馬麗 王雨濃

摘 要：國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶是中央政府基于當(dāng)前國(guó)內(nèi)糧食安全形勢(shì)和復(fù)雜國(guó)際形勢(shì)科學(xué)研判提出的全新概念，不僅具有保障糧食安全、構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展格局、優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局的深刻內(nèi)涵，還具有提高糧食綜合生產(chǎn)能力、促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重大意義。為此，圍繞“在哪建”“誰(shuí)來(lái)建”“如何建”三大問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)分析明確國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)的地點(diǎn)、主體和重心，捋順國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)思路。研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)前國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)面臨著要素資源約束、內(nèi)生動(dòng)力不足、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)困難、區(qū)域協(xié)同發(fā)展不充分等問(wèn)題。針對(duì)問(wèn)題提出完善資源要素保障體系、發(fā)揮政策引導(dǎo)扶持作用、推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、構(gòu)建區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶;約束條件;對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F307.11? ???????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2021）04-0105-09

收稿日期：2021-04-06? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2021.04.13

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（18YJA790100）;黑龍江省自然科學(xué)基金項(xiàng)目（G2018002）;黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目（14B118）;中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會(huì)軟科學(xué)課題（RKX202001B）

作者簡(jiǎn)介：馬麗，女，哈爾濱商業(yè)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院講師，博士，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅法律制度。

2020年12月16日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“建設(shè)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶”，隨后，中央農(nóng)村工作會(huì)議、2021年中央“一號(hào)文件”、政府工作報(bào)告中也明確提出這一戰(zhàn)略要求。當(dāng)前，我國(guó)糧食生產(chǎn)已實(shí)現(xiàn)“十七連豐”，產(chǎn)量連續(xù)6年保持在1.3萬(wàn)億斤以上，人均糧食占有量高出國(guó)際安全線20%，不僅解決了14億人口的吃飯問(wèn)題，也為全球糧食安全貢獻(xiàn)了中國(guó)力量。但是，國(guó)際政治格局復(fù)雜多變，單邊主義、保護(hù)主義不斷抬頭，國(guó)內(nèi)食物消費(fèi)總需求持續(xù)增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)性升級(jí)壓力并存，供給結(jié)構(gòu)性矛盾日益凸顯，糧食安全面臨全新挑戰(zhàn)，迫切需要夯實(shí)糧食安全根基。作為解決當(dāng)前國(guó)情、糧情復(fù)雜局面的新時(shí)代方案，國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)戰(zhàn)略的提出正逢其時(shí)、意義重大。如何把握當(dāng)前國(guó)內(nèi)外環(huán)境形勢(shì)，充分理解其概念內(nèi)涵，捋順建設(shè)思路，在此基礎(chǔ)上對(duì)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)的約束條件進(jìn)行分析，并提出針對(duì)性的對(duì)策建議具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)的背景、內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)意義

（一）國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)的背景

“民為國(guó)基，谷為民命”，糧食安全問(wèn)題一直以來(lái)都是世界各國(guó)政府高度關(guān)注的問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記曾多次指出，世界上真正強(qiáng)大的國(guó)家、沒(méi)有軟肋的國(guó)家，都有能力解決自己的吃飯問(wèn)題。一個(gè)國(guó)家只有實(shí)現(xiàn)糧食基本自給，才能牢牢抓住糧食安全的主動(dòng)權(quán)，把握國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。2021年3月11日，十三屆人大四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》對(duì)中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了重要戰(zhàn)略部署，提出到2025年糧食綜合生產(chǎn)能力要大于6.5億噸。這是“糧食綜合生產(chǎn)能力”首次作為約束性指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)。

從國(guó)內(nèi)形勢(shì)來(lái)看，糧食安全受到需求端和供給端的雙重壓力。在需求端，一是消費(fèi)需求剛性增長(zhǎng)，隨著我國(guó)人口數(shù)量的不斷增加，糧食消費(fèi)需求不斷加大，供給壓力持續(xù)存在[1];二是消費(fèi)需求更加多樣化、優(yōu)質(zhì)化，人們生活水平的提高推動(dòng)消費(fèi)觀念轉(zhuǎn)變，對(duì)高端優(yōu)質(zhì)的糧食產(chǎn)品需求加大，對(duì)糧食產(chǎn)業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展提出了全新挑戰(zhàn)[2]。在供給端，供給約束日益凸顯。一是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，對(duì)建設(shè)用地的剛性需求居高不下，耕地“非糧化”“非農(nóng)化”問(wèn)題逐漸加重[3];二是糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨種植比較效益低下、生產(chǎn)動(dòng)力不足，加工產(chǎn)業(yè)層次較低、聚集度不高等問(wèn)題;三是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來(lái)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力“老齡化”“女性化”等問(wèn)題也在不同程度上影響著國(guó)內(nèi)糧食安全。

從國(guó)際形勢(shì)來(lái)看，糧食安全受到全球糧食市場(chǎng)[4]、政治格局[5]、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易[6]以及環(huán)境氣候[7]的多重壓力。一方面，在糧食供給仍以西方國(guó)家為主的背景下，全球糧食市場(chǎng)與經(jīng)貿(mào)秩序受到地緣政治、意識(shí)形態(tài)等一系列非市場(chǎng)因素的影響，全球糧食安全保障的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性增加;另一方面，新冠肺炎疫情蔓延全球[8]、自然災(zāi)害頻發(fā)，各國(guó)為了有效應(yīng)對(duì)疫情和自然災(zāi)害的沖擊，紛紛采取了禁止糧食出口等一系列措施，糧食物流和供應(yīng)鏈?zhǔn)茏?，全球糧食市場(chǎng)波動(dòng)劇烈。新的國(guó)際形勢(shì)下，我國(guó)糧食安全目標(biāo)應(yīng)該從產(chǎn)量導(dǎo)向向競(jìng)爭(zhēng)力導(dǎo)向轉(zhuǎn)型，積極主動(dòng)參與全球糧食安全治理[9]。

（二）國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)的內(nèi)涵

國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶是國(guó)家基于當(dāng)前國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)和國(guó)內(nèi)新發(fā)展階段提出的全新概念。要順利推動(dòng)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，準(zhǔn)確把握其內(nèi)涵是關(guān)鍵。當(dāng)前專家學(xué)者們從不同視角對(duì)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的內(nèi)涵進(jìn)行解讀。姜楠等指出，國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶通過(guò)全產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展實(shí)現(xiàn)糧食資源優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化[10];孫曉明指出，國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶是在我國(guó)人多地少的國(guó)情、糧食生產(chǎn)剛性的糧情背景下，通過(guò)集聚作用整合資源要素，發(fā)展糧食生產(chǎn)，保障糧食安全的重要舉措[11];盧遠(yuǎn)方等認(rèn)為，國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶在更大的區(qū)域范圍和更高的層面協(xié)調(diào)生產(chǎn)力布局、調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系[12]。

國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的內(nèi)涵從字面便可以理解，即“國(guó)家糧食安全”“產(chǎn)業(yè)”“帶”。一是保障“國(guó)家糧食安全”。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)外環(huán)境日趨復(fù)雜的時(shí)代背景下，切實(shí)保障國(guó)家糧食安全是產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)的題中之意。站在國(guó)家層面解決糧食安全問(wèn)題對(duì)產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展提出了更高要求，即不僅要保障糧食數(shù)量安全，還要保障質(zhì)量安全和供給安全，要打造以數(shù)量安全為基礎(chǔ)、質(zhì)量安全為標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)供給安全為目標(biāo)的糧食產(chǎn)業(yè)帶，穩(wěn)固國(guó)家糧食安全根基。二是注重“產(chǎn)業(yè)”發(fā)展。與糧食生產(chǎn)核心區(qū)、糧食生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)區(qū)等偏向“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)不同，國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶更偏重從全產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)施布局，構(gòu)建包括糧食生產(chǎn)、收儲(chǔ)、流通、加工、貿(mào)易、消費(fèi)等各環(huán)節(jié)在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。在全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展視角下，穩(wěn)定糧食種植面積;強(qiáng)化糧食收儲(chǔ)和流通;充分發(fā)揮糧食加工轉(zhuǎn)化引擎作用，實(shí)現(xiàn)三產(chǎn)融合，打造糧食產(chǎn)業(yè)集群，提高產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值;促進(jìn)貿(mào)易和消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。三是“帶”狀糧食生產(chǎn)布局。相比糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)等“區(qū)”的概念，國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶更加強(qiáng)調(diào)“帶”。受自然地理環(huán)境的影響，我國(guó)糧食生產(chǎn)布局呈現(xiàn)鮮明以行政區(qū)域劃分為基礎(chǔ)的集中連片特征，這也是糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)等生產(chǎn)單元存在的基礎(chǔ)。但與以往“區(qū)”的概念不同，國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶打破固定區(qū)域的劃分，綜合考慮自然資源條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)生產(chǎn)力等因素實(shí)施整體規(guī)劃和布局建設(shè)，在各方因素的影響下，逐漸形成跨地市甚至跨省的帶狀基本地域單元，各區(qū)域間最大限度地發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局。

（三）國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)的意義

悠悠萬(wàn)事，吃飯為大。習(xí)近平總書(shū)記曾不止一次的強(qiáng)調(diào)只要糧食不出大問(wèn)題，中國(guó)的事就能穩(wěn)得住。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的起步之年，在十四五規(guī)劃的開(kāi)局之年，建設(shè)“國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶”意義重大。第一，建設(shè)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶有利于提高糧食綜合生產(chǎn)能力。國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的建設(shè)打破了長(zhǎng)期存在的地域限制，各地區(qū)立足于自身資源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)加大區(qū)域間的發(fā)展聯(lián)系，通過(guò)更大范圍的區(qū)域間合作，最大限度地發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，提高糧食資源配置效率，保障糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，持續(xù)提升我國(guó)的糧食綜合生產(chǎn)能力。第二，建設(shè)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶有助于促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提高區(qū)域和農(nóng)戶收益。國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的建設(shè)有利于推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)由初級(jí)加工向精深加工縱向延伸、由國(guó)內(nèi)向國(guó)外橫向延伸。通過(guò)延長(zhǎng)拓寬產(chǎn)業(yè)鏈條，一方面，提高糧食產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展;另一方面產(chǎn)生更多收益，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)戶增收。第三，建設(shè)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶有助于提高糧食綜合保障能力。糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)更有利于實(shí)施全產(chǎn)業(yè)鏈的安全保障措施，完善糧食安全保障體系。在聚焦糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)提高糧食綜合生產(chǎn)能力、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條的同時(shí)更加注重提高糧食流通、加工、收儲(chǔ)、貿(mào)易等各環(huán)節(jié)的把控能力，通過(guò)對(duì)全產(chǎn)業(yè)鏈全方位、多樣化的保護(hù)提高糧食綜合保障能力。第四，建設(shè)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的建設(shè)更有利于實(shí)現(xiàn)資源要素集聚，借助先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)和機(jī)械設(shè)備降低糧食生產(chǎn)成本、提高糧食生產(chǎn)效率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

二、國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)的思路

國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶根據(jù)“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的糧食安全總體要求，依托糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，圍繞“糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”實(shí)施建設(shè)，創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制，充分進(jìn)行資源整合，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和競(jìng)爭(zhēng)力提升，分階段、有重點(diǎn)地將其建設(shè)成集聚高效、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、三鏈協(xié)同、融合發(fā)展的糧食產(chǎn)業(yè)帶，提高國(guó)家糧食綜合保障能力，抓牢糧食安全主動(dòng)權(quán)。在建設(shè)中要堅(jiān)持糧食增產(chǎn)與生態(tài)保護(hù)協(xié)同發(fā)展、典型帶動(dòng)與全面推進(jìn)相結(jié)合、自主創(chuàng)新與開(kāi)放創(chuàng)新雙輪驅(qū)動(dòng)、政府與市場(chǎng)互補(bǔ)共生的原則。具體來(lái)說(shuō)，要把握好以下三個(gè)方面：

1.明確國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的建設(shè)地點(diǎn)，即“在哪建”。糧食生產(chǎn)是糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的建設(shè)應(yīng)以糧食生產(chǎn)區(qū)域?yàn)楹诵?，在此基礎(chǔ)上延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，通過(guò)糧食精深加工和提高產(chǎn)品附加值、提升糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施功效性能、整合優(yōu)化糧食物流體系等方式推動(dòng)糧食加工、倉(cāng)儲(chǔ)、物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展。也就是說(shuō)，國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的空間布局應(yīng)以糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)等糧食生產(chǎn)區(qū)域?yàn)楹诵腫13]，在此基礎(chǔ)上向周邊擁有較強(qiáng)糧食加工、倉(cāng)儲(chǔ)、物流能力的區(qū)域拓展，打破地域限制實(shí)施建設(shè)。

2.明確國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的建設(shè)主體，即“誰(shuí)來(lái)建”。明確國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)主體要捋順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用以及政府在制度供給方面的長(zhǎng)處，實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)與有效政府互補(bǔ)共生。一方面，要明確糧食企業(yè)在市場(chǎng)中的主體地位，發(fā)揮企業(yè)技術(shù)、人才、制度等方面的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)企業(yè)在發(fā)展中的不足，鼓勵(lì)大中小糧食企業(yè)積極參與到國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的建設(shè)中來(lái)。另一方面，要壓實(shí)政府糧食安全責(zé)任，充分發(fā)揮政府在國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)中的制度保障和管理服務(wù)作用。通過(guò)建立最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、落實(shí)糧食補(bǔ)貼制度、實(shí)施資金技術(shù)人才制度等發(fā)揮政府政策制度的保障作用;通過(guò)優(yōu)化糧食產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、構(gòu)建產(chǎn)銷合作機(jī)制、建設(shè)糧食產(chǎn)業(yè)信息平臺(tái)，發(fā)揮政府在國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)中的管理服務(wù)作用。

3.明確國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的建設(shè)重心，即“如何建”。國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的建設(shè)應(yīng)妥善處理好糧食產(chǎn)業(yè)與非糧產(chǎn)業(yè)的關(guān)系。國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的建設(shè)是通過(guò)糧食產(chǎn)業(yè)優(yōu)質(zhì)發(fā)展保障國(guó)家糧食安全。因此，在糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)，在處理耕地與建設(shè)用地、糧食作物與經(jīng)濟(jì)作物的關(guān)系時(shí)，應(yīng)堅(jiān)守18億畝耕地紅線，確保15.5億畝永久基本農(nóng)田主要用于糧食生產(chǎn)[14]，穩(wěn)定糧食播種面積，保障糧食產(chǎn)量。但這并不意味著在國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的建設(shè)過(guò)程中糧食產(chǎn)業(yè)與非糧產(chǎn)業(yè)始終“水火不容”，非糧產(chǎn)業(yè)可以為糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供一定的經(jīng)濟(jì)支持和技術(shù)支持。如在糧食加工環(huán)節(jié)，要切實(shí)提高企業(yè)糧食精深加工能力，同時(shí)也要鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品、研發(fā)新工藝，適度發(fā)展非糧產(chǎn)業(yè)，在一定程度上彌補(bǔ)地方政府發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的財(cái)政缺口;在糧食流通環(huán)節(jié)，要加強(qiáng)糧食物流設(shè)施和專用線路建設(shè)，完善糧食交易市場(chǎng)，同時(shí)要積極引導(dǎo)糧食流通企業(yè)與其他物流企業(yè)開(kāi)展合作，創(chuàng)新合作模式，建立利益分擔(dān)機(jī)制;學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)冷鏈物流、智慧物流等技術(shù)在糧食流通中的應(yīng)用[15]。

三、建設(shè)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的約束條件分析

當(dāng)前，國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)面臨著諸多難題，比如資源要素問(wèn)題、內(nèi)生動(dòng)力不足問(wèn)題、傳統(tǒng)糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型問(wèn)題以及區(qū)域協(xié)同發(fā)展問(wèn)題。

（一）要素資源約束

國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶要通過(guò)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)現(xiàn)資源要素的合理配置，保障糧食穩(wěn)增穩(wěn)產(chǎn)，提高糧食綜合生產(chǎn)能力。然而當(dāng)前資源要素面臨自然環(huán)境的“硬約束”和資金、技術(shù)、人才的“軟約束”雙重制約。

1.自然資源約束。國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)的基礎(chǔ)是糧食生產(chǎn)。糧食生產(chǎn)是人與自然界打交道的過(guò)程，與自然條件有著密切的聯(lián)系，糧食生產(chǎn)的自然再生產(chǎn)過(guò)程受到周圍環(huán)境，尤其是耕地、水源、生態(tài)環(huán)境的影響和制約。一是耕地資源約束。地之不存，糧將焉附，耕地是糧食生產(chǎn)的“命根子”，是國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)的重要基礎(chǔ)，要堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。在耕地?cái)?shù)量方面，我國(guó)人均耕地面積較少，2017年人均耕地面積僅為1.46畝，不足世界平均水平的三分之一[16]。近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，耕地面積減少問(wèn)題日益突出?！吨袊?guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒（2018年）》數(shù)據(jù)顯示，2017年，我國(guó)耕地面積減少306 123公頃，其中因建設(shè)占用耕地面積252 468公頃，占比高達(dá)82.47%，耕地與建設(shè)用地間的矛盾突出，保護(hù)耕地形式嚴(yán)峻。在耕地質(zhì)量方面，我國(guó)耕地整體質(zhì)量不高，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使優(yōu)質(zhì)耕地資源更為緊缺，2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)情況公報(bào)》將全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)由高到低依次劃分為一至十等，評(píng)價(jià)為一至三等的優(yōu)質(zhì)耕地面積僅占耕地總面積的31.24%。二是淡水資源約束。農(nóng)業(yè)用水尤其是農(nóng)業(yè)灌溉用水是糧食生產(chǎn)的關(guān)鍵，但是當(dāng)前我國(guó)“南多北少，東多西少”的水資源分布格局與“北多南少，西多東少”的耕地資源錯(cuò)配嚴(yán)重。此外，我國(guó)水資源使用效率不高，2018年全國(guó)有效灌溉面積僅占農(nóng)作物播種面積的40%，仍有60%的耕地未解決靠天吃飯的困局[17]。三是生態(tài)環(huán)境約束。農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜的不合理使用造成了嚴(yán)重的面源污染，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境壓力巨大。近年來(lái)，耕地貧化、水土流失問(wèn)題日趨嚴(yán)重，對(duì)糧食產(chǎn)量造成較大影響。

另外，隨著人們環(huán)境意識(shí)的不斷提高，對(duì)糧食產(chǎn)品的需求也不僅僅停留在數(shù)量需求層面，逐漸向質(zhì)量需求轉(zhuǎn)變，對(duì)糧食生產(chǎn)的環(huán)境質(zhì)量即原產(chǎn)地環(huán)境也提出了更高的要求。因此，自然資源既是國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶規(guī)劃布局的基礎(chǔ)，也通過(guò)影響糧食資源的質(zhì)量和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作用于國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶，并且作用越來(lái)越重要。

2.技術(shù)、人才與資金約束。尖端技術(shù)、高素質(zhì)人才與充足的資金是提高糧食生產(chǎn)效率、推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要因素，但當(dāng)前三者均存在不足，在一定程度上制約糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)。

在技術(shù)創(chuàng)新方面，技術(shù)創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基石，尖端技術(shù)通過(guò)改善糧食資源質(zhì)量、轉(zhuǎn)變市場(chǎng)需求等途徑作用于國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的建設(shè)。對(duì)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶產(chǎn)生直接影響的技術(shù)因素主要表現(xiàn)為糧食生產(chǎn)技術(shù)和糧食收儲(chǔ)、加工、流通技術(shù)兩個(gè)方面。以生物技術(shù)為核心的糧食生產(chǎn)技術(shù)可以通過(guò)優(yōu)質(zhì)作物品種改良擴(kuò)大糧食產(chǎn)品的生態(tài)適宜性，改善糧食產(chǎn)品空間布局;農(nóng)機(jī)具、耕作技術(shù)的應(yīng)用有利于趕搶農(nóng)時(shí)，充分利用好糧食作物的生長(zhǎng)期，保障糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的范圍;收儲(chǔ)和流通技術(shù)的進(jìn)步降低了糧食產(chǎn)品的運(yùn)輸成本，擴(kuò)大了因利潤(rùn)而產(chǎn)生限制的糧食生產(chǎn)區(qū)域;加工技術(shù)的進(jìn)步，對(duì)原料品質(zhì)提出了更高的要求，影響糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的品種結(jié)構(gòu)和規(guī)模?？傮w來(lái)說(shuō)，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步有利于從廣度和深度上拓寬糧食安全產(chǎn)業(yè)帶。然而，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)科技發(fā)展不足，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年我國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率不足60%，與發(fā)達(dá)國(guó)家70%～80%的貢獻(xiàn)率相比差距較大。在生物核心技術(shù)研發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化和農(nóng)技推廣服務(wù)方面存在著研發(fā)技術(shù)落后、成果轉(zhuǎn)化率低、推廣服務(wù)技術(shù)陳舊等諸多問(wèn)題;在糧食加工、收儲(chǔ)、流通技術(shù)上更是存在糧食加工層次較低、運(yùn)輸存儲(chǔ)技術(shù)落后等一系列的問(wèn)題。

在人才發(fā)展方面，人才是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐，高素質(zhì)的人才隊(duì)伍通過(guò)提高糧食生產(chǎn)效率、為糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供“智力支持”作用于國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶。然而，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力整體素質(zhì)偏低。根據(jù)《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)可知，2020年我國(guó)13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力中，擁有高中及以上學(xué)歷的勞動(dòng)力占總?cè)藬?shù)不到50%，專業(yè)人才也十分缺乏。

在資金供給方面，資金是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的保障，充足的資金對(duì)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的建設(shè)具有不可或缺的作用。然而當(dāng)前，國(guó)家用于糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政資金有待加強(qiáng)，糧食生產(chǎn)的弱質(zhì)性、長(zhǎng)周期性和低比較效益需要財(cái)政資金的大力支持;另外，亟需建立多元化的投資保障機(jī)制，避免由于糧食產(chǎn)業(yè)對(duì)社會(huì)資本吸引不足而導(dǎo)致企業(yè)受利益驅(qū)動(dòng)將資金從糧食產(chǎn)業(yè)向非糧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

（二）內(nèi)生動(dòng)力不足

農(nóng)民作為最主要的糧食生產(chǎn)者，糧食主產(chǎn)區(qū)作為最重要的糧食生產(chǎn)區(qū)域是國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)的核心基礎(chǔ)，通過(guò)激發(fā)農(nóng)民和主產(chǎn)區(qū)政府的積極主動(dòng)性，提高糧食生產(chǎn)效率影響國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的形成和發(fā)展。然而受到“效益約束”，農(nóng)民和主產(chǎn)區(qū)政府始終積極性不高，雖然近年來(lái)國(guó)家出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策、糧食主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)貼政策，但效果甚微，國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)內(nèi)生動(dòng)力不足。

1.農(nóng)民種糧效益較低。近年來(lái)，我國(guó)糧食價(jià)格始終維持在較低的水平，而生產(chǎn)資料價(jià)格逐年攀升，糧食生產(chǎn)的利潤(rùn)率達(dá)不到社會(huì)其他行業(yè)的平均水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013-2018年，種糧畝均總成本增長(zhǎng)6.59%，同期平均售價(jià)降低9.47%，成本與收益“一升一降”的雙重積壓極大地降低了農(nóng)民種糧積極性[18]。雖然國(guó)家通過(guò)一系列利好政策對(duì)農(nóng)民收入進(jìn)行補(bǔ)貼，但也只是杯水車薪。同時(shí)，在政策落實(shí)過(guò)程中由于識(shí)別不到位、管理不完善等問(wèn)題，糧食補(bǔ)貼的激勵(lì)作用并不顯著。農(nóng)民不愿投入更多的人力、財(cái)力、物力用于糧食生產(chǎn)，撂荒、土地非糧化現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制不完善。糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制不完善主要體現(xiàn)在“財(cái)糧倒掛”和產(chǎn)銷區(qū)利益失衡兩方面。一方面，糧食主產(chǎn)區(qū)“財(cái)糧倒掛”現(xiàn)象嚴(yán)重。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1978-2019年，我國(guó)13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量全國(guó)占比上升9.1個(gè)百分點(diǎn)，而一般公共預(yù)算收入占比下降7.3個(gè)百分點(diǎn)。糧食主產(chǎn)區(qū)在糧食生產(chǎn)中的貢獻(xiàn)不斷增大，而財(cái)政收入的貢獻(xiàn)卻越來(lái)越小，這在一定程度上挫傷了糧食主產(chǎn)區(qū)種糧積極性。另一方面，糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益失衡，財(cái)政“窮省”補(bǔ)貼“富省”問(wèn)題長(zhǎng)期存在。糧食生產(chǎn)是社會(huì)效益高、經(jīng)濟(jì)效益低的產(chǎn)業(yè)，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速擴(kuò)張的時(shí)代，糧食主產(chǎn)區(qū)放棄了諸多發(fā)展機(jī)遇為國(guó)家提供商品糧，不僅未能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的同步增長(zhǎng)，每年還拿出大量財(cái)政資金補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于糧食價(jià)格與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格、農(nóng)村工業(yè)消費(fèi)品價(jià)格的“剪刀差”現(xiàn)象，主產(chǎn)區(qū)因糧食價(jià)格較低而利益受損，主銷區(qū)從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、工業(yè)消費(fèi)品的高價(jià)中獲益，這在客觀上形成了糧食主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)貼糧食主銷區(qū)的利益流失現(xiàn)象[19]。嚴(yán)重的利益失衡使地方政府重農(nóng)抓糧積極性受到制約，長(zhǎng)此以往，地方政府不愿投入更多的資金用于糧食生產(chǎn)，“財(cái)政窮省”也拿不出更多資金，失去地方政府的大力支持使國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)難度進(jìn)一步加大。

（三）傳統(tǒng)糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)困難

國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的建設(shè)通過(guò)推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)面臨產(chǎn)業(yè)鏈過(guò)窄過(guò)短、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新不足、糧食品牌建設(shè)滯后等問(wèn)題。

1.糧食產(chǎn)業(yè)鏈過(guò)窄過(guò)短。受國(guó)情和傳統(tǒng)觀念的制約，我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小、布局分散，無(wú)法發(fā)揮全產(chǎn)業(yè)鏈所帶來(lái)的高效益，糧食產(chǎn)業(yè)鏈的運(yùn)行也始終局限在相對(duì)狹小的空間。

2.糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新不足。一切社會(huì)實(shí)踐和深層次矛盾要想尋求突破關(guān)鍵在于創(chuàng)新。然而，受長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國(guó)市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)理念轉(zhuǎn)變較慢，糧食產(chǎn)業(yè)總體上還未擺脫拼資源、拼投入的粗放式發(fā)展模式[20]。這種通過(guò)投入大量人力資本、資金等生產(chǎn)要素獲得競(jìng)爭(zhēng)力的發(fā)展模式造成了糧食產(chǎn)品結(jié)構(gòu)趨同、技術(shù)含量低、附加值低等一系列的問(wèn)題，既不利于提高糧食產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，也無(wú)法滿足當(dāng)前我國(guó)高質(zhì)量糧食消費(fèi)的需求。

3.糧食品牌建設(shè)滯后。一方面，糧食品牌數(shù)量繁多而優(yōu)質(zhì)糧食品牌數(shù)量較少，品牌影響力較小，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不足;另一方面，糧食品牌魚(yú)龍混雜，偽品牌憑借較低的生產(chǎn)成本和價(jià)格優(yōu)勢(shì)搶占糧食市場(chǎng)份額，不僅使優(yōu)質(zhì)糧食品牌銷量下降，效益滑坡，低質(zhì)量的糧食產(chǎn)品還極大地侵害優(yōu)質(zhì)糧食品牌的信譽(yù)和形象。

（四）區(qū)域協(xié)同發(fā)展不充分

建設(shè)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶旨在打破行政區(qū)域劃分，通過(guò)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展來(lái)發(fā)揮各主產(chǎn)區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高資源配置效率。但是實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)同發(fā)展是一個(gè)十分復(fù)雜的過(guò)程，當(dāng)前區(qū)域協(xié)同發(fā)展面臨著市場(chǎng)協(xié)同不充分、組織協(xié)同不充分、機(jī)制協(xié)同滯后等問(wèn)題。

1.市場(chǎng)協(xié)同不充分。市場(chǎng)一體化主要包括產(chǎn)品一體化和要素一體化。受各地區(qū)本地保護(hù)政策的影響，糧食結(jié)構(gòu)難以進(jìn)行良好的統(tǒng)籌，各地區(qū)產(chǎn)品差異化不明顯，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，資源稟賦互補(bǔ)性不足，阻礙了區(qū)域統(tǒng)一糧食市場(chǎng)的形成。除了產(chǎn)品市場(chǎng)一體化未形成外，一體化的要素市場(chǎng)也亟待建立。長(zhǎng)期存在的行政區(qū)域劃分使各發(fā)展區(qū)域之間條塊分割，各區(qū)域之間是零和博弈，始終秉持著“你得我失”的錯(cuò)誤觀念，極大程度上限制了各區(qū)域間信息、技術(shù)、人才、設(shè)施的合理流動(dòng)，區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)難以確立，產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈不暢通。

2.組織協(xié)同不充分。組織協(xié)同是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要基礎(chǔ)，然而在具體執(zhí)行過(guò)程中，組織協(xié)同未得到真正實(shí)施。一方面，政府協(xié)同體系尚未建立。政府層面的溝通更多體現(xiàn)在倡議提出和政策發(fā)布，而跨區(qū)域的專家團(tuán)隊(duì)、三方合作機(jī)構(gòu)等都尚未建立，這使得政府層面的糧食產(chǎn)業(yè)區(qū)域發(fā)展效率不高。另一方面，企業(yè)協(xié)調(diào)不充分。當(dāng)前，企業(yè)合作聯(lián)盟尚未建立，企業(yè)間依然是激烈的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，使得資源難以共享。

3.機(jī)制協(xié)同滯后。組織協(xié)同和市場(chǎng)協(xié)同能否充分發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于協(xié)同機(jī)制的有效構(gòu)建。協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建主要體現(xiàn)在建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和利益共享機(jī)制兩方面。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的建立保證了成本在各主體間進(jìn)行分擔(dān)，形成糧食產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，共同抵御風(fēng)險(xiǎn)。利益共享機(jī)制的建立確定了區(qū)域協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)是提高區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)效益，把蛋糕做大，使參與協(xié)作的每個(gè)主體都能受益。然而由于協(xié)同機(jī)制滯后，糧食產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和利益共享機(jī)制均未建立，風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)各區(qū)域主體難以發(fā)揮“抱團(tuán)取暖”的優(yōu)勢(shì)，在實(shí)際發(fā)展過(guò)程中更是各自為戰(zhàn)，忽略其他主體利益，使糧食產(chǎn)業(yè)合作效益難以達(dá)成。

四、促進(jìn)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)的對(duì)策建議

為了更好地促進(jìn)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的建設(shè)，需在精準(zhǔn)識(shí)別問(wèn)題的基礎(chǔ)上對(duì)癥下藥、精準(zhǔn)施策，針對(duì)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶存在的問(wèn)題提出以下對(duì)策建議：

（一）完善資源要素保障體系

要打破糧食生產(chǎn)面臨的環(huán)境和要素制約。加快農(nóng)地三權(quán)分置改革，盤(pán)活農(nóng)村閑置用地，釋放糧食生產(chǎn)潛能;以城鄉(xiāng)亂占耕地問(wèn)題管控為契機(jī)，堅(jiān)守18億畝耕地紅線，確保15.5億畝永久基本農(nóng)田主要用于糧食生產(chǎn)，穩(wěn)定糧食播種面積;加強(qiáng)中低產(chǎn)田改造，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高糧食產(chǎn)能。以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向，推廣節(jié)水灌溉技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)用水的使用效率。以綠色發(fā)展為指引，推進(jìn)農(nóng)藥、化肥零增長(zhǎng)行動(dòng)，加快新肥料應(yīng)用和有機(jī)肥替代，對(duì)農(nóng)膜、秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物資進(jìn)行資源化利用，降低面源污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

在科技創(chuàng)新方面，以政策設(shè)計(jì)釋放動(dòng)力，實(shí)施“科技興糧”戰(zhàn)略。加強(qiáng)生物技術(shù)研究攻關(guān)，尤其加強(qiáng)對(duì)優(yōu)良種質(zhì)的自主創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)種源研發(fā)，破解“卡脖子”難題;繼續(xù)加大農(nóng)技推廣服務(wù)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍培育力度，加快科技成果轉(zhuǎn)化。同時(shí)，緊緊圍繞糧食加工工藝與技術(shù)、糧食收儲(chǔ)運(yùn)技術(shù)裝備、現(xiàn)代糧食物流信息化和智能化實(shí)施開(kāi)發(fā)，依靠科技創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)糧食新產(chǎn)品創(chuàng)制、新裝備保障和新技術(shù)突破。在人才發(fā)展方面，實(shí)施“人才興糧”戰(zhàn)略，推進(jìn)人才培養(yǎng)體制改革，完善人才培育體系積累高質(zhì)量的人力資本[21]。一方面通過(guò)高等教育、職業(yè)教育提高勞動(dòng)力知識(shí)水平和專業(yè)素養(yǎng)，在注重對(duì)學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的青年農(nóng)民的培訓(xùn)和引導(dǎo)的同時(shí)，兼顧好傳統(tǒng)農(nóng)民的能力提升;另一方面，在設(shè)計(jì)、研發(fā)、品牌、營(yíng)銷、管理等關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)嵤┤瞬庞?jì)劃，培養(yǎng)尖端人才。在資金支持方面，首先，加大糧食產(chǎn)業(yè)的資金投入，通過(guò)增加中央政府、地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，為糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造一個(gè)相對(duì)寬松的財(cái)政環(huán)境;其次，構(gòu)建更加多元化的糧食產(chǎn)業(yè)建設(shè)資金保障機(jī)制，由政府牽頭，聯(lián)合企業(yè)主體、金融機(jī)構(gòu)共同出資籌建糧食安全產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，以推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、突破發(fā)展瓶頸為目標(biāo)，引導(dǎo)社會(huì)資本投向糧食產(chǎn)業(yè)，針對(duì)產(chǎn)業(yè)融合、種質(zhì)研發(fā)、土壤污染修復(fù)、物流運(yùn)輸、品牌推廣等薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行資金支持，并繼續(xù)細(xì)化支持方向和標(biāo)準(zhǔn)。

（二）發(fā)揮政策引導(dǎo)扶持作用

對(duì)于地方政府和農(nóng)民種糧積極性不高、動(dòng)力不足問(wèn)題，發(fā)揮政策引導(dǎo)扶持作用，“輔之以利，輔之以義”，通過(guò)政策營(yíng)造制度環(huán)境，保障國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶順利開(kāi)展建設(shè)。

對(duì)種糧農(nóng)民來(lái)說(shuō)，“輔之以利”就是農(nóng)民種糧有錢賺。應(yīng)加快推動(dòng)土地改革，通過(guò)集約化、現(xiàn)代化發(fā)展降低糧食單產(chǎn)成本，尤其是土地成本和勞動(dòng)力成本，解決糧食生產(chǎn)效益低的問(wèn)題;穩(wěn)定種糧補(bǔ)貼，提高指向性，完善監(jiān)督機(jī)制;適度提高稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià);完善保險(xiǎn)政策，尤其是要進(jìn)一步擴(kuò)大三大主糧作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)的試點(diǎn)范圍，鼓勵(lì)產(chǎn)糧大縣所在省份降低三大糧食作物農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的縣級(jí)補(bǔ)貼比例，解除糧戶的后顧之憂。“輔之以義”就是要加強(qiáng)政策引導(dǎo)和宣傳教育，消除農(nóng)民“種糧歧視”心理，增加使命感、培養(yǎng)責(zé)任心，使農(nóng)民

認(rèn)識(shí)到糧食是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的大事，糧食生產(chǎn)無(wú)限光榮、意義重大。

對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府而言，“輔之以利”一是要繼續(xù)加大中央政府對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)糧大縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，舒緩地方政府財(cái)政壓力;二是要平衡與糧食主銷區(qū)之間的利益失衡問(wèn)題。鼓勵(lì)各地區(qū)因地制宜探索糧食產(chǎn)銷合作模式，通過(guò)推行“糧匯交易”[22]、糧食主銷區(qū)在主產(chǎn)區(qū)建設(shè)加工園區(qū)、為糧食主產(chǎn)區(qū)提供資金人才技術(shù)等多種方式開(kāi)展產(chǎn)銷合作，推動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)建立互惠互利、長(zhǎng)期穩(wěn)定、責(zé)權(quán)利對(duì)等的區(qū)域合作機(jī)制?！拜o之以義”就是要壓實(shí)地方黨委政府責(zé)任和義務(wù)，實(shí)行黨政同責(zé)，切實(shí)保護(hù)國(guó)家糧食安全。

（三）推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，就要從縱向延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、橫向拓寬產(chǎn)業(yè)鏈條、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加強(qiáng)優(yōu)勢(shì)糧食品牌建設(shè)等四個(gè)方面來(lái)實(shí)施。

1.縱向延伸，打造全產(chǎn)業(yè)鏈條。首先，要培養(yǎng)一批資金雄厚、技術(shù)過(guò)關(guān)、創(chuàng)新能力強(qiáng)的龍頭企業(yè)，通過(guò)龍頭企業(yè)的輻射帶動(dòng)作用，強(qiáng)化農(nóng)戶與市場(chǎng)之間的聯(lián)系，逐步建立起從糧食種植生產(chǎn)到糧食加工消費(fèi)的全產(chǎn)業(yè)鏈條，將生產(chǎn)、流通、加工、消費(fèi)等各環(huán)節(jié)結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮成本優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)和規(guī)模優(yōu)勢(shì)，利用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)鏈布局，形成彼此聯(lián)系又相互制約的良性調(diào)節(jié)，優(yōu)化資源配置。其次，推進(jìn)上下游產(chǎn)品加工合作，通過(guò)上下游產(chǎn)品加工合作來(lái)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，逐步建立起合作機(jī)制，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈的內(nèi)部機(jī)制建設(shè)，借助大數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)上下游企業(yè)的資源對(duì)接，實(shí)現(xiàn)拉動(dòng)式生產(chǎn)和供給。最后，推動(dòng)三產(chǎn)融合。三產(chǎn)融合是延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、實(shí)現(xiàn)糧食一體化發(fā)展重要契機(jī)，在此過(guò)程中，重點(diǎn)培育新型主體，推動(dòng)以企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等為主體的融合、一二三產(chǎn)業(yè)功能上的融合，在延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈的同時(shí)實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)價(jià)值融合。

2.橫向拓寬產(chǎn)業(yè)鏈條，統(tǒng)籌利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源。糧食產(chǎn)業(yè)鏈在推進(jìn)縱向延伸的基礎(chǔ)上，要實(shí)現(xiàn)橫向拓寬，將我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)鏈擴(kuò)展到國(guó)外，通過(guò)接軌國(guó)際市場(chǎng)、整合國(guó)際資源來(lái)提升我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。在“一帶一路”和“走出去”戰(zhàn)略背景下，實(shí)行全球糧食產(chǎn)業(yè)化，借鑒韓國(guó)、日本等國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，走出一條具有中國(guó)特色的全球糧食產(chǎn)業(yè)道路，充分利用國(guó)際糧食資源和市場(chǎng)推動(dòng)我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。為了更好地適應(yīng)不斷變化的國(guó)內(nèi)外環(huán)境，我國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)不能繼續(xù)因循守舊，亟需創(chuàng)新。秉持“創(chuàng)新是發(fā)展的第一動(dòng)力”這一新理念，克服狹隘觀念和思維定勢(shì)的束縛，依托供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)、經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)、發(fā)展模式、體制機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)“想創(chuàng)新、敢創(chuàng)新、能創(chuàng)新”，解決產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)問(wèn)題、產(chǎn)品創(chuàng)新問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

4.加強(qiáng)優(yōu)勢(shì)糧食品牌建設(shè)。進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府對(duì)優(yōu)勢(shì)糧食品牌的重視程度，通過(guò)資金支持、政策引導(dǎo)、技術(shù)支撐等多種方式加大對(duì)優(yōu)勢(shì)糧食品牌的扶持力度，引導(dǎo)企業(yè)實(shí)施優(yōu)勢(shì)品牌和質(zhì)量戰(zhàn)略，引領(lǐng)市場(chǎng)需求，提高糧食產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。具體來(lái)說(shuō)，一方面鼓勵(lì)企業(yè)制定糧食品牌發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新掌握關(guān)鍵技術(shù)，形成具有知識(shí)產(chǎn)權(quán)的名牌糧食產(chǎn)品，提升產(chǎn)品價(jià)值和形象。鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)施多元化、系列化發(fā)展，創(chuàng)造具有省級(jí)、國(guó)家級(jí)、世界級(jí)影響力的糧食品牌。另一方面，通過(guò)HACCP、ISO9000等認(rèn)證方式建立質(zhì)量保障體系，實(shí)施綠色、有機(jī)、無(wú)污染的糧食名牌產(chǎn)品認(rèn)證，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，實(shí)現(xiàn)從糧食生產(chǎn)到市場(chǎng)準(zhǔn)入全過(guò)程質(zhì)量控制，保證糧食產(chǎn)品安全放心、優(yōu)質(zhì)高效。

（四）構(gòu)建區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制

區(qū)域一體化發(fā)展模式的構(gòu)建需要搭建區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制，形成區(qū)域一體化發(fā)展的有效抓手。一體化市場(chǎng)、協(xié)同組織和協(xié)同機(jī)制是構(gòu)建區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制的三個(gè)主要方面。

1.建設(shè)一體化市場(chǎng)。首先，要積極打造差異化，為了有效避免同質(zhì)化發(fā)展而產(chǎn)生的惡性競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)市場(chǎng)一體化，國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)秉持差異化原則，充分發(fā)揮不同區(qū)域間自然資源稟賦的比較優(yōu)勢(shì)，因地制宜的發(fā)展“專、特、新、精”產(chǎn)品。其次，要加快建設(shè)一體化平臺(tái)。通過(guò)公私合作模式構(gòu)建一體化平臺(tái)，發(fā)揮平臺(tái)跨地區(qū)的協(xié)調(diào)管控作用，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)規(guī)劃市場(chǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)、信息市場(chǎng)一體化建設(shè)。通過(guò)構(gòu)建一體化市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)信息順暢溝通、資源有效共享，提高區(qū)域協(xié)同效應(yīng)。

2.建立協(xié)同組織。要積極構(gòu)建由地方政府、糧食企業(yè)和第三方組織共同參與的區(qū)域糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟。成立糧食安全產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)揮政府領(lǐng)導(dǎo)組織作用，統(tǒng)籌糧食產(chǎn)業(yè)空間布局和決策部署;成立企業(yè)合作聯(lián)盟，發(fā)揮企業(yè)在技術(shù)、人才等方面的優(yōu)勢(shì)，明確企業(yè)合作目標(biāo)、創(chuàng)新企業(yè)合作模式、優(yōu)化資源配置，創(chuàng)造出更多經(jīng)濟(jì)效益;成立涵蓋產(chǎn)業(yè)帶各區(qū)域社會(huì)組織的第三方組織，充分發(fā)揮第三方組織的監(jiān)管作用，處理好各區(qū)域間的利益關(guān)系。 另外，為了更好地實(shí)現(xiàn)組織間的協(xié)調(diào)發(fā)展，有必要對(duì)各參與主體實(shí)施有針對(duì)性的激勵(lì)機(jī)制。根據(jù)各參與主體在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中貢獻(xiàn)值的大小給予正向激勵(lì)或負(fù)向激勵(lì)，確保區(qū)域協(xié)同發(fā)展順利推行。

3.構(gòu)建利益共享機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是利益共享的前提，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制的建立為區(qū)域間深入友好合作奠定了基礎(chǔ)。因此，要加快構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，培養(yǎng)區(qū)域各主體風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)意識(shí)，為區(qū)域長(zhǎng)期協(xié)同發(fā)展提供保障;要積極構(gòu)建利益共享機(jī)制，促使區(qū)域各主體達(dá)成利益分享共識(shí)，充分調(diào)動(dòng)合作積極性，加速區(qū)域一體化進(jìn)程;另外，為了有效避免地方保護(hù)主義以及地方政府尋租行為，應(yīng)在建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和利益共享機(jī)制的同時(shí)建立相應(yīng)的約束機(jī)制，通過(guò)獎(jiǎng)罰措施規(guī)范主體行為。

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National Food Security Industry Belt Construction：Connotation，Constraints and Countermeasures

MA Li，WANG Yunong

（School of Public Finance and Administration，Harbin University of Commerce，Harbin 150028，China）

Abstract：The National Food Security Industry Belt is a brand-new concept put forward by the central government based on the scientific research and judgment of the current domestic food security situation and the complex international situation.It not only has the profound connotation of ensuring food security，constructing the development pattern of the entire industry chain，and optimizing the layout of food production，but also has the meaning of improving food production distribution.It is of great significance to integrate production capacity，promote the high-quality development of grain industry，and promote the development of agricultural modernization.To this end，the article clarifies the main body，location and focus of the construction of the national food security industrial belt through the questions of “who will build”，“where” and “how to build”，and smoothes the thinking of the national food security industrial belt construction.On the basis of a clear understanding of the construction ideas，it is discovered that the current national food security industry belt construction is faced with factors such as resource constraints，insufficient endogenous power，difficulties in the transformation and upgrading of traditional industries，and difficulty in regional coordinated development; in response to the problems，it is proposed to improve the resource element security system，give full play to the role of policy guidance and support，promote the transformation and upgrading of the food industry，build a differentiated and coordinated development mechanism，and improve the food security risk monitoring and early warning mechanism.

Key words：national food security industry belt;constraints;countermeasures and suggestions

（責(zé)任編輯：王倩）