周永根

摘要：隨著我國城市群的快速發(fā)展，城市群日益成為承載經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要素的主要空間形式，但城市群的發(fā)展也加劇了災(zāi)害風(fēng)險的擴(kuò)散，災(zāi)害風(fēng)險的跨域性要求加強(qiáng)城市間應(yīng)急合作。從長株潭城市群應(yīng)急合作現(xiàn)狀來看，合作領(lǐng)域逐步拓寬，合作機(jī)制日益優(yōu)化，合作平臺逐步搭建，合作效果日益顯著，但也存在不少問題，如應(yīng)急合作管理預(yù)案法制體系不完善、應(yīng)急合作機(jī)制有待進(jìn)一步優(yōu)化，合作領(lǐng)域、合作主體有待拓展。針對這些問題，相關(guān)部門應(yīng)從拓展合作領(lǐng)域、建立健全應(yīng)急合作預(yù)案法制體系、完善應(yīng)急合作機(jī)制以及構(gòu)建完善合作平臺等方面加強(qiáng)長株潭城市群應(yīng)急合作。

關(guān)鍵詞：長株潭城市群;應(yīng)急合作;協(xié)調(diào)機(jī)制

中圖分類號：C93 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1009-3605（2021）04-0132-06

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間結(jié)構(gòu)的深刻變化，城市群日益成為承載經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要素的主要空間形式。未來，城市群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢將更加明顯，區(qū)域經(jīng)濟(jì)和人口承載能力將會進(jìn)一步增強(qiáng)，同時，城市群在保障生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會安全等方面的功能也日益受到重視和得以強(qiáng)化。

一、城市群發(fā)展與災(zāi)害風(fēng)險導(dǎo)致跨區(qū)域公共危機(jī)

（一）城市群的發(fā)展加劇了災(zāi)害風(fēng)險的擴(kuò)散

城市群是依托發(fā)達(dá)的交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)所形成的空間組織緊湊、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密并最終實現(xiàn)高度同城化和高度一體化的城市群體，是城市發(fā)展到成熟階段的最高空間組織形式。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市群已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主體空間形態(tài)和載體。

城市群的迅速發(fā)展加速了城市群各城市間的人員往來頻繁程度和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切程度。城市群各城市間日益密切的人員往來和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系有著雙重作用，一方面，日益頻繁的人員往來和日益密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系促進(jìn)了各城市的協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步;另一方面，也使得城市間的災(zāi)害風(fēng)險擴(kuò)散范圍增大、速度加快、影響加深，甚至使災(zāi)害風(fēng)險爆發(fā)式擴(kuò)散，給人民群眾生命財產(chǎn)造成巨大的損失。

（二）災(zāi)害風(fēng)險的跨域性要求加強(qiáng)城市間應(yīng)急合作

伴隨著城市群的快速發(fā)展及區(qū)域一體化進(jìn)程的加快，跨域公共危機(jī)（cross-border crisis）日益成為公共危機(jī)的重要類型[1]。跨域公共危機(jī)是指由各種自然因素或者人為因素引起而突然發(fā)生的，超越了某一個地區(qū)范圍，波及到多個地區(qū)，并對這些區(qū)域的公民財產(chǎn)與人身安全、社會秩序等造成威脅和損害的重大公共事件。突發(fā)事件主要包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等四類?？缬蚬参C(jī)不僅是跨區(qū)域，而且是跨功能和跨組織的公共危機(jī)。跨域公共危機(jī)作為公共危機(jī)的一種普遍類型，它具有公共危機(jī)的共性，即突發(fā)性、不確定性、破壞性、衍生性、擴(kuò)散性、社會性、周期性等。同時，跨域公共危機(jī)還具有自身的一些特點，主要是跨行政區(qū)分布的特點以及行政管轄權(quán)難以界定等特點[2]。

重大災(zāi)害風(fēng)險的跨界性要求城市間加強(qiáng)應(yīng)急合作，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各方聯(lián)防聯(lián)控、協(xié)同應(yīng)對，將災(zāi)害風(fēng)險控制在萌芽之時、成災(zāi)之前，將災(zāi)害風(fēng)險的影響減少到最低程度，從而最大限度地保護(hù)人們的生命財產(chǎn)安全。然而，應(yīng)急管理實踐中，我國實行屬地管理和分級管理相結(jié)合的原則，也即各級政府對管轄區(qū)域內(nèi)的公共危機(jī)事件負(fù)有責(zé)任[3]，跨域公共危機(jī)一旦爆發(fā)，往往是超出某一個行政區(qū)的屬地范圍，跨域公共危機(jī)管理也往往會超出地方政府的應(yīng)急管理權(quán)責(zé)范圍，地方政府受行政區(qū)劃的限制而難以進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。加之跨域公共危機(jī)管轄權(quán)限難以界定，責(zé)任劃分困難，往往因此貽誤最佳危機(jī)處置時機(jī)，造成災(zāi)害風(fēng)險蔓延擴(kuò)散，影響范圍擴(kuò)大和程度加深。因此，地方政府的應(yīng)急管理在跨域危機(jī)管理中的局限性日益凸顯。

二、長株潭城市群應(yīng)急合作現(xiàn)狀及主要問題

（一）長株潭城市群應(yīng)急合作現(xiàn)狀

1997年長株潭正式實施一體化發(fā)展戰(zhàn)略以來，長株潭一體化步伐不斷加快。為協(xié)同應(yīng)對長株潭城市群跨區(qū)域的災(zāi)害風(fēng)險，近年來長株潭在跨區(qū)域應(yīng)急管理方面加強(qiáng)了合作，應(yīng)急管理合作初具基礎(chǔ)。

1.合作領(lǐng)域逐步拓寬

2018年10月，長株潭城市群召開一體化發(fā)展首屆聯(lián)席會議，這是長株潭一體化發(fā)展的標(biāo)志性事件。會議審議并簽署了《長株潭城市群一體化發(fā)展合作機(jī)制》《長株潭城市群一體化發(fā)展行動計劃（2018-2019年）》《長株潭城市群一體化發(fā)展聯(lián)席會議制度》三個合作文件，建立起常態(tài)化、制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制，鋪排了一系列項目化、清單式的合作實事。會議提出，在應(yīng)急合作方面，長株潭城市群一體化發(fā)展的下一步重點工作包括水污染、大氣污染治理等城市群協(xié)同治理。

2019年11月，長株潭城市群一體化發(fā)展第二屆聯(lián)席會議簽署了《長株潭城市群一體化發(fā)展行動計劃（2019-2020年）》《長株潭城市群一體化發(fā)展工作調(diào)度辦法》。這兩個文件對長株潭城市群的應(yīng)急合作事項作出了規(guī)定，涉及災(zāi)害風(fēng)險防控領(lǐng)域主要是環(huán)境風(fēng)險防控。特別是《長株潭城市群一體化發(fā)展行動計劃（2019-2020年）》明確了長株潭城市群一體化發(fā)展的工作重點，共計30項重點工作任務(wù)。

2.合作機(jī)制日益優(yōu)化

2018年10月，長株潭城市群一體化發(fā)展首屆聯(lián)席會議提出要通過聯(lián)席會議等機(jī)制，強(qiáng)化城市規(guī)劃的信息共享、平臺共享和成果共享，在規(guī)劃融合上真正實現(xiàn)無縫對接;加快建立長株潭生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)治新機(jī)制，在“共抓大保護(hù)”上更加注重協(xié)同作戰(zhàn)，把湘江保護(hù)、綠心保護(hù)聯(lián)動機(jī)制進(jìn)一步健全落實好，特別是在大氣污染防治特護(hù)期，要建立應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動機(jī)制，共同應(yīng)對重度污染天氣。

《長株潭城市群一體化發(fā)展行動計劃（2019-2020年）》對三市相關(guān)部門權(quán)責(zé)作出了詳細(xì)規(guī)定。在水污染方面，由長沙市生態(tài)環(huán)境局牽頭，三市生態(tài)環(huán)境局為責(zé)任單位共同做好湘江保護(hù)和治理，構(gòu)建三市協(xié)同的水上應(yīng)急及水污染防治體系;大氣污染方面，由株洲市生態(tài)環(huán)境局牽頭，三市生態(tài)環(huán)境局為責(zé)任單位，長沙、株洲、湘潭分別編制城市大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并實現(xiàn)信息共享。通過優(yōu)化三市合作機(jī)制，提高了協(xié)調(diào)、處置重大跨界環(huán)境污染糾紛和突發(fā)環(huán)境事件的效率。

3.合作效果日益顯著

2018年長株潭城市群一體化發(fā)展第一屆聯(lián)席會議后，長株潭城市群大力推進(jìn)水污染聯(lián)防聯(lián)治、大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，長株潭城市群應(yīng)急合作取得了較大的成效。2018年來，三市共鋪排了12個水污染聯(lián)防聯(lián)治重點項目，并推進(jìn)突發(fā)狀況聯(lián)動處理和交叉督促檢查;長株潭城市群三市統(tǒng)一重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，并統(tǒng)一區(qū)域大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。此外，長株潭城市群還大力推進(jìn)長株潭綠心建設(shè)，至今長株潭綠心面積已達(dá)500多平方公里，成為世界上最大的城市群綠心，為長株潭城市群發(fā)展發(fā)揮了生態(tài)屏障和生態(tài)服務(wù)功能，對長株潭建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會產(chǎn)生了重要的推動作用。

4.合作平臺逐步搭建

2018年長株潭城市群一體化發(fā)展第一屆聯(lián)席會議后，三市建立全省統(tǒng)一的空氣質(zhì)量發(fā)布平臺和長株潭城市群重污染天氣監(jiān)測預(yù)警體系、環(huán)境空氣質(zhì)量預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)等，逐步實現(xiàn)環(huán)境空氣和水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)及監(jiān)測信息的共享。加快推進(jìn)長株潭城市群內(nèi)1個大氣環(huán)境監(jiān)測超級站、5個大氣環(huán)境監(jiān)測組分站建設(shè)的前期工作和區(qū)域內(nèi)PM2.5、臭氧源解析工作。推進(jìn)三市完善區(qū)域環(huán)境空氣自動監(jiān)測能力建設(shè)，大氣環(huán)境交叉執(zhí)法檢查，共同研究應(yīng)對長株潭城市群大氣污染及防治問題。

（二）長株潭城市群應(yīng)急合作存在的主要問題

1.長株潭城市群應(yīng)急合作管理預(yù)案法制體系有待完善

城市群應(yīng)急合作管理預(yù)案法制體系是城市應(yīng)急合作的法治保障。通過研究國內(nèi)外城市群應(yīng)急合作成功案例不難發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急合作效果較好的城市群或城市圈都有著比較完善的應(yīng)急合作預(yù)案法制體系。比如，長三角在跨區(qū)域應(yīng)急合作領(lǐng)域成效顯著，與其有著比較完善的應(yīng)急合作預(yù)案法制體系密不可分。

長株潭城市群應(yīng)急合作預(yù)案法制體系尚不完善。當(dāng)前，長株潭城市群應(yīng)急合作相關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在長株潭一體化相關(guān)文件中，主要是《長株潭城市群一體化發(fā)展合作機(jī)制》《長株潭城市群一體化發(fā)展行動計劃（2018-2019年）》《長株潭城市群一體化發(fā)展聯(lián)席會議制度》《長株潭城市群一體化發(fā)展行動計劃（2019-2020年）》《長株潭城市群一體化發(fā)展工作調(diào)度辦法》以及少數(shù)專項預(yù)案法規(guī)，如《長株潭大氣污染防治特護(hù)期工作方案》。長株潭城市群總體預(yù)案法制和行業(yè)專項預(yù)案法制的缺乏，給長株潭三市應(yīng)急合作帶來一定的困難。

2.長株潭城市群應(yīng)急合作領(lǐng)域有待拓寬

目前長株潭城市群尚未建立起全過程、多災(zāi)種的合作框架，應(yīng)急合作領(lǐng)域比較單一，其領(lǐng)域主要集中在水污染、大氣污染等方面，而對自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生、社會安全事件難尚未形成制度化的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的跨域應(yīng)急協(xié)調(diào)合作框架，這導(dǎo)致自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生、社會安全事件發(fā)生時，長株潭城市群協(xié)同應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險缺乏政策依據(jù)，為三市聯(lián)防聯(lián)控跨域災(zāi)害風(fēng)險帶來困難。

3.長株潭城市群應(yīng)急合作主體有待多元化

應(yīng)急合作要求省、市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）各級政府及其職能部門、非政府組織、企業(yè)、社會公眾之間實現(xiàn)全方位全過程的應(yīng)急管理合作。從目前長株潭城市群應(yīng)急合作主體層面看，合作主體主要是三市政府職能部門以及毗鄰的區(qū)、縣之間官方應(yīng)急合作。而省、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府部門、非政府組織、企業(yè)及社會公眾參與較少。單一應(yīng)急合作主體導(dǎo)致應(yīng)急資源、信息、能力局限性比較突出。

4.長株潭城市群應(yīng)急合作機(jī)制有待優(yōu)化

在應(yīng)急管理實踐中，長株潭城市群協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全，保險、社會捐贈等方面參與、支持應(yīng)急管理工作的機(jī)制尚未建立，突發(fā)公共事件預(yù)測預(yù)警、信息報告、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)重建及調(diào)查評估等機(jī)制不完善，由此造成各地區(qū)、各部門以及各級各類應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)聯(lián)動不夠，資源不能有效整合和實現(xiàn)信息共享。此外，長株潭城市群企業(yè)、社區(qū)及社會公眾參與機(jī)制比較薄弱。政府與社會之間合作互動關(guān)系不強(qiáng)，與社區(qū)、公眾等受災(zāi)主體溝通不夠，往往出現(xiàn)管理混亂、多頭領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)困難的局面，作為災(zāi)害風(fēng)險應(yīng)對主體的政府，難免反應(yīng)遲緩、延誤最佳處置時機(jī)。

三、推進(jìn)長株潭城市群應(yīng)急合作的主要途徑

應(yīng)急合作是一項系統(tǒng)工程，長株潭城市群應(yīng)急合作需要有重點、分步驟推進(jìn)。從長株潭城市群目前應(yīng)急合作現(xiàn)狀和存在的主要問題看，要從建立健全應(yīng)急合作預(yù)案法制體系、完善應(yīng)急合作機(jī)制以及構(gòu)建信息平臺等方面加強(qiáng)長株潭城市群應(yīng)急合作。

（一）完善長株潭城市群應(yīng)急合作預(yù)案法制體系

長株潭城市群應(yīng)急合作預(yù)案法制體系是三市應(yīng)急合作的政策依據(jù)。目前，長株潭城市群三市形成了具有地方特色的應(yīng)急預(yù)案法制體系，在水污染治理、大氣治理等生態(tài)環(huán)境方面也制定了部分協(xié)作框架。針對三市合作領(lǐng)域較少、合作框架尚不完善的情況，應(yīng)系統(tǒng)梳理城市間合作協(xié)調(diào)法規(guī)和政策，編制系統(tǒng)的應(yīng)急預(yù)案，加快推進(jìn)長株潭城市群全流程、多領(lǐng)域的應(yīng)急管理合作的預(yù)案法制。一方面，三市需修改完善現(xiàn)有預(yù)案法制體系，增加跨域性應(yīng)急管理合作的相關(guān)內(nèi)容，提高三市應(yīng)急合作效果;另一方面，區(qū)域間政府需在省市層面有關(guān)區(qū)域性危機(jī)管理合作治理政策基礎(chǔ)上，進(jìn)一步簽署意向協(xié)議與合作框架，制定系統(tǒng)的預(yù)案法制體系，形成管理合作治理法規(guī)制度。

（二）優(yōu)化長株潭城市群應(yīng)急合作機(jī)制

長株潭城市群需進(jìn)一步完善應(yīng)急合作的組織機(jī)構(gòu)，形成自上而下和自下而上相結(jié)合的跨域合作組織機(jī)構(gòu)，建立應(yīng)急合作的組織體系。建立長株潭應(yīng)急合作發(fā)展基金，用于長株潭城市群突發(fā)公共事件應(yīng)急合作工作，進(jìn)行區(qū)域利益平衡和補(bǔ)償，建立區(qū)域利益分享和補(bǔ)償機(jī)制，實現(xiàn)區(qū)域深層次合作。建立由應(yīng)急管理相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、學(xué)者、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)人以及其他特邀人員組成的應(yīng)急合作咨詢委員會，為長株潭城市群應(yīng)急合作提供有益的決策咨詢、可行性建議和應(yīng)急評估。建立應(yīng)急合作的監(jiān)督和約束機(jī)制，形成多方利益訴求表達(dá)機(jī)制，保障合作方及社會公眾對應(yīng)對管理合作事項全過程的監(jiān)督權(quán)，避免應(yīng)急合作中的遲報、瞞報、謊報、漏報和不作為行為。建立應(yīng)急管理合作的仲裁機(jī)制，成立“長株潭城市應(yīng)急合作應(yīng)對仲裁專業(yè)委員會”，負(fù)責(zé)對長株潭城市應(yīng)急合作中違反合作協(xié)議的行為進(jìn)行仲裁，制定《長株潭城市應(yīng)急合作爭議調(diào)解仲裁條例》，實現(xiàn)應(yīng)急合作爭議仲裁辦案規(guī)范化、法制化，提高辦案質(zhì)量，保證應(yīng)急合作爭議案件得到合法、公正、及時的處理。

（三）構(gòu)建長株潭城市群應(yīng)急合作管理平臺

應(yīng)急合作管理的信息化是實現(xiàn)應(yīng)急高效管理和有效合作的前提條件，信息平臺是應(yīng)急管理和應(yīng)急合作的物質(zhì)基礎(chǔ)。應(yīng)急合作信息系統(tǒng)是為災(zāi)害風(fēng)險的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)等階段提供信息服務(wù)的綜合系統(tǒng)，其構(gòu)成部分主要有基礎(chǔ)設(shè)施、信息資源以及相關(guān)服務(wù)體系，如信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、信息應(yīng)用服務(wù)系統(tǒng)及信息安全保障體系。

當(dāng)前，長株潭三市應(yīng)急合作管理信息系統(tǒng)和平臺主要是關(guān)于空氣質(zhì)量發(fā)布平臺和長株潭城市群重污染天氣監(jiān)測預(yù)警體系、環(huán)境空氣質(zhì)量預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)，而對于其他自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等類型災(zāi)害風(fēng)險的信息化建設(shè)比較落后。因此，三市要依據(jù)災(zāi)害風(fēng)險治理和應(yīng)急合作相關(guān)信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計、優(yōu)化和規(guī)范三市應(yīng)急合作信息系統(tǒng)的體系結(jié)構(gòu)、硬件設(shè)施、數(shù)據(jù)庫、應(yīng)用系統(tǒng)等;要建立完善統(tǒng)一的信息系統(tǒng)建設(shè)程序標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)和規(guī)范三市應(yīng)急合作信息系統(tǒng)的開發(fā)和建設(shè)，以實現(xiàn)三市平時災(zāi)害風(fēng)險治理和災(zāi)時應(yīng)急合作信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通、信息和資源共享，實現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險治理和應(yīng)急合作的信息化和常態(tài)化，提高平時應(yīng)急合作治理和災(zāi)時應(yīng)急合作的效率。

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責(zé)任編輯：詹花秀