劉超

【摘要】本文首先闡述了國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃編制，接著分析了我國傳統(tǒng)村莊規(guī)劃編制存在的問題，最后對(duì)村莊規(guī)劃編制路徑的思考創(chuàng)新進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】 村莊規(guī)劃;國土空間規(guī)劃;規(guī)劃編制

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

21.

村莊規(guī)劃意義重大，是農(nóng)村健康發(fā)展的必備條件。在實(shí)際規(guī)劃中，要轉(zhuǎn)變思路，經(jīng)過詳細(xì)調(diào)研、分析，編制切實(shí)可行的村莊規(guī)劃，科學(xué)管控，分步實(shí)施，注重公眾參與。最后，整合各種資源，逐步實(shí)現(xiàn)村莊和諧治理，從而優(yōu)化村莊整體布局，最終促進(jìn)村莊整體建設(shè)和發(fā)展。

1、國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃編制的重要性和必要性

1.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)村莊規(guī)劃提出新要求

十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把加強(qiáng)村莊規(guī)劃作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工作，需要精心組織、周密部署，穩(wěn)扎穩(wěn)打、善作善成，持之以恒推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)落地。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，實(shí)施要堅(jiān)持規(guī)劃先行、有序推進(jìn)，做到注重質(zhì)量、從容建設(shè)。我們應(yīng)以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指引，牢固樹立新發(fā)展理念，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，堅(jiān)持縣域一盤棋，推動(dòng)村莊規(guī)劃工作健康發(fā)展。

1.2 規(guī)劃體制改革對(duì)村莊規(guī)劃提出新要求

《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》提出，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)，實(shí)施國土空間用途管制，核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等法定依據(jù)。就鄉(xiāng)村地區(qū)而言，他們位于城市開發(fā)邊界之外，包含一個(gè)或多個(gè)行政村。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，作為詳細(xì)規(guī)劃報(bào)上級(jí)政府審批后實(shí)施。國土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃編制應(yīng)進(jìn)入以人為本、生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代。

2、我國傳統(tǒng)村莊規(guī)劃編制存在的問題

2.1多規(guī)并行，資源浪費(fèi)

長(zhǎng)期以來，村莊受到高度關(guān)注，各部門分別編制了村莊建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃等類似規(guī)劃成果。但村內(nèi)空間規(guī)模較小，多種規(guī)劃都是在較小的空間規(guī)模內(nèi)進(jìn)行的，易造成矛盾重重，不易實(shí)施，造成各類資源的大量浪費(fèi)。

2.2重單個(gè)村莊建設(shè)，輕村莊體系規(guī)劃

我國現(xiàn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃體系仍以《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法（試行）》為參考，分為村鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃兩個(gè)階段。總體規(guī)劃主要提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)，針對(duì)村莊布局和建設(shè)項(xiàng)目部署，對(duì)具體村莊建設(shè)的指導(dǎo)作用不大;但村莊建設(shè)規(guī)劃僅限于單個(gè)村莊的建設(shè)，缺乏區(qū)域?qū)用娴目傮w部署。

2.3重建設(shè)用地發(fā)展，缺乏對(duì)非建設(shè)空間的管控

目前的村莊規(guī)劃基本上只考慮村莊建設(shè)用地內(nèi)的發(fā)展，而很少關(guān)注與村莊發(fā)展密切相關(guān)的生態(tài)用地、農(nóng)業(yè)用地、公共設(shè)施和公益事業(yè)用地。同時(shí)，土地權(quán)屬和地籍信息往往被忽視，與生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田紅線的銜接不夠，導(dǎo)致規(guī)劃的指導(dǎo)意義較弱。

2.4規(guī)劃內(nèi)容大而全，難以實(shí)施

目前村莊規(guī)劃仍然采用編制城市規(guī)劃的思路，只考慮物質(zhì)空間層面，一般在土地布局、交通、設(shè)施、建筑等方面做好，導(dǎo)致村莊規(guī)劃內(nèi)容過于貪婪和全面，編制深度不夠，缺乏針對(duì)性等問題，最終形成規(guī)劃而無法實(shí)施的困境。

3、村莊規(guī)劃編制路徑的思考創(chuàng)新

3.1全域全要素規(guī)劃，科學(xué)管控

現(xiàn)階段，村莊規(guī)劃仍存在規(guī)劃銜接薄弱、保護(hù)不足等問題。針對(duì)上述問題，國家在相關(guān)規(guī)定中明確指出，在農(nóng)村規(guī)劃中，要明確村莊發(fā)展目標(biāo)，以基本農(nóng)田保護(hù)、耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)、歷史文化保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施布局、村莊安全、農(nóng)村居民點(diǎn)布局和近期項(xiàng)目規(guī)劃為主要規(guī)劃內(nèi)容。規(guī)劃內(nèi)容體系更加全面，有效落實(shí)上級(jí)管控要求，引導(dǎo)村莊開發(fā)保護(hù)。在村莊規(guī)劃過程中充分利用規(guī)劃“空白”機(jī)制預(yù)留建設(shè)用地，具體要求不能超過5%。預(yù)留土地可用于新工業(yè)建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、村民住宅和文化旅游設(shè)施建設(shè)。對(duì)于無法確定實(shí)際用途的土地，可以不標(biāo)明規(guī)劃土地的性質(zhì);在規(guī)劃審批過程中，需要明確機(jī)動(dòng)指標(biāo)，詳細(xì)確定所有規(guī)劃用地的性質(zhì)，審批后更新數(shù)據(jù)庫。

3.2堅(jiān)持開門編制，充分吸納公眾全過程參與

要保證村莊規(guī)劃的實(shí)用性，一方面需要保證規(guī)劃要求得到很好的體現(xiàn)，另一方面需要得到村民的理解和接受，讓他們有良好的土地利用意識(shí)。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，最重要的是充分吸收村民代表的公眾參與。村民代表應(yīng)參與整個(gè)規(guī)劃過程，包括數(shù)據(jù)收集、規(guī)劃目標(biāo)確定、規(guī)劃內(nèi)容確定、規(guī)劃問題診斷、方案實(shí)施等。通過實(shí)施參與式規(guī)劃，會(huì)起到科普的效果，村民在與規(guī)劃師的溝通交流下，實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊資源的科學(xué)認(rèn)知;它可以增強(qiáng)村民的凝聚力，有助于村民自治。通過不斷的協(xié)商和討論，村民會(huì)表達(dá)自己的意見，積極表達(dá)自己的想法和觀點(diǎn)，最后通過相互理解，形成共識(shí)，強(qiáng)化村民的主體地位。然而，實(shí)施公眾參與并不能完全滿足所有村民的愿望。主要是有些村民的訴求只是為了自己的利益，比如他們希望自家房屋前面的路更寬，所在的自然村都想成為中心村。同時(shí)，年輕的村民愿意建設(shè)新的農(nóng)村社區(qū)，并有相應(yīng)的配套設(shè)施，在滿足村民意愿的過程中，規(guī)劃師必須進(jìn)行綜合考慮，最終做出既考慮村民合理訴求、又要符合法規(guī)、規(guī)范的最優(yōu)方案選擇。

3.3整合多方力量，推進(jìn)鄉(xiāng)村和諧共治

實(shí)施鄉(xiāng)村振興的主要目的是幫助農(nóng)村事業(yè)健康發(fā)展，促進(jìn)全面小康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在鄉(xiāng)村規(guī)劃過程中，政府是主導(dǎo)者，規(guī)劃師、村民是主要參與者，還要積極整合各種社會(huì)力量，廣開言路、群策群力，切實(shí)提高規(guī)劃水平，做出具有科學(xué)性、前瞻性、實(shí)用性的村莊規(guī)劃。因此，在實(shí)際規(guī)劃階段，我們應(yīng)該通過數(shù)據(jù)收集、走訪座談和問卷調(diào)查，更多地了解村莊的現(xiàn)狀和村民的實(shí)際需求。

結(jié)語：

目前，國土空間規(guī)劃體系仍處于初期階段，法律法規(guī)、政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)正在發(fā)生劇烈變化。在這種背景下，村莊規(guī)劃編制過程中不可避免地會(huì)遇到許多問題和挑戰(zhàn)，包括上級(jí)規(guī)劃依據(jù)不足、編制過程中需要修訂和完善新的政策和標(biāo)準(zhǔn)等。所以這里提出的編制思路還是需要改進(jìn)和完善的。但是，在國土空間治理體系下的村莊規(guī)劃中，其總體編制思路和技術(shù)方法仍然對(duì)傳統(tǒng)村莊規(guī)劃中存在的問題提出了有針對(duì)性的解決方案，具有很強(qiáng)的借鑒意義。

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