張翔 陳婧

摘 要：改革開放以來，隨著政府職責(zé)的整體性擴(kuò)大，壓力型體制開始面臨“政策壓力—執(zhí)行能力”之間的矛盾。通過對(duì)A省伏季休漁期政策執(zhí)行過程觀察發(fā)現(xiàn)，地方政府通過有組織的政策企業(yè)家行動(dòng)，形成一個(gè)以減壓為目標(biāo)的組織形態(tài)，并通過“減壓閥”的作用平衡政策壓力與執(zhí)行能力之間的矛盾。壓力型體制中的這個(gè)“減壓閥”是地方上下級(jí)政府在組織互動(dòng)的過程中形成的一種機(jī)制性效應(yīng)。這個(gè)聯(lián)動(dòng)減壓的過程由責(zé)任分成、資源共享和目標(biāo)共識(shí)三個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。壓力型體制中的“減壓閥”效應(yīng)，緩解了“政策壓力—執(zhí)行能力”之間的矛盾，維系了壓力型體制的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，也進(jìn)一步解釋了中國(guó)公共政策過程的持續(xù)穩(wěn)定性。

關(guān)鍵詞：壓力型體制;減壓閥;政策企業(yè)家;政策執(zhí)行

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2021）04-0031-13

壓力型體制是理解中國(guó)公共政策過程的關(guān)鍵性治理機(jī)制。長(zhǎng)期以來，在壓力型體制的作用下，政策壓力一直是公共政策穩(wěn)定性的重要保障。但是，改革開放以來，隨著市場(chǎng)化與城市化的雙重深入，政府職責(zé)呈現(xiàn)出顯著的擴(kuò)大趨勢(shì)。由此，自上而下的政策壓力不斷增強(qiáng)，“層層加壓、層層加碼”的現(xiàn)象日益顯性化。但與此同時(shí)，地方政府執(zhí)行能力越來越難以適應(yīng)政策壓力擴(kuò)大化的情境，“政策壓力—執(zhí)行能力”矛盾日益突出。在這種情境下，“政策失靈”“政策變通”“形式主義”等制度的功能失調(diào)問題持續(xù)復(fù)現(xiàn)。但是，我們同時(shí)也發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象，壓力型體制沒有受到這些功能失調(diào)問題的影響，依然持續(xù)、有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。那么，在“政策壓力—執(zhí)行能力”的矛盾中，壓力型體制如何運(yùn)轉(zhuǎn)就成為理解中國(guó)公共政策過程的一個(gè)重要問題。

一、壓力型體制的制度運(yùn)轉(zhuǎn)：一個(gè)簡(jiǎn)要的理論回顧

理論界大體從兩種不同研究視角對(duì)壓力型體制的制度運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行研究，即自上而下的壓力有效性與自下而上的策略性抵制。

（一）“壓力有效性”的視角

壓力型體制的提法起源于榮敬本的相關(guān)研究，即指上級(jí)政府將許多經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)轉(zhuǎn)化為“政治任務(wù)”，從而“采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系”[1]（p.28）。隨著中央政府的重要任務(wù)布置，壓力型體制也被擴(kuò)大到計(jì)劃生育、維穩(wěn)、環(huán)保等相應(yīng)的政策領(lǐng)域[2]。其基本邏輯是，“向下級(jí)施加更大壓力，迫使下級(jí)官員采取措施以確保完成上級(jí)交代的任務(wù)”[3]（p.88）?；谶@一認(rèn)識(shí)，理論界從兩個(gè)角度進(jìn)一步論述了政策壓力的傳導(dǎo)機(jī)理。一方面，“晉升錦標(biāo)賽”理論通過對(duì)“激勵(lì)”的深入分析呈現(xiàn)了壓力的作用機(jī)理[4]。為了使自身在“相對(duì)績(jī)效評(píng)估”中躋身于突出位置，地方政府甚至也會(huì)主動(dòng)加壓，導(dǎo)致“省—市—縣”三級(jí)同時(shí)在多層級(jí)政府間進(jìn)行目標(biāo)設(shè)置的“層層加碼”[5]。另一方面，理論界對(duì)于“一票否決”的關(guān)注也進(jìn)一步呈現(xiàn)了政策壓力的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯。對(duì)于地方各層級(jí)的官員來說，完成帶有“一票否決”性質(zhì)的“硬指標(biāo)”對(duì)于其政績(jī)考核結(jié)果至關(guān)重要，是其仕途升遷的基礎(chǔ)之一[6]。地方干部如果未能完成責(zé)任狀中的目標(biāo)任務(wù)，就有可能被免去參評(píng)年度先進(jìn)或年度優(yōu)秀的資格，乃至受到降職、審計(jì)或紀(jì)律調(diào)查等不同類型的懲罰[7]。

上述分析的基本觀點(diǎn)是，在壓力型體制下，自上而下的政策壓力成為中央的政策決策在地方得以落地執(zhí)行的保障，這也就構(gòu)成了“壓力有效性”的理論邏輯。由此可見，壓力型體制成為支撐政策壓力傳導(dǎo)和層層加碼的主要線索，繼而塑造出多層級(jí)政府間的壓力管道，保障了公共政策的有效執(zhí)行。

（二）“策略性抵制”的視角

在壓力有效性的視角之外，理論界也發(fā)現(xiàn)了地方政府的自主性問題，即地方政府兼具代理人和自利者的雙重角色，既代理上級(jí)政府指令和地方公共事務(wù)，也追求自身的政治和經(jīng)濟(jì)利益[8]。由此理論界開始以“委托—代理”結(jié)構(gòu)[9]為邏輯起點(diǎn)，推論地方政府對(duì)自上而下的政策壓力存在著策略性抵制?！斑x擇性執(zhí)行”[4]、“共謀”[10]、“運(yùn)動(dòng)式應(yīng)對(duì)”[11]、“政策適用性”[12]、“政策空傳”[13]、“折疊式治理”[14] 、“上下博弈”[15] 、“上下默會(huì)”[16]等理論概括都在嘗試性地對(duì)這種策略抵制及其情境進(jìn)行概念化與理論化。這些理論分析與西方理論界以“行動(dòng)者”為中心的理論研究不謀而合，并從梅耶（Meyer）和羅曼（Rowan）提出的制度的理性迷思（rational myth）[17]以及克羅齊耶（Michel Crozier）、費(fèi)埃德伯格（Erhard Friedberg）等法國(guó)組織社會(huì)學(xué)者的理論①中汲取理論養(yǎng)分，為策略性抵制的研究視角建構(gòu)了較為完善的理論敘事。

策略性抵制的研究視角較好地呈現(xiàn)了作為行動(dòng)者的地方政府的自主性行為邏輯，從而充分解釋了壓力型體制的“功能失調(diào)”問題。但是，這種研究視角又產(chǎn)生了新的研究問題，即在壓力型體制中，尤其在“層層加壓、層層加碼”的背景下，這種自主性行為邏輯因何存在？“功能失調(diào)”與壓力型體制之間是如何互動(dòng)的？這些問題又成為理論研究需要進(jìn)一步關(guān)注的要點(diǎn)。

綜上所述，關(guān)于壓力型體制的理論研究呈現(xiàn)出“兩副面孔”：一副是壓力有效的面孔，這副面孔可以在一定程度上解釋政策壓力的制度有效性，但難以解釋“功能失調(diào)”的存在;另一副則是壓力失靈的面孔，它可以解釋“功能失調(diào)”，卻又難以解釋壓力型體制的制度有效性。因此，在“政策壓力—執(zhí)行能力”矛盾的背景下，壓力型體制何以持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，是一個(gè)需要深化分析的理論問題。

二、“減壓閥”效應(yīng)：對(duì)壓力型體制持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)制解釋

為了回答上述研究問題，本文嘗試性地建構(gòu)一個(gè)有組織的政策企業(yè)家的理論視角，提出壓力型體制中內(nèi)嵌著具有自我減壓特征的“減壓閥”，這一“減壓閥”緩解了“政策壓力—執(zhí)行能力”之間的矛盾，從而維系了壓力型體制的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）有組織的政策企業(yè)家：一個(gè)新的理論視角

政策企業(yè)家理論為分析本文的研究問題提供了有益的啟示。在多源流框架（Multiple Streams Framework）[18]、倡導(dǎo)聯(lián)盟框架（Advocacy Coalition Framework）[19]、政策設(shè)計(jì)理論（Policy Design Theory）[20]等多個(gè)理論解釋中，政策企業(yè)家這一群體的獨(dú)特身份屬性開始為理論界所認(rèn)知。一般意義上，政策企業(yè)家被理解為，在公共政策過程中，善于通過發(fā)現(xiàn)組織變化動(dòng)力、發(fā)揮創(chuàng)新自主性解決政策梗阻的政策行動(dòng)主體[21]。如沃爾（Peter Woll）認(rèn)為政策企業(yè)家通常指“那些通過組織、運(yùn)用集體力量來改變現(xiàn)有公共資源分配方式的人”[22]。阿諾德（Gwen Arnold）認(rèn)為可以通過其尋求政策變更的意圖、為此目的采取的行動(dòng)或在此過程中取得的成功三種方式來確定政策企業(yè)家身份[23]。由此可見，政策企業(yè)家實(shí)質(zhì)指涉了對(duì)于政策過程產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的群體。從這個(gè)角度上來看，地方各級(jí)政府具有顯而易見的政策企業(yè)家特征。雖然面對(duì)自上而下的政策壓力，但地方政府依然擁有對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整的空間?！安呗孕缘种啤钡囊暯且舱前l(fā)現(xiàn)了這一現(xiàn)象，才從各個(gè)角度理解地方政府的這個(gè)空間。

政策企業(yè)家理論畢竟是一個(gè)基于西方歷史背景而生成的理論解釋。在西方典型國(guó)家中，雖然縱向各級(jí)政府之間在政治上呈現(xiàn)出上下級(jí)的隸屬關(guān)系，但不同級(jí)別政府在選舉政治的背景下形成了不同的合法性歸屬。這種模式產(chǎn)生了一個(gè)相互獨(dú)立的縱向政府間關(guān)系，每一級(jí)政府都是一個(gè)獨(dú)立的個(gè)體。這也與西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“理性人”假設(shè)形成了耦合。但在中國(guó)，地方各級(jí)政府內(nèi)嵌在一個(gè)自上而下的組織權(quán)威關(guān)系中，各級(jí)政府的合法性高度統(tǒng)一于中央，有著一體化的命令結(jié)構(gòu)。因此，簡(jiǎn)單地將西方理論投射在中國(guó)實(shí)踐中是不合時(shí)宜的。

基于這一認(rèn)識(shí)，可以推論，中國(guó)的地方政府所進(jìn)行的政策企業(yè)家行動(dòng)不是一種具有獨(dú)立意義的個(gè)體行動(dòng)，而是一個(gè)有組織的集體行動(dòng)。事實(shí)上，在20世紀(jì)90年代，一些西方學(xué)者就已經(jīng)對(duì)西方式的政策企業(yè)家理論提出了疑惑。如羅伯茨（Nancy CRoberts）就提出，公共政策企業(yè)家精神在多大程度上是依賴于集體行動(dòng)而非個(gè)人努力得以實(shí)現(xiàn)的呢[24]？從中國(guó)經(jīng)驗(yàn)來看，地方政府所表現(xiàn)出的政策企業(yè)家特征顯然屬于前者，而前者無疑是西方理論中的一個(gè)“例外”。有組織的政策企業(yè)家理論嘗試性地從中國(guó)經(jīng)驗(yàn)中提煉出一個(gè)新的研究視角，以彌補(bǔ)這一不足。這一研究視角不像“壓力有效性”視角那樣，將地方政府視為天然的被動(dòng)執(zhí)行者，也不像“策略性抵制”視角那樣，將地方政府視為一個(gè)不受制度約束的行動(dòng)者。

（二）“減壓閥”效應(yīng)：從制度情境到基本推論

基于有組織的政策企業(yè)家行動(dòng)這一視角，可以嘗試性地對(duì)本文的研究問題進(jìn)行理論解釋。地方各級(jí)政府通過有組織的政策企業(yè)家行動(dòng)，在一定程度上緩解了自上而下的政策壓力，從而緩和了“政策壓力—執(zhí)行能力”之間的矛盾，維持了壓力型體制的動(dòng)態(tài)平衡與持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。由此，可以將這種有組織的政策企業(yè)家行動(dòng)理解為壓力型體制中的“減壓閥”?？梢姡皽p壓閥”是壓力型體制在“政策壓力—執(zhí)行能力”矛盾的情境下產(chǎn)生的機(jī)制反應(yīng)。筆者曾經(jīng)對(duì)這種“減壓閥”的功能特點(diǎn)給予一定關(guān)注[25]，但其背后的制度邏輯、機(jī)制特點(diǎn)與組織策略依然值得深入研究。

長(zhǎng)期以來，理論界普遍認(rèn)為，政策壓力的有效性與中國(guó)特有的“強(qiáng)激勵(lì)”機(jī)制與“強(qiáng)問責(zé)”機(jī)制密切相關(guān)。但是，在“政策壓力—執(zhí)行能力”的作用下，激勵(lì)機(jī)制與問責(zé)機(jī)制逐漸面臨運(yùn)轉(zhuǎn)難題。一方面，“強(qiáng)激勵(lì)”機(jī)制存在明顯的局限性。長(zhǎng)期以來，晉升錦標(biāo)賽[4]一直被理解為推動(dòng)各級(jí)政府執(zhí)行政策的主要激勵(lì)機(jī)制，并被視為科層制“弱激勵(lì)”機(jī)制的一種比較形態(tài)。其主要內(nèi)容是上級(jí)利用下級(jí)對(duì)職業(yè)發(fā)展的期待，控制下級(jí)官員的晉升與評(píng)比資源，從而要求“下級(jí)官員采取措施以確保完成上級(jí)交代的任務(wù)”[3]（p.88）。但是，晉升錦標(biāo)賽機(jī)制的一個(gè)明顯局限在于，其僅對(duì)“參賽者”有效。而相當(dāng)數(shù)量的干部面臨著顯而易見的“晉升天花板”，對(duì)于這部分人的晉升激勵(lì)難以達(dá)到相應(yīng)的積極預(yù)期。另一方面，“強(qiáng)問責(zé)”機(jī)制也面臨著局限。理論界與實(shí)務(wù)界習(xí)慣性地認(rèn)為，地方政府的政策變通是由問責(zé)壓力不足造成的一種現(xiàn)象。由此，作為對(duì)傳統(tǒng)“一票否決”機(jī)制的補(bǔ)充，“軍令狀”[26]、“督查機(jī)制”[27]等一系列“強(qiáng)問責(zé)”機(jī)制不斷發(fā)展起來。在面對(duì)地方多元情景與差異化需求對(duì)于政策質(zhì)量的挑戰(zhàn)時(shí)[28]，上級(jí)也習(xí)慣性地以單向增壓作為推動(dòng)下級(jí)執(zhí)行政策的主要工具?？陀^而言，這些“強(qiáng)問責(zé)”機(jī)制確實(shí)有效地保障了重大政策的有效執(zhí)行。但是，隨著“政策壓力—執(zhí)行能力”矛盾的日益強(qiáng)化，簡(jiǎn)單地放大“強(qiáng)問責(zé)”機(jī)制，并將其運(yùn)用在所有政策領(lǐng)域，只能是給地方政府簡(jiǎn)單地貼上‘經(jīng)濟(jì)人標(biāo)簽并對(duì)其進(jìn)行苛責(zé)乃至污名化，這實(shí)際上無益于改善基層政策執(zhí)行問題[29]，更難以實(shí)質(zhì)性地提升地方政府的政策執(zhí)行能力，反而會(huì)對(duì)問責(zé)機(jī)制的合法性構(gòu)成負(fù)面影響，不利于壓力型體制的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

由上述分析可見，在“政策壓力—執(zhí)行能力”矛盾作用下，“強(qiáng)激勵(lì)”機(jī)制與“強(qiáng)問責(zé)”機(jī)制均面臨著運(yùn)轉(zhuǎn)難題。在這種背景下，政策壓力的片面強(qiáng)化并不能有效地推動(dòng)地方政府的政策執(zhí)行，也不利于壓力型體制的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，由“政策壓力—執(zhí)行能力”失衡的制度情境可以推出一個(gè)基本論點(diǎn)：作為政策企業(yè)家的地方各級(jí)政府形成一個(gè)以“減壓”為目標(biāo)的組織形態(tài)，通過“減壓閥”的作用平衡政策壓力與執(zhí)行能力之間的矛盾。

（三）壓力型體制中“減壓閥”的建構(gòu)路徑

壓力型體制中的這個(gè)“減壓閥”是地方上下級(jí)政府在組織互動(dòng)的過程中形成的一種機(jī)制性效應(yīng)。從建構(gòu)路徑的角度來理解，這個(gè)過程是一個(gè)聯(lián)動(dòng)減壓的過程。初步調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這個(gè)過程主要由三個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。

第一，責(zé)任分成。從責(zé)任配置的角度分析，在政策執(zhí)行的過程中，因?qū)俚刎?zé)任原則，地方各級(jí)政府自上而下的責(zé)任范圍出現(xiàn)重疊，從而在各級(jí)政府之間構(gòu)成了共同分擔(dān)執(zhí)行責(zé)任的連帶關(guān)系。在這種連帶責(zé)任關(guān)系中，地方各級(jí)政府之間并非簡(jiǎn)單的博弈關(guān)系，而是圍繞“如何執(zhí)行政策指令”形成了一個(gè)類合約關(guān)系。上級(jí)政府是責(zé)任合約的締約方，而下級(jí)政府既是執(zhí)行方，也是締約方。合約雙方的共同目的都是為了執(zhí)行更高級(jí)別政府所傳達(dá)的政策指令。但是，在這個(gè)合約關(guān)系中，受屬地原則的影響，上下級(jí)政府之間的責(zé)任關(guān)系是高度模糊的。因此，合約的締結(jié)只是確定了關(guān)系，卻沒有明確劃定各方責(zé)任。這意味著，地方各級(jí)政府間在責(zé)任劃分上依賴于“分成”邏輯。對(duì)于政策企業(yè)家而言，責(zé)任分成構(gòu)成了地方各級(jí)政府應(yīng)對(duì)政策壓力的組織關(guān)系基礎(chǔ)。

第二，資源共享。在責(zé)任分成的作用下，地方上下級(jí)政府之間很難簡(jiǎn)單地“層層卸責(zé)”，而在更大程度上為了執(zhí)行政策形成資源共享。一是自下而上的信息資源共享。下級(jí)政府出于避責(zé)，往往會(huì)主動(dòng)與上級(jí)政府分享政策信息，以爭(zhēng)取上級(jí)政府的資源支持。二是自上而下的行政資源注入。當(dāng)下級(jí)政府難以有效執(zhí)行政策時(shí)，上級(jí)政府同樣出于避責(zé)需要，會(huì)向下級(jí)政府注入行政資源，以保障政策的有效執(zhí)行。由此可見，資源共享實(shí)質(zhì)上是責(zé)任分成的一個(gè)延伸性環(huán)節(jié)，是在共同承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任的過程中形成的一種互動(dòng)形態(tài)。

第三，目標(biāo)共識(shí)。在“政策壓力—執(zhí)行能力”失衡的制度情境下，全面、有效、無死角地執(zhí)行政策壓力對(duì)于地方各級(jí)政府尤其是基層政府來說是一件“不可能完成的任務(wù)”。在此背景下，地方各級(jí)政府必須就政策執(zhí)行形成目標(biāo)共識(shí)，否則單向地持續(xù)加壓只會(huì)刺激下級(jí)“陽奉陰違”，形成惡性循環(huán)。從動(dòng)態(tài)經(jīng)驗(yàn)來看，這個(gè)目標(biāo)共識(shí)包含兩層含義。一是有限的行政資源集中于完成自上而下的重大任務(wù)，保障公共政策框架的結(jié)構(gòu)性穩(wěn)定。二是對(duì)非重大任務(wù)，在不出現(xiàn)重大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的前提下，上級(jí)對(duì)下級(jí)的適度變通給予包容，以換取下級(jí)在重大任務(wù)上的全力支持。由此可見，目標(biāo)共識(shí)實(shí)質(zhì)上是地方各級(jí)政府為“減壓閥”的有效運(yùn)轉(zhuǎn)而形成的“非制度化容錯(cuò)”機(jī)制。

通過對(duì)聯(lián)動(dòng)減壓過程的環(huán)節(jié)性分析，可以呈現(xiàn)“減壓閥”的機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，并在一定程度上打開壓力型體制持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的“理論黑箱”，同時(shí)為后續(xù)對(duì)案例的過程追蹤提供預(yù)期的觀察點(diǎn)。

三、2019年A省伏季休漁期政策執(zhí)法過程：一個(gè)案例研究

為了進(jìn)一步呈現(xiàn)“減壓閥”效應(yīng)，本文以2019年A省漁業(yè)主管部門上下級(jí)之間的伏季休漁政策執(zhí)行過程作為個(gè)案進(jìn)行研究分析，

試圖通過對(duì)案例的深描，發(fā)現(xiàn)和揭示經(jīng)驗(yàn)與理論之間的“中間機(jī)制”與“日常生活邏輯”[30]。

案例素材來自筆者兩年的實(shí)地走訪調(diào)研，涉及不同層級(jí)對(duì)象14人、各類有關(guān)政策文本54份，積累訪談筆錄5萬字，具有真實(shí)性和解釋效力。

本案例可以反映相關(guān)制度長(zhǎng)期執(zhí)行現(xiàn)狀逐漸形成的地方上下級(jí)間的行為策略，具有一定的典型性。

（一）伏季休漁制度：案例的基本背景

中國(guó)是一個(gè)漁業(yè)大國(guó)，漁業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)，是保證中國(guó)基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本。為了進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化國(guó)內(nèi)漁業(yè)結(jié)構(gòu)，合理養(yǎng)護(hù)和利用海洋資源，防止?jié)O民過度捕撈，自1995年起，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，原農(nóng)業(yè)部決定實(shí)施海洋伏季休漁制度（以下簡(jiǎn)稱“伏休”）。該制度是一系列措施和規(guī)章制度的總稱，

它們根據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐臐O業(yè)資源繁殖、生長(zhǎng)、發(fā)育規(guī)律及漁業(yè)的開發(fā)利用狀況，在一定的空間與時(shí)間內(nèi)規(guī)定禁漁的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并在這一限制下禁止某些漁具漁法的使用或?qū)嵤┤娼麧O。1995—1997年國(guó)家僅規(guī)定在北緯27至35度之間進(jìn)行休漁，1998年實(shí)施新伏季休漁制度后，A省沿海海域正式開始了伏季休漁的相關(guān)管理和執(zhí)法工作。

22年來，隨著伏休制度的持續(xù)變遷和伏休時(shí)間、對(duì)象、范圍的不斷調(diào)整（參見表1），A省在伏季休漁工作上積累了豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，逐漸形成了一套獨(dú)特的管理辦法，取得了良好的伏休效果。2019年4月開始，A省為貫徹落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下達(dá)的文件精神，堅(jiān)持“最嚴(yán)格的伏休制度”和“最嚴(yán)格的伏休管理”，全力發(fā)動(dòng)其管轄區(qū)域內(nèi)各級(jí)漁業(yè)主管部門聯(lián)合深入開展“中國(guó)漁政亮劍2019”海洋伏季休漁專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)。但在壓力型體制中，最嚴(yán)格的管理制度的高壓態(tài)勢(shì)與現(xiàn)實(shí)中違法違規(guī)的過量捕撈間存在強(qiáng)烈的執(zhí)法困境。

（二）A省漁業(yè)部門伏季休漁的政策壓力與執(zhí)法困境

2019年，A省伏季休漁漁船共12221艘，其中5月1日至8月1日休漁漁船7568艘，5月1日至8月16日休漁漁船3965艘，5月1日至9月16日休漁漁船688艘。伏季休漁期間全省共出動(dòng)執(zhí)法人員20602人次、車輛3109輛次、船艇2189艘次，檢查漁港碼頭及澳口4050個(gè)次、漁船7356艘次，共查辦違法違規(guī)案件460件，涉案人員618人，涉案漁獲物1214噸②。

上述數(shù)據(jù)體現(xiàn)了A省2019年伏季休漁的綜合執(zhí)法壓力。而面對(duì)伏休漁船管理工作，A省以往的伏休做法如下：伏休前期，接收國(guó)家對(duì)伏季休漁的發(fā)文通知，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，組織部署監(jiān)督執(zhí)法工作，提出具體的伏休要求和硬性的監(jiān)管措施;伏休中期，根據(jù)伏休監(jiān)管形勢(shì)，省總隊(duì)及時(shí)召開執(zhí)法調(diào)度會(huì)，下發(fā)《加強(qiáng)伏休中后期監(jiān)管執(zhí)法工作的通知》等一系列文件，及時(shí)調(diào)整工作重點(diǎn)，加強(qiáng)部署案件督辦工作;伏休啟動(dòng)后，通過開展駐點(diǎn)工作、重點(diǎn)地區(qū)專項(xiàng)行動(dòng)深入一線，協(xié)助基層執(zhí)法任務(wù)。然而，根據(jù)目前的伏休秩序和工作經(jīng)驗(yàn)，A省伏季休漁制度實(shí)施主要存在兩大執(zhí)法困境。

第一，漁民通過取巧手段規(guī)避休漁。根據(jù)《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》有關(guān)精神，在漁業(yè)捕撈許可證核定的12種作業(yè)類型中，有10種作業(yè)類型除了不得改為拖網(wǎng)、張網(wǎng)之外，相互之間可以變更。因此，部分漁民通過向當(dāng)?shù)貪O業(yè)主管部門申請(qǐng)變更作業(yè)類型的取巧手段規(guī)避休漁：一是在休漁前改變作業(yè)類型（方式），休漁過后又恢復(fù)其原來的作業(yè)類型（方式）;二是“用掛羊頭賣狗肉”的方式應(yīng)對(duì)監(jiān)管，即申請(qǐng)改為釣具作業(yè)從而獲得免休資格后，仍然繼續(xù)實(shí)施原來的作業(yè)類型（方式）。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，自2017年調(diào)整休漁政策至今，已經(jīng)有超過1000艘捕撈漁船申請(qǐng)改為釣具作業(yè)。

第二，現(xiàn)有執(zhí)法資源較難滿足伏休管理精細(xì)化要求，突出表現(xiàn)為執(zhí)法監(jiān)管力量與執(zhí)法監(jiān)管范圍及任務(wù)量不相適配。A省伏季休漁監(jiān)管時(shí)間長(zhǎng)，伏休船只零散分布在全省300多個(gè)港灣和澳口，大多處在偏遠(yuǎn)地帶，交通不便，伏休任務(wù)十分繁重，而基層漁業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)均存在不同程度的執(zhí)法人員數(shù)量少、經(jīng)費(fèi)短缺、執(zhí)法裝備落后的情況?！耙?yàn)楝F(xiàn)行的伏休制度是禁止除釣具漁船外其他所有類型漁船作業(yè)的，所以如果海面上有漁船，執(zhí)法部門就要花很大的力氣派人調(diào)查這些船到底是不是釣具漁船。”③

綜上所述，就省級(jí)層面的執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，A省面臨的政策壓力與執(zhí)法困境集中映射出壓力型體制“政策壓力—執(zhí)行能力”失序所引發(fā)的治理沖突，這里地方職能部門的能力主要受制于兩個(gè)方面。一是政策壓力與地方適應(yīng)性問題。省內(nèi)沿海各地海域狀況復(fù)雜，部分地區(qū)歷史遺留問題突出，各地的不法漁民早已形成應(yīng)對(duì)例行伏季休漁規(guī)定的定式對(duì)策。二是政策壓力與治理資源不足問題?，F(xiàn)有的執(zhí)法資源很難填補(bǔ)伏季休漁管理的漏洞，實(shí)現(xiàn)對(duì)違法違規(guī)行為的精準(zhǔn)打擊。而省級(jí)漁業(yè)主管部門作為指揮省內(nèi)各級(jí)伏季休漁工作的“帶頭人”，又必須考量到目標(biāo)政策和執(zhí)行情況層面的平衡。

（三）“增壓”渠道：壓力的“雙重強(qiáng)化”

不僅如此，壓力型體制運(yùn)作的一大特征在于“政策壓力—執(zhí)行能力”的情境失序并非靜止不變，這一過程還會(huì)持續(xù)性受到“壓力強(qiáng)化”的影響。事實(shí)表明，這種約束性條件越明顯，越能夠刺激政策企業(yè)家集體行為的出現(xiàn)，使原本分離的各層級(jí)職能部門快速地就同一政策目標(biāo)達(dá)成執(zhí)法共識(shí)，產(chǎn)生一系列后發(fā)組織創(chuàng)新行動(dòng)，以緩解政策設(shè)計(jì)本身以及執(zhí)行過程所施加的壓力，獲得系統(tǒng)內(nèi)壓力鏈條的“減壓”利益。在案例中，A省漁業(yè)主管部門來自伏季休漁的政策壓力值在任務(wù)執(zhí)行期間不斷強(qiáng)化，這種壓力主要來自兩個(gè)方面：一是來自權(quán)威結(jié)構(gòu)要求的屬地責(zé)任增壓;二是來自漁民利益訴求的執(zhí)法情境增壓。這種壓力的“雙重強(qiáng)化”是推動(dòng)執(zhí)行部門產(chǎn)生集體行為的關(guān)鍵動(dòng)力。

1.屬地責(zé)任增壓：權(quán)威結(jié)構(gòu)的要求

2000年之前，A省每年都由省政府部署伏季休漁管理工作。隨著伏季休漁制度實(shí)施步入常態(tài)化，2000年之后，每年都由省漁業(yè)行政主管部門部署，但沿海各設(shè)區(qū)市政府都高度重視伏季休漁管理工作，成立了以政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)、相關(guān)部門共同參與的伏休工作領(lǐng)導(dǎo)小組。為落實(shí)伏季休漁管理責(zé)任，每年省、市、縣漁業(yè)行政主管部門都會(huì)簽訂責(zé)任狀，同時(shí)沿?？h（市、區(qū)）政府分管領(lǐng)導(dǎo)與漁業(yè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與村（居）、村（居）與伏休漁船也逐級(jí)簽訂責(zé)任狀，做到任務(wù)層層分解、責(zé)任落實(shí)到人，一級(jí)抓一級(jí)、一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)。

目前，這種簽訂責(zé)任狀的形式在基層逐漸演化為“定人聯(lián)船”制度。即伏季休漁期間，省支隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)分片掛鉤，各地縣級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)要協(xié)調(diào)已掛鉤漁船的鎮(zhèn)、村干部，將轄區(qū)的釣具作業(yè)漁船告之掛鉤的鎮(zhèn)、村干部，并確定鎮(zhèn)、村、執(zhí)法人員三級(jí)掛鉤釣具漁船的聯(lián)系人，保證伏休管理有序進(jìn)行。“這幾年的實(shí)施效果不錯(cuò)，把責(zé)任具體落實(shí)到某個(gè)人身上。這條船要是出事了，我就找你。原本可能出現(xiàn)推諉責(zé)任，船只沒有人管，出了事也不知道找誰的情況。現(xiàn)在每條船都有干部掛鉤，時(shí)不時(shí)給船員打電話，聯(lián)系漁民。漁民也很高興，他們想要了解一些政策，也可以通過這樣的渠道進(jìn)行了解。”③

可以說，這種責(zé)任落實(shí)方式將伏季休漁的執(zhí)法責(zé)任通過屬地管理鏈條的形式進(jìn)行壓力傳導(dǎo)，這種傳導(dǎo)實(shí)質(zhì)上是權(quán)威結(jié)構(gòu)對(duì)行政事務(wù)的集權(quán)體現(xiàn)，顯示出大型國(guó)家對(duì)“委托—代理”形式的需要，而作為代理人，下一級(jí)承擔(dān)著對(duì)上一級(jí)的政策責(zé)任。這種以責(zé)任網(wǎng)絡(luò)所聯(lián)結(jié)的模式在組織形態(tài)上將上下級(jí)執(zhí)法部門視為一個(gè)整體，這個(gè)整體在政策執(zhí)行的過程中面臨著自上而下屬地責(zé)任的增壓。

2.執(zhí)法情境增壓：漁民的利益訴求

事實(shí)上，屬地責(zé)任的增壓是行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種增壓渠道，而在實(shí)際執(zhí)法中，內(nèi)生性的增壓還會(huì)同外向的增壓渠道，即地方適應(yīng)性所關(guān)聯(lián)的情境因素，共同導(dǎo)致職能部門產(chǎn)生執(zhí)法高壓。在本案例中外向的增壓渠道則突出表現(xiàn)為伏休期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)小型漁船的違規(guī)現(xiàn)象。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)小型船舶多為生計(jì)船，馬力小、分布廣、數(shù)量多、隱蔽性強(qiáng)，早出晚歸。2019年伏休期間，A省某縣小型燈光誘捕幼魚作業(yè)船舶、泡沫筏在夜間從事違規(guī)作業(yè)，影響惡劣。地方政府從維穩(wěn)角度考慮，認(rèn)為小船是養(yǎng)家糊口的，對(duì)漁業(yè)資源破壞不嚴(yán)重，并沒有對(duì)此進(jìn)行嚴(yán)肅處理，甚至將其作為一個(gè)旅游項(xiàng)目吸引游客。此外，執(zhí)法部門在查處這些小型生計(jì)漁船時(shí)，也常常遇到當(dāng)事人聲稱要“跳?！薄白詺ⅰ被蛘摺跋鹿颉钡摹败洷┝Α鼻闆r，查處打擊難度大。“現(xiàn)在捕魚賺不了幾個(gè)錢，一年到頭就那么兩三個(gè)月魚種又多、長(zhǎng)得又好，政府休漁政策這么嚴(yán)格，禁漁期家里花銷不斷，我們也沒啥干活的本事，難不成一直待業(yè)在家嗎？”④“有的是泡沫筏裝訂一下就出去生產(chǎn)，國(guó)家對(duì)這種船還沒有明確的規(guī)定，是群眾自己發(fā)展起來的。那個(gè)船很穩(wěn)，載的東西又多。如果你去從事捕撈，執(zhí)法部門可以認(rèn)為違規(guī)并扣留船只，要是不從事捕撈也不載人，執(zhí)法部門怎么處理呢？”⑤

實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，此類違規(guī)在某海域確為多發(fā)現(xiàn)象。漁業(yè)部門發(fā)現(xiàn)并上報(bào)后，告知該縣分管漁業(yè)的副縣長(zhǎng)，通知其進(jìn)行整改，但最終并無太大成效。對(duì)于這些違規(guī)漁民，一方面要考慮伏季休漁制度嚴(yán)格的執(zhí)法要求，另一方面又不得不考慮漁民的特殊情況，一旦抓捕扣留船只，漁民極有可能因?yàn)槭ソ?jīng)濟(jì)來源而制造其他社會(huì)問題。其利益訴求暴露出伏休執(zhí)法的盲區(qū)所在，后者反過來又對(duì)執(zhí)法部門提出更高的挑戰(zhàn)和要求，于是當(dāng)?shù)貓?zhí)法再次陷入兩難境地。

綜上所述，壓力“雙重強(qiáng)化”的處理關(guān)鍵在于壓力來源存在于政策執(zhí)行全環(huán)節(jié)，且呈現(xiàn)多樣化的表現(xiàn)特征，形式可以為具體的文件要求、口頭承諾、復(fù)雜的執(zhí)法現(xiàn)狀等。這類壓力來源較難被預(yù)測(cè)與控制，關(guān)系到政策適應(yīng)性和地方受眾的接納程度。在這一節(jié)點(diǎn)上，現(xiàn)實(shí)存在的執(zhí)法增壓徹底暴露出壓力型體制“政策壓力—執(zhí)行能力”整體情境失衡的問題。對(duì)地方政府而言，這種制度情境使得其必須建立起一種既堅(jiān)固又靈活機(jī)動(dòng)的組織形態(tài)，以此來分擔(dān)政策執(zhí)行壓力和應(yīng)對(duì)未來的執(zhí)法挑戰(zhàn)。

（三）政策企業(yè)家何以組織上下級(jí)聯(lián)動(dòng)減壓

屬地式的政策企業(yè)家的創(chuàng)新行為是以不違背政策目標(biāo)為前提的，執(zhí)行活動(dòng)以延續(xù)貫徹政策目標(biāo)為特征。權(quán)威結(jié)構(gòu)的增壓必然增加政策執(zhí)行的困難，繼而倒逼執(zhí)行動(dòng)作的創(chuàng)新與重組。總體而言，執(zhí)行任務(wù)的減壓并不是單方面的個(gè)體行為，而必須是建立在集體組織基礎(chǔ)之上的聯(lián)動(dòng)減壓（參見圖1），這樣才能產(chǎn)生有效的減壓效果。由此可見，如何在壓力型體制環(huán)境下爭(zhēng)取減壓，已經(jīng)成為政策企業(yè)家實(shí)現(xiàn)政策利益的一種現(xiàn)實(shí)目的。中國(guó)“政策壓力—執(zhí)行能力”失衡的制度情境在長(zhǎng)期實(shí)踐中逐漸形成了屬地化的執(zhí)法定式，實(shí)踐表明，組織層級(jí)的集合是整體性減壓的行動(dòng)基礎(chǔ)，組織責(zé)任對(duì)整體減壓起到庇護(hù)作用，具體的執(zhí)法情境決定采取的減壓策略。

1.執(zhí)法共同體：上下級(jí)責(zé)任共擔(dān)

省級(jí)層面的執(zhí)法限制加之壓力的“雙重強(qiáng)化”，造成所推行的制度環(huán)境出現(xiàn)執(zhí)行真空。伏季休漁為A省漁業(yè)部門的一項(xiàng)職責(zé)事務(wù)，海洋執(zhí)法歸屬其專業(yè)領(lǐng)域范疇內(nèi)，這使之具備了政策企業(yè)家集體行動(dòng)的前提和條件。正如前文所述，壓力型體制逐級(jí)嵌套的責(zé)任分配制度形成屬地責(zé)任連帶，這種連帶在政策執(zhí)行上體現(xiàn)為執(zhí)法共同體的責(zé)任共擔(dān)。

第一，執(zhí)法共識(shí)成為組織的一致目標(biāo)。

有學(xué)者認(rèn)為，以街頭官僚為標(biāo)志的政策企業(yè)家集體是基于目標(biāo)一致、觀念一致和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)等因素形成的有機(jī)組織[31]。對(duì)于壓力的強(qiáng)化，組織必須快速明確政策執(zhí)行的底線要求，這樣才能集中和調(diào)度各類資源有針對(duì)性地應(yīng)對(duì)政策執(zhí)行中可能出現(xiàn)的問題。就長(zhǎng)年的伏休工作而言，A省早已達(dá)成執(zhí)法共識(shí)。在層層簽訂的責(zé)任狀內(nèi)，責(zé)任內(nèi)容最后一條注明：“伏休期間，因管理不力發(fā)生規(guī)模性漁船違規(guī)及造成惡劣影響的，將給予通報(bào)批評(píng)并抄報(bào)當(dāng)?shù)卣?，直接領(lǐng)導(dǎo)不得評(píng)優(yōu)，單位在本年度不得參加該系統(tǒng)的評(píng)獎(jiǎng)?！雹抟蚨安话l(fā)生規(guī)模性的漁船違規(guī)事件及造成惡劣影響”成為A省漁業(yè)部門伏休工作的執(zhí)法共識(shí)。確定了政策執(zhí)行的底線目標(biāo)，即表明對(duì)組織的整體執(zhí)法成效提出要求，組織對(duì)此必須嚴(yán)格落實(shí)。不觸及執(zhí)法底線，也有助于管控后續(xù)工作的分歧程度。“我們現(xiàn)在說的屬地責(zé)任，其實(shí)就是縣這一級(jí)的。但是對(duì)于全國(guó)一盤棋來說，我們又是屬地?！雹叽送?，屬地管理模式進(jìn)一步強(qiáng)化了這種伏季休漁工作的執(zhí)法共識(shí)。筆者經(jīng)訪談發(fā)現(xiàn)，雖然責(zé)任狀在形式上將責(zé)任層層傳導(dǎo)至基層，地方政府具備避責(zé)[32]的可能，但中國(guó)問責(zé)機(jī)制往往只有當(dāng)政策失敗時(shí)才會(huì)開啟，具備較強(qiáng)的隨機(jī)性特征。從央地層面的意義上看，這種風(fēng)險(xiǎn)的潛在性對(duì)責(zé)任分配加入了預(yù)設(shè)條件，即以共擔(dān)聯(lián)結(jié)的關(guān)系為屬地責(zé)任兜底，從而為集體行動(dòng)提供組織庇護(hù)。

第二，駐點(diǎn)安排小組促成組織的集體認(rèn)同。不僅如此，在分工安排上，2019年伏休期間，省級(jí)部門除領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)分片督導(dǎo)外，還成立了五個(gè)工作組，于伏休重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)派駐省內(nèi)各地重點(diǎn)港口，協(xié)助基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展工作，第一時(shí)間了解基層的伏休情況。在這一過程中，上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門負(fù)有督查責(zé)任，下級(jí)部門對(duì)管轄漁區(qū)負(fù)主要的執(zhí)行責(zé)任，這樣基層出現(xiàn)問題也能夠第一時(shí)間向上反映，從而建立起組織信息流動(dòng)通道，以責(zé)任為主線進(jìn)一步促成組織系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)法的集體意識(shí)，刺激A省的“省—市—縣”三級(jí)漁業(yè)部門一體化?！笆∈锌h的困難都差不多，我們布置任務(wù)多一點(diǎn)，也出去執(zhí)法。市里和縣里也得去執(zhí)法。從執(zhí)法方面來說，其實(shí)三級(jí)是一體的，都是一個(gè)層次的。具體的話，可能縣里承擔(dān)的相對(duì)多一點(diǎn)?！雹?/p>

同一執(zhí)法目標(biāo)以及下駐一線的分工執(zhí)行，促使A省漁業(yè)部門形成責(zé)任聯(lián)結(jié)的執(zhí)法共同體，該共同體為最終政策執(zhí)行的整體性減壓提供了組織基礎(chǔ)，是政策企業(yè)家實(shí)踐表現(xiàn)的一種演化形態(tài)。那么，在具體的執(zhí)法情境中，執(zhí)法共同體是如何組織上下級(jí)集體行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)減壓的呢？據(jù)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政策企業(yè)家的一個(gè)突出亮點(diǎn)在于，往往能夠利用現(xiàn)有的治理資源變通執(zhí)行手段，借此實(shí)現(xiàn)政策利益的最大化，從而推動(dòng)政策執(zhí)行進(jìn)程。

2.作為組織策略的“減壓”：執(zhí)法共同體是如何運(yùn)轉(zhuǎn)的？

2019年7月1日至3日，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)主管部門部署和省總隊(duì)的工作安排，A省派出執(zhí)法人員參與關(guān)于A、B兩省交界海域的海洋伏季休漁秩序評(píng)估工作。7月1日17時(shí)40分至19時(shí)30分，科考船在C縣某灣口錨泊的過程中，共發(fā)現(xiàn)從C縣灣方向駛出130余艘涉漁船舶，其中有兩艘為中大型船舶，其余為小型涉漁“三無”船舶，多數(shù)為燈光敷網(wǎng)作業(yè)，少數(shù)為刺網(wǎng)、籠壺、拖網(wǎng)等作業(yè)，前往B省N縣海域作業(yè)⑧。省級(jí)執(zhí)法部門當(dāng)即通知縣局進(jìn)行整改調(diào)查。

筆者通過追蹤上述此類重點(diǎn)事件，試圖揭示出地方執(zhí)法組織就同一事件集體行動(dòng)背后聚焦的減壓邏輯，并從側(cè)面探究該制度長(zhǎng)期推行以來，上下級(jí)部門間由于“政策壓力—執(zhí)行能力”失衡整體情境所采取的相應(yīng)的減壓策略。這些策略包括信息資源的流轉(zhuǎn)變通、執(zhí)法資源的內(nèi)部變通、基層執(zhí)行的邏輯變通三種方式。

第一，信息資源的流轉(zhuǎn)變通。來自正式制度的壓力越強(qiáng)，圍繞正式制度所產(chǎn)生的其他非正式信息越會(huì)在組織間以隱蔽方式加速生成和流動(dòng)。事實(shí)上，針對(duì)海上這一情況，A省的執(zhí)法共同體有所了解，執(zhí)法部門間之所以能形成共識(shí)的原因有二。

其一，上下級(jí)長(zhǎng)期互動(dòng)推動(dòng)信息透明共享。伏季休漁制度實(shí)施25年來，雖然經(jīng)過三次大的機(jī)構(gòu)改革和調(diào)整，但并未改變伏休工作的本質(zhì)職能，“省-市-縣”三級(jí)漁業(yè)部門在執(zhí)法配合上依然能取得較好的伏休成效。伏季休漁期間，省支隊(duì)在下派駐點(diǎn)基層時(shí)提到，“基層現(xiàn)在創(chuàng)新機(jī)制，大概兩三天清點(diǎn)在港休漁漁船一次，按照老的大隊(duì)長(zhǎng)做法，有些船要是不在，就一定會(huì)深究。今年提出來不能到外地伏休，但是船只是可以進(jìn)行修理的。那么，修理就要向大隊(duì)報(bào)備，出具證明。如果沒有這些手續(xù)，那你能跑到哪里去？省隊(duì)現(xiàn)在督察，大隊(duì)會(huì)出示相關(guān)證明材料，核查船只下落，核查不到的基本就是在海上”⑨。換言之，多年的駐點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)使得省支隊(duì)的執(zhí)法人員熟悉縣大隊(duì)歷年的工作做法，同時(shí)掌握了實(shí)際情況的執(zhí)法漏洞，通過實(shí)地觀察便能推知一二，縣大隊(duì)很難在這點(diǎn)上進(jìn)行掩飾隱瞞。此時(shí)，執(zhí)法信息是相對(duì)透明的。“對(duì)于基層的情況還是比較了解的，因?yàn)殚L(zhǎng)期以來都有跟蹤的話，事實(shí)上還是比較清楚的。伏休做了二十多年，每個(gè)縣采取什么措施，管理得好壞，哪些地方會(huì)有違規(guī)，哪些地方會(huì)有其他情況，這個(gè)做到心中有數(shù)，是必須的。”⑦其二， 選擇性默許與掩蓋信息為“不可能完成的任務(wù)”提供緩沖空間。正如上文提到的，屬地責(zé)任增壓與執(zhí)法情境增壓共同對(duì)執(zhí)法能力提出要求，但是，在無力改變現(xiàn)實(shí)執(zhí)法困境的情況下，職能部門上下級(jí)選擇性地默許和掩蓋執(zhí)法信息成為不違背政策目標(biāo)的次優(yōu)策略。對(duì)政策指令呈現(xiàn)執(zhí)行有效的治理表象，一方面有利于暫時(shí)性地規(guī)避政策強(qiáng)壓，另一方面還可以把執(zhí)法資源轉(zhuǎn)移到更迫切的行政任務(wù)上，通過其他重點(diǎn)工作的完成吸引上級(jí)更多的注意力分配。

第二，執(zhí)法資源的內(nèi)部變通。省支隊(duì)對(duì)C縣海域存在的違規(guī)偷捕現(xiàn)象之所以在處理方式上有所保留，從職能部門內(nèi)部角度來看，還緣于執(zhí)法資源緊缺以及激勵(lì)制度的不健全。其一，以資源內(nèi)部調(diào)試減輕基層負(fù)擔(dān)。C縣伏季休漁期間管轄漁區(qū)面積廣，海岸線長(zhǎng)達(dá)88公里，海域面積273平方公里，但配套執(zhí)法船只缺口大，海上全面巡查任務(wù)難以落實(shí)到位，執(zhí)法配備資源與現(xiàn)實(shí)需求不匹配程度高。于是，省支隊(duì)派遣三名人員和一艘執(zhí)法快艇，加上市支隊(duì)派遣的兩名執(zhí)法人員，與縣大隊(duì)形成小規(guī)模的執(zhí)法資源幫扶機(jī)制?！八麄兡壳爸挥幸凰倚⌒〉目焱?，大船壞掉了開不動(dòng)。所以縣大隊(duì)每年巡查的時(shí)候都請(qǐng)求我們派一艘大的快艇過去幫忙執(zhí)法，同時(shí)我們也會(huì)派人派車下去支援他們?！雹馄涠己酥贫葹榉荼Ａ魷p壓余地。作為一種顯性激勵(lì)機(jī)制，考核制度對(duì)于刺激地方官員執(zhí)行政策起到積極作用。但是，伏季休漁任務(wù)由于考核指標(biāo)難以確定、考核范圍過泛，并沒有被納入A省漁業(yè)部門的績(jī)效考核，導(dǎo)致伏休激勵(lì)制度的空白與執(zhí)法高要求不同步?！熬涂荚u(píng)來說，去年開始部里專門進(jìn)行了一個(gè)伏季休漁秩序評(píng)估。這個(gè)也算是一種措施，是管理制度的評(píng)估，主要是對(duì)監(jiān)管工作里面的評(píng)價(jià)。因?yàn)榉輿]辦法設(shè)立考核標(biāo)準(zhǔn)。比如說，伏休期間查辦的案件數(shù)，是多比較好呢？還是少比較好呢？”⑦因此，A省漁業(yè)部門一直將伏休工作納入年度例行任務(wù)，但與此同時(shí)還承接和開展其他行政事務(wù)?！叭绻f全省兩千多執(zhí)法人員都來干這個(gè)事情，那這個(gè)事情肯定是綽綽有余。但是，我們所承擔(dān)的業(yè)務(wù)工作是很多的。兩千多人都來干這個(gè)，我相信可以干得非常好，關(guān)鍵就是我們還有很多事情要同時(shí)做??！”⑤換言之，建立在不發(fā)生集體性違規(guī)事件的執(zhí)法共識(shí)之上，以責(zé)任聯(lián)結(jié)的執(zhí)法共同體在履行職責(zé)過程中，并沒有受到伏休工作強(qiáng)制性的績(jī)效制度約束。這意味著伏休制度存在執(zhí)行上“前緊后松”的問題，政策實(shí)施前期及過程中出現(xiàn)的增壓僅僅是在給執(zhí)行環(huán)節(jié)的壓力加注，當(dāng)執(zhí)行結(jié)束之后對(duì)執(zhí)法人員缺乏相對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)及懲戒，使得這種壓力強(qiáng)化出現(xiàn)斷層現(xiàn)象。因此，從制度上保留政策執(zhí)行的選擇空間，為執(zhí)法組織進(jìn)行內(nèi)部資源調(diào)試提供了保障。

第三，基層執(zhí)行的邏輯變通。伏季休漁制度的具體實(shí)施，不僅在于漁業(yè)部門這一執(zhí)法主體，還需要其他相關(guān)部門的配合以及基層政府和自治組織的共同理解和行動(dòng)，這樣才能有效推進(jìn)制度的穩(wěn)步發(fā)展。在實(shí)踐中，A省漁業(yè)執(zhí)法共同體較好地運(yùn)用和轉(zhuǎn)換基層政策執(zhí)行的邏輯，因地制宜地對(duì)執(zhí)法任務(wù)進(jìn)行減壓。其一， 因地制宜制定執(zhí)行策略分散政策壓力。A省地處沿海，沿海岸線輻射的市域、縣域范圍廣，不同地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異性較大。對(duì)于大部分的沿海縣而言，漁業(yè)是支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根基。從管理的角度來看，這些漁業(yè)縣的縣政府相較漁業(yè)部門對(duì)管轄漁區(qū)伏季休漁的要求更為嚴(yán)格，也建立起了一套適用地方的伏休管理體系?！氨热缯f我們的漁業(yè)縣LJ，就對(duì)伏休特別重視。因?yàn)樗臐O業(yè)占財(cái)政收入的大頭，書記、縣長(zhǎng)可能專門就管這個(gè)，管得也比較多。如果伏休前期就提醒這幾個(gè)書記、縣長(zhǎng)來管這個(gè)事情，他們可能就會(huì)管得比較好?！雹菖c此相反，極值另一端的不重視程度同樣也可以起到減壓效果?！坝械牡胤奖热缯fXM，它自身經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，漁業(yè)就要退出去了，船只數(shù)量非常少，市政府就不太重視這個(gè)事情了，去海上巡查也看不到多少漁船。其他部門也不會(huì)進(jìn)行太多干涉和介入，因?yàn)橐呀?jīng)沒有這個(gè)產(chǎn)業(yè)了，這跟大小、船舶的數(shù)量分布、地方重視不重視還是有很大的關(guān)系的。”⑤地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與政府對(duì)伏休的重視程度相關(guān)聯(lián)，繼而影響到執(zhí)法共同體的執(zhí)行策略。差異化的基層環(huán)境并不意味著對(duì)不同地區(qū)需要付出不同的執(zhí)行精力，而是說明摸清實(shí)際情況、總結(jié)長(zhǎng)期執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，更有助于組織內(nèi)部捋順工作思路，節(jié)約和減免不必要的治理成本，從而在一定程度上分散漁業(yè)部門的政策壓力，更好推進(jìn)伏季休漁制度在基層的落實(shí)。其二， 合理運(yùn)用宗親邏輯消解執(zhí)法壓力?；鶎诱邎?zhí)行的難點(diǎn)通常在于具體實(shí)踐情境下行政邏輯如何對(duì)政策對(duì)象產(chǎn)生效用。簡(jiǎn)單來說，就是群眾是否愿意主動(dòng)配合政府，能否把伏休工作共同做好這一問題。如果“講政治”是通過構(gòu)建一個(gè)“公”的倫理結(jié)構(gòu)并運(yùn)用其中的倫理法則來進(jìn)行動(dòng)員，“講情面”則是運(yùn)用“私”的邏輯與倫理法則來促使村干部克服困難、配合工作[33]。實(shí)踐表明，政策執(zhí)行合理地將行政邏輯向適用于村、居的宗親邏輯轉(zhuǎn)化，可以很大程度地縮減執(zhí)法主體與對(duì)象間的信息不對(duì)稱，是有力應(yīng)對(duì)伏休期間漁民利益訴求的途徑?！跋胍s束漁民的行為，免不了經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)跟村這一級(jí)去實(shí)施，用宗親民約的觀念去影響漁民，比如‘你是我叔叔，我告訴你一聲啊，你別出去。村里面就是靠這個(gè)東西去維系的，很多東西都是這樣的。跟我們的管理邏輯是不一樣的。”（B11）

因此，宗親觀念使村居層面的漁民礙于情面聽從村里的安排，從而有效地遏制住部分漁民的不法意圖，減輕了后續(xù)漁業(yè)部門的海上執(zhí)法工作量，大大降低了違法案件的產(chǎn)生數(shù)量。不僅如此，在部分伏休做得比較好的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至在工作前期安排上起到主力作用。“像我們?nèi)サ腡L鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)做得比較多，比如說派人清點(diǎn)船只啊，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在做，反而導(dǎo)致以我們?yōu)檩o了。我們所起到的組織作用，在于中隊(duì)可以協(xié)調(diào)村里面，幫助他們把這些船組織到某個(gè)漁港避風(fēng)?？?，跟他們一起做?！雹?/p>

通過追蹤A省2019年伏季休漁期政策執(zhí)行過程，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)地方部門上下級(jí)間的重要現(xiàn)象：“政策壓力—執(zhí)行能力”失衡情境進(jìn)一步觸發(fā)地方上下級(jí)間因責(zé)任連帶采取一系列聯(lián)動(dòng)減壓式的政策變通，以化解政策壓力的雙重強(qiáng)化，這種通過集體行動(dòng)疏通壓力型體制的梗阻，在事實(shí)上起到了“減壓閥”的作用。

四、結(jié)論與討論

從理論推導(dǎo)到案例分析，可以得出一個(gè)基本結(jié)論：地方各級(jí)政府通過有組織的政策企業(yè)家行動(dòng)建構(gòu)的“減壓閥”機(jī)制，緩解了“政策壓力—執(zhí)行能力”矛盾的擴(kuò)大化，從而成為壓力型體制持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵原因。這個(gè)理論解釋呈現(xiàn)了壓力型體制中除了“層層加壓、層層加碼”外，還存在著以減壓為特征的自我保護(hù)機(jī)制，以避免壓力型體制在“政策壓力—執(zhí)行能力”失衡的矛盾中陷入運(yùn)轉(zhuǎn)困境。在這個(gè)過程中，地方各級(jí)政府并非簡(jiǎn)單地抵制自上而下的政策壓力，因?yàn)榈胤秸诮M織權(quán)威上并不具備抵制空間，而是通過緩解政策壓力的方式來實(shí)現(xiàn)政策的落地。在這個(gè)意義上，中國(guó)的政策執(zhí)行面臨著一次理解維度的重構(gòu)。從壓力有效性視角來看，壓力線索作為治理機(jī)制的傳導(dǎo)主線，表明中國(guó)縱向政府間關(guān)系并非“壓力—抵制”的關(guān)系;從策略性抵制視角來看，地方具備行動(dòng)自主性空間，所以中國(guó)縱向政府間關(guān)系也不是單純意義的“控制—反控制”關(guān)系。中國(guó)縱向政府間關(guān)系更多是上下級(jí)共同維系制度運(yùn)轉(zhuǎn)的“壓力—減壓”關(guān)系。這種互動(dòng)關(guān)系聯(lián)結(jié)兩種不同理論視角，體現(xiàn)出中國(guó)政策企業(yè)家立足于失衡情境仍然積極進(jìn)行自我疏通、執(zhí)行政策的特征，共同呈現(xiàn)出政策企業(yè)家的組織化行為，政策企業(yè)家成為事實(shí)上維系壓力型體制的制度實(shí)踐者（Institutional Work）。

“減壓閥”效應(yīng)的理論結(jié)論也可以進(jìn)一步解釋中國(guó)公共政策過程的持續(xù)穩(wěn)定性。在中國(guó)，地方政府政策變通的普遍存在為什么沒有給公共政策過程帶來巨大的政策波動(dòng)，一直是困擾公共管理學(xué)界的一個(gè)重要難題。在西方理論視域，這種政策執(zhí)行方式是顯然的變通行為，從而與政策失?。≒olicy Failure）、政策梗阻（Policy Block）相互關(guān)聯(lián)。然而，通過對(duì)“減壓閥”效應(yīng)的解釋可以發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)，這種變通在客觀上維系了壓力型體制的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

當(dāng)然，需要注意的是，“減壓閥”效應(yīng)只是一種機(jī)制的呈現(xiàn)，它依賴于地方各級(jí)政府非制度化的集體行動(dòng)，因此，非正式關(guān)系依然在其中發(fā)揮著重要作用。基于此，如何進(jìn)一步規(guī)范地方各級(jí)政府的變通行為，使“減壓閥”效應(yīng)能夠納入制度化軌道，依然是需要進(jìn)一步研究的話題。

注釋：

①詳見[法]克羅齊耶、費(fèi)埃德伯格：《行動(dòng)者與系統(tǒng)——集體行動(dòng)的政治學(xué)》，上海人民出版社2007年版;[法]費(fèi)埃德伯格：《權(quán)力與規(guī)則：組織行動(dòng)的動(dòng)力》，上海人民出版社2008年版。

②《2019年度A省海洋伏季休漁工作總結(jié)》，2019年10月15日。

③A省支隊(duì)支隊(duì)長(zhǎng)，訪談?dòng)涗?0200502。

④A省Z市D縣漁民，訪談?dòng)涗?0200930。

⑤A省漁業(yè)局科長(zhǎng)，訪談?dòng)涗?0200820。

⑥參見《A省海洋伏季休漁管理責(zé)任狀》。

⑦A省漁業(yè)局處長(zhǎng)，訪談?dòng)涗?0200820。

⑧《關(guān)于參加A、B兩省交界海域伏季休漁秩序評(píng)估工作情況的報(bào)告》，2019年7月5日。

⑨A省支隊(duì)執(zhí)法科科長(zhǎng)，訪談?dòng)涗?0200502。

⑩A省支隊(duì)執(zhí)法科科長(zhǎng)，訪談?dòng)涗?0200510。

（B11）A省C縣大隊(duì)長(zhǎng)，訪談?dòng)涗?0200925。

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[責(zé)任編輯：張英秀]

The “Pressure-Relief-Valve” Effect of the Pressure System：An Organized Action of Policy Entrepreneurs

—Based on the Observation of the Policy Implementation During the Summer Fishing Moratorium in Province A

Zhang Xiang， Chen Jing

（Fujian Normal University， Fuzhou Fujian 350007）

Abstract：

Since the reform and opening up， with the overall expansion of government responsibilities， the pressure system has begun to face the contradiction between policy pressure and execution capability.Through the process of tracking policy enforcement actions during the summer fishing moratorium in Province A， it is found that the local governments form an organizational pattern aimed at reducing pressure through organized policy entrepreneur action，which balances the contradiction between policy pressure and executive capability. The “relief valve” in the pressure system is a kind of mechanism effect formed in the process of organizational interaction among local governments.This linkage decompression process is composed of three links： responsibility sharing， resource sharing and goal consensus. The “relief valve” effect in the pressure system alleviates the contradiction between policy pressure and executive ability， maintains the continuous operation of the pressure system， and further explains the continuous stability of Chinas public policy process.

Key words：pressure system， pressure relief valve， policy entrepreneur， policy implementation

收稿日期：2021-03-18

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“基于‘雙軌問責(zé)的地方政府政策執(zhí)行機(jī)制研究”（20BZZ073）。

作者簡(jiǎn)介：

張翔（1985-），男，福建福州人，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授，政治發(fā)展與地方治理研究中心常務(wù)副主任，博士;

陳婧（1996-），女，福建東山人，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生，政治發(fā)展與地方治理研究中心研究助理。