摘 要：產品質量認證制度是經濟發(fā)展到一定階段的必然產物，推動了產品質量認證市場的形成和發(fā)展。在對產品質量認證市場及其政府監(jiān)管現狀深入分析后，總結提出了產品質量認證市場政府監(jiān)管存在的一些問題，進一步從加強產品質量認證市場體系建設、完善質量認證市場監(jiān)管的法律法規(guī)、改革政府監(jiān)管的機制體制和監(jiān)管模式等方面提出了對策建議。從而真正發(fā)揮產品質量認證在提高產品質量、增強企業(yè)市場競爭力、促進國際貿易等方面的重要作用，并提高政府宏觀調控能力，更好地發(fā)揮政府的作用。

關鍵詞：質量認證;產品質量認證市場;政府監(jiān)管

一、政府監(jiān)管的一般理論分析

1.政府監(jiān)管的內涵和依據

政府監(jiān)管，又稱為政府管制或政府規(guī)制。關于政府監(jiān)管的含義，國內外法學、政治學和經濟學文獻對其具有不同的解釋。從經濟學角度來看，一般意義上的政府規(guī)制是指，政府機構為實現某些社會經濟目標，或是依據現有法律法規(guī)的規(guī)定，或者通過頒布新的法律法規(guī)和設計新的制度機制，而對企業(yè)的生產經營決策及其市場行為進行規(guī)范和限制的活動。

政府監(jiān)管的提出有其理論依據和現實依據。從政府監(jiān)管的理論依據來看，首先，公共利益理論從市場失靈的角度討論了政府監(jiān)管的必要性。公共利益理論認為，政府是公共利益的代表，政府可以通過控制進入、決定產品和服務價格、制定產品和服務的標準和質量等方式，代表公眾對市場做出理性調整，實現社會福利的最大化。其次，利益集團理論進一步說明了政府監(jiān)管的重要性和必要性。該理論認為當局采取的監(jiān)管措施可能源于強勢集團的壓力，即政府監(jiān)管是利益集團在政治博弈中實現均衡的結果。最后，激勵性規(guī)制理論重點研究了政府監(jiān)管的機制設計問題，主張政府采取激勵性規(guī)制方式，具體包括“激勵性規(guī)制合同設計理論”和“利益集團政治的委托——代理理論”。政府監(jiān)管的現實依據認為，在自然壟斷行業(yè)、公共性產業(yè)以及競爭性行業(yè)中，市場失靈廣泛存在，政府監(jiān)管是彌補市場失靈的主要手段，需要通過政府規(guī)制來保證公共產品供給、提高資源配置效率、減少社會福利損失以及維護正常的市場秩序。

2.政府監(jiān)管的一般性政策內容

按照不同的標準，政府監(jiān)管可分為不同的類型。依據監(jiān)管的方式和手段，政府監(jiān)管包括直接監(jiān)管與間接監(jiān)管。間接監(jiān)管以不破壞市場機制主體地位為前提，來改善妨礙市場機制發(fā)揮作用的一些行為。直接監(jiān)管則是政府為了防止市場失靈發(fā)生而進行的直接干預。依據監(jiān)管的內容和目的，政府監(jiān)管包括經濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管。經濟性監(jiān)管主要存在于自然壟斷行業(yè)和信息不對稱領域，它通過采取許可認可等方式對企業(yè)有關行為進行限制，達到提高資源配置效率和保證公平利用的目標。社會性監(jiān)管則是為確保產品和服務質量從而保護社會群體生命健康安全而進行的監(jiān)管。將規(guī)制內容與規(guī)制方式結合，政府規(guī)制可以區(qū)分為直接經濟規(guī)制和間接經濟規(guī)制、直接社會性規(guī)制和間接社會性規(guī)制。

二、中國產品質量認證市場及其監(jiān)管現狀分析

1.產品質量認證市場的內涵與功能

在一般商品市場上，信息不對稱導致的產品質量問題事件時有發(fā)生，如“三聚氰胺奶粉”、“墨汁粉條”、“蘇丹紅鴨蛋”等，嚴重威脅到消費者的利益，甚至降低了市場需求。在這一背景下，為了滿足一些企業(yè)進行產品質量認證的需求，質量認證等第三方中介機構發(fā)展起來。除了從事認證活動的質量認證機構，產品質量認證市場還包括認證咨詢機構、認證培訓機構、檢測機構等組織機構。作為一種信號傳遞機制，產品質量認證的作用主要表現在三個方面：第一，向消費者傳遞產品的質量信號，幫助消費者評估產品質量，改善信息不對稱問題，保護消費者的利益。第二，提高企業(yè)和產品的市場信譽，增強產品的市場競爭力，推動企業(yè)不斷提高管理水平和技術效率，促進企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。第三，打破國際貿易中的技術性壁壘，推動國內產品進軍國外市場。

2.中國產品質量認證市場發(fā)展現狀

我國質量認證工作是與改革開放同步進行的，并且隨著改革開放的不斷深入而逐步發(fā)展。1978年我國加入國際標準化組織，通過研究國際認證認可制度，對產品質量認證的評價、監(jiān)督、管理等方式有了最初的了解。1981年國內第一個產品認證機構——中國電子元器件認證委員會成立，開始了質量認證工作的試點。1991年5月《中華人民共和國產品質量認證管理條例》通過，標志著質量認證工作由試點階段進入全面推行的新階段。2002年4月中國國家認證認可監(jiān)督管理委員會（以下簡稱國家認監(jiān)委）成立，統(tǒng)一管理全國認證認可工作，意味著我國質量管理工作進入了統(tǒng)一管理和監(jiān)管的新階段。隨著認證認可制度的不斷完善，開展質量認證活動的相關機構數量不斷增加。數據顯示，截至2018年底，全國共有認證機構481家;累計頒發(fā)各類有效認證證書193.7萬張，其中強制性產品認證證書64.3萬張，自愿性認證證書129.4萬張。（數據來源：《2018-2024年中國認證機構市場供需預測及未來發(fā)展趨勢報告》，智研咨詢發(fā)布。）

3.中國產品質量認證市場監(jiān)管現狀

（1）立法情況

我國產品質量認證市場的相關法律制度和要求包括四個層次。一是認證認可法律，如《進出口商品檢驗法》、《標準化法》。二是認證認可行政法規(guī)和國務院有關認證認可的決定、決議，如《中華人民共和國認證認可條例》（以下簡稱《認證認可條例》）、《國務院辦公廳關于加強我國認證認可工作的通知》。三是認證認可相關的行政規(guī)章，如《認證機構管理辦法《強制性產品認證管理規(guī)定》、《國家認可制度管理辦法》。四是部門和地方的一些規(guī)范性文件，這些文件是認證機構、認證咨詢機構、檢測機構等組織機構開展認證活動的主要遵循依據，也是政府對質量認證市場進行監(jiān)督管理的法律體系保障。

（2）監(jiān)管體制

產品質量認證市場的監(jiān)管體系包括中央和地方兩大部門。國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局主管認證機構的監(jiān)督管理工作，國家認監(jiān)委負責認證機構的資質審批及其從事認證活動的監(jiān)督管理，對全國的認證認可工作進行統(tǒng)一的管理、監(jiān)督和綜合協(xié)調。國家認監(jiān)委批準設立并授權中國合格評定國家認可委員會為國家認可機構，統(tǒng)一負責對認證機構、實驗室和檢驗機構等相關機構的認可工作。地方認證監(jiān)督管理部門包括省、自治區(qū)、直轄市人民政府質量技術監(jiān)督部門和國務院質量監(jiān)督檢驗檢疫部門設在地方的出入境檢驗檢疫機構，在國家認監(jiān)委的授權范圍內，按照各自職責分工負責所轄區(qū)域內認證機構從事認證活動的監(jiān)督管理。

（3）監(jiān)管制度與機制

《認證認可條例》確立了國家實行統(tǒng)一的認證認可監(jiān)督管理制度，包括認證機構的市場準入制度、執(zhí)業(yè)資格制度、定價收費制度、服務質量制度、相關咨詢機構和培訓機構的監(jiān)督管理制度等。具體來看，認證機構取得資質應當符合資金、設施、專職認證人員等條件，且相關人員需要具備從事認證活動的檢測、檢查等技術能力;認證機構應當公開認證基本規(guī)范、認證規(guī)則、收費標準等信息;應當對其認證的產品、服務實施有效的跟蹤調查;此外，從事評審、審核等認證活動的人員必須經認可機構注冊才可從事相應的認證活動。

三、中國產品質量認證市場及其監(jiān)管存在的問題分析

1.產品質量認證市場發(fā)展過程中暴露出的問題

（1）認證機構良莠不齊，服務質量低

隨著產品質量認證需求的不斷增加，國內開展質量認證的機構和從事質量認證的人員數量急劇上升，但是市場上組織機構和從業(yè)人員的質量也參差不齊。一是絕大多數認證機構的規(guī)模較小，資金和人力資源短缺，技術力量薄弱，組織管理混亂，導致認證咨詢的服務質量不高，難以真正滿足企業(yè)的需求。二是從事質量認證工作的一些咨詢、審核人員工作不規(guī)范，業(yè)務素質和職業(yè)道德素養(yǎng)不高，導致質量認證的有效性也不高。

（2）認證機構政企不分，獨立性較差

認證機構應當是能夠客觀、公正、獨立地從事認證活動的第三方機構，但由于我國質量認證機構是從計劃經濟到市場經濟發(fā)展過來的，許多認證機構的人權、財權、決策權均保留在政府體制內，導致機構本身缺乏獨立性。另外，目前我國許多認證機構和部分地方政府之間還存在利益輸送關系，地方政府通過干預手段直接或間接地向企業(yè)推送某些要求不高的認證機構，擾亂了市場的公平和效率。

（3）認證機構之間競爭激烈，價格市場混亂

經過長期的發(fā)展，我國質量認證市場已由賣方市場轉向買方市場，為了爭奪市場，認證機構之間、咨詢機構之間互相壓低價格，獲取短期的利潤收益。同時，一些認證機構還專門聘用專業(yè)素養(yǎng)不高的認證人員或者縮減審核流程，達到節(jié)約成本的目的。從認證機構的可持續(xù)性發(fā)展來看，這種做法不僅不利于提高機構認證的權威性和公信度，降低機構的品牌競爭力，還將擾亂市場的競爭秩序，威脅市場的健康發(fā)展。

（4）認證機構之間、認證機構與咨詢機構和企業(yè)之間存在共謀

一是認證機構之間的共謀行為，認證機構為了謀求更高的利潤，串聯(lián)起來提高質量認證市場的收費定價，損害了企業(yè)的利益。二是認證機構和咨詢機構之間通過共謀達成某些利益協(xié)議，咨詢機構向企業(yè)推薦與其存在利益關聯(lián)的特定認證機構，從而擾亂了認證市場的秩序。三是認證機構和企業(yè)之間存在共謀，一些企業(yè)不是從提高產品和管理體系的質量為出發(fā)點，而是為了獲取認證后的銷售收益，從而與認證機構合謀，縮短認證、審核的流程和時間。

2.產品質量認證市場政府監(jiān)管存在的問題

（1）法律制度建設問題

產品質量認證市場雖已形成了包括法律、決定決議、行政規(guī)章以及規(guī)范性文件四個層面的相關法律制度，但是各個方面的具體文件數量和內容還不能符合加強質量認證市場監(jiān)管的要求。一方面，法律性監(jiān)管文件較少，當前對認證市場進行管理主要依據《認證認可條例》和《認證機構管理辦法》，這些文件之間存在交叉漏洞和重復。另一方面，現有的法律文件不能提供全面的保障，如《認證認可條例》自2003年修訂后至今再無修改，而隨著質量認證市場的多樣化發(fā)展，認證領域、認證范圍、認證機構等都已發(fā)生巨大變化，如果法律制度建設不能及時更新和完善，將不利于我國質量認證市場的健康有序發(fā)展。

（2）監(jiān)管體制問題

一是地方認證認可監(jiān)督管理機構的職能尚須完善。地方認證認可監(jiān)管部門對產品質量認證市場行政監(jiān)管的各方面能力不足，監(jiān)管人員短缺，且其能力素質參差不齊;監(jiān)管投入的經費不高，監(jiān)管的技術水平不高。二是質量認證市場監(jiān)管執(zhí)法的執(zhí)行力有待加強。三是認證認可監(jiān)督管理部門之間監(jiān)管權限不明確。各級監(jiān)管部門之間共同執(zhí)行責任的互動機制尚未建立起來，中央和地方的關系有待厘清，地方部門之間缺乏綜合協(xié)調和聯(lián)動機制，導致監(jiān)管存在真空地帶。

（3）監(jiān)管制度與機制問題

我國產品質量認證市場監(jiān)管制度與機制尚未健全，如法律制度條款的內容滯后、處罰力度太輕、法律時效性較差等，導致質量認證市場出現了一些亂象。以“牙防組”事件為例，首先表明我國質量認證市場相關法律法規(guī)的處罰力度較輕，不能有效規(guī)制市場上涂改、偽造審核證書、批準證書等弄虛作假事件。其次，還表現出監(jiān)管部門缺少對認證機構的備案管理和對質量認證結果的有效監(jiān)督。最后，認監(jiān)委等部門對“牙防組”的事后監(jiān)管調查工作也存在不足，反映了我國質量認證市場監(jiān)管的法規(guī)制度條款籠統(tǒng)滯后，缺乏準確的定義和限制，使執(zhí)法工作難以順利進行。

四、完善中國產品質量認證市場及其政府監(jiān)管的對策建議

1.加強產品質量認證市場體系建設

產品質量認證市場的組織機構是介于政府、企業(yè)和消費者之間，為市場主體提供監(jiān)督、協(xié)調、規(guī)范、代理、咨詢、認證認可等服務的社會機構，是市場經濟體系建設的重要組成部分，也是宏觀經濟管理的重要依托。針對市場發(fā)展出現的問題，加強產品質量認證市場體系建設，構建質量認證市場的誠信體系是關鍵環(huán)節(jié)。為了推動產品質量認證市場的健康發(fā)展，一方面，要完善市場準入的備案管理機制，認證機構要在資金、技術、人才等方面都具備法律法規(guī)的要求;另一方面，建立和完善認證機構和人員行為準則的法律、法規(guī)，設立認證機構和人員的誠信檔案，健全行業(yè)協(xié)會的職能，加強國家認監(jiān)委對認證行業(yè)協(xié)會的管理力度。

2.完善質量認證市場監(jiān)管的法律法規(guī)建設

完善我國質量認證市場相關的法律法規(guī)建設可以從法律文件的時效性和具體內容方面入手。當前我國存在的與質量認證市場相關的法律法規(guī)中有一些需要進行修訂更新，及時補充關于認證機構、認證領域、認證范圍等方面的法律要求。從法律法規(guī)的具體內容來看，相關法律法規(guī)存在缺位或缺少實質性懲戒力度條款的情況，缺少對虛假認證處罰的明確規(guī)定，處罰力度較輕。因此需要增加對質量認證市場進入和退出機制的法律建設，加大對質量認證市場違規(guī)操作行為的處罰力度，增加明細處罰條款，從而提高產品質量認證機構的違規(guī)成本。

3.改革政府監(jiān)管的機制體制和監(jiān)管模式

首先，理順政府職責，提升產品質量認證市場的監(jiān)管效能。明確國家認監(jiān)委及相關職能部門的監(jiān)管職責和權限，防止出現監(jiān)管職責不明確和分割管理導致的監(jiān)管混亂和監(jiān)管漏洞，真正實現對質量認證機構的統(tǒng)一有序管理。其次，轉變政府職能，強化政府在產品質量認證市場中的宏觀調控與政策引導作用。鼓勵認證機構認證有效性的提升，在認證人員隊伍建設等方面進行積極的探索與創(chuàng)新，實現監(jiān)管與引導并重的監(jiān)管機制。最后，加快產品質量認證市場監(jiān)管的制度建設。一要統(tǒng)一認證收費標準，實現認證收費信息公開透明化;二要建立對認證機構財務狀況審計的監(jiān)督管理制度;三是建立協(xié)同聯(lián)動的監(jiān)管模式，促進社會各界對質量認證市場的協(xié)同監(jiān)管。

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作者簡介：任海平（1997- ），女，山東濰坊人，碩士研究生，主要從事宏觀經濟管理研究