江經(jīng)濟帶成為我國生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展主戰(zhàn)場、暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)主動脈、引領經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展主力軍。由此，長江經(jīng)濟帶的未來發(fā)展思路已經(jīng)十分清晰，保護生態(tài)環(huán)境和促成經(jīng)濟發(fā)展并舉成為共識，各機關應當將此作為下一步的工作目標。

作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，政治屬性是檢察機關的第一屬性，檢察工作必然服從國家整體戰(zhàn)略部署。在當前時間節(jié)點，如何巧妙處理環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的關系是需要直面的課題。難點在于，一方面，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展兩者極易發(fā)生沖突，協(xié)調(diào)二者關系原本就是經(jīng)濟學和公共管理等學科領域公認的難題，我國也并沒有成熟經(jīng)驗可供借鑒。另一方面，相較于打擊犯罪等傳統(tǒng)職能，一些地方檢察機關服務經(jīng)濟發(fā)展的工作理念相對陳舊，經(jīng)驗相對不足，手段相對不多也是較為常見現(xiàn)象。

筆者認為，在未來服務長江經(jīng)濟帶建設的宏觀規(guī)劃上，檢察機關首當其沖需要解決的是補足促進經(jīng)濟發(fā)展的工作短板，創(chuàng)新服務經(jīng)濟建設的方式方法，目前可從優(yōu)化營商環(huán)境和服務民營企業(yè)兩個方面切入。黨的十八屆三中全會提出“法治化營商環(huán)境”的建設將是黨和政府重要的工作之一，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》已于2020年1月正式施行，根據(jù)該法規(guī)第二章“市場主體保護”和第六章“法治保障”要求，檢察機關應當有所作為，承擔一定職能。保護民營企業(yè)和民營企業(yè)家更是近年來的熱門議題，習近平總書記和李克強總理在不同場合多次強調(diào)肯定了民營經(jīng)濟的地位、作用和貢獻。進一步而言，優(yōu)化營商環(huán)境和服務民營企業(yè)兩者之間相互交叉，互為目的和手段關系，兩者具有緊密的關聯(lián)性。同時需要特別注意的是，為了在疫情之后迅速恢復經(jīng)濟發(fā)展，優(yōu)化營商環(huán)境和服務民營企業(yè)原本就是這一階段黨和國家經(jīng)濟工作的重要內(nèi)容，檢察機關選擇以優(yōu)化營商環(huán)境和服務民營企業(yè)為保護長江經(jīng)濟帶建設的工作抓手，不僅順應了政策大勢，也直接踐行黨中央關于服務長江經(jīng)濟帶建設的最新精神，可謂事半功倍。

二、權能邊界之難——檢察職能調(diào)整后的實踐爭議

2019年初，包含刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察的“四大檢察”概念正式提出，檢察職能在新的軌道開始運轉(zhuǎn)，檢察機關內(nèi)設機構(gòu)改革也同期正式完成，據(jù)此，有媒體將2019年稱為檢察系統(tǒng)經(jīng)歷“重塑性變革”的一年[1]。檢察機關的法律監(jiān)督權有了時代的新闡述，隨著檢察機關新設機構(gòu)正式開展工作，“四大檢察”在服務長江經(jīng)濟帶建設中均發(fā)揮出了重要作用，其中公益訴訟的成效尤為突出，2019年11月發(fā)布的《服務保障長江經(jīng)濟帶發(fā)展典型案例（第二批）》的案件類型就比第一批更加豐富，包括刑事案件3件，刑事附帶民事公益訴訟案件2件，其他公益訴訟案件7件，可見公益訴訟等新非刑案件已經(jīng)占據(jù)了相當高的權重。

檢察公益訴訟的實踐高歌猛進，根基不牢的質(zhì)疑卻從未停歇，早在制度設計初期就有學者堅定認為提起主體眾多，檢察機關不宜作為主力，[2]也有一些論點認為檢察機關提起公益訴訟的缺漏屬于先天不足，自身無法補齊，需要通過加強司法裁判權等外力才能得到修彌。[3]即便是經(jīng)過幾年的時間，檢察公益訴訟已經(jīng)被《民事訴訟法》《行政訴訟法》以及各個司法解釋不斷完善，并且經(jīng)取得了較為豐碩的成果，仍然有學者繼續(xù)提出保守觀點，認為檢察機關應該從公益訴訟中大幅度退縮，堅守最后一道防線即可。[4]最高人民檢察院也坦言，“理論和實踐都還存在不少分歧，質(zhì)疑的聲音也始終未絕于耳”。[5]司法實踐中，檢察機關在行使職能時確實很可能深度介入各種行政事務，留有被質(zhì)疑的空間。檢察機關提起公益訴訟不可避免地會與其他政府機關溝通與交流，全國人大常委會還專門提議行政公益訴訟是一項牽涉面廣的系統(tǒng)工程，辦案阻力較大，檢察機關應當重視加強與行政機關、審判機關的溝通協(xié)調(diào)。[6]客觀審視，現(xiàn)有立法對檢察機關提起公益訴訟的權能規(guī)定不清，檢察機關辦案時確實并不一定總能精準把握“監(jiān)督”與“干預”的界線，甚至無法杜絕公益訴訟在個案中有可能異化為檢察權試圖控制或者影響行政權的工具，或者萎縮成個別檢察機關作秀的司法工具。從另一角度，檢察機關辦理公益訴訟案件離不開地方黨委、行政的強力支持，某些重點案件黨政領導直接介入?yún)f(xié)調(diào)的不在少數(shù)，訴訟過程演變?yōu)榧兇獾臋嗔贤ㄅc妥協(xié)，這種運作方式恐怕也有悖訴訟的初衷，沖淡了法律監(jiān)督權的本意。

筆者認為，檢察機關應當立足監(jiān)督本心，避免直接干涉其他國家權力的正常運作。依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，檢察機關有條件在行政公益訴訟訴前程序等環(huán)節(jié)發(fā)揮較大作用，但從法律監(jiān)督權的“監(jiān)督”二字出發(fā)，檢察機關應當更多地注重發(fā)現(xiàn)問題而非解決問題，故而在對待類似于指導行政機關如何作為等問題上應當保持謙遜的態(tài)度，直接指導具體行政決策實非明智之舉。2017年12月，最高人民檢察院和國土資源部聯(lián)合出臺了《關于加強協(xié)作推進行政公益訴訟促進法治國土建設的意見》，文件對如何妥善處理檢察監(jiān)督權和行政權之間的關系做了很好的示范，“檢察機關提起行政公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴”，“堅持合法性審查原則，不自我擴權，不越權解釋”等都是檢察權堅持公益本質(zhì)，審慎對待權力的經(jīng)典表述，屬于檢察機關在行政公益訴訟領域如何開展監(jiān)督模式的典范，值得推廣和發(fā)揚。

三、工作能力之難——新型檢察供給要求的能力挑戰(zhàn)

雖然“四大檢察”大多由檢察機關的原有職能整合優(yōu)化而來，但在服務長江經(jīng)濟帶建設的具體工作中，檢察機關仍然屢屢遭遇能力不足嚴峻考驗。譬如，在辦理破壞長江流域生態(tài)環(huán)境犯罪案件時，立案難、調(diào)查取證難、鑒定難、因果關系難等問題不斷顯現(xiàn)，幾乎成為沿江十一省市檢察機關的共識。

筆者認為，上述困難之前確實存在，但并非無法解決，我們可以根據(jù)困難的種類采用不同的應對方式。如果采取兩分法將所有難題進行分類，一部分困難可以歸咎于檢察機關自身原因，如重視程度不夠，人財物配置不足等，這些問題的解決主要依靠檢察機關苦練內(nèi)功，應該能夠在短時間內(nèi)實現(xiàn)將工作能力與工作需要有效對接。另一部分困難則屬于外部困難，單憑檢察機關自身可能無法有效克服。服務長江經(jīng)濟帶建設并非全新的工作，除了服務企業(yè)發(fā)展等個別領域確屬檢察機關以往的工作盲區(qū)或薄弱點需要單獨發(fā)力之外，大部分遭遇的困難都是后一種類型，檢察機關處理此類困難需要能力，更需要智慧，我們可以轉(zhuǎn)化一下思路，有些問題或許沒有必要強行要求檢察機關單方解決。譬如，鑒定難、因果關系認定是檢察機關看似無法回避的工作難題，但這些歷來都是司法實踐中的共性難題，任何主體介入環(huán)境類訴訟都同樣需要面對公益訴訟中損害、損失評估難以確定的障礙，甚至在制度根源上，可以認為，公益訴訟類案件沒有被提起私益訴訟的主要原因之一原本就是調(diào)查取證難度太大，受侵害主體力有不逮。實際上，檢察機關看似較為強大，但在查處此類案件時的取證、鑒定能力也并無絕對優(yōu)勢。早在公益訴訟制度構(gòu)建之初，筆者就曾經(jīng)提出檢察機關的專業(yè)能力遠弱于環(huán)境保護部門，甚至并不明顯強于某些專業(yè)性環(huán)境保護組織[7]。我們認為，檢察機關需要在辦理公益訴訟類案件中逐漸提升自身取證、鑒定的能力，但更為重要的是要善于借用專業(yè)機構(gòu)的力量，利用外力增強調(diào)查取證能力，這種路徑更加可行，也更為高效。

再如，檢察機關面臨的大小法律障礙也并非本部門可以獨立解決。提起生態(tài)環(huán)境類公益訴訟是檢察機關服務長江經(jīng)濟帶的重點工作，但相關法律規(guī)范嚴重不足，鑒于公益訴訟與現(xiàn)有的民事訴訟法、行政訴訟法脫節(jié)太大，有學者建言公益訴訟只有單獨立法才能滿足實際工作的迫切需要。[8]兩高看似達成共識，默認檢察公益訴訟立法不應脫離訴訟法本體規(guī)定，2018年《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第26條寫明，“本解釋未規(guī)定的其他事項，適用民事訴訟法、行政訴訟法以及相關司法解釋的規(guī)定?！钡珯z察機關提起公益訴訟時還是經(jīng)常出現(xiàn)創(chuàng)新性條款，引發(fā)不必要的制度碰撞。例如，民事訴訟領域的重要法律文件《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第285條確立了“原則+例外”的公益訴訟管轄原則，“公益訴訟案件由侵權行為地或者被告住所地中級人民法院管轄，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外”。2015年《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條與民訴法司法解釋精神一致，規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟案件一般由中級以上人民法院管轄，在確有必要的情況下，經(jīng)高級人民法院批準后也可交由基層人民法院審理，司法實踐也出現(xiàn)了交付基層人民法院審理的個案。而2018年《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第5條關于民事公益訴訟管轄的規(guī)定卻推翻了上述規(guī)定，“一刀切”地推行檢察民事公益訴訟案件只能由中級人民法院管轄，這種變動既無法理支撐，也無現(xiàn)實需要，著實令人費解。這些法律規(guī)則上的障礙并無不可排解，但需要檢察機關與有關機關共同處理。

四、司法協(xié)同之難——法檢兩家的對接阻礙

在檢察機關服務長江經(jīng)濟帶建設過程中，“協(xié)同”是出現(xiàn)于各種新聞報告和法律文件的高頻詞。在整個長江經(jīng)濟帶區(qū)域協(xié)同治理中，檢察機關的協(xié)同工作相當亮眼，成績卓然，長江上游的重慶、四川、云南、貴州等省份之間共同出臺《關于建立長江上游生態(tài)環(huán)境保護跨區(qū)域檢察協(xié)作機制的意見》，長江中游的江西、湖北、湖南等省份之間聯(lián)合出臺《關于加強新時代區(qū)域檢察協(xié)作服務和保障長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的意見》，長江下游的安徽、浙江、江蘇、上海等省份之間共同出臺《滬蘇浙皖檢察機關加強環(huán)太湖流域生態(tài)環(huán)境保護檢察協(xié)作三年行動方案》。[9]上述協(xié)同有一個共性的特點，即均屬于檢察機關內(nèi)部協(xié)同，可以認為，這一工作的思路已經(jīng)基本統(tǒng)一，工作框架已經(jīng)相對成熟，雖然在工作常態(tài)化等方面還有改進空間，但前景相當光明。但司法協(xié)同并非僅是檢察系統(tǒng)的內(nèi)部自洽，檢察機關與審判機關之間的協(xié)同對接同樣十分重要，但這一工作目前還存在不少明顯的對接阻礙。

保護長江經(jīng)濟帶建設是政法機關的共同工作，最高人民法院對這項工作同樣高度重視，然而正如前文所述，兩大機關在工作銜接上還存在不少制度縫隙。最高人民檢察院也曾指出過一些問題癥結(jié)，“對于刑事附帶民事公益訴訟，分別由刑事檢察官、公益訴訟檢察官負責刑事公訴、公益訴訟，在法院對環(huán)境資源類案件集中管轄的背景下明顯影響司法質(zhì)效?！盵10]但分歧遠不至此，僅就檢察機關提起公益訴訟的地位來說，兩高的意見也并不統(tǒng)一。最高人民法院傾向于“立足現(xiàn)有，適度補充”，直接參照原告進行權力配置，“在具體訴訟制度設計時應當維護民事訴訟、行政訴訟的基本架構(gòu)和以審判為中心的格局，參照原告確定檢察機關在公益訴訟中的權利義務。”[6]最高人民檢察院態(tài)度上似乎更加傾向于宣揚公益訴訟特殊性，“要堅持人民檢察院提起公益訴訟的特殊性，在訴訟權利義務上與普通原告有一定的區(qū)別，包括不繳納訴訟費，基于人民檢察院對被告侵權事實的不現(xiàn)實性而明確不受理反訴，出庭檢察官職責與訴訟代理人的授權區(qū)別等等，《解釋》已基本列明檢察訴訟案件特殊性所涉及的主要問題。同時也要把檢察公益訴訟案件與刑事公訴作區(qū)分，不簡單照搬刑事訴訟法中的公訴程序?！盵11]這種指導思想層面的分歧難免會一直延續(xù)到規(guī)范性文件以及個案的處理程序中。筆者認為，發(fā)現(xiàn)案件線索難、管轄難、立案標準不統(tǒng)一、調(diào)查取證難、鑒定難、因果關系確定難等是兩高必須回應的共性難題，理應需要雙方協(xié)力解決?！蛾P于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》是該領域綱領性的司法解釋，出臺不到三年后已經(jīng)修正，隨著兩高在具體問題上達成共識，該解釋還存在進一步修正完善的空間。此外，在服務地方經(jīng)濟社會發(fā)展方面，兩高有著更大的合作空間，雙方的基礎相近，任務相近，問題相近，如果能夠在此處實現(xiàn)更多協(xié)同，將會打開政法機關服務長江經(jīng)濟帶的新視閾，迸發(fā)出“1+1>2”的綜合效果。

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