何繼新 暴禹

摘 要：

我國區(qū)塊鏈政策體系正由初期探索向框架建構(gòu)與系統(tǒng)完善持續(xù)推進。區(qū)塊鏈政策量化的三維分析框架包括政策設(shè)計、政策目標(biāo)、政策力度三個維度。我國區(qū)塊鏈政策數(shù)量呈上升趨勢，政策主線明確;國家層面政策缺乏強制性規(guī)范，省級層面政策內(nèi)容呈現(xiàn)高度趨同;政策設(shè)計與政策目標(biāo)關(guān)注重點單一，存在結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險等主要特征。未來我國區(qū)塊鏈政策將著重協(xié)調(diào)政策數(shù)量與力度之間的關(guān)系，增強區(qū)塊鏈政策部門協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，從“多頭”融合投入并接至“歸口”管理。

關(guān)鍵詞：區(qū)塊鏈;區(qū)塊鏈政策;三維框架;政策評估

中圖分類號：D601 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）03-0018-12

一、引言

伴隨新興科技革命中數(shù)字世界的加速發(fā)展，作為新工具，區(qū)塊鏈技術(shù)在數(shù)字身份驗證及管理授權(quán)等問題上創(chuàng)建了新型數(shù)字關(guān)系，并且已經(jīng)在教育、就業(yè)、養(yǎng)老、食品安全、社會救助、醫(yī)療健康、藥品溯源等領(lǐng)域初步試水成功。我國區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展既面臨新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)回歸、應(yīng)用落地和領(lǐng)域拓展的寶貴機遇，同時也面臨大量未知領(lǐng)域的融合嵌入、產(chǎn)業(yè)結(jié)合、社會資源投入和未知風(fēng)險研判的嚴(yán)苛挑戰(zhàn)。2016年10月，中華人民共和國工業(yè)和信息化部發(fā)布《中國區(qū)塊鏈技術(shù)和應(yīng)用發(fā)展白皮書（2016）》（以下簡稱白皮書），首次描繪了我國區(qū)塊鏈行業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)路線圖，白皮書作為提出建設(shè)區(qū)塊鏈標(biāo)準(zhǔn)體系框架的重要指導(dǎo)性文件，明確了區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)的定位，促進了各省市數(shù)字產(chǎn)業(yè)觀念更新、政策創(chuàng)新及應(yīng)用革新，有效提升了區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展效率，成為肯定和擴大區(qū)塊鏈行業(yè)的重要支撐[1]。在全球區(qū)塊鏈政策信息中，2018至2019年我國政府發(fā)布的區(qū)塊鏈政策信息最多，且政策內(nèi)容已由限制虛擬貨幣和加密貨幣轉(zhuǎn)變至民生領(lǐng)域嵌入、實體融合、產(chǎn)業(yè)扶持和行業(yè)環(huán)境營造等方面，截止到2020年3月，全國已有22個省市將區(qū)塊鏈寫入政府工作報告，相關(guān)配套政策也隨之落地。

在區(qū)塊鏈技術(shù)推進下，區(qū)塊鏈與產(chǎn)業(yè)及社會各個領(lǐng)域的交融發(fā)展引發(fā)的脆弱性、無序性風(fēng)險可能更為明顯，更需要政策支持和政策規(guī)范。高小平利用內(nèi)容比較分析法，通過建立“認知-制度”分析框架對區(qū)塊鏈政策文本進行深入分析，探究了我國現(xiàn)階段區(qū)塊鏈政策的演進趨勢與區(qū)域區(qū)塊鏈政策的布局差異[1]。學(xué)界理論研究認識到，在初創(chuàng)環(huán)境下，區(qū)塊鏈面臨基礎(chǔ)支持、行業(yè)過渡及技術(shù)實現(xiàn)等方面的難題，需要政策給予支持[2]。我國政府一直在出臺相關(guān)政策緊抓區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展和社會相關(guān)領(lǐng)域融合布局，包括在基礎(chǔ)縱向鏈條、技術(shù)資源配置、管理能力建設(shè)等領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)多層次助力渠道，鼓勵區(qū)塊鏈行業(yè)發(fā)展[3]。但資本市場對區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)的成長要求極高，大多數(shù)產(chǎn)業(yè)由于經(jīng)營風(fēng)險高、融資難度大、不動產(chǎn)占比低、核心技術(shù)獲取難等問題，亟須具體的政策規(guī)范與支持[4]。目前，鮮有學(xué)者從政策多維視角切入對我國區(qū)塊鏈政策文本進行量化分析，亦未從多層面視角考察區(qū)塊鏈政策體系內(nèi)容及供給內(nèi)在邏輯、特征和方向。

我國區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展仍處于初期上升階段，區(qū)塊鏈發(fā)展何去何從，未來需要與哪些領(lǐng)域融合應(yīng)用，其是否能夠從技術(shù)屬性延伸到經(jīng)濟和社會屬性以真正打破“區(qū)塊鏈+”的現(xiàn)實應(yīng)用場景窘態(tài)，都是亟須回答的問題[5]。當(dāng)前，我國的區(qū)塊鏈技術(shù)亟待提升，不僅短期規(guī)劃的結(jié)構(gòu)性發(fā)展路徑和粗放型產(chǎn)業(yè)增長模式尚未對接、耦合，基礎(chǔ)性公有鏈（即全網(wǎng)公開且任何節(jié)點皆可隨時加入或脫離系統(tǒng)）建設(shè)過慢，且與私有鏈（即單個區(qū)塊鏈提供服務(wù)且僅授權(quán)節(jié)點可接入?yún)⑴c系統(tǒng)活動）之間鏈接方式仍未明確，科研成果試驗應(yīng)用及產(chǎn)業(yè)化效率不高等問題較為突出。從整體區(qū)塊鏈技術(shù)水平來看，雖然當(dāng)前我國區(qū)塊鏈政策在支持力度、產(chǎn)業(yè)化建設(shè)、技術(shù)突破等方面處于世界先進水平，但與發(fā)達國家相比，區(qū)塊鏈核心轉(zhuǎn)型能力及集合研發(fā)能力仍然較弱，技術(shù)間承接能力不足，占據(jù)和保持區(qū)塊鏈技術(shù)優(yōu)勢與產(chǎn)業(yè)項目快速落地及其應(yīng)用場景實踐仍有差距。由此，深入分析我國區(qū)塊鏈政策現(xiàn)階段的供給特征及其內(nèi)在邏輯，對于優(yōu)化區(qū)塊鏈政策供給效能、創(chuàng)新政策頂層設(shè)計和完善政策體系具有重要現(xiàn)實意義。

二、我國區(qū)塊鏈政策的三維分析框架

對現(xiàn)階段國內(nèi)區(qū)塊鏈政策的供給進行分析，既能夠厘清國內(nèi)區(qū)塊鏈政策的供給現(xiàn)狀及特征，還可以探明國內(nèi)區(qū)塊鏈政策及技術(shù)供給的目標(biāo)動力、發(fā)展阻礙和保障支持等。在區(qū)塊鏈技術(shù)的探索研究中，國內(nèi)學(xué)者重點關(guān)注對區(qū)塊鏈技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)與各方平臺融合、發(fā)展趨勢與監(jiān)管等問題的研究，部分政策研究主要針對產(chǎn)業(yè)某一領(lǐng)域或政策架構(gòu)方向展開研判、評估。近年來，隨著我國區(qū)塊鏈政策規(guī)范逐步明確，與之相匹配的產(chǎn)業(yè)場景、技術(shù)平臺相繼落地，開始出現(xiàn)關(guān)于促進和規(guī)范區(qū)塊鏈發(fā)展的政策舉措和行動方案，但尚未有學(xué)者梳理現(xiàn)有區(qū)塊鏈政策并對其展開量化研究。本文從政策的構(gòu)成要素入手，利用政策目標(biāo)、政策設(shè)計和政策力度三個維度，建構(gòu)我國區(qū)塊鏈政策供給三維分析框架（參見圖1）。

（一）政策設(shè)計維度

區(qū)塊鏈政策設(shè)計是搭建并完善我國區(qū)塊鏈政策體系的基礎(chǔ)，是明確現(xiàn)實政策目標(biāo)需求的手段，也是依據(jù)政策定位確定政策力度的重要方式。政府為推動我國區(qū)塊鏈技術(shù)能力建設(shè)，對區(qū)塊鏈政策設(shè)計中涉及政策對象、類型、內(nèi)容、周期和要素之間的協(xié)調(diào)及應(yīng)用進行持續(xù)完善，區(qū)塊鏈政策設(shè)計框架也始終與區(qū)塊鏈政策目標(biāo)和力度所協(xié)同[6]。政策設(shè)計涵蓋了多層級的表現(xiàn)形式，如區(qū)塊鏈發(fā)展規(guī)劃、區(qū)塊鏈園區(qū)建設(shè)、財政補貼及人才隊伍建設(shè)等，由政策層次和政策目標(biāo)結(jié)構(gòu)組成，各層級與結(jié)構(gòu)要素之間存在演化、融合的發(fā)展邏輯。在區(qū)塊鏈政策設(shè)計的層次結(jié)構(gòu)圖中（參見圖2），從發(fā)布的政策數(shù)量和政策目標(biāo)效果的角度來看，微觀層的政策設(shè)計具有涉及面廣、內(nèi)容具體和利用率高等特點，雖然政策力度較低，但其政策制定及發(fā)布的數(shù)量最多，且直接影響政策目標(biāo)的實現(xiàn)，是區(qū)塊鏈政策框架中最堅實的力量層，主要涵蓋技術(shù)環(huán)境營造、配套項目建設(shè)和監(jiān)督監(jiān)管系統(tǒng)等方面內(nèi)容;中觀層的區(qū)塊鏈政策設(shè)計關(guān)注的重點在于政策承接，是具有綜合性特點的設(shè)計部分，既要明晰宏觀層的項目規(guī)劃與發(fā)展延伸，又要總結(jié)微觀層的政策現(xiàn)狀與現(xiàn)實需求，主要包含區(qū)塊鏈應(yīng)用場景探索、平臺建構(gòu)、綜合試驗區(qū)規(guī)劃和創(chuàng)新基金等;宏觀層的區(qū)塊鏈政策是對國家區(qū)塊鏈技術(shù)長遠戰(zhàn)略體系建設(shè)的規(guī)劃，更強調(diào)前瞻性和指導(dǎo)性，如區(qū)塊鏈年度白皮書、發(fā)展規(guī)劃、創(chuàng)新規(guī)劃等。可見，剖析和厘清我國區(qū)塊鏈政策設(shè)計的層級結(jié)構(gòu)，既是把控區(qū)塊鏈政策體系特征的建設(shè)起點，也是對區(qū)塊鏈政策進行量化解析的邏輯起點[7]。

我國區(qū)塊鏈政策量化分析框架的政策設(shè)計維度著重考量微觀層細化的政策設(shè)計，并將框架設(shè)計轉(zhuǎn)化和簡化為基本政策措施參與量化評價。一方面，參照以往學(xué)者對于政策設(shè)計的分類方法，羅斯維爾和賽格菲爾德創(chuàng)新政策設(shè)計分類方法將政策設(shè)計劃分為供給、環(huán)境、需求三類[8]（pp.19-30 ），同時趙筱媛等人對這三類政策的劃分依據(jù)及思想[9][10]亦為本文提供參考。另一方面，通過深入研究首個頒布文件《貴陽區(qū)塊鏈發(fā)展和應(yīng)用》中的區(qū)塊鏈頂層設(shè)計與底層邏輯內(nèi)容并歸類，再借鑒彭紀(jì)生、段忠賢對創(chuàng)新政策措施的劃分標(biāo)準(zhǔn)與評判細則[11][12]，本文將區(qū)塊鏈政策設(shè)計維度中的政策類型劃分為供給面政策、需求面政策和環(huán)境面政策，并最終完成我國區(qū)塊鏈政策設(shè)計量化評價標(biāo)準(zhǔn)（參見表1）。具體而言，供給面政策設(shè)計包括三類措施，即人才人事建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技公共服務(wù);需求面政策設(shè)計包括行政法規(guī)制度措施、領(lǐng)域融合需求措施、績效產(chǎn)出措施和技術(shù)合作措施;環(huán)境面政策設(shè)計包括財稅金融支持措施和知識產(chǎn)權(quán)保護措施（參見圖3）。供給面政策助推區(qū)塊鏈技術(shù)落地和政策施行，需求面政策著重拉動區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展引擎，環(huán)境面政策關(guān)注彌補區(qū)塊鏈發(fā)展漏洞并為其制造有利條件，三個層面的政策協(xié)同推進區(qū)塊鏈技術(shù)、政策和產(chǎn)業(yè)的全周期發(fā)展路徑[13]。據(jù)此，通過對區(qū)塊鏈政策設(shè)計的逐層分解、細化，將政策設(shè)計量化為供給面、需求面和環(huán)境面所包含的9項政策措施，并對量化標(biāo)準(zhǔn)貼切程度進行賦分（參見表1）。

（二）政策目標(biāo)維度

區(qū)塊鏈政策目標(biāo)是不同政策制定者在區(qū)塊鏈規(guī)劃或產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策設(shè)計基礎(chǔ)上，通過監(jiān)督和持續(xù)完善政策實施過程所達到的最終目標(biāo)。我國區(qū)塊鏈政策目標(biāo)具有探索開創(chuàng)性、行業(yè)預(yù)判性、項目針對性及成果預(yù)期性特點，政策目標(biāo)精細度和精準(zhǔn)度往往由頂層政策規(guī)劃力度向底層政策執(zhí)行力度凝練，其政策目標(biāo)內(nèi)容表述愈發(fā)明確、科學(xué)、可衡量、可量化，且產(chǎn)業(yè)應(yīng)用延伸面更廣，不能出現(xiàn)歧義和模糊空間[14]。對于我國區(qū)塊鏈政策來說，其政策目標(biāo)是促進我國區(qū)塊鏈技術(shù)、產(chǎn)業(yè)應(yīng)用能力的提升，而我國區(qū)塊鏈能力建設(shè)是一個長期且復(fù)雜的綜合過程，建設(shè)目標(biāo)需要綜合考量層級結(jié)構(gòu)和能力結(jié)構(gòu)。從層級結(jié)構(gòu)來看，我國區(qū)塊鏈能力體系建設(shè)的政策目標(biāo)可根據(jù)底層、中層到頂層被劃分為區(qū)塊鏈組織能力、區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)能力和區(qū)塊鏈戰(zhàn)略能力三個層級[15];從能力結(jié)構(gòu)來看，我國區(qū)塊鏈能力體系建設(shè)的政策目標(biāo)需要著重關(guān)注區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)落地、實踐場景應(yīng)用和行業(yè)規(guī)范，相對應(yīng)的區(qū)塊鏈能力體系建設(shè)的構(gòu)成要素包括區(qū)塊鏈資源綜合投入、技術(shù)配置建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理體系建設(shè)和績效考核建設(shè)五個部分。本研究探討的區(qū)塊鏈政策目標(biāo)主要基于區(qū)塊鏈能力建設(shè)的構(gòu)成要素，而量化的區(qū)塊鏈政策目標(biāo)對應(yīng)的是區(qū)塊鏈政策目標(biāo)對推動我國區(qū)塊鏈能力建設(shè)的五個構(gòu)成要素的具體化和詳盡化程度，具體計分標(biāo)準(zhǔn)及內(nèi)容參見表2。依照表2中評分內(nèi)容，分別對收集的區(qū)塊鏈政策中所涉及的不同目標(biāo)進行賦分，最終得到其相應(yīng)的分?jǐn)?shù)。

（三）政策力度維度

區(qū)塊鏈政策力度是政策方向性、權(quán)威性和支持性的重要體現(xiàn)，結(jié)合國家行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的劃分和政策類型分析，對區(qū)塊鏈政策力度的量化可轉(zhuǎn)化為對政策制定主體的考量。由于我國區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展尚處于起步發(fā)展和不斷壯大階段，國家層面頒布的相關(guān)政策樣本量仍較少，所以本研究匯總了國家層面和省級、直轄市政府出臺的區(qū)塊鏈相關(guān)政策，以明晰我國區(qū)塊鏈政策整體發(fā)展?fàn)顟B(tài)。彭紀(jì)生等學(xué)者有關(guān)政策力度量化標(biāo)準(zhǔn)的研究[16]主要涉及全國人大常委會、國務(wù)院、工業(yè)和信息化部、省級人大常委會、省級人民政府等國家和地方省級兩個層面的政策，包括多個機構(gòu)頒布的法律、法規(guī)、條例、指導(dǎo)意見等各種區(qū)塊鏈政策類型，考慮到部分區(qū)塊鏈具體實施方案和園區(qū)建設(shè)意見由市、區(qū)級政府頒布，本文也將其列入量化范圍，進而制定我國區(qū)塊鏈政策力度的量化標(biāo)準(zhǔn)（參見表3）。分析我國區(qū)塊鏈政策力度可以發(fā)現(xiàn)，我國區(qū)塊鏈政策體系建設(shè)尚處于探索階段，初期國家層面的區(qū)塊鏈政策多以明確區(qū)塊鏈技術(shù)及區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)為核心，且頒布的政策力度越高，對區(qū)塊鏈能力建設(shè)的影響力和控制力越弱，因此量化過程中的高賦分并不能完全代表區(qū)塊鏈政策的實際影響力[17]。同時，以“區(qū)塊鏈”命名的政策主體較少，區(qū)塊鏈技術(shù)規(guī)則大多出現(xiàn)在綜合性高新科技平臺建設(shè)中。區(qū)塊鏈政策頒布的機構(gòu)越處于高政策力度位置，其關(guān)于政策設(shè)計和政策目標(biāo)的內(nèi)容便越為模糊，多表述為認同區(qū)塊鏈技術(shù)和明確區(qū)塊鏈規(guī)劃，政策力度處于中低位置的機構(gòu)所頒布的政策設(shè)計和政策目標(biāo)卻能夠為區(qū)塊鏈基礎(chǔ)發(fā)展帶來指導(dǎo)和資源支持規(guī)劃。因此，本研究力圖將政策力度、政策設(shè)計、政策目標(biāo)三者疊加賦分，準(zhǔn)確地識別和映射出區(qū)塊鏈政策對我國區(qū)塊鏈能力建設(shè)的實際影響。

三、中國區(qū)塊鏈政策的樣本選擇與量化評估

（一）區(qū)塊鏈政策的樣本選擇

區(qū)塊鏈政策文件可以直接反映出政府推動區(qū)塊鏈建設(shè)發(fā)展的總體思路與行動脈絡(luò)，也能夠體現(xiàn)出政府對區(qū)塊鏈技術(shù)及產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重視程度。對我國區(qū)塊鏈政策進行量化分析，能夠厘清我國區(qū)塊鏈技術(shù)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策供給邏輯和主要特征，量化結(jié)果能夠為政府制定區(qū)塊鏈政策目標(biāo)任務(wù)、調(diào)整政策內(nèi)容、對標(biāo)政策靶向、把控政策力度、加強政策協(xié)同提供重要指導(dǎo)依據(jù)，也對提升區(qū)塊鏈政策供給能力和供需匹配度具有重要參考意義。

本研究選取2016年10月到2020年6月間的政策文本，以我國法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫為區(qū)塊鏈政策樣本的主要來源，同時在中國政府網(wǎng)、各部委官方網(wǎng)站、各省級政府官方網(wǎng)站上搜集區(qū)塊鏈政策文件，并匯集區(qū)塊鏈政策解讀內(nèi)容作為補充。對區(qū)塊鏈政策的遴選，主要采取的原則有三：一是由于區(qū)塊鏈政策樣本集中在國家和省級地方政府層面，研究著重關(guān)注中央、國務(wù)院及省委、省政府發(fā)布的區(qū)塊鏈宏觀領(lǐng)域政策，同時深入分析國務(wù)院各部委直接參與或配套的區(qū)塊鏈相關(guān)政策，刪除省級層面各部委頒布的提及具體行業(yè)（如某省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于建筑業(yè)）融合區(qū)塊鏈技術(shù)的相關(guān)政策;二是保留以“區(qū)塊鏈”為關(guān)鍵詞的政策文件，以保證政策選取的全面性，同時著重分析標(biāo)題中包含“區(qū)塊鏈”的政策文件;三是保留法律法規(guī)、意見、辦法、通知、公告等政策文本，刪除通報、講話、批復(fù)、工作報告等。根據(jù)上述原則，本文最終選取251個區(qū)塊鏈政策文件作為研究的政策數(shù)據(jù)庫。通過對政策的系統(tǒng)梳理和文件內(nèi)容的深入分析，理順每個區(qū)塊鏈政策的發(fā)布時間、機構(gòu)、名稱，嚴(yán)格依照前述的區(qū)塊鏈政策三維量化標(biāo)準(zhǔn)，明晰其政策設(shè)計、政策目標(biāo)及政策力度的記錄、計分情況，為區(qū)塊鏈政策量化評估做好準(zhǔn)備。

（二）區(qū)塊鏈政策的量化評估

對各項區(qū)塊鏈或涉及區(qū)塊鏈技術(shù)的政策部分進行比對、分析和評估后，再結(jié)合我國區(qū)塊鏈政策三維分析框架，依次對各個季度政策樣本中的政策設(shè)計、政策目標(biāo)和政策力度進行量化測評。采用的計算公式如下：

在公式中，i表示季度，i∈[2016Q4 ，2020Q2]，N表示i季度發(fā)布的區(qū)塊鏈政策數(shù)，j表示i季度發(fā)布的第j項區(qū)塊鏈政策，IIPj表示i季度區(qū)塊鏈政策的政策設(shè)計與政策目標(biāo)維度的具體程度、精準(zhǔn)程度和相應(yīng)政策力度的量化得分，TIIPj表示i季度區(qū)塊鏈政策的政策設(shè)計與政策目標(biāo)維度的具體程度、精準(zhǔn)程度和相應(yīng)政策力度。通過對我國區(qū)塊鏈政策進行統(tǒng)計分析得到各季度我國區(qū)塊鏈政策的量化得分，表4顯示了自2016年Q4季度至2020年Q2季度我國區(qū)塊鏈政策的數(shù)量、政策設(shè)計維度的三個層面、政策目標(biāo)維度的五個要素和相應(yīng)政策力度的具體得分情況，為重點探討和分析近年來我國區(qū)塊鏈政策的供給特征與現(xiàn)階段我國區(qū)塊鏈發(fā)展演化進程變化邏輯提供依據(jù)。

1.政策設(shè)計維度量化分析

國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”國家信息化規(guī)劃》已經(jīng)將區(qū)塊鏈技術(shù)列為國家重點戰(zhàn)略性技術(shù)，區(qū)塊鏈的政策設(shè)計主要圍繞區(qū)塊鏈技術(shù)的需求和供給兩個層面展開。從區(qū)塊鏈政策設(shè)計的量化評分統(tǒng)計來看（參見表5），需求層面涉及“領(lǐng)域融合需求”的次數(shù)最多，共計171次;其次是涉及“技術(shù)合作”的次數(shù)，共89次;最后是涉及“績效產(chǎn)出”的次數(shù)，共57次。在政策設(shè)計量化得分中，需求層面的“領(lǐng)域融合需求”內(nèi)容得分最高，為321分，后面排序依次為環(huán)境層面的“技術(shù)合作”和供給層面的“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，分別為175分和120分?？梢?，中國區(qū)塊鏈政策設(shè)計關(guān)注的是區(qū)塊鏈技術(shù)及產(chǎn)業(yè)的需求，未知的領(lǐng)域融合探索、技術(shù)引進以及合作共享等方面是近年來區(qū)塊鏈政策設(shè)計的主要方向，雖然相關(guān)政策對區(qū)塊鏈技術(shù)績效產(chǎn)出的內(nèi)容提及次數(shù)較多，但其量化得分卻低于區(qū)塊鏈基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的分?jǐn)?shù)，表明在需求層面對區(qū)塊鏈技術(shù)轉(zhuǎn)化及創(chuàng)新產(chǎn)出的評估和要求較為模糊。同時，對“行政法規(guī)制度”的需求和“知識產(chǎn)權(quán)保護”的環(huán)境營造屬于被較少關(guān)注的政策內(nèi)容，大多是僅僅提及需要制度建設(shè)來規(guī)范區(qū)塊鏈技術(shù)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和支持保護區(qū)塊鏈知識產(chǎn)權(quán)，并沒有確切且詳細的制度建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃和保護措施。此外，政策設(shè)計措施量化分?jǐn)?shù)差距不大，供給層面的“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”和“科技公共服務(wù)”的量化分?jǐn)?shù)分別處于第三和第四位，得分較高，但政策內(nèi)容提及次數(shù)不多且大都極為相近，由此可以判斷兩項供給面措施在政策內(nèi)容及語言描述方面較其他措施更為詳細、具體。從政策設(shè)計季度量化得分來看，政策設(shè)計的總平均分值呈現(xiàn)緩慢上升態(tài)勢，各季度需求層面的政策設(shè)計制定一直是我國區(qū)塊鏈政策設(shè)計的關(guān)注點，各季度得分大多明顯高于其他兩個層面，尤其是在2018年Q3、Q4季度和2020年Q1、Q2季度，政策設(shè)計中的需求層面在政策數(shù)量和內(nèi)容描述上都有極大提升，并可能在今后成為常態(tài)。政策設(shè)計中的供給層面分值更多是在某一季度出現(xiàn)突然增大的情形，而2018年供給面與環(huán)境面的政策設(shè)計比重則在波動中緩慢上升。

2.政策目標(biāo)維度量化分析

我國區(qū)塊鏈政策目標(biāo)直接明確了區(qū)塊鏈技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的建設(shè)方向，是給予產(chǎn)業(yè)發(fā)展信心與引導(dǎo)場景構(gòu)建的關(guān)鍵一環(huán)，也是對區(qū)塊鏈這一公共問題的回應(yīng)。通過對251份區(qū)塊鏈政策目標(biāo)量化統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)（參見表6），我國區(qū)塊鏈技術(shù)與產(chǎn)業(yè)仍處于初期探索和深化完善階段，大批政策目標(biāo)集中在區(qū)塊鏈的技術(shù)配置建設(shè)和資源綜合投入這兩個方面，量化分?jǐn)?shù)分別為383和232，65%以上的政策都明確清晰地提出會引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)并予以支持。同時，多地明確區(qū)塊鏈技術(shù)及產(chǎn)業(yè)鏈園區(qū)建設(shè)，雖然政策目標(biāo)量化總分不高，但目標(biāo)內(nèi)容及規(guī)劃的詳盡程度是政策目標(biāo)中最高的。此外，對于利用法律制度體系科學(xué)管理區(qū)塊鏈技術(shù)，以及采取全周期考核模式對區(qū)塊鏈資源投入后的績效進行評價尚存在明顯缺失，在執(zhí)行內(nèi)容、目標(biāo)、規(guī)劃等方面都極為滯后和模糊，這些都為產(chǎn)業(yè)建設(shè)亂象（偽區(qū)塊鏈、炒概念）和盲目投入等不確定性風(fēng)險埋下伏筆。從各季度政策目標(biāo)量化情況來看，2017和2018年大批量且詳細的區(qū)塊鏈資源投入及發(fā)展規(guī)劃逐步落實，直接刺激了2017年以后的區(qū)塊鏈技術(shù)引進、產(chǎn)業(yè)融合、平臺搭建等場景應(yīng)用發(fā)展規(guī)劃，政策目標(biāo)在區(qū)塊鏈園區(qū)規(guī)劃及基礎(chǔ)環(huán)境設(shè)施建設(shè)方面量化分?jǐn)?shù)較為穩(wěn)定，并且一旦有地區(qū)提出區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)計劃，都會出臺一份較詳細的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及內(nèi)容，用以完善和吸引技術(shù)、資金、人才等資源，以搶占新興產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)權(quán)?？梢姮F(xiàn)階段，完善的基礎(chǔ)設(shè)施、充足的資源配置以及平臺化的技術(shù)合作均是現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政策供給的必需品，更是奢侈品。同時，缺失的管理體系建設(shè)和績效考核量化政策也會伴隨標(biāo)準(zhǔn)化需求、知識成果轉(zhuǎn)化、品牌建設(shè)等區(qū)塊鏈發(fā)展階段的演進，逐步明確、完善和充實起來。

3.政策力度維度量化分析

政策力度的賦值直接反映了國家、各省份對區(qū)塊鏈技術(shù)及產(chǎn)業(yè)的政策效力、重視程度和項目規(guī)劃。通過對全部251份區(qū)塊鏈政策分類統(tǒng)計，政策類型占比量最多的是指導(dǎo)實施意見和實施行動方案，共計94份，占政策總數(shù)的37.5%，且政策力度賦值大多為3分。而高政策力度的法律法規(guī)及國家發(fā)展綱要等政策僅有2次提及區(qū)塊鏈技術(shù)，占比0.79%。由中央、國務(wù)院及其各部委頒布的國家層面涉及區(qū)塊鏈的政策共55個，其中工業(yè)和信息化部發(fā)布最多，達17個，各省級政府頒布的各類政策中提及區(qū)塊鏈技術(shù)產(chǎn)業(yè)的共180個，市區(qū)級直接頒布區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)意見、公告的政策有16個。從政策力度的季度分布來看，由于發(fā)布涉及區(qū)塊鏈的政策數(shù)量上升，政策力度賦分總分整體呈上升趨勢，但各季度政策力度平均賦分卻緩慢下降。當(dāng)前，在我國區(qū)塊鏈政策體系中，省級政府頒布的實施意見、行動方案比重越來越大，而中央、國務(wù)院及各部門頒布的法律法規(guī)及綱領(lǐng)性文件過少，高政策力度的強制性要求、標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)范相對缺乏。

四、中國區(qū)塊鏈政策的供給特征分析

（一）政策數(shù)量呈上升趨勢，政策主線明確

自發(fā)布《十三五信息發(fā)展規(guī)劃》以來，區(qū)塊鏈技術(shù)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃受到前所未有的關(guān)注和重視，涉及區(qū)塊鏈發(fā)展的政策正在逐步成為各省份、城市加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐、創(chuàng)新高新技術(shù)融合、吸引高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)落戶的重要工具和手段。從區(qū)塊鏈政策數(shù)量圖可以看出（參見圖4），2016年Q4季度至2019年Q3季度我國區(qū)塊鏈政策的頒布數(shù)量有所波動且增長較緩，但由于各地區(qū)政策布局安排具有時效性、延續(xù)性，政策發(fā)布態(tài)勢整體呈上升趨勢。尤其是在2019年10月，習(xí)近平總書記在中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)時明確強調(diào)，要將區(qū)塊鏈作為核心自主創(chuàng)新的重要突破口，加大投入力度，加快推動區(qū)塊鏈技術(shù)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。隨之在2019年Q4季度以后，區(qū)塊鏈技術(shù)融合、平臺搭建及產(chǎn)業(yè)配套政策相繼出臺，區(qū)塊鏈政策數(shù)量迅猛上升，區(qū)塊鏈政策耦合區(qū)塊鏈技術(shù)由2.0向3.0過渡，我國區(qū)塊鏈政策與區(qū)塊鏈技術(shù)相互助推，搭建起明確概念、達成共識、完善技術(shù)、制定標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)建設(shè)、加強制度保障的政策框架，主線脈絡(luò)得以逐層深化、細化、優(yōu)化，最終形成我國區(qū)塊鏈政策的發(fā)展體系。

（二）國家層面政策缺乏強制性規(guī)范，省級層面政策內(nèi)容呈現(xiàn)高度趨同

自中華人民共和國科學(xué)技術(shù)部全面部署“十三五”高新技術(shù)戰(zhàn)略以來，我國區(qū)塊鏈政策無論是在數(shù)量上還是在政策力度上，均呈現(xiàn)出顯著增長態(tài)勢。從國家層面政策類型來看，各部委頒布的行業(yè)、領(lǐng)域指導(dǎo)意見和行動計劃占比較大，為其發(fā)展方向指明了新的靶點，而具有更高效力和政策力度的法律法規(guī)、綱領(lǐng)等卻極為匱乏，僅占政策總量的0.7%，這表明我國區(qū)塊鏈政策規(guī)劃、發(fā)展及規(guī)范缺乏一定高位的強力推動。但也有學(xué)者認為，如果高位政策力度對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉入過早，往往會影響我國立法工作的嚴(yán)謹(jǐn)性，更會無形限制或影響高新技術(shù)探索的邊界及發(fā)展動力，在條件未完全達到時，寧可選取通過諸如試行、實驗、試驗等其他相關(guān)方式不斷完善相關(guān)政策體系[16]。因此，高位政策力度的區(qū)塊鏈政策多由國務(wù)院、各部委及省級層面政府以規(guī)劃、意見、辦法的政策類型發(fā)布實施，并在初期發(fā)展中起到引導(dǎo)、推動并規(guī)范區(qū)塊鏈技術(shù)產(chǎn)業(yè)的科學(xué)永續(xù)發(fā)展的作用，未來的全產(chǎn)業(yè)體系及政策體系將逐步籍由法律法規(guī)及綱領(lǐng)等進行完善、優(yōu)化。從政策內(nèi)容來看，國家各部委對其行業(yè)領(lǐng)域政策能夠及時引入?yún)^(qū)塊鏈概念，但多數(shù)政策沒有被深度細化，而在省級政府層面，受到高新產(chǎn)業(yè)布局、應(yīng)用場景潛力、核心技術(shù)探索等諸多區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)規(guī)劃影響，行業(yè)拓展融合與區(qū)塊鏈園區(qū)專項建設(shè)成為區(qū)塊鏈政策的主旋律，越來越多省級政府開始參與到規(guī)劃和制定區(qū)塊鏈政策中來，并呈現(xiàn)高度趨同的特征。

（三）政策設(shè)計與政策目標(biāo)關(guān)注重點單一，存在結(jié)構(gòu)失衡風(fēng)險

在區(qū)塊鏈政策量化分析中，我國區(qū)塊鏈政策設(shè)計主要涉及三個層面的政策措施，但其重點僅在需求層面的領(lǐng)域融合需求，近70%的政策提出要將區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展與各行業(yè)搭接，實現(xiàn)傳統(tǒng)領(lǐng)域與新興技術(shù)融合，激發(fā)創(chuàng)新新動能。同時，需求層面的技術(shù)合作僅有35%的政策提及區(qū)塊鏈，且與領(lǐng)域融合需求差距明顯，這表明了在區(qū)塊鏈政策的設(shè)計中，無論是技術(shù)還是產(chǎn)業(yè)，都還沒有深入考量如何引入（是否給予高力度支持）、引入什么（人才、平臺、設(shè)施等）、如何管理（法律政策、產(chǎn)權(quán)保護等）等一系列制度設(shè)計規(guī)劃問題，這是現(xiàn)階段區(qū)塊鏈又好又快發(fā)展的關(guān)鍵，也是區(qū)塊鏈政策設(shè)計的關(guān)鍵要素和核心要義。總之，一方面，區(qū)塊鏈的發(fā)展階段直接決定了政策目標(biāo)所側(cè)重的方向。我國區(qū)塊鏈政策目標(biāo)主要側(cè)重在技術(shù)配置建設(shè)和綜合資源方面進行投入，基礎(chǔ)設(shè)施、管理能力及績效考核目標(biāo)建設(shè)關(guān)注度則呈斷崖式下降，凸顯了政策目標(biāo)設(shè)計的不合理性。另一方面，資源的投入及技術(shù)配置建設(shè)是區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)發(fā)展必不可少的組成部分，也是其發(fā)展的動力引擎。但現(xiàn)階段我國區(qū)塊鏈政策目標(biāo)更關(guān)注資源的輸出以搶占技術(shù)先導(dǎo)，忽視了對收益輸入的管理，在區(qū)塊鏈技術(shù)底線層面缺乏支撐，加之區(qū)塊鏈政策繼續(xù)發(fā)展造成決策分散化、政策矛盾與政策漏洞，影響我國區(qū)塊鏈政策體系構(gòu)建。

五、中國區(qū)塊鏈政策的研究結(jié)論及優(yōu)化路徑

（一）研究結(jié)論

一是相關(guān)政策數(shù)量呈上升趨勢，區(qū)塊鏈政策領(lǐng)域合作網(wǎng)絡(luò)正從簡單向復(fù)雜過渡。通過對政策設(shè)計及政策目標(biāo)量化得分進行分析發(fā)現(xiàn)，伴隨區(qū)塊鏈政策數(shù)量的逐步上升，領(lǐng)域融合及技術(shù)合作的需求涉及頻次、單項分值比重、政策之間的連線數(shù)也不斷增加，這表明在區(qū)塊鏈政策領(lǐng)域的合作需求得以不斷滿足，各層級政府部門頒布的區(qū)塊鏈政策內(nèi)容逐步細化，發(fā)文機構(gòu)合作密切程度逐步上升。同時，政策目標(biāo)中的技術(shù)配置建設(shè)和綜合資源投入高分值也說明了政府部門必將在區(qū)塊鏈政策合作和業(yè)務(wù)范圍上呈現(xiàn)出由少至多的趨勢，促使區(qū)塊鏈政策領(lǐng)域合作網(wǎng)絡(luò)表現(xiàn)出由簡單向復(fù)雜過渡的趨勢。

二是關(guān)鍵部門發(fā)揮著規(guī)范、引導(dǎo)核心合作關(guān)系的作用。在2016年10月到2020年6月之間，區(qū)塊鏈政策制定主體之間的政策目標(biāo)的協(xié)同程度總體呈上升趨勢。區(qū)塊鏈政策的頒布主體眾多，但核心措施突破有限。行業(yè)行政主管部門在區(qū)塊鏈政策內(nèi)容設(shè)計和行業(yè)規(guī)范中的重要性不斷提升，省級層面區(qū)塊鏈政策在領(lǐng)域探索、措施細化、彼此合作等方面有所加強，其中各省級區(qū)塊鏈政策又以技術(shù)配置、綜合投入及基礎(chǔ)建設(shè)為核心目標(biāo)建立緊密的區(qū)塊鏈合作關(guān)系，工業(yè)和信息化部在區(qū)塊鏈政策的制定、引導(dǎo)和規(guī)范中逐漸成為核心主體。

三是平衡區(qū)塊鏈政策結(jié)構(gòu)、細化政策標(biāo)準(zhǔn)是區(qū)塊鏈政策發(fā)展的關(guān)鍵。從現(xiàn)階段區(qū)塊鏈政策供給來看，只有協(xié)作式的領(lǐng)域合作關(guān)系才能推進區(qū)塊鏈政策設(shè)計與政策目標(biāo)相適應(yīng)，同時促進政府部門延續(xù)政策實施路徑并逐層細化政策標(biāo)準(zhǔn)。因此，政府、政府部門、產(chǎn)業(yè)之間應(yīng)建立協(xié)作式領(lǐng)域合作關(guān)系，進而優(yōu)化區(qū)塊鏈政策的效率和質(zhì)量。同時，應(yīng)明晰政策實施情況與實情反饋，從政策的輸入與輸出兩個角度完善我國區(qū)塊鏈政策體系的構(gòu)建。

（二）優(yōu)化路徑

一要協(xié)調(diào)我國區(qū)塊鏈政策數(shù)量力度關(guān)系。區(qū)塊鏈作為一項新技術(shù)本身就具有不確定性、復(fù)雜性和可塑性，為保證區(qū)塊鏈技術(shù)的研發(fā)活力及產(chǎn)業(yè)鏈條成功率，寬松、高支持力度的政策環(huán)境能夠引導(dǎo)和保障區(qū)塊鏈技術(shù)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。從量化分析結(jié)果來看，未來將有更多涉及區(qū)塊鏈的不同層級、不同層面的創(chuàng)新政策發(fā)布，且覆蓋范圍更廣。但也存在很多政策層級偏低和力度不清的問題，有可能在未來與區(qū)塊鏈政策邊界產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致資源投入浪費、技術(shù)領(lǐng)域沖突和政策效力削弱等一系列問題。因此，應(yīng)盡早將政策數(shù)量與政策力度的關(guān)系列入?yún)^(qū)塊鏈政策體系的整體規(guī)劃范圍內(nèi)，明確各層級和各階段區(qū)塊鏈政策主線，增強高政策力度的指導(dǎo)作用，明確區(qū)塊鏈政策框架，強化政策效力。

二要增強區(qū)塊鏈政策部門網(wǎng)絡(luò)協(xié)同。去中心化、開放性、安全性是區(qū)塊鏈技術(shù)最明顯的特性，區(qū)塊鏈系統(tǒng)組成中的數(shù)據(jù)層、網(wǎng)絡(luò)層與合約層決定了區(qū)塊鏈技術(shù)需要網(wǎng)絡(luò)協(xié)同支持。我國現(xiàn)階段區(qū)塊鏈政策目標(biāo)大多集中在投入和研發(fā)，更多考慮的是將政策目標(biāo)快速應(yīng)用落地和搶占技術(shù)市場，且各部門之間在區(qū)塊鏈政策規(guī)劃設(shè)計、運作實施和場景應(yīng)用等方面缺乏統(tǒng)籌，發(fā)文部門僅規(guī)劃自身所需的區(qū)塊鏈技術(shù)部分，容易產(chǎn)生“政出多門”、效率降低、資源浪費的問題。隨著區(qū)塊鏈技術(shù)逐步成熟，我國區(qū)塊鏈政策制定應(yīng)打破部門、行業(yè)、區(qū)域之間的壁壘，優(yōu)化技術(shù)整合默契程度，建立區(qū)域、領(lǐng)域區(qū)塊鏈政策系統(tǒng)[18]，形成以區(qū)域區(qū)塊鏈為主鏈、帶動各領(lǐng)域區(qū)塊鏈支鏈的統(tǒng)一發(fā)展格局。當(dāng)前我國區(qū)塊鏈政策的系統(tǒng)性和協(xié)同性有待提升，且發(fā)文部門多為獨立發(fā)布，缺乏組合性，核心發(fā)文部門也難以將其清晰體現(xiàn)。針對現(xiàn)階段區(qū)塊鏈政策問題，應(yīng)建立通暢的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，選擇相對固定的部門進行聯(lián)合發(fā)文，歸并整合相同領(lǐng)域的政策問題，協(xié)調(diào)資源配置，從而有效提高政策效能水平。

三要從“多頭”融合投入并接至“歸口”管理。結(jié)合上述分析，我國區(qū)塊鏈政策更多側(cè)重需求層面，供給層面則更多關(guān)注技術(shù)配置、綜合資源投入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，這也是區(qū)塊鏈政策的必由之路。隨著區(qū)塊鏈政策發(fā)布數(shù)量快速增加和政策質(zhì)量水平不斷提升，單一關(guān)注多領(lǐng)域融合與綜合投入的政策內(nèi)容逐漸演變?yōu)槿轿徽邉?chuàng)新的政策內(nèi)容，單純依靠資源投入及要素支持難以實現(xiàn)區(qū)塊鏈技術(shù)的快速提升，需要從效能回歸角度切入，完善區(qū)塊鏈管理能力及績效政策[19]。通過對資源投入的科學(xué)考量和新需求的再次挖掘，達到既符合區(qū)塊鏈發(fā)展上升期資源、平臺、態(tài)度等的現(xiàn)實需要，又能充分明確投入領(lǐng)域和地域及績效轉(zhuǎn)化，形成覆蓋全周期的區(qū)塊鏈技術(shù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)的政策保障目標(biāo)，如在區(qū)塊鏈產(chǎn)業(yè)園區(qū)中應(yīng)明晰以時間、成果、收益等不同形式的階段型評估方案，在保證政策支持力度的情況下，有效提高績效轉(zhuǎn)化率。

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[責(zé)任編輯：李 堃]

The Supply Characteristics and Logic of Chinas Blockchain Policy： A Quantitative Analysis Within the Three-Dimensional Framework

He Jixin， Bao Yu

（Tianjin Chengjian University， Tianjin 300384）

Abstract：

Chinas blockchain policy system is continuing to advance from initial exploration to framework construction and system improvement. The current study construct a three-dimensional analysis framework of Chinas blockchain policy quantification in three dimensions： policy design， policy objectives， and policy strength. Chinas blockchain policies have the main characteristics of rising trend in number and clear policy lines; lack of mandatory regulation of policies at the national level and high convergence of policy contents at the provincial level; barely focus on policy design and policy objectives and the risk of structural imbalance. In the future， Chinas blockchain policy should focus on coordinating the relationship between the number and strength of policies， enhancing the synergistic network of blockchain policy departments， and moving from “multi-headed” integration and input to “efficiency” management.

Key words：

blockchain， blockchain policy， three-dimensional framework， policy evaluation