羅志敏 劉洋

摘 要：我國高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制的改革與發(fā)展離不開中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以黨頒布的重要政策文件為線索，中國高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)展可劃分為四個階段：黨領(lǐng)導(dǎo)全國高等教育的孕育階段、由“集中統(tǒng)一”向“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”轉(zhuǎn)變階段、“宏觀管理，兩級負責(zé)”階段以及高等教育治理體系現(xiàn)代化探索階段。每個階段高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制都始終堅持以黨為領(lǐng)導(dǎo)核心，同時適時完善黨領(lǐng)導(dǎo)高等教育的方式，在遵循高等教育內(nèi)在規(guī)律的基礎(chǔ)之上改革和完善高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制，為培養(yǎng)出更多高質(zhì)量人才提供保障。

關(guān)鍵詞：高等教育;領(lǐng)導(dǎo)體制;中國共產(chǎn)黨

中國共產(chǎn)黨成立至今已走過一百年的歷程，以黨為核心的高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了從無到有，從形成確立到改革發(fā)展的過程。高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制包括高等教育行政領(lǐng)導(dǎo)管理體制和高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制兩個部分，其中高等教育行政領(lǐng)導(dǎo)管理體制主要解決國家黨政機關(guān)對高等教育實施領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的分配及基本運作方式問題，高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制則主要解決學(xué)校黨政之間、學(xué)術(shù)與行政之間的權(quán)力分配問題及基本運作方式問題[1]。本文基于各個時期黨制定的重要政策文件，以黨、政府與高校之間的外部治理關(guān)系為切入點，梳理高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史沿革與發(fā)展脈絡(luò)，以期為當(dāng)前的高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制改革與實踐帶來一些有益的啟示和借鑒。

中華人民共和國成立前：黨領(lǐng)導(dǎo)全國高等教育的孕育階段（1921年—1948年）

自1921年成立起，中國共產(chǎn)黨便開始積極領(lǐng)導(dǎo)高等教育建設(shè)，并將其當(dāng)作一項重要的戰(zhàn)略任務(wù)。中華人民共和國成立之前，我國的高等教育管理體制處于混亂狀態(tài)，但是中國共產(chǎn)黨依然堅持在革命根據(jù)地舉辦高等教育，其中著名的院校有1933年成立的中共中央黨校、1936年創(chuàng)辦的中國人民抗日軍事政治大學(xué)、1937年創(chuàng)立的陜北公學(xué)，這些大學(xué)猶如可以燎原的“星星之火”，雖然幾經(jīng)中斷、更名或合并，但仍為國家的救亡圖存培養(yǎng)了數(shù)量可觀的軍政人才。

在當(dāng)時的時代背景下，為使高等教育更好地為革命戰(zhàn)爭服務(wù)，革命根據(jù)地實行高度集中的教育領(lǐng)導(dǎo)體制，其領(lǐng)導(dǎo)部門經(jīng)歷了多次改變：由中央軍委、組織部、宣傳部等多部門分頭管理變?yōu)橛筛刹拷逃繉嵭薪y(tǒng)一管理，最后轉(zhuǎn)變?yōu)橛芍行拷y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)管理。在這期間，黨中央及相關(guān)部門經(jīng)常通過黨內(nèi)文件以及報刊向全國高等教育傳達教育方針和指令。在高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制方面，中央黨校、抗日軍政大學(xué)以及陜北公學(xué)等規(guī)模較大的高校都實行黨組（黨團）領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，這是中華人民共和國成立以后黨領(lǐng)導(dǎo)高校管理體制的雛形[2]。而在革命根據(jù)地和解放區(qū)以外的地方，共產(chǎn)黨則以地下黨組織的形式在高校進行組織發(fā)展與政治動員工作。

從中可以看出，此時黨領(lǐng)導(dǎo)的輻射范圍還不能遍及全國各地，尚未建立起全國性教育行政體制，但是共產(chǎn)黨并沒有放棄對全國高校的領(lǐng)導(dǎo)，始終積極地以公開或隱蔽的方式在高校開展黨建工作，從而直接或間接地參與高校內(nèi)部管理。以上這些，都為日后全國性高等教育管理體制的建立以及黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的鞏固和確立奠定了基礎(chǔ)。

中華人民共和國成立之初：由“集中統(tǒng)一”向“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”體制的轉(zhuǎn)變（1949年—1966年）

第一，集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。中華人民共和國成立后，國家亟須結(jié)束高等教育混亂的局面，建立起全國統(tǒng)一的高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制，以便更好地為社會主義建設(shè)服務(wù)。為此，黨和政府在當(dāng)時國際國內(nèi)局勢下，選擇效仿蘇聯(lián)的教育體制，建立起以高度“集中統(tǒng)一”為特征的高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制。1950年6月召開的第一次全國高等教育會議，通過《高等學(xué)校暫行規(guī)程》《?？茖W(xué)校暫行規(guī)程》等五項草案，為中華人民共和國的高等教育管理體制奠定了制度基礎(chǔ)。1950年的《中央人民政府政務(wù)院發(fā)布關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》和1953年的《關(guān)于修訂高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》，又先后對高等教育的領(lǐng)導(dǎo)體制進行了修改，即“全國高等學(xué)校由中央人民政府教育部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案叩冉逃勘仨毰c中央政府各有關(guān)業(yè)務(wù)部門密切配合，有步驟地對全國高等學(xué)校實行統(tǒng)一與集中的領(lǐng)導(dǎo)”[3]，這兩種表述雖有所不同，但都堅持高校應(yīng)由黨和政府實行統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)。在這個時期，黨以高度集中且統(tǒng)一的方式領(lǐng)導(dǎo)全國的高校，幾乎包辦了高校管理中的各個事項。

第二，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理。在當(dāng)時新生政權(quán)需要鞏固以及計劃經(jīng)濟體制的背景下，黨和政府對高校實行高度集中且統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)有其合理性，但是隨著高等教育規(guī)模的擴大，“統(tǒng)得過死”不僅容易滋生管理亂象，而且還阻礙了高校的自主發(fā)展，導(dǎo)致高校喪失辦學(xué)活力。為了改變這一不利局面，1958年之后黨和政府頒布了一系列旨在推動“權(quán)力下放，分散管理”的政策文件。同年8月，《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問題的規(guī)定》提出要改變過去“條條為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制，并根據(jù)中央集權(quán)和地方分權(quán)相結(jié)合的原則，加強地方對教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)管理[4]。所謂的“條條為主”是指高等教育領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力過于集中在中央，“中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合”實際上是中央下放領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的一次探索。1961年9月，中共中央批準試行了《中華人民共和國教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例（草案）》，該文件明確提出加強對高校的領(lǐng)導(dǎo)和管理，并對中央與地方兩級管理分工問題做出了明確規(guī)定，從而收回了1958年下放的不合理權(quán)力，為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，兩級管理”管理體制的形成奠定了基礎(chǔ)。

在權(quán)力的下放與回收的探索過程中，黨和政府一直強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要作用。1958年，《關(guān)于教育工作的指示》指出教育必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下才能很好地為社會主義革命和社會主義建設(shè)服務(wù)，強調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要作用。1963年，《關(guān)于加強高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的決定（試行草案）》正式提出“為了加強對高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)和管理，中共中央和國務(wù)院決定對高等學(xué)校實行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省、市、自治區(qū)兩級管理的制度”[5]，從而形成了中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，條塊分割的領(lǐng)導(dǎo)體制。在計劃經(jīng)濟體制時代，黨的高度集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)方式能夠促進高等教育發(fā)展，但隨著市場經(jīng)濟體制的建立與發(fā)展，這種領(lǐng)導(dǎo)體制與高等教育的發(fā)展便產(chǎn)生了矛盾，由此也就引發(fā)了改革開放后的一系列高等教育管理體制的改革。

改革開放至21世紀初：“宏觀管理、兩級負責(zé)”體制的形成（1967年—2000年）

第一，宏觀管理，擴大高校自主權(quán)。1979年，為結(jié)束“文化大革命”造成的高等教育管理混亂狀態(tài)，中共中央批轉(zhuǎn)了教育部黨組《關(guān)于建議重新頒發(fā)〈關(guān)于加強高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的決定（試行草案）〉》，再次強調(diào)了黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位，同時肯定了1963年實行的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，兩級管理”體制。隨著國家經(jīng)濟體制改革的推進，黨中央出臺了一系列政策文件以改革高度集中統(tǒng)一的高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制。1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出，當(dāng)前高等教育體制改革的關(guān)鍵在于改變政府對高校統(tǒng)得過度的管理體制，應(yīng)當(dāng)加強黨和政府對高校的宏觀管理，擴大高校的辦學(xué)自主權(quán)。同年，為了加強對教育工作的領(lǐng)導(dǎo)，國家教育委員會被批準成立，教育部被撤銷。國家教育委員會的成立不僅體現(xiàn)了那一時代背景下簡政放權(quán)的改革趨勢，更是保證了黨和政府對教育工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與宏觀管理。1986年，《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》具體闡釋了在“宏觀管理，擴大高校管理權(quán)限”原則的指導(dǎo)之下，黨和政府應(yīng)該承擔(dān)的具體職責(zé)以及高校被賦予的具體權(quán)限。

第二，兩級管理，兩級負責(zé)。1992年，全國普通高等教育工作會議就高等教育管理體制改革做出了探討，提出要逐步實行中央與?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）兩級管理、兩級負責(zé)為主的管理體制。1998年，《中華人民共和國高等教育法》以法律的形式確定了中國高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制，即“在國家宏觀政策指導(dǎo)下、以省一級政府管理為主的條塊有機結(jié)合的新的管理體制”[6];同時，指出“未來除了少數(shù)示范性的、主要為全國培養(yǎng)人才的高校以及行業(yè)性強、地方政府不便于管理的高等學(xué)校由國務(wù)院教育行政部門或有關(guān)部門管理外，大部分高等學(xué)校將逐步由地方政府管理或采取中央與地方共建的方式管理?！盵7]高等教育管理體制由條塊分割到條塊結(jié)合，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式也由原來的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重宏觀指導(dǎo)與管理。這一變化不僅與當(dāng)時國家的政治經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)，而且也使得高等教育管理體制更加符合高等教育發(fā)展規(guī)律。

21世紀初至今：高等教育治理現(xiàn)代化的探索（2000年至今）

第一，“現(xiàn)代大學(xué)制度”的提出。2007年，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》規(guī)定：“進一步明確和落實各級各類學(xué)校的法律地位，完善學(xué)校法人制度，建立和完善現(xiàn)代大學(xué)制度。”[8]這是我國首次提出現(xiàn)代大學(xué)制度。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）對“現(xiàn)代大學(xué)制度”做出了解釋，并強調(diào)要“推進政校分開、管辦分離;落實和擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán);完善治理結(jié)構(gòu);加強章程建設(shè)[9]?！爆F(xiàn)代大學(xué)制度的提出反映了高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制的變革趨勢，即強調(diào)依法治校，以法律的形式確立黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，以法律的形式確保黨關(guān)于高等教育的各項方針政策能夠落實。其中提到了“治理”一詞，這是“治理”第一次進入官方權(quán)威的教育政策文件，也是理解現(xiàn)階段高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制的關(guān)鍵點。

第二，教育治理體系現(xiàn)代化的探索。2019年，《中國教育現(xiàn)代化2035》部署的十大戰(zhàn)略任務(wù)之一便是“推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，與帶有支配性質(zhì)的管理相比，治理所強調(diào)的是共治與協(xié)調(diào)，其特點為治理主體的多元化與治理過程的動態(tài)化，各治理主體之間通過引導(dǎo)、協(xié)商、溝通以及參與等方式來實現(xiàn)治理目的[10]。同年2月，《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案（2018—2022年）》強調(diào)，推進教育現(xiàn)代化要以全面加強黨對教育工作的領(lǐng)導(dǎo)為根本保證。

在推進教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)：一是將科學(xué)治理、民主治理、依法治理和過程治理等基本原則與黨的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合起來，積極轉(zhuǎn)變黨和政府的職能，以“引導(dǎo)、協(xié)商、溝通”等關(guān)系來淡化中央和地方、高校與政府間的“行政關(guān)系?！盵11]強調(diào)“治理”使黨領(lǐng)導(dǎo)高等教育的方式發(fā)生改變，但并不意味著黨領(lǐng)導(dǎo)核心地位的動搖，其本質(zhì)是以更科學(xué)民主的方式貫徹黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。二是堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制是黨領(lǐng)導(dǎo)高校的根本制度，最新修訂的《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》（以下簡稱《條例》）明確了高校要全面實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，并對高校黨的領(lǐng)導(dǎo)制度做出了與時俱進的調(diào)整：高校黨委會要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，校長按照《中華人民共和國高等教育法》的規(guī)定積極主動、獨立負責(zé)地開展工作，保證教學(xué)、科研、行政管理等各項任務(wù)的完成[12]。該《條例》初次頒布于1996年，于2021年2月再次審議，其修改目的是通過將“治理”理念注入黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，將黨對高等教育的領(lǐng)導(dǎo)落實到高校工作的各方面，以鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，健全黨對高等教育的全面領(lǐng)導(dǎo)機制。

結(jié)論與啟示

第一，要堅持以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心?？v觀我國高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制的沿革與發(fā)展，可以從中發(fā)現(xiàn)，高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制的改革與發(fā)展始終以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心。1958年的《關(guān)于教育工作的指示》、1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》以及2019年的《中國教育現(xiàn)代化2035》等有關(guān)高等教育管理體制改革的文件都強調(diào)要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅決貫徹落實黨的教育方針。1996年的《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》、1998年的《中華人民共和國高等教育法》以及2014年的《關(guān)于堅持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制的實施意見》等有關(guān)高校領(lǐng)導(dǎo)體制的文件也反復(fù)強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。除此之外，堅持以黨為領(lǐng)導(dǎo)核心還體現(xiàn)在要堅持黨對教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，這樣才能保證國家的發(fā)展戰(zhàn)略和教育方針貫徹落實到高校層面，才能保證高校辦學(xué)朝著社會主義方向前進。

第二，要適時改變黨領(lǐng)導(dǎo)高等教育的方式。在堅持以黨為領(lǐng)導(dǎo)核心的基礎(chǔ)之上，黨領(lǐng)導(dǎo)高等教育的具體方式在發(fā)生改變。黨領(lǐng)導(dǎo)高等教育的方式呈現(xiàn)出從“管理”到“治理”的變化趨勢，具體來說是從“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”到“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的條塊分割領(lǐng)導(dǎo)體制，到“宏觀管理，兩級負責(zé)”的條塊有機結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制，再到現(xiàn)階段現(xiàn)代化治理體系的探索。我們從中發(fā)現(xiàn)：黨領(lǐng)導(dǎo)體制的發(fā)展變化與國家經(jīng)濟體制的改革是密切相關(guān)的，計劃經(jīng)濟時代采取的是高度集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制;改革開放后，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制已經(jīng)與市場經(jīng)濟體制不相適應(yīng)，便由統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的條塊分割體制轉(zhuǎn)變?yōu)榱撕暧^管理下的條塊有機結(jié)合體制。進入21世紀，在現(xiàn)代化建設(shè)以及高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的大背景下，強調(diào)主體多元化以及過程協(xié)調(diào)性的“治理”理念被運用于高等教育管理體制中，黨和政府開始嘗試突破以往帶有支配性質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)方式，更加強調(diào)黨政分工合作以及建立協(xié)調(diào)運行機制，從而釋放各方活力，促進高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展。

第三，要在遵循高等教育內(nèi)在規(guī)律的基礎(chǔ)之上發(fā)展高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制。高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制改革除了要堅持以黨為領(lǐng)導(dǎo)核心，也要遵循高等教育的內(nèi)在規(guī)律，選擇有利于高等教育發(fā)展以及高質(zhì)量人才培養(yǎng)的領(lǐng)導(dǎo)方式。高校作為一種學(xué)術(shù)組織，需要為其提供能夠發(fā)揮能動性與創(chuàng)造力的空間，基于此，高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制就須在外部與內(nèi)部兩個層面進行改革，在外部要給予高校充分的辦學(xué)自主權(quán)，在內(nèi)部要完善和落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，使高校的政治權(quán)力、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力能夠各司其職，從而為高校培養(yǎng)出能夠投身于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的高質(zhì)量人才提供體制和機制保障。

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（作者單位：鄭州大學(xué)教育學(xué)院）

[責(zé)任編輯：苑聰雯]