祁志偉 張婷

摘 要：城市貧困問題及其治理是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要目標(biāo)?！笆奈濉睍r(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入新的發(fā)展階段，城市貧困治理也將面臨諸多現(xiàn)實(shí)問題，解決這些問題既要突出我國(guó)本土化的特色，也要有條件地吸收國(guó)際化的要素。歷時(shí)研究方式能詳細(xì)地呈現(xiàn)美國(guó)城市貧困治理中的政策性經(jīng)驗(yàn)，能深入檢視肯定性行動(dòng)與社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃的減貧策略?！笆奈濉睍r(shí)期我國(guó)城市貧困治理的實(shí)踐面向可嘗試從城市貧困治理體系的完善、減貧政策的適時(shí)調(diào)試與權(quán)變、貧困政策的優(yōu)先事項(xiàng)設(shè)計(jì)以及政策的議程設(shè)置等方面參鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：“十四五”時(shí)期;貧困治理;城市治理;城市貧困

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2021）03-0076-11

一、研究背景

貧困問題及其治理屬于一項(xiàng)世界性難題。全球發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家貧困治理的實(shí)踐表明，貧困是一種介于城市與農(nóng)村之間的區(qū)域發(fā)育程度差異化和動(dòng)態(tài)化現(xiàn)象的社會(huì)問題，并以地緣政治、公共政策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型及歷史變遷等諸因素作為變量條件。新中國(guó)成立以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與改革開放的實(shí)施加速了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程，然而在實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的社會(huì)主義道路上，貧困問題也一度成為阻滯我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。綜觀我國(guó)歷史發(fā)展和國(guó)情現(xiàn)實(shí)，由于區(qū)域發(fā)展的差異性，貧困問題與農(nóng)村區(qū)域逐漸耦合，因此，農(nóng)村始終是我國(guó)發(fā)生貧困的重點(diǎn)區(qū)域和集中地帶。新中國(guó)成立以來，黨和政府高度重視農(nóng)村減貧與脫貧的問題，先后推出了不同的治貧模式：新中國(guó)成立初期推行小規(guī)模救濟(jì)式扶貧模式（1949-1978年）;改革開放以后轉(zhuǎn)向間接瞄準(zhǔn)扶貧模式（1979-1986年）;黨的十三大以后采用項(xiàng)目開發(fā)扶貧和區(qū)域瞄準(zhǔn)扶貧模式（1987-1992年）;20世紀(jì)90年代以后推行八七扶貧階段的綜合性扶貧模式（1994-2000年）;21世紀(jì)初以西部大開發(fā)為重要抓手形成整村推進(jìn)扶貧模式（2001-2013年）;黨的十八大以后實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的治貧模式（2014年至今）[1]。這些模式與社會(huì)保障制度協(xié)同發(fā)力，整體上緩解了我國(guó)農(nóng)村的貧困現(xiàn)狀，農(nóng)村貧困發(fā)生率由1978年底的975%降到2019年底的06%，貧困人口減少至551萬，703個(gè)貧困村脫貧摘帽;截至2020年11月底，我國(guó)如期完成了新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，絕對(duì)貧困和區(qū)域性整體貧困得以消除[2]?？v觀20世紀(jì)80年代以來的反貧困過程，我國(guó)貧困治理體系與治理機(jī)制正在經(jīng)歷一個(gè)不斷完善的過程[3]。同時(shí)，從治理過程亦能夠發(fā)現(xiàn)，我國(guó)貧困治理正在由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型、粗放型向集約型、物質(zhì)型向精神型以及輸血式向造血式過渡。

通過回顧我國(guó)治貧歷程與貧困治理成效可以預(yù)測(cè)，在相對(duì)貧困治理時(shí)期，農(nóng)村貧困兼顧城市貧困的治理將成為新的趨勢(shì)，而城市貧困問題也會(huì)聚焦更多關(guān)注點(diǎn)：第一，“十四五”時(shí)期現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村人口全面脫貧，絕對(duì)貧困得以消除，城市貧困問題自然會(huì)成為新時(shí)代不可忽視的治理內(nèi)容;第二，既有的減貧模式與政策基本上聚焦于農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口，對(duì)于城市地區(qū)的關(guān)注則相對(duì)較少;第三，盡管目前國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同視角、學(xué)科為相對(duì)貧困發(fā)聲，但關(guān)于建立相對(duì)貧困治理長(zhǎng)效機(jī)制的結(jié)構(gòu)要素與系統(tǒng)功能尚不清晰，城市貧困治理與反貧困目標(biāo)的完整體系尚未形成，從城市發(fā)展的長(zhǎng)期社會(huì)效應(yīng)來看，上述問題將對(duì)公共資源配置、區(qū)域均衡化發(fā)展以及人口自由流動(dòng)等產(chǎn)生一定的阻滯;第四，隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的推進(jìn)，城市貧困治理具有動(dòng)態(tài)性和發(fā)展性，非獨(dú)立的城市減貧體系勢(shì)必會(huì)對(duì)城市貧困治理形成巨大的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。上述問題的審視，深刻揭示了當(dāng)前我國(guó)城市貧困治理的迫切性與現(xiàn)實(shí)性，而他山之石的政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)即是一扇借鑒之窗。本研究通過探索與總結(jié)美國(guó)城市貧困治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以期為當(dāng)前和未來我國(guó)城市貧困治理提供啟示。

二、美國(guó)城市貧困治理的經(jīng)典政策范式

據(jù)聯(lián)合國(guó)開發(fā)署2017年報(bào)告顯示，全球城市貧困問題已成為人類發(fā)展所面臨的重要挑戰(zhàn)之一。從全球發(fā)達(dá)國(guó)家的治理實(shí)踐與成效來看，美國(guó)在城市反貧困治理方面已逐步形成一套較為成熟的體系和機(jī)制。盡管我國(guó)在政治體制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式以及文化等方面與西方發(fā)達(dá)國(guó)家存有差異，但城市貧困問題的產(chǎn)生機(jī)理、邏輯演變以及治理規(guī)律等具有相似性，多維度吸收和借鑒美國(guó)城市貧困治理的行政實(shí)踐具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

本研究以美國(guó)城市貧困作為典型對(duì)象，從其城市貧困治理的歷史軌跡來看具有必然性。美國(guó)城市貧困的研究經(jīng)歷了從20世紀(jì)早期對(duì)城市貧困問題的揭露到20世紀(jì)20年代城市貧困人種學(xué)的出現(xiàn)，再到20世紀(jì)30-50年代末城市貧困研究的衰落，再到20世紀(jì)60年代的城市貧困再發(fā)現(xiàn)以及“偉大社會(huì)”計(jì)劃的興起，可謂潮起潮落。工業(yè)化的開始為美國(guó)城市貧困治理提供了發(fā)現(xiàn)問題、治理問題以及尋找出路的契機(jī)，由此帶來了19世紀(jì)之后美國(guó)對(duì)社會(huì)福利政策體系構(gòu)建的不斷探索。關(guān)于美國(guó)城市貧困治理的理論研究，學(xué)者簡(jiǎn)·亞當(dāng)斯（Jane Addams）、雅各布·里斯（Jacob Riis）、W.I.托馬斯（W.I.Thoms）與弗洛里安·茲納涅茨基（Floria Znaniecki）以及羅伯特·帕克（Robert Park）在城市貧困與社會(huì)組織化關(guān)系以及城市人類行為等方面進(jìn)行了系統(tǒng)性思考，他們對(duì)于城市貧困的討論，深刻揭示了一個(gè)處在變動(dòng)中的城市人口生活進(jìn)程與性質(zhì)。國(guó)家層面的制度與規(guī)范逐漸開啟了人們理解城市貧困的一扇窗，《社會(huì)保障法》為美國(guó)培育了福利國(guó)家的萌芽[4]，也促使其成為世界上以福利政策減緩城市貧困的典型國(guó)家。鑒于美國(guó)城市貧困治理的典型實(shí)踐，本文選擇以政策治理視角對(duì)其進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)考察與借鑒，以探尋更具時(shí)代性的城市貧困治理路徑。

（一）美國(guó)城市貧困治理的歷史形態(tài)與發(fā)展路徑

在美國(guó)消除貧困的戰(zhàn)爭(zhēng)中，特別是在關(guān)于城市貧困的描述性研究中，工業(yè)化社會(huì)改革是一個(gè)最有影響力的主題。美國(guó)城市貧困治理實(shí)踐主要以“向貧困宣戰(zhàn)”為分水嶺，形成了美國(guó)歷史上城市貧困治理的三大典型階段。美國(guó)政府通過歷史推進(jìn)、減貧行動(dòng)體系與福利政策等方式來緩解或消除不同時(shí)期的城市病，尤其是進(jìn)入20世紀(jì)以后，政府與NGO（非政府組織）的一系列行動(dòng)計(jì)劃突顯了城市貧困治理的時(shí)代價(jià)值與治理底色。從美國(guó)歷史與經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來看，其城市貧困與反貧困治理經(jīng)歷了“貧困的發(fā)現(xiàn)”與“貧困的再發(fā)現(xiàn)”兩個(gè)重要時(shí)期[5]。20世紀(jì)30年代，以美國(guó)為首的西方國(guó)家發(fā)生的經(jīng)濟(jì)危機(jī)、石油危機(jī)以及就業(yè)危機(jī)等宣告了自由放任主義的失敗，凱恩斯主義開始登上歷史舞臺(tái)，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的治理模式很大程度上破解了美國(guó)歷史上福利需求與供給的結(jié)構(gòu)性矛盾，為美國(guó)城市貧困治理開啟了福利化的救贖道路。

聯(lián)合國(guó)社會(huì)發(fā)展首腦會(huì)議曾于1995年發(fā)出關(guān)于全球貧困治理的呼吁：全世界正在目睹一些國(guó)家迎來繁榮與擴(kuò)展，而不幸的是另一方面，無法容忍的貧困也在持續(xù)擴(kuò)大，這個(gè)矛盾迫切需要被予以糾正[6]。通過檢視美國(guó)減貧的階段與過程發(fā)現(xiàn)，美國(guó)貧困治理的歷史性進(jìn)路正是對(duì)上述矛盾中繁榮與擴(kuò)展的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。

第一階段：羅斯福政府“新政”治理術(shù)（1933-1945年）?！盁o硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)”這個(gè)術(shù)語(yǔ)近乎成了全球消除貧困問題不可或缺的代名詞。與21世紀(jì)中國(guó)的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)相異之處在于，美國(guó)城市減貧戰(zhàn)略似乎始終處于一個(gè)矛盾狀態(tài)，即繁榮籠罩下的當(dāng)代美國(guó)豐裕社會(huì)中由城市貧困人群組成的另一個(gè)美國(guó)亦真實(shí)存在，并且被政府和主流社會(huì)忽略甚至是垃圾化處理[7]。為此，以經(jīng)濟(jì)大蕭條作為拯救美國(guó)城市貧困的新政治理術(shù)則成為美國(guó)歷史上城市治理轉(zhuǎn)型的標(biāo)志性事件。20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條席卷了美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，其在中觀層面亦被表達(dá)為新城市危機(jī)[8]（p.67）。作為新政的定海神針，凱恩斯主義一度將城市經(jīng)濟(jì)危機(jī)與失業(yè)危機(jī)從泥潭中解救出來，城市規(guī)劃政策重新組織了勞動(dòng)力，通過公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施和公共住房等方式減少失業(yè)率[9]，確立了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的壟斷地位。美國(guó)第32任總統(tǒng)富蘭克林·德拉諾·羅斯福，在面對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的系列城市問題與新貧困挑戰(zhàn)時(shí)，采取了諸多新政策略以緩解經(jīng)濟(jì)蕭條衍生的城市新貧困，重振城市金融部門或關(guān)鍵機(jī)構(gòu)人員的自信心。新政突出強(qiáng)調(diào)緩解、恢復(fù)與改革（3R）的治理目標(biāo)。其中，緩解政策致力于為經(jīng)濟(jì)大蕭條中受災(zāi)或失業(yè)的城市人口提供暫時(shí)性的幫助，通過一系列法律政策為城市失業(yè)者提供新工作、緩解生活壓力;恢復(fù)政策旨在調(diào)節(jié)由大蕭條帶來的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，確保城市公共服務(wù)可持續(xù)供給、市場(chǎng)價(jià)格趨于平穩(wěn)化;改革政策著力探尋經(jīng)濟(jì)大蕭條的緣由，試圖降低未來經(jīng)濟(jì)危機(jī)再次發(fā)生的概率。此外，新政陸續(xù)頒布了《銀行法案》（Banking Act）和《社會(huì)保障法案》（Social Security Act），創(chuàng)立了美國(guó)人口養(yǎng)老金和失業(yè)金的全民政策體系[10]，其涵蓋了美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)城市老年群體、城市失業(yè)群體以及受撫養(yǎng)子女的家庭等多方面的支持項(xiàng)目。新政實(shí)施以來，州政府開始介入社會(huì)福利領(lǐng)域，扮演一個(gè)比以前更為積極的角色[11]，切實(shí)解決了經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的諸多問題，開創(chuàng)了美國(guó)歷史上城市貧困治理的先河。但同時(shí)，由于政府對(duì)政策項(xiàng)目的盲目性和疊加性供給，缺乏統(tǒng)一而有序的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，政府治理的低效率和城市貧困隱性風(fēng)險(xiǎn)也隨之出現(xiàn)。

第二階段：林登·約翰遜政府偉大社會(huì)政策（1963-1969年）。如果說羅斯福新政關(guān)于經(jīng)濟(jì)危機(jī)后城市不同群體間的支持計(jì)劃是美國(guó)緩解城市貧困的希望，那么20世紀(jì)60年代約翰遜政府推行的偉大社會(huì)政策則是美國(guó)城市減貧的戰(zhàn)略升級(jí)與內(nèi)容拓展。與新政有所不同的是，一方面，約翰遜政府關(guān)于城市減貧戰(zhàn)略實(shí)施的大環(huán)境相對(duì)寬松，經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序穩(wěn)定，民調(diào)意見相對(duì)一致;另一方面，新政30余年來的社會(huì)政策影響、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與治理困境為約翰遜政府減貧戰(zhàn)略提供了前車之鑒。約翰遜政府減貧戰(zhàn)略是對(duì)新政治理術(shù)的延伸，約翰遜總統(tǒng)就任之初曾立下誓言：“我們的目標(biāo)不僅是發(fā)現(xiàn)和減輕貧困的癥狀，而且要有效地治愈它，最重要的是學(xué)會(huì)預(yù)防貧困”。他認(rèn)為，要充分認(rèn)識(shí)到減貧戰(zhàn)打擊的不僅是貧困帶來的系列后果，也包括貧困的誘發(fā)因素[12]。美國(guó)城市貧困人口從1959年的1700萬減少到1968年的1290萬，其總量下降了24%。20世紀(jì)60年代，約翰遜總統(tǒng)向貧困宣戰(zhàn)的國(guó)會(huì)咨文內(nèi)容對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)生了時(shí)間和空間場(chǎng)域的巨大影響，不啻是投向平靜湖面的一顆石子，頓時(shí)在美國(guó)人心中激起陣陣漣漪[13]。其實(shí)踐戰(zhàn)略與新政策略具有根本性差異，即以窮人利益作為減貧的突破口，而不僅僅關(guān)注社會(huì)福利政策。國(guó)家典型的福利政策由此得以轉(zhuǎn)型，清單式治理與綱領(lǐng)立法的雛形開始出現(xiàn)，值得全球國(guó)家引以借鑒的當(dāng)屬約翰遜總統(tǒng)顛覆式的政策改革，即變食稅者為納稅者。盡管這一大刀闊斧的行為一度引發(fā)了不同群體尤其是弱勢(shì)群體和城市邊緣群體的反抗和質(zhì)疑，但從歷史貢獻(xiàn)與國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的角度來看，約翰遜政府找準(zhǔn)了城市貧困的癥結(jié)，推動(dòng)貧困人口自力更生，通過內(nèi)生動(dòng)力來擺脫貧困，而不再僅僅依賴于政府福利政策。經(jīng)過歷史和實(shí)踐的長(zhǎng)期檢驗(yàn)，偉大社會(huì)政策的確在解決城市貧困人口生活、民生發(fā)展、民權(quán)保障和城市環(huán)境發(fā)展等問題方面取得了豐碩的成果。二戰(zhàn)后，美國(guó)城市貧困治理取得了巨大成就，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·加爾布雷斯（John Kenneth Galbraith）在《豐裕社會(huì)》中將當(dāng)時(shí)的社會(huì)表述為“非常了不起的、空前的豐?！盵14]（p.49），以至于美國(guó)人也認(rèn)為貧困曾屬于世界上其他國(guó)家，而美國(guó)是受上帝眷顧的國(guó)家[7]。的確，二戰(zhàn)后約翰遜政府向貧困宣戰(zhàn)的實(shí)效及社會(huì)影響力使其成為美國(guó)歷史上福利國(guó)家建設(shè)的最高峰[15]，也為美國(guó)城市貧困治理提供了美好的愿景和藍(lán)圖。

第三階段：奧巴馬政府政策與數(shù)字財(cái)政戰(zhàn)略（2009-2016年）。城市貧困與反貧困是一場(chǎng)沒有終點(diǎn)的戰(zhàn)爭(zhēng)，盡管約翰遜政府創(chuàng)造了美國(guó)城市反貧困的空前歷史，但奧巴馬政府在城市反貧困進(jìn)程中依然面臨著巨大的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。21世紀(jì)以來，奧巴馬政府推出了一系列反貧困戰(zhàn)略，囊括了城市與農(nóng)村反貧困的宏觀目標(biāo)與微觀實(shí)踐，同時(shí)，奧巴馬時(shí)代的反貧困法律與政策確定了美國(guó)反貧困議程的優(yōu)先事項(xiàng)，這也為奧巴馬政府的社區(qū)實(shí)踐與數(shù)字財(cái)政反貧困戰(zhàn)略提供了理論保障。

建構(gòu)符合時(shí)代使命與現(xiàn)實(shí)需求的政策議程是奧巴馬政府城市反貧困的歷史創(chuàng)舉。“向那些問題經(jīng)常被遺忘和邊緣化的市民發(fā)出聲音，滿足那些現(xiàn)有或即將到來的貧困群體的需要不是一種選擇，而是一種必要的召喚。”[16]以法律與政策議程的形式表達(dá)政府對(duì)城市貧困問題的信心和興趣成為奧巴馬政府反貧困的優(yōu)先事項(xiàng)，政府將貧困地區(qū)、貧困人口與資源進(jìn)行有效分類并列出優(yōu)先事項(xiàng)等級(jí)，以節(jié)省稀缺資源[17]。《華爾街日?qǐng)?bào)》與《喬治敦貧困法律與政策雜志》作為法律政策議程的典型標(biāo)志，積極有效地回應(yīng)著這一召喚，它們通過刊載最具說服力和預(yù)見力的見解，為讀者和改革家提供觀察與分析討論的理論場(chǎng)域，旨在將更多貧困理論的認(rèn)知轉(zhuǎn)化為解決現(xiàn)實(shí)問題的呼吁或改革。盡管在20世紀(jì)70年代，尼克松和卡特政府提出了全面的國(guó)家城市政策，但這些政策卻并未完全落實(shí)，而奧巴馬政府則對(duì)國(guó)家城市政策有顯著的推進(jìn)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)催生了一場(chǎng)新凱恩斯主義城市政策的機(jī)會(huì)，刺激資金繼續(xù)被用于國(guó)家教育、醫(yī)療改革、公共住房、就業(yè)與社會(huì)保障等方面。開始于1987年的“麥金尼-文托法案”將城市“無家可歸”政策列為主要內(nèi)容，由于其是在國(guó)家城市政策全盛期之后頒布的，故理論與實(shí)踐學(xué)者總是忽略對(duì)其的討論，而更傾向于長(zhǎng)期的政策探究[18]。奧巴馬政府住房?jī)?yōu)先的模式逐步改善了先期無家可歸的社會(huì)真實(shí)狀態(tài)。

奧巴馬政府以社區(qū)實(shí)踐與數(shù)字財(cái)政的方式解決了諸多城市貧困的現(xiàn)實(shí)問題。在社區(qū)發(fā)展實(shí)踐中，關(guān)于哪種方法最能解決貧困問題，始終存在著一種緊張的關(guān)系。增加城市邊緣化群體的機(jī)會(huì)，可以通過優(yōu)化生存環(huán)境、重新開發(fā)與社會(huì)服務(wù)供給來實(shí)現(xiàn)，亦可通過經(jīng)濟(jì)包容來實(shí)現(xiàn)[19]。社會(huì)經(jīng)濟(jì)包容模式旨在增加低收入社區(qū)人群在住房、教育以及交通等方面的信貸途徑。資金和政治經(jīng)濟(jì)背景的形成可以揭示這些方法是如何被實(shí)現(xiàn)的，并且奧巴馬政府已連續(xù)五年支持了經(jīng)濟(jì)包容性的減貧方法。由于獲得信貸在這些方法中發(fā)揮了核心作用，因此，確定收入流一直是政策議程和實(shí)踐的焦點(diǎn)。從美國(guó)城市歷史實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)來看，該模式在解決社區(qū)貧困問題與促進(jìn)城市發(fā)展方面產(chǎn)生了較大的效應(yīng)。綜觀奧巴馬政府時(shí)代的城市貧困進(jìn)展，社區(qū)實(shí)踐只是城市規(guī)劃與政策的微觀聚焦，而推動(dòng)城市整體性、全面性和系統(tǒng)性減貧的行動(dòng)仍屬“數(shù)字財(cái)政”戰(zhàn)略。為了調(diào)和城市貧富差距和結(jié)構(gòu)性矛盾，奧巴馬政府推行數(shù)字財(cái)政戰(zhàn)略，通過財(cái)政投入的方式直接致力于城市減貧。醫(yī)療改革作為奧巴馬政府時(shí)代的宏偉政策，一定程度上減緩了城市貧困治理，但其側(cè)重點(diǎn)不在于城市減貧或救助邊緣低收入群體。與新政、偉大社會(huì)政策存在差異，奧巴馬政府城市貧困專項(xiàng)治理突出了兩方面的力度。一方面是史無前例的財(cái)政支出。自2009年奧巴馬總統(tǒng)上任以來，聯(lián)邦政府福利支出超過193億美元[20]，并開啟了數(shù)字財(cái)政的戰(zhàn)略模式。從政策理性角度分析，大規(guī)模資金投入應(yīng)該會(huì)對(duì)美國(guó)城市貧困人口產(chǎn)生積極的影響。然而數(shù)字財(cái)政戰(zhàn)略與貧困消除之間仍存有悖論，持續(xù)性年度過百億美元的財(cái)政投入似乎與貧困減緩之間并沒有多大關(guān)系。2014年美國(guó)貧困人口依然超過4600萬（包括城市和農(nóng)村），貧困率高達(dá)145%[21]，甚至出現(xiàn)了更多人口陷入貧困之中的城市。從歷史來看，奧巴馬政府迎來了由主動(dòng)型的城市減貧行動(dòng)逐漸演變?yōu)楸粍?dòng)型或無力型政府慣性行為的時(shí)代。

（二）美國(guó)城市貧困治理動(dòng)態(tài)行動(dòng)計(jì)劃

凱恩斯主義與新自由主義出現(xiàn)于美國(guó)歷史發(fā)展的不同時(shí)期，其先后成為解救國(guó)家、緩解城市社會(huì)危機(jī)與消除貧困的有力武器。如果說凱恩斯主義追求的是釋放政府治理能力與有效解決就業(yè)、住房等公共危機(jī)的目標(biāo)，那么新自由主義則是對(duì)城市更多群體尤其是貧困群體價(jià)值的維護(hù)以及對(duì)國(guó)家政策的新型選擇和適應(yīng)，二者各有千秋。從“國(guó)家—社會(huì)”建構(gòu)以及人類的自我需求來看，城市應(yīng)該被答案所界定，而不是被問題所界定。綜觀新政治理術(shù)、偉大社會(huì)政策以及“政策與數(shù)字財(cái)政”戰(zhàn)略，美國(guó)國(guó)情對(duì)城市貧困治理的范式與思路有一定影響。與其他國(guó)家相異之處在于，美國(guó)具有先社會(huì)后國(guó)家的顯著特征，因此，社會(huì)性以及社會(huì)行動(dòng)力自然構(gòu)成了美國(guó)城市貧困治理政策的有益架構(gòu)體系。20世紀(jì)60年代以來，諸行動(dòng)計(jì)劃逐漸成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家反貧困政策與城市公共價(jià)值的有效工具。

1.肯定性行動(dòng)

肯定性行動(dòng)（the Affirmative Action）政策的出臺(tái)頗具歷史與現(xiàn)實(shí)意義。20世紀(jì)60年代美國(guó)政府頒布了肯定性行動(dòng)政策，從政策初衷與實(shí)踐應(yīng)用來看，此項(xiàng)政策旨在消除教育和就業(yè)領(lǐng)域?qū)谌说茸逡岬钠缫暎栽鲞M(jìn)社會(huì)公平與正義，對(duì)公平或平等問題的研究必須符合實(shí)際并與具體的政策問題相結(jié)合[22]（p.79），這也正是肯定性行動(dòng)的具體踐行思路。亦有研究者認(rèn)為，肯定性行動(dòng)政策是處于美國(guó)社會(huì)底層的弱勢(shì)群體抗?fàn)幍慕Y(jié)果[23]。雖然該觀點(diǎn)忽略了美國(guó)政府從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)角度對(duì)群體公平的考慮，卻有力表達(dá)了不同領(lǐng)域貧困群體對(duì)于社會(huì)價(jià)值的訴求。伴隨著城市社會(huì)的現(xiàn)代化問題與治理轉(zhuǎn)型，肯定性行動(dòng)的外延與維度被不斷放大，以消除城市貧困為核心的家庭教育、就業(yè)、社區(qū)學(xué)習(xí)等內(nèi)容逐漸被納入該范疇。國(guó)內(nèi)既有的理論研究顯示，肯定性行動(dòng)的優(yōu)勢(shì)經(jīng)驗(yàn)與可行方案更多地被借鑒于高等教育、就業(yè)政策以及社會(huì)保障等相關(guān)領(lǐng)域。

肯定性行動(dòng)的預(yù)期功能與實(shí)踐效果貫穿于20世紀(jì)60年代以來的美國(guó)歷屆政府城市反貧困全過程，緩解了社會(huì)輿論和城市問題對(duì)國(guó)家政策的強(qiáng)有力沖擊，有力提升了政府在城市貧困治理方面的行動(dòng)能力。在20世紀(jì)60年代之前的美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，就業(yè)歧視是城市貧困的主要表現(xiàn)之一，經(jīng)濟(jì)大蕭條對(duì)這一事實(shí)造成了更加嚴(yán)峻的影響[24]。新政時(shí)期，凱恩斯主義的出現(xiàn)，促使政府通過干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的手段消除就業(yè)歧視帶來的城市貧困問題，進(jìn)一步保護(hù)城市不同群體的根本利益，著力化解經(jīng)濟(jì)危機(jī)，持續(xù)保障勞動(dòng)力供給。新政的最大貢獻(xiàn)在于開啟了美國(guó)政府推動(dòng)城市平等就業(yè)之路[25]（p.289）。二戰(zhàn)以來，美國(guó)政府消除就業(yè)歧視的政策傾向越來越明顯，社會(huì)保障的力度愈加穩(wěn)固，城市減貧的效果通過不同族別之間經(jīng)濟(jì)與政治的平等性反映出來。從美國(guó)城市反貧困的歷史來看，肯定性行動(dòng)中反歧視性就業(yè)只是城市貧困治理的單一領(lǐng)域，卻從法律公平的視角揭示了美國(guó)城市弱勢(shì)群體抗?fàn)?、社?huì)穩(wěn)定需要以及政府可持續(xù)發(fā)展的審時(shí)度勢(shì)過程。約翰遜政府、尼克松政府、卡特政府、里根政府、布什政府以及奧巴馬政府從不同維度踐行了肯定性行動(dòng)，歷屆政府幾乎同時(shí)頒布了與行動(dòng)相吻合的減貧計(jì)劃，這些行動(dòng)一方面緩解了美國(guó)城市發(fā)展過程中因種族歧視而產(chǎn)生的就業(yè)性貧困問題，另一方面亦暴露出當(dāng)時(shí)社會(huì)的隱性問題，尤其給政府政策與財(cái)政收支帶來了巨大的挑戰(zhàn)和沖擊。

2.社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃

“一個(gè)國(guó)家所需要的、政治所涉及的恰恰是一個(gè)宏觀計(jì)劃，目的是為了許多而不僅僅是在經(jīng)濟(jì)條件下同時(shí)引進(jìn)的變革，并將這些變革協(xié)調(diào)起來，從而達(dá)到努力與代價(jià)的最佳發(fā)展效果，這就是‘計(jì)劃所謂的通俗定義?！盵26]（p.18）社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃起始于約翰遜政府時(shí)代。為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的城市危機(jī)，約翰遜政府開始注重公共政策與城市公民參與的互嵌。該項(xiàng)政府政策旨在將弱勢(shì)反抗群體納入美國(guó)利益集團(tuán)政治的制度框架內(nèi)，使貧困人口能在政治體制內(nèi)向各級(jí)政府施加壓力，在公共資源分配中獲取更合理的份額，從而緩解貧困狀態(tài)和由此造成的嚴(yán)重社會(huì)動(dòng)蕩[27]。美國(guó)城市貧困治理的現(xiàn)狀表明，社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃的創(chuàng)立及其運(yùn)行屬于一項(xiàng)創(chuàng)新性的減貧行為，根源在于“機(jī)會(huì)戰(zhàn)略”的提出與部署。該計(jì)劃注重讓城市弱勢(shì)群體有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的政治權(quán)利，參與公共性事務(wù)的討論。社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃區(qū)別于傳統(tǒng)的反貧困政策，其聚焦于形成一個(gè)遠(yuǎn)視性的政策邏輯系統(tǒng)，即以公共社區(qū)機(jī)構(gòu)為出發(fā)點(diǎn)，通過調(diào)動(dòng)城市困難群體的積極性和參與性，樹立反貧困治理目標(biāo)、制定社區(qū)行動(dòng)方案、挖掘社區(qū)資源等，最終完成政府向城市弱勢(shì)群體賦權(quán)并實(shí)現(xiàn)其自我減貧。

以機(jī)會(huì)缺乏為根本特征的內(nèi)源性貧困是社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施的重要現(xiàn)實(shí)依據(jù)。作為社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃的保障平臺(tái)，社區(qū)行動(dòng)機(jī)構(gòu)的特殊性在于不受政黨控制，直接管理貧困公共項(xiàng)目和資金。同時(shí)，該機(jī)構(gòu)還能調(diào)動(dòng)城市社區(qū)貧困人口的參與性和積極性，切實(shí)賦予社區(qū)內(nèi)貧困群體參與并表達(dá)權(quán)利的機(jī)會(huì)。20世紀(jì)60年代美國(guó)城市社區(qū)的活躍數(shù)據(jù)表明，社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃促使《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法》中最切實(shí)可行的參與目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，城市內(nèi)社區(qū)行動(dòng)機(jī)構(gòu)數(shù)量的可持續(xù)增長(zhǎng)產(chǎn)生了預(yù)期效應(yīng)[28]。60年代末期，隨著社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃工作手冊(cè)與《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法修正案》的出現(xiàn)，窮人參與、擴(kuò)大貧困居民參與機(jī)會(huì)等概念成為城市反貧困的主流，涉及內(nèi)容包括政治參與、貧困項(xiàng)目管理、城市垃圾處理、環(huán)境保護(hù)等。從社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃的目標(biāo)來看，該項(xiàng)政策的力度越來越大。但與此同時(shí)，窮人、貧困居民等群體的政治參與規(guī)模逐漸擴(kuò)大，無形之中給政府帶來新的挑戰(zhàn)和壓力，官民沖突亦開始不斷上演。盡管后來約翰遜政府進(jìn)行了多次系統(tǒng)性的調(diào)整，但始終沒有扭轉(zhuǎn)20世紀(jì)70年代初尼克松時(shí)代社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃走向終結(jié)的事實(shí)。

三、政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐困境：美國(guó)城市貧困治理的經(jīng)驗(yàn)

以向貧困宣戰(zhàn)為核心目標(biāo)的美國(guó)城市反貧困政策行為開啟了時(shí)空共治背景下的三段經(jīng)典范式。研究發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)30年代以來，美國(guó)城市貧困治理的演進(jìn)邏輯突出了政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐行為的組合效果。從社會(huì)變遷的視角進(jìn)行考察，美國(guó)城市貧困治理完成了跨世紀(jì)的政府接力賽嘗試，“宣戰(zhàn)”推動(dòng)了城市貧困治理的諸多新穎范式，積累了系列優(yōu)勢(shì)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也暴露出城市貧困治理的一些政策弊病與實(shí)踐困境。

（一）優(yōu)勢(shì)策略

1.較完善的城市貧困治理體系

新政政策、偉大社會(huì)政策、政策與數(shù)字財(cái)政戰(zhàn)略共同構(gòu)成了美國(guó)城市貧困治理的基本政策框架，而肯定性行動(dòng)與社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃兩項(xiàng)內(nèi)容則是該框架內(nèi)的有益構(gòu)成要素。反觀美國(guó)城市貧困治理體系，羅斯福新政時(shí)期，國(guó)家積極推進(jìn)社會(huì)福利政策，構(gòu)建并完善了包括城市教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共就業(yè)、公共住房等在內(nèi)的一系公共服務(wù)體系、人口養(yǎng)老體系以及婦女與兒童福利體系，同時(shí)，美國(guó)城市為諸體系配備了《社會(huì)保障法案》《銀行法案》等法律保障體系。約翰遜時(shí)期構(gòu)建了新型的納稅體系，完成了城市貧困人口由“享稅”轉(zhuǎn)向“納稅”的治道變革。奧巴馬政府補(bǔ)充并構(gòu)建了城市貧困法律政策體系、數(shù)字政策體系以及國(guó)家醫(yī)療改革體系方案，推進(jìn)了21世紀(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家城市貧困治理的綜合性治理體系。

2.模糊性轉(zhuǎn)向清晰性的政策權(quán)變

美國(guó)城市貧困治理由模糊性轉(zhuǎn)向清晰性的歷時(shí)路徑選擇，實(shí)質(zhì)上屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)適應(yīng)上層建筑、社會(huì)治理適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境、治理工具適應(yīng)問題需求的政策權(quán)變過程。文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)30年代以前，美國(guó)城市貧困治理并未形成系統(tǒng)的政策性治理，政府對(duì)城市治理的頂層設(shè)計(jì)與行動(dòng)框架尚具有模糊性和籠統(tǒng)性，暫未聚焦于某個(gè)微觀領(lǐng)域的具體行動(dòng)之上。或許因受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊和影響，羅斯福新政主要以政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)作為基本手段，系統(tǒng)推行了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、公共安全、社會(huì)保障和服務(wù)的微觀政策，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)頹勢(shì)對(duì)城市貧困群體的生活沖擊。約翰遜政府時(shí)代清單式的貧困治理初具規(guī)模，由模糊轉(zhuǎn)向清晰的邏輯更趨明顯，“偉大社會(huì)福利政策”以城市貧困群體政治參與機(jī)會(huì)公平作為切入點(diǎn)，推行清單式治理模式，將窮人的諸政治權(quán)利、社區(qū)行動(dòng)計(jì)劃等協(xié)同推進(jìn)，向城市貧困家庭的每一個(gè)焦點(diǎn)問題宣戰(zhàn)。21世紀(jì)以來，奧巴馬政府關(guān)于城市貧困治理的政策設(shè)計(jì)更為清晰：一方面，落實(shí)“國(guó)家—城市”政策，以有效回應(yīng)城市群體的不同訴求;另一方面，數(shù)字財(cái)政戰(zhàn)略的靶向治療，提高了貧困治理的高效性資金投入力度。盡管兩項(xiàng)政策亦有瑕疵，但從貧困政策體系的構(gòu)建與模式維系來講，它們頗具時(shí)代價(jià)值。

3.設(shè)計(jì)貧困政策的優(yōu)先事項(xiàng)

優(yōu)先事項(xiàng)意味著要在眾多政策體系中厘清主次關(guān)系與先后順序，處理好貧困的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)方面，促使治理目標(biāo)聚焦于城市貧困、生產(chǎn)力與環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系。該路徑有助于認(rèn)知城市發(fā)展經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與社會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系，推進(jìn)城市教育、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)以及家庭計(jì)劃之間的整合與互動(dòng)程序[29]。文獻(xiàn)研究顯示，與大部分西方國(guó)家一樣，美國(guó)城市貧困治理的顯著特征亦在于政策優(yōu)先事項(xiàng)的設(shè)計(jì)，尤其是聚焦于政府對(duì)貧困治理的信心與興趣。全世界貧困治理的經(jīng)驗(yàn)與聯(lián)合國(guó)減貧體系對(duì)于政策優(yōu)先事項(xiàng)的設(shè)置已經(jīng)形成共識(shí)，從實(shí)踐效果來看，該項(xiàng)選擇的確在消除貧困與緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)等方面產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性社會(huì)效應(yīng)。美國(guó)城市貧困治理政策歷來注重優(yōu)先事項(xiàng)的選擇：一方面，優(yōu)先事項(xiàng)體現(xiàn)在政府政策制定的優(yōu)先性，即優(yōu)先設(shè)計(jì)與執(zhí)行城市貧困治理政策;另一方面，優(yōu)先事項(xiàng)體現(xiàn)在實(shí)施過程中，如新政注重對(duì)政府干預(yù)的優(yōu)先選擇，“偉大社會(huì)政策”注重窮人機(jī)會(huì)的優(yōu)先發(fā)展以及清單式減貧的優(yōu)先思路，數(shù)字財(cái)政戰(zhàn)略注重資源項(xiàng)目與資金的優(yōu)先投入。盡管每一項(xiàng)政策所注重的優(yōu)先內(nèi)容具有差異，但政策優(yōu)先事項(xiàng)的選擇以及執(zhí)行能夠觸及更多貧困群體的現(xiàn)實(shí)需求，及時(shí)順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，消除外在風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)在危機(jī)產(chǎn)生的諸多阻滯問題。

4.重視文本與政策的議程設(shè)置

議程設(shè)置的顯著優(yōu)勢(shì)在于提供一種消除貧困的理論依據(jù)與時(shí)刻表。20世紀(jì)50年代后期至60年代末期，盡管美國(guó)并沒有提出專門的城市貧困問題，但針對(duì)弱勢(shì)群體利益而展開的政策卻引發(fā)了廣泛的關(guān)注（參見表1）。

從美國(guó)城市貧困治理的經(jīng)驗(yàn)來看，文本主要包括法律文本與代表性刊物，政策主要包括國(guó)家政策、州政府政策和城市政策。研究發(fā)現(xiàn)，文本與政策議程設(shè)置是美國(guó)城市貧困治理取得顯著成效的關(guān)鍵舉措之一。20世紀(jì)30年代以來，《社會(huì)保障法案》《銀行法案》《華爾街日?qǐng)?bào)》《喬治敦貧困法律與政策雜志》以及國(guó)家城市政策、立法綱領(lǐng)等陸續(xù)推出，這些文本與政策更多地融入了法律保障以及法治功能，將以往零星的、無序的話語(yǔ)串聯(lián)起來并加以系統(tǒng)化。20世紀(jì)60年代中期，以聯(lián)邦政府發(fā)起的反貧困運(yùn)動(dòng)為標(biāo)志，貧困治理相關(guān)出版物和政府文件大幅增加，呈現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)：國(guó)內(nèi)高級(jí)理論研究雜志上每年刊載約10篇貧困治理的長(zhǎng)文;1966年，貧困治理?？敦毨Ш腿肆Y源摘要》（Poverty and Human Resources Abstract）誕生;大量以城市貧困為主題的學(xué)術(shù)會(huì)議召開，并伴隨出版了貧困與教育、醫(yī)療衛(wèi)生、法律與公共福利的書籍，包括一些反貧困考核、評(píng)估的著作與綜合性文獻(xiàn)等。針對(duì)不同處境和階段的貧困問題，美國(guó)城市治理文本與政策的規(guī)范性議程設(shè)置了綱領(lǐng)性的范式，指導(dǎo)城市更切實(shí)際地消除貧困，落實(shí)具體行動(dòng)，形成了城市貧困治理領(lǐng)域的可持續(xù)戰(zhàn)略，相較于發(fā)展中國(guó)家而言，此舉尤為超前。

（二）實(shí)踐困境

政策治理術(shù)及其理性選擇推進(jìn)了美國(guó)城市貧困治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，為西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市減貧建立了有效范式。但與此同時(shí)，需要辯證地看待美國(guó)城市貧困治理面臨的諸多政策困境與實(shí)踐問題。

1.目標(biāo)轉(zhuǎn)移

目標(biāo)轉(zhuǎn)移意味著失去對(duì)原始目標(biāo)的視線或偏離最初目標(biāo)，這也是美國(guó)貧困戰(zhàn)爭(zhēng)中最顯著的問題。研究發(fā)現(xiàn)，三大典型范式中，約翰遜政府提出了“向貧困宣戰(zhàn)”的口號(hào)，并以提供窮人的參與機(jī)會(huì)、發(fā)展其自身能力為內(nèi)容，重視減輕貧困、消除貧困與預(yù)防貧困的過程。盡管約翰遜政府亦為此設(shè)定了諸多富有改革意義的政策目標(biāo)，但城市貧困戰(zhàn)爭(zhēng)最終因目標(biāo)轉(zhuǎn)移而被認(rèn)為是失敗的。例如，一方面，約翰遜政府的反貧困思路是推動(dòng)窮人靠自己的能力和收入逐漸擺脫貧困，由食稅者變?yōu)榧{稅者，而不是提供擺脫貧困所需要的教育、就業(yè)和培訓(xùn)等政策工具;另一方面，約翰遜政府雖然制定了治愈貧困和預(yù)防貧困的目標(biāo)，但其在操作過程中并沒有給予這些目標(biāo)以明確的解釋和解決方案，且似乎已與原有目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)。事實(shí)上，新政以來，美國(guó)政府的城市貧困治理政策表明，福利國(guó)家的不斷擴(kuò)張與福利體系的蓬勃發(fā)展，已經(jīng)構(gòu)成了福利接受者的一個(gè)社會(huì)安全網(wǎng)，貧困治理出現(xiàn)了目標(biāo)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。

2.政策悖論

“從一開始就設(shè)計(jì)一個(gè)‘正確的程序，或者從一開始就‘正確地設(shè)計(jì)一個(gè)‘正確的程序，都是一個(gè)好主意。”[30]政策程序的設(shè)計(jì)需要解決政策目標(biāo)及其背后的一致緣由問題，因?yàn)檫@直接決定了其實(shí)施效果與可行性。美國(guó)城市貧困治理的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，政府對(duì)城市貧困及其治理尤為重視，然而理論與實(shí)踐界權(quán)威人士認(rèn)為，一些貧困政策的設(shè)計(jì)與貧困規(guī)劃從效果來看極為糟糕，其原因在于政策設(shè)定的目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府執(zhí)行者或者弱勢(shì)群體的實(shí)際能力，政策目標(biāo)與政策執(zhí)行產(chǎn)生了實(shí)踐悖論。從美國(guó)城市貧困治理的實(shí)踐來看，20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，歷屆政府往往將福利政策作為解圍貧困的砝碼，而忽視了向城市貧困人口提供擺脫貧困的真正工具。例如，為何奧巴馬政府?dāng)?shù)字財(cái)政戰(zhàn)略的推行耗費(fèi)了政府巨大的財(cái)政投入，卻仍會(huì)出現(xiàn)更多的城市貧困？一方面，經(jīng)濟(jì)全球化背景下，政策設(shè)計(jì)的初衷與美國(guó)個(gè)人至上的人文價(jià)值追求有所錯(cuò)位;另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、國(guó)家政策以及群體努力的差異性程度，導(dǎo)致了進(jìn)一步的相對(duì)貧困。研究亦表明，奧巴馬政府?dāng)?shù)字財(cái)政戰(zhàn)略中推行了大量的反貧困項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目的弱關(guān)聯(lián)度以及重復(fù)性與無序性沖突，事實(shí)上也造成了原始政策設(shè)計(jì)與項(xiàng)目執(zhí)行的悖論。

四、美國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)城市貧困治理的啟示

（一）建立解決城市相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制

建立解決城市相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制是我國(guó)國(guó)家治理頂層設(shè)計(jì)不可或缺的內(nèi)容。在絕對(duì)貧困治理階段，貧困治理機(jī)制、扶貧政策以及動(dòng)員機(jī)制等皆圍繞農(nóng)村展開，城市扶貧政策僅僅被嵌入諸政策之內(nèi)，完整與系統(tǒng)的城市貧困治理機(jī)制尚未形成，尤其是城市減貧與減災(zāi)的政策體系以及城市貧困治理的預(yù)警機(jī)制尚不完善。隨著空間聚焦效應(yīng)與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢(shì)的增強(qiáng)，黨的十九屆四中全會(huì)和2020年中央一號(hào)文件明確提出建立解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的要求。2020年底，隨著我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困的消除，建立解決城市相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制自然會(huì)成為國(guó)家治理的重心和方向。然而，從當(dāng)前貧困治理的熱點(diǎn)來看，學(xué)界絕大部分仍聚焦于探討絕對(duì)貧困的治理經(jīng)驗(yàn)以及相對(duì)貧困治理的重點(diǎn)、要素關(guān)系、識(shí)別與考核等主題，缺乏關(guān)于城市貧困治理結(jié)構(gòu)體系與動(dòng)力機(jī)制的預(yù)研究。美國(guó)城市貧困治理的政策與實(shí)踐為制訂中國(guó)城市貧困長(zhǎng)效機(jī)制的整體性政策與規(guī)劃提供借鑒。

建立具有新時(shí)代中國(guó)特色的城市貧困治理體系（即結(jié)構(gòu)體系與動(dòng)力機(jī)制）已成為一種趨勢(shì)，我們應(yīng)瞄準(zhǔn)城市相對(duì)貧困治理中所暴露出的現(xiàn)實(shí)短板，以此作為未來城市減貧的重點(diǎn)建設(shè)目標(biāo)。

（二）注重文本與政策議程設(shè)置

文本與政策議程設(shè)置旨在從戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和科學(xué)性的視角認(rèn)知貧困問題。綜觀我國(guó)城市貧困治理文本議程設(shè)置的現(xiàn)狀，大部分關(guān)于貧困治理的理論研究散落于不同文本之內(nèi)，國(guó)內(nèi)尚未推出專門闡釋、評(píng)價(jià)與刊載貧困治理的權(quán)威性、代表性和典型性文本。盡管全國(guó)教育扶貧宣傳中心主辦的《中國(guó)扶貧》雜志近年來專門刊登貧困治理的典型案例，但內(nèi)容完全聚焦于脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)背景下農(nóng)村和基層貧困治理的前沿動(dòng)態(tài)，鮮有涉及任何城市貧困治理的理論話語(yǔ)。同時(shí)，該雜志屬于內(nèi)刊，其社會(huì)推廣和閱讀對(duì)象較為受限，難以形成普適性的時(shí)代價(jià)值。以北京市城市政府的政策文本為例，2020年5月，北京市頒布的《北京市文明行為促進(jìn)條例》中第十四條涉及“積極參與扶貧、濟(jì)困與救助等公益活動(dòng)”的城市貧困治理內(nèi)容，一定程度上為國(guó)內(nèi)城市貧困治理提供了思路和方向。同時(shí)，要注重扶貧智庫(kù)的成效產(chǎn)出，尤其要依托高校成立的中國(guó)扶貧治理研究院與中國(guó)國(guó)際扶貧中心等機(jī)構(gòu)，形成系統(tǒng)性、科學(xué)性和客觀性的理論方案。

自新中國(guó)成立以來，中央政府和地方政府從不同層面出臺(tái)了適應(yīng)不同階段的貧困治理政策，在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中，出現(xiàn)了包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)保障政策、對(duì)口支援計(jì)劃、專項(xiàng)脫貧計(jì)劃與社會(huì)動(dòng)員機(jī)制等在內(nèi)的諸多政策?？梢园l(fā)現(xiàn)，議程設(shè)置已形成了基于“國(guó)家—社會(huì)—公民”的聚焦理論，政策設(shè)置位移形成由自上而下轉(zhuǎn)向水平移動(dòng)或與自下而上并行的格局，更多社會(huì)要素開始融入政策議程設(shè)置之中。根據(jù)新時(shí)代我國(guó)社會(huì)的主要矛盾，嘗試從國(guó)家層面對(duì)城市貧困治理進(jìn)行政策或規(guī)劃議程設(shè)置，厘清城市貧困治理的優(yōu)先事項(xiàng)將是“十四五”時(shí)期我國(guó)國(guó)家治理的主攻方向之一。

（三）注重城市貧困治理模式的權(quán)變

綜觀我國(guó)農(nóng)村貧困治理的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，受綜合國(guó)力、政治制度、經(jīng)濟(jì)能力等多重因素的影響，我國(guó)貧困治理模式發(fā)生了漸進(jìn)式的變遷。從模式變遷而言，最為典型的則是實(shí)現(xiàn)了由救濟(jì)式扶貧、開發(fā)式扶貧、參與式扶貧向精準(zhǔn)扶貧的轉(zhuǎn)型，盡管其中尚未出現(xiàn)清單式治理的名稱，但精準(zhǔn)扶貧的核心要義是突出清晰治理而非模糊治理的邏輯，并特別強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧中政府責(zé)任的清晰度。農(nóng)村貧困治理中地方政府設(shè)置了諸如道路長(zhǎng)、河（湖）長(zhǎng)、網(wǎng)格員與包村（戶）干部等清晰化職責(zé)崗位?？梢哉f，我國(guó)貧困治理在農(nóng)村的實(shí)踐已經(jīng)基本形成了一套新時(shí)代范式[31]，但該范式的痕跡在城市貧困治理中尚不明顯。隨著我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)與社會(huì)結(jié)構(gòu)均發(fā)生了顯著變化，與之相關(guān)的社會(huì)心理、社會(huì)觀念、社會(huì)行為與社會(huì)關(guān)系亦有所變化，諸要素的疊加形式預(yù)示著未來相對(duì)貧困治理的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性。因此，適應(yīng)新變化、新形勢(shì)，注重城市貧困治理模式的權(quán)變意義重大。

美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)再次說明，結(jié)構(gòu)治理非一勞永逸，因時(shí)、因地與因人而異的城市反貧困治理乃有效的治理選擇。就我國(guó)當(dāng)前貧困治理的成效而言，以農(nóng)村貧困為中心的模式已逐漸向農(nóng)村兼顧城市的模式邁進(jìn)，這也是建立解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制的核心內(nèi)容，轉(zhuǎn)型過程中涉及的要素結(jié)構(gòu)、體系功能與動(dòng)力系統(tǒng)等皆需要在動(dòng)態(tài)社會(huì)治理中把握減貧規(guī)律。美國(guó)約翰遜政府時(shí)代形成的清單式減貧方法為我國(guó)城市貧困治理提供借鑒，因?yàn)槠涓吣繕?biāo)性和責(zé)任性。同時(shí)，美國(guó)城市貧困治理實(shí)踐困境亦警示我們，范式轉(zhuǎn)變并非意味著目標(biāo)和執(zhí)行力的轉(zhuǎn)移，未來我國(guó)在城市貧困治理范式轉(zhuǎn)變的過程中需要防止或避免如美國(guó)那樣因目標(biāo)轉(zhuǎn)移與政策悖論等行為所產(chǎn)生的諸多弊病。

五、結(jié)語(yǔ)

城市貧困問題是全球國(guó)家治理的恒久議題?！笆奈濉睍r(shí)期

我國(guó)也將進(jìn)入相對(duì)貧困治理階段。一方面，要認(rèn)清國(guó)內(nèi)城市貧困治理面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。我國(guó)超大城市發(fā)展面臨基礎(chǔ)性養(yǎng)老、人口與資源協(xié)同發(fā)展、大健康生態(tài)圈建設(shè)、城市就業(yè)以及城市公共衛(wèi)生治理等諸多問題。另一方面，也要準(zhǔn)確識(shí)變、主動(dòng)求變。堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)，充分分析實(shí)際情況，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，樹立國(guó)際視野[32]。減貧政策并非能夠確保減緩或完全消除貧困現(xiàn)象，受人的內(nèi)生動(dòng)力、行為認(rèn)知、國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)政策輻射程度等諸多因素的影響，新的城市貧困將會(huì)陸續(xù)產(chǎn)生。消除貧困沒有絕對(duì)性，只有相對(duì)性，有人類的存在，就會(huì)有貧困的存在，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的背后尚須謹(jǐn)慎探索其內(nèi)在規(guī)律。因此，聯(lián)合國(guó)2015年在千年發(fā)展目標(biāo)報(bào)告（MDGs）“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）”議題中將消除所有形式的貧困列為第一治理對(duì)象。從貧困的本質(zhì)來講，這的確具有系統(tǒng)性、遠(yuǎn)視性和指導(dǎo)性，這些經(jīng)驗(yàn)和啟示也將為我國(guó)“十四五”時(shí)期城市貧困治理提供新的實(shí)踐面向。

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[責(zé)任編輯：李 堃]

The Practical Orientation of Urban Poverty Control in China During the 14th Five-Year Plan Period

—Based on Foreign Experience and Enlightenment

Qi Zhiwei1， Zhang Ting2

（1.Renmin University of China， Beijing 100872; 2.Beijing Institute of Fashion Technology， Beijing 100029）

Abstract：

Urban poverty and its governance is an important goal of the modernization of national governance capacity. During the period of the 14th five year plan， Chinas economy and society have entered a new stage of development， and the governance of urban poverty will also face many practical problems. Therefore， to solve these problems， we should not only highlight the characteristics of Chinas localization， but also conditionally absorb the elements of internationalization. Taking the United States as a case study， the current study presents in detail the policy experience of urban poverty governance in the United States through diachronic research， and examines the poverty reduction strategies of affirmative action and community action plan. The research shows that the practice of urban poverty governance in China during the “14th five year plan” period can learn from foreign experience and enlightenment from the aspects of perfect urban poverty governance system， timely adjustment and contingency of poverty reduction policies， priority design of poverty policies and policy agenda setting.

Key words：the 14th five-year plan period， poverty governance， urban governance， urban poverty

收稿日期：2021-03-09

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目“推進(jìn)南疆地區(qū)結(jié)構(gòu)性貧困治理及其返貧預(yù)警機(jī)制建設(shè)研究”（20XJJCZH003）;國(guó)家民委民族研究項(xiàng)目“鑄牢中華民族共同體意識(shí)在南疆脫貧攻堅(jiān)中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)研究”（2020-GMC-018）。

作者簡(jiǎn)介：

祁志偉（1987-），男，甘肅武威人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院講師，博士后;

張 婷（1990-），女，山西晉中人，北京服裝學(xué)院思政部講師，博士，通訊作者。