李元新

【關鍵詞】監(jiān)理行業(yè);轉(zhuǎn)型升級;發(fā)展方向;探究

【中圖分類號】F407.9 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2021）07-0180-03

1 監(jiān)理的概念

大家通常認為“監(jiān)理就是監(jiān)督管理”，但就字面理解：“監(jiān)”指監(jiān)視、督察;“理”通“吏”，通常指條理、準則。以此引申“監(jiān)理”的字面含義：一個執(zhí)行機構(gòu)或執(zhí)行人依據(jù)準則對某一行為進行督察、監(jiān)控等。此外，我國的建設監(jiān)理制度普遍認為是從國外引進的，其中“監(jiān)理”一詞來源日本。《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》（JTG G10 —2016）對監(jiān)理的定義：監(jiān)理機構(gòu)及人員對公路工程施工質(zhì)量、安全、環(huán)保、費用和進度等實施的監(jiān)督管理及咨詢服務活動。筆者認為該定義準確務實。

2 監(jiān)理的歷史淵源

無論是戰(zhàn)國的“監(jiān)工”，還是秦朝以“物勒工名”為主題的質(zhì)量責任監(jiān)控體系，中國官府體制“三省六部制”中的“工部”，都包含了現(xiàn)代監(jiān)理所從事的工程建設工作內(nèi)容，無非是稱謂、工作職責范圍、分工精細程度等方面有所差別，但這些并不影響也無法改變現(xiàn)代監(jiān)理所涉及的工作內(nèi)容始終貫穿于工程建設過程的歷史事實和歷史淵源。

3 國外監(jiān)理發(fā)展情況

國外監(jiān)理已經(jīng)形成一整套運行和發(fā)展體系：一是形成高效并受人尊重的咨詢行業(yè);二是安全責任非監(jiān)理工程師職責;三是業(yè)務寬深化發(fā)展，不局限于工程建設的施工階段，而是覆蓋整個建設過程的咨詢服務;四是人才高素質(zhì)化，普遍具有碩士、博士高學位，并有從業(yè)經(jīng)驗，此外從業(yè)門檻設置標準較高;五是酬金優(yōu)厚化，通常情況下占工程總造價的1%～4%;六是監(jiān)理組織模式化、規(guī)?；瑖獗O(jiān)理公司的規(guī)模為大中型2萬～3萬人、小型500人，監(jiān)理設施配置較完善;七是職業(yè)道德準則化，國外監(jiān)理行業(yè)（咨詢業(yè)）均制定了嚴格的道德準則及行業(yè)規(guī)則，核心內(nèi)容強調(diào)“正直、公平、誠信、服務”等，并依托健全的法律體系、監(jiān)督體系及文化意識等，使監(jiān)理行為發(fā)展至職業(yè)道德準則化的高水準[1]。

4 國內(nèi)監(jiān)理發(fā)展情況

我國工程監(jiān)理制度經(jīng)歷了準備階段（1988年）、試點階段（1989—1992年）、穩(wěn)步發(fā)展階段（1993—1995年）、全面推廣階段（1996年至今） 4個發(fā)展階段，對工程建設起到不可估量的作用，但在運行過程仍存在以下不足。

4.1 監(jiān)理的實際定位認識不清

監(jiān)理工程師的法律地位是由國家法律規(guī)定的，并建立在委托監(jiān)理合同的基礎上。但實際工作中，大家對監(jiān)理的地位有多種錯誤或者不全面的理解，如監(jiān)理是業(yè)主方的代表、獨立的第三方、代表政府等;思想、認識不一致導致監(jiān)理實際定位認識不清，不僅影響了具體工作的深入開展，而且制約了工程監(jiān)理行業(yè)的健康、高效發(fā)展。

4.2 監(jiān)理的咨詢功能認識不足

國內(nèi)外監(jiān)理行業(yè)普遍明確界定監(jiān)理行業(yè)歸屬咨詢行業(yè)，本質(zhì)上為工程建設提供智力技術咨詢服務。由于對咨詢功能認識不足、從業(yè)人員的基本素質(zhì)參差不齊、行業(yè)內(nèi)某些習慣性思維等原因，導致監(jiān)理行業(yè)實際功能大部分停留在傳統(tǒng)的“監(jiān)工”層面，創(chuàng)新工藝、智力輸出等技術咨詢功能未得到明顯體現(xiàn)。

4.3 監(jiān)理的責任界定邊界不清

實際執(zhí)行過程中，工程監(jiān)理責任界定邊界一直存在分歧，這也是長久以來困擾監(jiān)理行業(yè)的突出問題，具體從以下兩個方面分析。

4.3.1 工程監(jiān)理責任范圍內(nèi)的工程監(jiān)理責任

監(jiān)理機構(gòu)或監(jiān)理人員按照法律法規(guī)等規(guī)定的工程監(jiān)理內(nèi)容承擔相應的監(jiān)理責任毋庸置疑，但某些情況下的追責值得商榷。

（1）管理責任。承包商的現(xiàn)場管理有別于監(jiān)理的工程管理，凡與工程本身無關的管理責任事故，若追究監(jiān)理企業(yè)或人員的責任是沒有依據(jù)的，與工程本身相關的管理責任事故應該根據(jù)具體事實認定主體責任單位和人員。

（2）質(zhì)量責任。普遍認為業(yè)主是工程質(zhì)量的第一責任人，施工單位是工程實體質(zhì)量的第一責任人，工程監(jiān)理企業(yè)作為社會中介服務組織，其權(quán)力、責任和義務受業(yè)主委托而派生，任何監(jiān)理企業(yè)不可能超出業(yè)主委托職責之外而產(chǎn)生新的權(quán)力和義務。所以，監(jiān)理企業(yè)應對工程質(zhì)量事故及由此引起的安全事故承擔相應的監(jiān)理責任，業(yè)主雖然通過合約轉(zhuǎn)嫁一部分質(zhì)量風險責任，但不應抹殺業(yè)主作為質(zhì)量第一責任人應該承擔的主體責任。

（3）安全責任。監(jiān)理企業(yè)作為一個生產(chǎn)經(jīng)營單位，應該遵從《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》對生產(chǎn)經(jīng)營單位的法律要求，在安全責任上應該與業(yè)主、施工單位、設計單位等一視同仁，各自承擔職責范圍內(nèi)的安全責任，而事實上，監(jiān)理單位往往背負更多的安全責任。

（4）主體責任。國家層面一直主導落實企業(yè)主體責任，監(jiān)理企業(yè)與很多企業(yè)一樣由于管理體制、人員配置、設施設備等原因，在主要工序、重要部位的工作尚可圈點，但某些臨時或零碎工作（比如臨時建筑、臨時用電、搭設腳手架、材料裝卸、現(xiàn)場運輸、設備運行等）可能無法實施全面有效的監(jiān)理。此類事故追責時監(jiān)理單位承擔的責任往往大于或超出其工作范圍，這也是很多監(jiān)理單位面臨的問題。

4.3.2 工程監(jiān)理責任范圍之外的工程監(jiān)理責任

由于工程管理的自身特點、管理人員認知、習慣性思維等因素，監(jiān)理機構(gòu)或人員不可避免、無法拒絕需要承擔工程監(jiān)理責任范圍之外的一些工作，由此可能造成自身被追責，雖然無辜但難辭其咎。

（1）監(jiān)理合約地位較弱。工程監(jiān)理責任依據(jù)主要來源于法律法規(guī)的規(guī)定和委托監(jiān)理合同的約定。事實上，由于競爭激烈，監(jiān)理行業(yè)在合約談判和簽訂甚至后期合約實施過程中基本處于弱勢地位，筆者曾遇到多個監(jiān)理項目在合約談判上為了承接項目而不敢提出延期費用合理的解決方案，給延期結(jié)算患下隱患。

（2）監(jiān)理業(yè)務的拓展不夠深入全面。國內(nèi)大部分監(jiān)理行業(yè)依舊停留在施工階段的監(jiān)理服務，全過程綜合咨詢業(yè)務相對較少。特別是決定工程質(zhì)量的設計階段及前期決策階段，缺乏有效、細致的獨立第三方監(jiān)督和審查，導致施工階段設計變更較多，工期失控，有的甚至影響工程質(zhì)量。例如，對北京等16個省市172 156個監(jiān)理工程的調(diào)查統(tǒng)計顯示，從事施工階段監(jiān)理的有148 192個，占86.08%，而從事前期階段咨詢服務的僅占13.92%。

（3）監(jiān)理行業(yè)的“執(zhí)法”力度有限。在工程監(jiān)管“執(zhí)法”體系中，建設及質(zhì)監(jiān)單位擁有較強的執(zhí)法權(quán)，而監(jiān)理所代表的社會監(jiān)理層面，遠遠沒有建設、質(zhì)監(jiān)單位對質(zhì)量管控的權(quán)力和威信，自身缺乏有效的“執(zhí)法”手段和力度，但事實上卻承擔了比“權(quán)力”更多的“責任”，內(nèi)外交困下造成監(jiān)理行業(yè)在整個建筑監(jiān)管體系里“執(zhí)法無力”的不良形象。

（4）監(jiān)理行業(yè)的人員素質(zhì)有待提升。人才素質(zhì)的高低決定了行業(yè)發(fā)展的整體水平，引入監(jiān)理制度以來，由于執(zhí)業(yè)資格門檻設置要求較低，造成監(jiān)理行業(yè)人才整體基礎薄弱。人員素質(zhì)不高還會引發(fā)一系列問題，比如不作為、失智、瀆職、不懂業(yè)務、推卸責任等，對工程建設及監(jiān)理整體形象帶來不良后果。

（5）監(jiān)理服務費取費較低。國內(nèi)監(jiān)理服務費取費基價占工程總造價的1%～3.3%，平均比國外低1%～2%;較低的監(jiān)理費用制約了我國監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展和監(jiān)理人員素質(zhì)的提高。特別是影響一些優(yōu)秀的高學歷、高學位、高職稱、高水平復合型人才的加入。

5 監(jiān)理相關政策導向

5.1 全過程咨詢導向

《國家發(fā)展改革委 住房和城鄉(xiāng)建設部關于推進全過程工程咨詢服務發(fā)展的指導意見》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號）、《住房城鄉(xiāng)建設部關于促進工程監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的意見》（建市〔2017〕145號）等文件明確指出：“深化工程領域咨詢服務供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，破解工程咨詢市場供需矛盾，必須完善政策措施，創(chuàng)新咨詢服務組織實施方式，大力發(fā)展以市場需求為導向、滿足委托方多樣化需求的全過程工程咨詢服務模式?！?/p>

5.2 監(jiān)理工程師轉(zhuǎn)型導向

《住房和城鄉(xiāng)建設部 國家發(fā)展改革委關于印發(fā)房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法的通知》（建市規(guī)〔2019〕12號）等文件明確了建設內(nèi)容、技術方案成熟的項目，適宜采用工程總承包方式，同時指出注冊監(jiān)理工程師（有監(jiān)理經(jīng)驗的項目總監(jiān)理工程師）具備承擔工程總承包項目經(jīng)理的資格。這意味著國家政策層面鼓勵監(jiān)理行業(yè)往工程總承包方向轉(zhuǎn)型發(fā)展。

5.3 淡化監(jiān)理導向

2021年1月，住房和城鄉(xiāng)建設部、國家市場監(jiān)管總局印發(fā)《建設項目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216），明確提出“根據(jù)國家相關法律法規(guī)規(guī)定，如本合同工程屬于強制監(jiān)理項目的，由工程師履行法定的監(jiān)理相關職責”，這是國家推行咨詢行業(yè)整合升級發(fā)展全過程工程咨詢理念的重要體現(xiàn)。此外，各省市陸續(xù)出臺相關類似政策文件，均釋放出淡化監(jiān)理、支持項目自管或工程師管理等改革信號。

5.4 淡化資質(zhì)、強調(diào)個人執(zhí)業(yè)導向

2020年11月30日，住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)文確定2021年建筑資質(zhì)改革方案，方案中大幅壓減企業(yè)資質(zhì)類別和等級并加強監(jiān)管，實際上釋放出淡化資質(zhì)的改革方向。

2017年2月，國務院辦公廳印發(fā)的《國務院辦公廳關于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》提出：“有序發(fā)展個人執(zhí)業(yè)事務所，推動建立個人執(zhí)業(yè)保險制度。”在資質(zhì)改革中提出事務所資質(zhì)配套政策，招投標越來越側(cè)重于主要技術管理人員的個人業(yè)績和經(jīng)歷。此外，法律層面加強了相關責任的監(jiān)管和處罰，個人、企業(yè)責任和信譽關聯(lián)統(tǒng)一，有力保障和推動個人執(zhí)業(yè)咨詢質(zhì)量和理性發(fā)展。

6 監(jiān)理轉(zhuǎn)型升級發(fā)展方向探究

根據(jù)《住房和城鄉(xiāng)建設部關于促進工程監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的意見》所提出的轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展目標：監(jiān)理行業(yè)核心競爭力顯著增強，培育一批智力密集型、技術復合型、管理集約型的大型工程建設咨詢服務企業(yè)[2]?；谏鲜瞿繕思胺治?，筆者就監(jiān)理轉(zhuǎn)型升級方向做如下思考探究。

6.1 規(guī)?；?、人才化、全程化轉(zhuǎn)型發(fā)展方向

“打鐵還需自身硬”，要發(fā)展首先要提升自身的綜合實力。筆者認為，監(jiān)理企業(yè)應提升自身綜合實力，向規(guī)?；透咚刭|(zhì)人才化方向發(fā)展，向全過程咨詢業(yè)務拓展，夯實轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展基礎。提升監(jiān)理行業(yè)人才起點標準應該納入發(fā)展策略，如提高監(jiān)理人員從業(yè)門檻、側(cè)重綜合能力等。

6.2 “代建+監(jiān)理”一體化方向

全過程咨詢業(yè)務的拓展，可以由監(jiān)理企業(yè)承擔建設單位的項目管理和自身的監(jiān)理管理，通過公開招標選取有實力的監(jiān)理企業(yè)組建指揮部或項目管理公司實施項目管理。江西省祁門至婺源高速公路建設采用此模式，總體提高了管理效率，整合了管理資源，節(jié)約了建設成本，現(xiàn)場管理雖然存在一些慣性思維和意識轉(zhuǎn)變不及時等問題，但是對監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型起到了示范引領作用。

6.3 “業(yè)主+監(jiān)理”一體化方向

監(jiān)理執(zhí)業(yè)依據(jù)是國家相關法律法規(guī)及建設方的委托監(jiān)理合同，將接受委托的監(jiān)理企業(yè)在項目管理中直接并入項目管理方的管理機構(gòu)，充實項目管理力量，同時履行監(jiān)理相關職責，落實項目管理各項指令會更加有力度和效果。此時，建設單位的主體責任承擔更多責任，監(jiān)理企業(yè)及人員提供更多技術咨詢和服務，承擔相應的咨詢責任。

6.4 “質(zhì)監(jiān)+監(jiān)理”一體化方向

我國實行“企業(yè)自檢、社會監(jiān)理、政府監(jiān)督”三級項目監(jiān)管體系，在日益強調(diào)企事業(yè)單位主體責任的新形勢下，筆者認為可以考慮整合質(zhì)監(jiān)站（局）與監(jiān)理企業(yè)的權(quán)責、技術等資源，使監(jiān)理企業(yè)的工作與質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)工作有機結(jié)合起來，充實質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)技術層面力量，形成主體企業(yè)之外完全獨立的第三方，對項目質(zhì)量、安全、投資等實施高效的監(jiān)管。

6.5 “施工+監(jiān)理”一體化方向

施工是構(gòu)成工程實體質(zhì)量的關鍵環(huán)節(jié)，當前多種投資融資模式已經(jīng)應用于工程項目，部分有實力的施工企業(yè)已經(jīng)成為建設單位的合伙人，無形中增加了監(jiān)理企業(yè)獨立執(zhí)業(yè)的壓力和困難。在強調(diào)企業(yè)主體責任、推行全過程咨詢的前提下，筆者認為可以考慮施工企業(yè)與監(jiān)理企業(yè)的內(nèi)部整合，明確責權(quán)利，充分發(fā)揮監(jiān)理企業(yè)的咨詢功能，充實施工企業(yè)的質(zhì)監(jiān)部門，在施工環(huán)節(jié)夯實質(zhì)量基礎，同時實現(xiàn)過程安全、投資控制等目標。

6.6 “設計+監(jiān)理”一體化方向

設計是形成工程質(zhì)量的關鍵環(huán)節(jié)，很多設計單位本身就有監(jiān)理業(yè)務。新形勢下，筆者認為設計單位可以整合內(nèi)部設計及監(jiān)理資源，將設計師業(yè)務順延至監(jiān)理環(huán)節(jié)，有利于更好地貫徹、實現(xiàn)設計意圖和保證工程質(zhì)量安全。雖然有時可能會有局部通融或內(nèi)部和諧方面的負面效果，但在強調(diào)企業(yè)主體責任和健全法制的前提下，利大于弊。

參 考 文 獻

[1]支模網(wǎng).國內(nèi)外監(jiān)理行業(yè)現(xiàn)狀分析[EB/OL].http：//zhi-

mo.yuanzhumuban.cc/news/show-3980.html，2017-10-03.

[2]李勝煒.以創(chuàng)新引領監(jiān)理管理信息化助力行業(yè)轉(zhuǎn)型升級[N].中國建設報，2020-07-30（5）.