張思京 黃賢鋒

摘要：黨的十九屆四中全會(huì)全面部署推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，對(duì)堅(jiān)持以法律法規(guī)制度推進(jìn)國(guó)家治理提出了更高要求。作為同屬于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律兩大規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)兩者的銜接與協(xié)調(diào)對(duì)推進(jìn)依規(guī)治黨與依法治國(guó)的統(tǒng)一具有重要意義。一方面，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在理論基礎(chǔ)與實(shí)踐邏輯層面有銜接與協(xié)調(diào)的必要性;另一方面，在立法協(xié)同、黨規(guī)向國(guó)法轉(zhuǎn)化、黨規(guī)與國(guó)法交叉規(guī)范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行為等重要領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律仍存在進(jìn)一步銜接與協(xié)調(diào)的空間。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)需要在思想、立法、轉(zhuǎn)化以及執(zhí)法等方面尋求路徑和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);國(guó)家法律;銜接協(xié)調(diào);路徑;治理現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：D2 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ?文章編號(hào)：1009-3605（2021）04-0035-08

習(xí)近平總書記指出：“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題”[1]。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視對(duì)黨和國(guó)家制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持以法律法規(guī)等制度推進(jìn)國(guó)家治理，加快推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與國(guó)家法治體系建設(shè)，開創(chuàng)了社會(huì)主義法治建設(shè)的新境界，顯著增強(qiáng)了黨內(nèi)治理和國(guó)家治理能力。2014年黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)明確強(qiáng)調(diào)要深入推進(jìn)我國(guó)法治體系建設(shè)，形成“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?！盵2]這標(biāo)志著“黨內(nèi)法規(guī)體系”已經(jīng)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，意味著在我國(guó)法治體系內(nèi)部形成了“黨內(nèi)法規(guī)”和“法律法規(guī)”兩大規(guī)范體系并行的新局面。如何正確理解在黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系內(nèi)出現(xiàn)兩大規(guī)范體系的問題，如何既精準(zhǔn)發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律各自制度功能又協(xié)調(diào)發(fā)揮兩者在我國(guó)法治體系內(nèi)的規(guī)范合力，特別是如何解決在現(xiàn)實(shí)中我國(guó)法治建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律不銜接與不協(xié)調(diào)等問題，關(guān)系到黨的執(zhí)政能力建設(shè)與國(guó)家的和諧穩(wěn)定。黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系，不僅是當(dāng)前學(xué)術(shù)熱點(diǎn)問題，而且是極為重要的時(shí)代課題。

2019年黨的十九屆四中全會(huì)召開，對(duì)推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化做出全面部署，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的要求，對(duì)堅(jiān)持以制度建設(shè)推進(jìn)國(guó)家治理提出了更高要求。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化既要充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律體系各自制度功能與優(yōu)勢(shì)，也要加快探索黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接與協(xié)調(diào)的可行路徑，將黨和國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，加快推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化步伐。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接與協(xié)調(diào)的必要性

我國(guó)政黨與法治關(guān)系的核心是處理好依法治國(guó)與依規(guī)治黨的關(guān)系問題。國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下黨規(guī)與國(guó)法銜接與協(xié)調(diào)是依法治國(guó)與依規(guī)治黨關(guān)系問題的焦點(diǎn)，黨規(guī)與國(guó)法在理論基礎(chǔ)以及實(shí)踐邏輯上有銜接與協(xié)調(diào)的必要性。

（一）邏輯必要性：黨規(guī)與國(guó)法銜接與協(xié)調(diào)的邏輯起點(diǎn)

1.黨規(guī)與國(guó)法有區(qū)別

一是黨規(guī)與國(guó)法適用對(duì)象不同。黨內(nèi)法規(guī)是為了實(shí)現(xiàn)規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的目的，由黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨中央工作機(jī)關(guān)和省級(jí)黨委制定的一系列黨內(nèi)規(guī)章制度。[3]可見，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)質(zhì)上是黨內(nèi)規(guī)章制度，黨的各級(jí)組織和黨員是其主要適用對(duì)象。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是黨賴以建立和活動(dòng)的法規(guī)體系基礎(chǔ)，具有最高黨法、根本黨法的效力。國(guó)家法律主要調(diào)整對(duì)象是社會(huì)關(guān)系、公民、法人和國(guó)家機(jī)關(guān)等，黨的組織和黨員自然也在調(diào)整對(duì)象范圍之列，其中，憲法是國(guó)家根本大法，是治國(guó)安邦總章程，是制定其他法律法規(guī)的總依據(jù)，具有最高法律效力。二是黨規(guī)與國(guó)法制定主體不同?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定，除黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和黨中央工作機(jī)關(guān)有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)外，省、自治區(qū)、直轄市黨委也可制定黨內(nèi)法規(guī)。而《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)分別有權(quán)制定國(guó)家法律、行政法規(guī)以及地方性法規(guī)等。三是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律制定程序有差別。黨內(nèi)法規(guī)的制定程序包括規(guī)劃、起草、審批和公布等環(huán)節(jié)，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容涉及面與重要程度的不同，審議批準(zhǔn)主體也存在不同。例如，黨章及其修訂的審議主體必須是黨的全國(guó)代表大會(huì)，準(zhǔn)則、條例的審議主體分別是黨的全會(huì)和中央政治局會(huì)議，此外，規(guī)定、辦法、規(guī)則等黨規(guī)的批準(zhǔn)主體是中央政治局常委會(huì)會(huì)議等。國(guó)家法律制定程序則十分嚴(yán)密，法律法規(guī)制定一般要經(jīng)過提議、起草、審議、表決和公布等法定程序。[4]全國(guó)人民代表大會(huì)享有最高立法權(quán)。

2.黨規(guī)與國(guó)法具有可容性

黨規(guī)與國(guó)法具有可容性特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律意志的統(tǒng)一性。黨內(nèi)法規(guī)由黨制定、代表黨內(nèi)主張與體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，而黨的意志根源在于黨堅(jiān)持以人民為主體、以人民為中心的執(zhí)政理念;國(guó)家法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定，體現(xiàn)黨的主張與人民意志的統(tǒng)一，實(shí)質(zhì)上是符合人民意愿的黨的主張的法律化。因此黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在立法目標(biāo)上是一致的，在實(shí)踐中，一些成熟的黨內(nèi)法規(guī)還可以通過法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律。二是黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律價(jià)值理念具有根本一致性。黨規(guī)與國(guó)法不僅是中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)踐的兩種規(guī)范體系，更是國(guó)家治理現(xiàn)代化實(shí)踐的兩種規(guī)則治理體系，兩者都是通過具體的法治規(guī)范來調(diào)整具體行為與社會(huì)關(guān)系，在價(jià)值取向上是根本一致的。因此，黨規(guī)與國(guó)法可共享作為行為規(guī)范的法治價(jià)值：一方面，黨內(nèi)法規(guī)可吸收國(guó)家法律的公平、正義與平等的法治觀念，增強(qiáng)黨規(guī)“法”的規(guī)范屬性;另一方面，黨內(nèi)法規(guī)的靈活性與及時(shí)性以及對(duì)全體黨員道德高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定精神可為國(guó)家立法提供某些價(jià)值參考。

3.黨規(guī)與國(guó)法具有互補(bǔ)性

黨規(guī)與國(guó)法不僅能夠相容，而且還有兼容互補(bǔ)的內(nèi)在要求，黨規(guī)與國(guó)法的互補(bǔ)性源于兩者不同的規(guī)范屬性及其國(guó)家治理現(xiàn)代化與法治化的實(shí)踐需要。一是國(guó)家治理現(xiàn)代化包括治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，只有國(guó)家法律體系與黨內(nèi)法規(guī)制度體系都現(xiàn)代化才有可能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，單靠其中任何一個(gè)規(guī)范體系都是難以實(shí)現(xiàn)的。二是與我國(guó)較為完善的國(guó)家法律體系具有的執(zhí)行力、制度化與規(guī)范化等特點(diǎn)相比，現(xiàn)階段黨內(nèi)法規(guī)制度在社會(huì)關(guān)注度、體系健全度、執(zhí)規(guī)執(zhí)紀(jì)規(guī)范度等方面存在不足。在實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法銜接與協(xié)調(diào)過程中，黨規(guī)可吸收借鑒國(guó)法的法律精神、法治程序及制度條款的規(guī)范性與嚴(yán)密性特點(diǎn)。同時(shí)，國(guó)法也需要考慮、借鑒乃至吸收黨規(guī)建設(shè)遵循的價(jià)值導(dǎo)向和某些立規(guī)原則，特別是黨的法治理論、法治思想、黨中央重大決策部署、黨內(nèi)出臺(tái)的重要法規(guī)。黨規(guī)與國(guó)法相互借鑒互為補(bǔ)充，才能更好實(shí)現(xiàn)銜接與協(xié)調(diào)的目標(biāo)。

（二）理論必要性：黨規(guī)與國(guó)法關(guān)系的理論支撐

中國(guó)共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨又是領(lǐng)導(dǎo)黨，要求黨加強(qiáng)自身建設(shè)的一個(gè)基本立足點(diǎn)是提高黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政活動(dòng)法治化水平并將兩者有機(jī)統(tǒng)一。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化只靠黨內(nèi)法規(guī)制度體系或者僅靠國(guó)家法律體系都是不夠的，必須做到黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律兩種規(guī)范體系同向發(fā)力。這就需要在理論上很好地闡釋黨規(guī)與國(guó)法的關(guān)系。黨中央提出的“憲法為上，黨章為本”原則為理解黨規(guī)與國(guó)法內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)提供了一把總鑰匙，學(xué)界在此基礎(chǔ)上開展了較為深入的研究，提出了一些創(chuàng)新性觀點(diǎn)。如，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)該彰顯憲法理念，落實(shí)憲法有關(guān)原則，黨章應(yīng)在憲法統(tǒng)領(lǐng)的規(guī)則秩序之中[5];黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律都體現(xiàn)人民意志并圍繞中國(guó)社會(huì)治理實(shí)踐展開;[6]黨內(nèi)治理應(yīng)注入法治理念，建設(shè)黨內(nèi)立法和法規(guī)體系、黨內(nèi)執(zhí)法和法規(guī)實(shí)施體系。[7]有學(xué)者從理論、經(jīng)驗(yàn)與設(shè)想三個(gè)層面回答黨規(guī)與國(guó)法為什么需要銜接。[8]有學(xué)者指出，“憲法為上，黨章為本”的原則表明，黨組織與黨員的工作與活動(dòng)必須要限制在國(guó)家憲法與法律范圍里行使，并認(rèn)為兩種體系具有銜接性;[9]通過建立健全黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度來規(guī)避黨規(guī)與國(guó)法的相互重復(fù)或沖突;[10]等等?？偟膩砜?，雖然黨規(guī)與國(guó)法關(guān)系的研究大多停留在經(jīng)驗(yàn)性與宏觀性議題研究，未深入到具體領(lǐng)域與程序，但以上研究仍為黨規(guī)與國(guó)法理論關(guān)系發(fā)展特別是為黨規(guī)與國(guó)法銜接與協(xié)調(diào)提供了一定的理論基礎(chǔ)。

（三）實(shí)踐必要性：黨規(guī)與國(guó)法銜接與協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)推進(jìn)

隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，黨規(guī)與國(guó)法銜接與協(xié)調(diào)問題是我國(guó)法治建設(shè)面臨的重要課題并日益受到黨和國(guó)家的重視。鄧小平曾提出“沒有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障”[11]的重要命題，胡錦濤強(qiáng)調(diào)，“既重視黨內(nèi)法規(guī)制度的建立健全又注意與國(guó)家法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合”[12]。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央加快推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)建設(shè)工作，對(duì)未來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，對(duì)進(jìn)一步促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接與協(xié)調(diào)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，如中共中央頒布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》等重要文件，有力推動(dòng)形成國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)過程中黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律齊頭并進(jìn)、相互促進(jìn)和相互保障的新格局。法治建設(shè)是一項(xiàng)只有進(jìn)行時(shí)、沒有完成時(shí)的工作，推進(jìn)黨規(guī)與國(guó)法進(jìn)一步銜接與協(xié)調(diào)仍有較大空間，特別是在黨規(guī)向國(guó)法轉(zhuǎn)化、黨規(guī)與國(guó)法立法協(xié)同、黨規(guī)與國(guó)法交叉規(guī)范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行為等重要領(lǐng)域銜接與協(xié)調(diào)的空間較明顯。無論在理論還是在實(shí)踐層面，黨規(guī)與國(guó)法的銜接與協(xié)調(diào)都需要解決舊問題、研究新問題，始終以協(xié)調(diào)狀態(tài)有機(jī)統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中。我國(guó)法治建設(shè)領(lǐng)域中長(zhǎng)期存在著許多“不適應(yīng)、不符合”的問題，歸結(jié)起來就是“良法”與“善治”兩個(gè)方面存在的差距。因此，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法的銜接與協(xié)調(diào)，是黨的建設(shè)和我國(guó)法治建設(shè)實(shí)踐領(lǐng)域需要長(zhǎng)期探索的一項(xiàng)歷史任務(wù)。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接與協(xié)調(diào)的重要領(lǐng)域

黨規(guī)與國(guó)法銜接與協(xié)調(diào)的必要性涉及的是兩者為什么需要銜接與協(xié)調(diào)的問題，銜接與協(xié)調(diào)的重要領(lǐng)域則是涉及黨規(guī)與國(guó)法在現(xiàn)實(shí)中不夠銜接與協(xié)調(diào)的突出表現(xiàn)與重要領(lǐng)域。堅(jiān)持問題導(dǎo)向，可以為探索銜接與協(xié)調(diào)的實(shí)現(xiàn)路徑找到方向。

（一）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律交叉規(guī)范黨員干部行為領(lǐng)域

黨規(guī)側(cè)重于規(guī)范黨員干部、黨組織的行為與工作，國(guó)家法律主要規(guī)范公民、社會(huì)組織等主體的行為與關(guān)系，由于黨員干部同時(shí)又是普通公民，因此，在規(guī)范黨員干部行為領(lǐng)域黨規(guī)與國(guó)法難免會(huì)有交叉與重疊部分，特別是現(xiàn)實(shí)中黨規(guī)與國(guó)法存在著“越界”規(guī)定行為即存在著涉及規(guī)定屬于對(duì)方規(guī)范領(lǐng)域的行為。譬如，省一級(jí)地方黨規(guī)出臺(tái)“禁酒令”，有的地方規(guī)定已觸及到公務(wù)活動(dòng)以外領(lǐng)域，甘肅省某縣印發(fā)《關(guān)于禁止公職人員飲酒的規(guī)定（試行）》，規(guī)定公職人員不論是公務(wù)活動(dòng)期間還是公務(wù)以外時(shí)間一律禁止飲酒。該規(guī)定引起較大爭(zhēng)議，普遍認(rèn)為值得商榷，因?yàn)榉刹⒉唤构珓?wù)以外飲酒，“法無禁止即可為”。該黨內(nèi)文件實(shí)際上禁止了公職人員一切場(chǎng)合的飲酒行為，既缺乏法律依據(jù)，侵犯了公職人員作為公民的一般權(quán)利，又無上位黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)。再如，有的地方為革除陳規(guī)陋習(xí)、遏制農(nóng)村婚喪嫁娶不良風(fēng)氣，做出對(duì)婚喪嫁娶實(shí)行嚴(yán)格審批與限制的規(guī)定。學(xué)界一些人認(rèn)為，這類規(guī)定將普通公民與黨員按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行限制，黨內(nèi)規(guī)定侵入到了國(guó)法領(lǐng)域。又如，一些地方對(duì)黨員干部辦公室內(nèi)物品擺放做出限制性規(guī)定，其制定主體有的是黨的部門，有的是政府部門;其內(nèi)容也五花八門，甲單位不允許放置花草，乙單位允許置放但不得超過兩盆，同一個(gè)城區(qū)政令不一。還有個(gè)別地方對(duì)辦公室放置文學(xué)書籍、香煙等做出處罰，雖然當(dāng)?shù)攸h委及時(shí)予以糾正，但仍在網(wǎng)上引起了廣泛議論。

（二）黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律立法協(xié)同領(lǐng)域

黨規(guī)與國(guó)法是有著各自作用領(lǐng)域的兩個(gè)不同類型的規(guī)范體系，但是伴隨著依規(guī)治黨與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的推進(jìn)，使得黨規(guī)與國(guó)法在立法上的協(xié)同性趨勢(shì)越來越明顯，這客觀上對(duì)黨規(guī)與國(guó)法加強(qiáng)立法協(xié)同提出了新的要求。一是地方性黨規(guī)立規(guī)程序與國(guó)法立法程序的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)問題。法律的規(guī)劃、制定、修改和廢止等立法活動(dòng)均涉及公民的權(quán)利與義務(wù)，“立法法”對(duì)立法程序進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定。但地方性黨規(guī)的起草、審議與發(fā)布等程序性標(biāo)準(zhǔn)與要求不盡一致，一些地方性黨規(guī)在“法”的屬性、“立法”的程序規(guī)范性等方面仍有不足，需要更多借鑒國(guó)法的立法原則與精神。二是黨規(guī)與國(guó)法在備案審查領(lǐng)域的協(xié)調(diào)性問題。法律由國(guó)家制定或認(rèn)可并以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，法律對(duì)備案審查工作的制度化與規(guī)范化要求高，當(dāng)法律法規(guī)出現(xiàn)不一致情形時(shí)，“立法法”專門設(shè)定了“裁決”制度?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》雖然明確要求“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)與同級(jí)人大常委會(huì)、政府等有關(guān)方面建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，但從實(shí)踐來看，還存在認(rèn)識(shí)不足、“法”的權(quán)威性和約束力不夠的現(xiàn)象。三是黨規(guī)與國(guó)法條款設(shè)置形式的協(xié)同性。衡量黨規(guī)與國(guó)法是否銜接與協(xié)調(diào)，兩者的條款設(shè)置形式的協(xié)同度是重要參考依據(jù)。國(guó)法以編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)等形式設(shè)置，而黨規(guī)除了以上條款形式外，也有用段落式或綱要式表達(dá)，在表述形式上容易等同于“意見”“決定”“決議”“通知”等黨內(nèi)規(guī)范性文件。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的制度體系的高級(jí)形態(tài)，應(yīng)當(dāng)在條款形式上有其獨(dú)立性。

（三）黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化的相關(guān)領(lǐng)域

將被實(shí)踐檢驗(yàn)過的重要黨規(guī)通過法定程序適時(shí)上升為全體人民遵守的國(guó)家法律，可以更好發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)引領(lǐng)作用，促進(jìn)國(guó)家治理水平的提升。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化，并不單純意味著將某一部黨內(nèi)法規(guī)整體轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律，這一轉(zhuǎn)化的源頭可以表現(xiàn)為多個(gè)方面。比如，黨的十九大黨章修訂案關(guān)于習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想是全黨指導(dǎo)思想、堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)等根本原則的新表述，進(jìn)入了十三屆人大一次會(huì)議通過的憲法修訂案，并且一大批后來新修訂或新制定的法律，都寫入了相關(guān)表述，這樣可以更好地體現(xiàn)治黨與治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。再比如，反腐敗法早已納入了國(guó)家立法計(jì)劃，但由于一些方面的不盡成熟，遲遲未能出臺(tái)統(tǒng)一的反腐敗法律，十八大以后反腐敗領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)不斷完善，反腐敗斗爭(zhēng)已經(jīng)取得壓倒性勝利并不斷鞏固拓展，將黨內(nèi)一系列反腐敗黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定吸收納入反腐敗法的條件越來越成熟。又如，黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于副縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)和收入的申報(bào)制度已經(jīng)實(shí)行若干年，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，既有必要將其拓展到全體公職人員，也有必要將“申報(bào)”轉(zhuǎn)化為“公開”制度，而實(shí)行公開的前提是在黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上制定一部公職人員個(gè)人財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)的國(guó)家法律。當(dāng)前，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化還有一些理論上的模糊，主要是受“國(guó)家法中心主義”觀念以及某些觀點(diǎn)并不認(rèn)可黨規(guī)進(jìn)入國(guó)家立法等因素影響，理論研究滯后于制度實(shí)踐，一定程度上阻礙了黨規(guī)向國(guó)法的轉(zhuǎn)化。同時(shí)，黨規(guī)向國(guó)法轉(zhuǎn)化的工作機(jī)制尚未建立健全，黨規(guī)與國(guó)法執(zhí)法溝通聯(lián)動(dòng)不暢等問題也將可能影響轉(zhuǎn)化的效率與效果。

三、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接與協(xié)調(diào)的可行路徑

（一）思想路徑：始終恪守“憲法為上、黨章為本”原則

憲法和黨章在其各自作用領(lǐng)域都居最高地位和具有最高效力，憲法作為我國(guó)根本大法具有最高法律效力，黨章作為最根本的黨內(nèi)法規(guī)具有最高黨法效力。因此，探討實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接與協(xié)調(diào)的問題，首先需要在思想源頭上理清憲法與黨章之間的關(guān)系。2013年，黨中央對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃時(shí)明確提出堅(jiān)持“憲法為上、黨章為本”的原則，為正確處理和完整理解黨章與憲法關(guān)系提供了根本遵循，為黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)奠定了重要的理論基礎(chǔ)。“憲法為上”是依憲、依法治國(guó)價(jià)值理念的弘揚(yáng)，意味著包括黨章在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)要體現(xiàn)憲法與法律精神;“黨章為本”是黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位的直接體現(xiàn)和黨領(lǐng)導(dǎo)立法的現(xiàn)實(shí)要求，意味著黨的主張與意志要貫穿于憲法與法律。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接與協(xié)調(diào)，要嚴(yán)格恪守“憲法為上、黨章為本”的思想原則，正確處理好黨、憲法、黨章三者關(guān)系：一是堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律。我國(guó)憲法與法律實(shí)質(zhì)上是符合人民意志的黨的主張的法律化，國(guó)家法律要貫徹落實(shí)黨的基本路線、基本理論、基本方略。堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。二是堅(jiān)持憲法與法律高于黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)制定應(yīng)堅(jiān)持“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的原則，要求黨和黨內(nèi)活動(dòng)必須在憲法統(tǒng)領(lǐng)的規(guī)則秩序之內(nèi)，嚴(yán)格遵循憲法和法律，任何黨內(nèi)法規(guī)不得與憲法和法律相抵觸。三是堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律，紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法。黨內(nèi)法規(guī)文本精神對(duì)黨員做出比普通公民更嚴(yán)格的規(guī)范要求，黨員模范遵守國(guó)法、嚴(yán)格遵守黨規(guī)，才能與中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)、宗旨、領(lǐng)導(dǎo)地位與執(zhí)政要求相稱。四是厘清黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的邊界。黨內(nèi)法規(guī)不能進(jìn)入“立法法”規(guī)定的法律保留事項(xiàng)領(lǐng)域，不能以黨內(nèi)規(guī)定代替國(guó)家法律，國(guó)家法律也不能干預(yù)屬于政黨內(nèi)部的黨務(wù)活動(dòng)。嚴(yán)格遵循“憲法為上、黨章為本”的思想原則，有利于推動(dòng)黨規(guī)與國(guó)法的銜接與協(xié)調(diào)、促進(jìn)黨內(nèi)治理和國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

（二）立法路徑：落實(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)立法與黨領(lǐng)導(dǎo)下人大主導(dǎo)立法相結(jié)合的立法制度

全面推進(jìn)依法治國(guó)要深入貫徹習(xí)近平法治思想，嚴(yán)格遵循黨領(lǐng)導(dǎo)立法的根本原則，將黨的領(lǐng)導(dǎo)覆蓋到依法治國(guó)各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)。人民代表大會(huì)雖然是我國(guó)立法機(jī)關(guān)享有立法權(quán)，但是只有在堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的前提下人大才能發(fā)揮在立法領(lǐng)域的主導(dǎo)作用。黨領(lǐng)導(dǎo)立法主要程序：提出創(chuàng)制法律的建議;向人民代表大會(huì)提出立法主張;審定人大的立法計(jì)劃;人大在黨委領(lǐng)導(dǎo)下審議與批準(zhǔn)議案等。[13]可見，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的程序?qū)嶋H蘊(yùn)含著黨領(lǐng)導(dǎo)立法與黨領(lǐng)導(dǎo)下人大主導(dǎo)立法相結(jié)合的內(nèi)在機(jī)理。實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法銜接與協(xié)調(diào)需要充分協(xié)調(diào)發(fā)揮好黨領(lǐng)導(dǎo)立法與黨領(lǐng)導(dǎo)下人大主導(dǎo)立法的雙重作用。首先，落實(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)立法前提是先要加強(qiáng)黨內(nèi)自身法規(guī)制度建設(shè)，提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量，這樣黨才能對(duì)整個(gè)國(guó)家法治體系進(jìn)行統(tǒng)籌與規(guī)劃，才能更好發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，重點(diǎn)要解決地方黨規(guī)與上位法黨規(guī)、地方黨規(guī)與同位法黨規(guī)相抵觸的問題，著力消除某些不具備立規(guī)權(quán)的地方黨組織對(duì)黨員隨意設(shè)定禁止性規(guī)定的行為。其次，在國(guó)家公職人員行為與公民行為交叉領(lǐng)域，黨組織和立法機(jī)關(guān)都應(yīng)加強(qiáng)有針對(duì)性的調(diào)查研究，哪些行為適合以黨規(guī)形式做出要求，哪些行為適合以國(guó)法形式做出規(guī)定，應(yīng)有明確認(rèn)知。再者，建立黨規(guī)與國(guó)法立法溝通機(jī)制，定期溝通，聽取建議，防止立法沖突或重復(fù)。另外，健全備案審查制度，完善從中央到地方的黨規(guī)與國(guó)法備案審查體系，特別是地方制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)借鑒人大嚴(yán)格的審查制度。

（三）轉(zhuǎn)化路徑：重視建立健全黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期治黨實(shí)踐中形成的制度成果，也是黨的所有制度中的高級(jí)形態(tài)。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律的轉(zhuǎn)化，既有利于提高黨和國(guó)家的制度化建設(shè)水平，又能豐富國(guó)家立法來源、充實(shí)國(guó)家法律體系。一是黨和政府有關(guān)部門要向社會(huì)大力普及“黨內(nèi)法規(guī)”基本概念與有關(guān)常識(shí)，破除“國(guó)家法中心主義”的思想禁錮，宣傳黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)對(duì)推進(jìn)我國(guó)法治建設(shè)的重要意義，形成將成熟的黨規(guī)轉(zhuǎn)化為國(guó)法的社會(huì)共識(shí)，減少分歧與爭(zhēng)議，共同致力于推進(jìn)黨規(guī)向國(guó)法的轉(zhuǎn)化。二是對(duì)黨規(guī)如何轉(zhuǎn)化為國(guó)法做出可操作的明確規(guī)定，可考慮成立專門的組織評(píng)估小組，對(duì)黨規(guī)轉(zhuǎn)化國(guó)法的必要性、可行性、有效性等進(jìn)行預(yù)測(cè)與評(píng)估。三是推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)“先試先行”制度。當(dāng)確有必要制定一部在社會(huì)范圍內(nèi)施行的法律，但受短期內(nèi)制定法律的難度與成本較高等因素影響導(dǎo)致現(xiàn)階段不宜制定法律時(shí)，可先制定黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)“試行”，待黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效果取得普遍共識(shí)且制定法律的各條件已經(jīng)成熟時(shí)，再按照法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)法。四是通過黨政聯(lián)合發(fā)文的形式制定混合型黨內(nèi)法規(guī)，發(fā)揮黨規(guī)類似國(guó)家法律效力的約束作用。例如，2013年頒布的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，這個(gè)由中共中央與國(guó)務(wù)院聯(lián)合制定與發(fā)布的條例就對(duì)我國(guó)所有的黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等都產(chǎn)生了較強(qiáng)的約束力。

（四）執(zhí)法路徑：構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律執(zhí)法溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制

銜接協(xié)調(diào)內(nèi)涵上隱含著溝通與聯(lián)動(dòng)之意，若可構(gòu)建黨規(guī)與國(guó)法執(zhí)法溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制將有力促進(jìn)黨規(guī)與國(guó)法的銜接協(xié)調(diào)，提高黨規(guī)與國(guó)法的執(zhí)行力。加快構(gòu)建黨規(guī)與國(guó)法的執(zhí)法溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制，應(yīng)該以深化紀(jì)檢與監(jiān)察體制改革為主要抓手，進(jìn)一步完善紀(jì)檢與監(jiān)察合署辦公制度，聯(lián)動(dòng)落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《公務(wù)員法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律法規(guī)關(guān)于公職人員違法違紀(jì)同步受黨紀(jì)政務(wù)以及國(guó)法追究的規(guī)定，有效防止出現(xiàn)紀(jì)法脫節(jié)、以紀(jì)代法的現(xiàn)象?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定，黨員嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪的原則上先作出黨紀(jì)處分，按照規(guī)定給予政務(wù)處分后，再移送有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。[14]此規(guī)定明確了紀(jì)法關(guān)系，賦予了黨規(guī)與國(guó)法的執(zhí)法執(zhí)紀(jì)聯(lián)動(dòng)能力。要繼續(xù)暢通和拓寬黨內(nèi)執(zhí)規(guī)與國(guó)家執(zhí)法之間的溝通渠道，繼續(xù)完善紀(jì)檢機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度。[15]構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的執(zhí)法溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有利于共享執(zhí)法信息，發(fā)揮執(zhí)紀(jì)執(zhí)法整體優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步提高黨規(guī)與國(guó)法的協(xié)調(diào)配合能力。

結(jié)語

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化、促進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨統(tǒng)一，必須要善于運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律兩大規(guī)范治理體系，在準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的功能定位、精準(zhǔn)發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在其各自規(guī)范領(lǐng)域最大作用的同時(shí)，促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接與協(xié)調(diào)。本論文提出黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接與協(xié)調(diào)在思想、立法、轉(zhuǎn)化以及執(zhí)法等方面的路徑與對(duì)策，有利于將黨和國(guó)家的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能、提高國(guó)家治理現(xiàn)代化整體水平。

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