■文/黃寧 何光喜 畢亮亮（中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

在全球外商直接投資不斷萎縮的形勢下，中國吸引外資卻持續(xù)逆勢增長，2017—2020連續(xù)四年保持全球第二大外資流入國地位。但在外資研發(fā)方面，卻出現(xiàn)了外資研發(fā)中心大量撤離和外資在華研發(fā)投入保持增長的“悖論”。本文在調(diào)研的基礎(chǔ)上探討了該“悖論”的成因及其可能的影響，并提出了相關(guān)建議。

一、外資研發(fā)撤離的“悖論”

近年來，外資研發(fā)中心撤離中國的事件和外資擴大在華研發(fā)投資的案例頻頻同現(xiàn)報端。從外資對于在華研發(fā)的態(tài)度的角度理解，這兩類報道具有截然相反的含義。但實際上，這兩種報道并非帶有偏見的孤立式報道。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)同樣呈現(xiàn)出相互矛盾的特征（見圖1）。

圖1 外資研發(fā)撤離的“悖論”

一方面，流入中國的國外研發(fā)資金急劇減少。2011—2017年，每年流入中國的國外研發(fā)資金一直維持在超過100億元的水平。但此后卻開始連續(xù)大幅下降，2018年降至71億元，2019年降至24億元。從不同的地區(qū)與行業(yè)來看，這種下降趨勢是普遍性的。2019年，流入東、中、西部地區(qū)的國外研發(fā)資金同比分別下降64%、82%和68%；流入研發(fā)密集型行業(yè)（如醫(yī)藥制造業(yè)）、資本密集型行業(yè)（如煤炭開采業(yè)）、勞動力密集型行業(yè)（如紡織服裝制造業(yè)）的國外研發(fā)資金均大幅萎縮。由于國外研發(fā)資金中約一半是由外資研發(fā)中心執(zhí)行的，這與外資研發(fā)中心大量撤離中國的現(xiàn)象可以相互印證（黃寧、韓佳偉，2021）。此外，由于國外研發(fā)資金的銳減已連續(xù)出現(xiàn)兩年，可以排除數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑調(diào)整的可能。

另一方面，外資企業(yè)在華研發(fā)投入仍然保持增長趨勢。2018和2019年外資規(guī)上工業(yè)企業(yè)的研發(fā)經(jīng)費內(nèi)部支出同比分別增長5%和4%，保持了此前三年的增長水平（4%～5%之間）。從不同的地區(qū)與行業(yè)來看，外資研發(fā)投入也基本為增長或持平趨勢。2019年，中部地區(qū)的高技術(shù)外資企業(yè)研發(fā)經(jīng)費內(nèi)部支出同比增長13%，東部地區(qū)微增0.6%，西部地區(qū)與前一年持平；高技術(shù)產(chǎn)業(yè)外資企業(yè)的研發(fā)經(jīng)費內(nèi)部支出同比增長1%，其中電子及通信設(shè)備制造業(yè)增長14%，醫(yī)藥制造業(yè)、計算機及辦公設(shè)備制造業(yè)、醫(yī)療儀器設(shè)備制造業(yè)等也基本維持了2014年以來的平均水平。

綜上所述，流入中國的國外研發(fā)資金迅速減少，外資企業(yè)在華研發(fā)投入?yún)s保持穩(wěn)定增長。如果從表面含義分析，前者表明外資對于在華研發(fā)的收益與前景缺乏信心，后者則恰恰相反。這樣一種看似相互矛盾的現(xiàn)象，本文稱之為外資研發(fā)撤離的“悖論”。

二、外資研發(fā)撤離“悖論”的關(guān)鍵成因

導(dǎo)致國外研發(fā)資金減少和外資研發(fā)中心撤離的可能因素較多，包括在華研發(fā)成本上升、中國知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力等（黃寧、韓佳偉、楊洋，2021）。但前述“悖論”的出現(xiàn)，卻削弱了研發(fā)成本與知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)因素的解釋力。根據(jù)前文數(shù)據(jù)，這兩項因素與外資在華研發(fā)投入持續(xù)增長的現(xiàn)實相沖突。實際上，這兩項因素在解釋國外研發(fā)資金減少的時間節(jié)點方面也存在不足。例如，中國人力、土地成本的上升并不是近年突然出現(xiàn)的，而是近10～15年來的一個長期過程。而且據(jù)本文調(diào)研，外資研發(fā)中心對于研發(fā)成本的敏感度并不高。又如，中國的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平并沒有在近年出現(xiàn)突然下降的情況，而是保持穩(wěn)步提升的趨勢。根據(jù)世界經(jīng)濟論壇發(fā)布的《全球競爭力報告》，中國在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的得分從2015年的4.0分上升到2019年的4.5分，全球排名相應(yīng)從63位提高到53位。因此，在外資研發(fā)撤離“悖論”的背后，必然存在更具解釋力的因素。

基于對多地外資研發(fā)機構(gòu)的調(diào)研以及文獻(xiàn)分析和邏輯溯因，本文認(rèn)為，外資研發(fā)撤離“悖論”的最關(guān)鍵成因在于，不同類別的外資研發(fā)活動在國際關(guān)系變動的影響下發(fā)生了分化。

外資研發(fā)活動的類別差異屬于內(nèi)部成因。本文調(diào)研發(fā)現(xiàn)，流入國內(nèi)的國外研發(fā)資金與一般意義的外資在華研發(fā)投入存在重要區(qū)別。一是研發(fā)定位的區(qū)別。使用國外資金的外資研發(fā)活動，大多嵌入跨國公司的全球研發(fā)布局中，其突出特點是“在中國，為全球”（In China For Global）；而使用國內(nèi)資金的外資研發(fā)活動，則大多僅面向中國市場，其突出特點是“在中國，為中國”（In China For China）。二是研發(fā)關(guān)聯(lián)的區(qū)別。使用國外資金的外資研發(fā)活動，往往需要在華研發(fā)人員與總部研發(fā)人員之間的交流合作，跨境研發(fā)關(guān)聯(lián)較強；而使用國內(nèi)資金的外資研發(fā)活動，則往往不需要在華研發(fā)人員與總部研發(fā)人員之間的交流合作，跨境研發(fā)關(guān)聯(lián)較弱。三是研發(fā)成果的區(qū)別。使用國外資金的外資研發(fā)活動所取得的成果，往往形成專利或其他形式的知識產(chǎn)權(quán)；而使用國內(nèi)資金的外資研發(fā)活動，往往是更貼近市場端的產(chǎn)品開發(fā)或技術(shù)支持，有較大比例不形成知識產(chǎn)權(quán)。四是成果歸屬的區(qū)別。使用國外資金的外資研發(fā)活動所取得的成果，其知識產(chǎn)權(quán)持有人往往是海外的母公司；而使用國內(nèi)資金的外資研發(fā)活動所取得的成果，如果形成知識產(chǎn)權(quán)，則不一定由母公司持有，還有較大比例由外資在華機構(gòu)持有。根據(jù)調(diào)研，外資研發(fā)中心的大部分資金來源于母公司，因而其研發(fā)成果的知識產(chǎn)權(quán)也主要由母公司持有。

國際關(guān)系的變動屬于外部誘因。由于近年國際關(guān)系的急劇變動，跨境技術(shù)轉(zhuǎn)移的不確定性迅速上升。總體而言，新的國際形勢使得外資對于中國與發(fā)達(dá)國家之間跨境技術(shù)轉(zhuǎn)移的自由度產(chǎn)生了日益消極的預(yù)期。其中產(chǎn)生更直接影響的是出口管制政策。例如，《中華人民共和國出口管制法》（2017年發(fā)布草案，2020年通過）要求對“從中國境內(nèi)向境外轉(zhuǎn)移管制物項”進(jìn)行管制?！吨R產(chǎn)權(quán)對外轉(zhuǎn)讓有關(guān)工作辦法（試行）》（2018年發(fā)布）要求對“中國單位將其境內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給外國企業(yè)”的情況實施審查。這為外資在華研發(fā)成果的知識產(chǎn)權(quán)歸屬帶來了較大的不確定性。歐洲部分在華企業(yè)認(rèn)為，這可能導(dǎo)致其在華研發(fā)成果無法轉(zhuǎn)讓給歐洲母公司（中國歐盟商會，2020）。此外，美國等發(fā)達(dá)國家不斷收緊對華出口管制，并改革出口管制制度，也導(dǎo)致某些產(chǎn)業(yè)和技術(shù)領(lǐng)域的中外研發(fā)關(guān)聯(lián)受到阻礙。

在國際關(guān)系變動的影響下，前述兩類外資研發(fā)活動發(fā)生了明顯的分化。一方面，使用國外資金的外資研發(fā)活動受到抑制。由于其嵌入在全球研發(fā)布局中，跨境研發(fā)關(guān)聯(lián)較強，且致力于產(chǎn)生由母公司持有的知識產(chǎn)權(quán)；而國際關(guān)系變動帶來的跨境技術(shù)轉(zhuǎn)移的不確定性，破壞了其原有的運作機制。外資企業(yè)普遍擔(dān)心，在中國形成的研發(fā)成果無法將所有權(quán)收歸母公司手中。還有部分外資企業(yè)擔(dān)心與中國的跨境研發(fā)合作受到管制。因此，外資企業(yè)會選擇推遲或取消這類研發(fā)活動。另一方面，使用國內(nèi)資金的外資研發(fā)活動并未受到顯著影響。由于其定位于面向中國市場，跨境研發(fā)關(guān)聯(lián)較弱，且往往不以產(chǎn)生知識產(chǎn)權(quán)為目的，大部分也沒有跨境技術(shù)轉(zhuǎn)移的需求。因此，國際關(guān)系變動產(chǎn)生的影響較小。只要中國國內(nèi)市場保持增長，外資企業(yè)會繼續(xù)加大這類研發(fā)投入，以參與到新增市場份額的競爭中。外資企業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)費數(shù)據(jù)可以對此提供進(jìn)一步的佐證。與研發(fā)經(jīng)費支出相比，新產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)費支出（包括新產(chǎn)品的研究、設(shè)計、模型研制、測試、試驗等費用支出）具有更加明顯的市場端特征。2017、2018、2019年外資規(guī)上工業(yè)企業(yè)的新產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)費支出分別增長6.4%、8.5%、9.8%，顯著高于相應(yīng)年份的研發(fā)經(jīng)費內(nèi)部支出增速4.9%、5.2%、4.0%（見圖2）。

圖2 2014—2019年外資研發(fā)經(jīng)費與新產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)費

需要說明的是，流入中國的國外研發(fā)資金雖然大部分會被計入到外資在華研發(fā)投入中（黃寧、韓佳偉，2021），但由于二者規(guī)模的巨大差距，前者的減少并不會影響后者的增加。2019年，國外研發(fā)資金與外資規(guī)上工業(yè)企業(yè)研發(fā)經(jīng)費內(nèi)部支出的比例為1∶67。即便在國外研發(fā)資金銳減之前的2017年，這一比例也達(dá)到1∶13。

三、思考與建議

上述分析表明，隨著中國與發(fā)達(dá)國家之間的科技摩擦愈演愈烈，外資對于在華研發(fā)的關(guān)注重點已經(jīng)從積極角度的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題（即推動中國不斷提高保護(hù)水平）擴展到消極角度的知識產(chǎn)權(quán)歸屬問題（即確保知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移不受阻礙）。外資在華研發(fā)開始從“研發(fā)國際化”向“研發(fā)本地化”轉(zhuǎn)變。

對于中國而言，這種轉(zhuǎn)變的后果是結(jié)構(gòu)性的。雖然整體的外資研發(fā)投入不斷增長，但更具有全球意義的“高端”外資研發(fā)卻逐漸減少，中國將更加難以依靠外資保持與發(fā)達(dá)國家的研發(fā)關(guān)聯(lián)。本文同時預(yù)測，如果跨境技術(shù)轉(zhuǎn)移的不確定性繼續(xù)上升，流入中國的國外研發(fā)資金將進(jìn)一步下降，而外國擁有中國發(fā)明的專利權(quán)的數(shù)量增長也會放緩，甚至出現(xiàn)趨勢性萎縮。目前OECD的專利合作發(fā)明數(shù)據(jù)僅更新到2018年，考慮到研發(fā)投入的專利形成滯后時間，這一現(xiàn)象最早可能會顯現(xiàn)在2020年的數(shù)據(jù)中。

對于世界而言，這可能對在全球范圍內(nèi)形成“兩套研發(fā)體系”產(chǎn)生潛在的助推作用?？鐕緝A向于在中國境內(nèi)和中國境外分別開展各自獨立、相互割裂的研發(fā)活動，將在客觀上加劇“兩套體系”“兩種標(biāo)準(zhǔn)”的風(fēng)險。

中國應(yīng)重視上述風(fēng)險，并從維護(hù)全球研發(fā)網(wǎng)絡(luò)和開放創(chuàng)新大局的角度進(jìn)行政策調(diào)整，出臺應(yīng)對措施。相應(yīng)的政策與措施須重點解決以下幾個問題：

第一，如何在應(yīng)對科技摩擦的同時防止“研發(fā)脫鉤”？中國為應(yīng)對科技摩擦而緊急出臺的某些政策，主要以維護(hù)國家安全為目標(biāo)（如爭奪博弈主動權(quán)、防止先進(jìn)技術(shù)擴散），難免會忽略其對于研發(fā)合作和開放創(chuàng)新的負(fù)面影響。例如，除前文述及的現(xiàn)行出口管制政策以外，未來出口管制制度的改革與完善還可能帶來更多的不確定性，甚至增加“研發(fā)脫鉤”風(fēng)險。美國當(dāng)前的出口管制制度改革中已經(jīng)涉及到“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”的劃分與界定問題，中國來也將不可避免地涉及到這個問題。為在立法與執(zhí)法層面進(jìn)行恰當(dāng)?shù)募夹g(shù)類別劃分和管制范圍界定，應(yīng)當(dāng)廣泛動員產(chǎn)學(xué)研三方的力量，將其作為一種技術(shù)性問題加以解決，在維護(hù)國家安全的同時，避免泛化立法和過度執(zhí)法。

第二，如何留住外資研發(fā)的“高端”環(huán)節(jié)？如前文所述，外資研發(fā)的“高端”環(huán)節(jié)往往具有較強的跨境研發(fā)關(guān)聯(lián)，是中國維護(hù)開放創(chuàng)新大局、融入全球研發(fā)網(wǎng)絡(luò)的重要渠道之一。本文調(diào)研發(fā)現(xiàn)，外資企業(yè)（特別是跨國公司總部）在安排“高端”研發(fā)任務(wù)時，主要考慮研發(fā)團(tuán)隊、研發(fā)設(shè)施和研發(fā)環(huán)境因素，較少考慮研發(fā)成本因素。2017—2019年，在流入全國的國外研發(fā)資金減少79%，北京、天津、廣東分別減少84%、99%、92%的背景下，上海僅減少33%，很可能就受益于上海市主動為外資研發(fā)中心創(chuàng)造良好環(huán)境的“挽留”作用。2017年以來，上海市連續(xù)出臺了多份支持和鼓勵外資研發(fā)中心發(fā)展的政策文件。這些政策不僅有助于吸引外資研發(fā)中心落戶、支持外資研發(fā)中心升級，還可以幫助外資研發(fā)中心從總部爭取到更核心的研發(fā)任務(wù)，值得其他外資集聚地區(qū)學(xué)習(xí)和推廣。如：合理制定研發(fā)用地容積率等控制指標(biāo)，保障外資研發(fā)中心的合理用地需求；為外資研發(fā)中心提供包括跨境籌資、技術(shù)貿(mào)易、特許經(jīng)營、資金集中管理在內(nèi)的可兌換跨境金融服務(wù)；外資研發(fā)中心可以用“創(chuàng)新券”共享共用研發(fā)公共服務(wù)平臺的大型儀器設(shè)備及相關(guān)研發(fā)實驗服務(wù)；加強對外資研發(fā)中心的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，通過專利優(yōu)先審查等途徑，開展集專利審查、快速確權(quán)、快速維權(quán)于一體的一站式綜合服務(wù)；為外資研發(fā)中心聘雇的海外高層人才，提供更便捷、長期的停居留便利等。