杜智民 康芳

摘 要：鄉(xiāng)村治理的效度是衡量國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)程度的重要標(biāo)尺，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家發(fā)展和中華民族復(fù)興之大計(jì)。以基層政府、村“兩委”、鄉(xiāng)村精英和普通村民等為代表的多元主體協(xié)同治理，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的治本之策。對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村多元主體在合作共治中所面臨的現(xiàn)實(shí)困境加以聚焦，以參與能力提升、共同利益塑造、治理制度建設(shè)和治理技術(shù)優(yōu)化四大抓手為舉措推進(jìn)鄉(xiāng)村善治進(jìn)程，成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村多元主體協(xié)同共治的基本路徑。

關(guān)鍵詞：多元主體;主體協(xié)同;鄉(xiāng)村治理;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號(hào)：C912.3? ???????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2021）04-0063-08

收稿日期：2020-12-03? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2021.04.08

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（18BSH144）;中央高校基本科研項(xiàng)目（300102160679）

作者簡(jiǎn)介：杜智民，男，長(zhǎng)安大學(xué)人文學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障。

*通信作者

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之變局，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，必須要在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫[1]，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理效能是衡量國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)尺。改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生急劇性變革，傳統(tǒng)的相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)秩序遭遇到來(lái)自自身結(jié)構(gòu)的深層裂變[2]，在多元文化的沖擊下，社會(huì)主體的需求和利益呈現(xiàn)異質(zhì)化特征，主體間關(guān)系變得錯(cuò)綜復(fù)雜。黨的十九大把治理有效作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興的五大目標(biāo)之一，而健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的多元主體協(xié)同共治體系，是實(shí)現(xiàn)治理有效的關(guān)鍵?；诖?，本文以鄉(xiāng)村治理主體為研究視角，以多元主體協(xié)同共治為分析框架，對(duì)鄉(xiāng)村治理主體性質(zhì)、協(xié)同共治緣由及實(shí)現(xiàn)路徑等進(jìn)行闡述和探究，以期在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下為鄉(xiāng)村治理有效的推進(jìn)提供借鑒。

一、多元主體：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村治理的承載者

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，目前已形成以基層政府為主導(dǎo)，村“兩委”為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村精英、普通村民、傳統(tǒng)宗族權(quán)威等為主體的多元鄉(xiāng)村治理格局（見(jiàn)圖1）。

（一）基層政府

基層政府處于國(guó)家行政權(quán)力體系的最末端，直接面向廣大基層群眾，是所有組織中與農(nóng)村關(guān)系最為密切的國(guó)家政權(quán)實(shí)體，肩負(fù)著貫徹落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)政策和推進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效的重要職責(zé)[3]。20世紀(jì)80年代初期，人民公社制度解體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)重新建立。隨著行政體制的調(diào)整和改革，基層政府的角色和職能發(fā)展趨勢(shì)是：從直接、全面參與向間接、宏觀指引轉(zhuǎn)變，更加重視提高服務(wù)能力建設(shè)。由此，2017年中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)從服務(wù)功能、資源配置、服務(wù)供給等方面更系統(tǒng)地明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。進(jìn)入新時(shí)代，基層政府全力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等國(guó)家戰(zhàn)略，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，如通過(guò)強(qiáng)化地方特色產(chǎn)業(yè)[4]、加強(qiáng)貧困人口技能培訓(xùn)等不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村貧困治理;通過(guò)改善鄉(xiāng)村居住條件、開(kāi)展“廁所革命”不斷推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境治理等。堅(jiān)持以人為本，回應(yīng)人民訴求，為廣大基層群眾提供精準(zhǔn)有效服務(wù)，是基層政府參與鄉(xiāng)村治理的基本職責(zé)。

（二）村“兩委”

村“兩委”即中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層黨組織（村支部）和村民自治委員會(huì)（村委會(huì)）的簡(jiǎn)稱。村支部和村委會(huì)作為兩個(gè)最基層的組織，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著各自獨(dú)特的功能，《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》指出“黨的基層組織全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村的各個(gè)組織和各項(xiàng)工作”;《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》指出“村民委員會(huì)是村民自我教育、自我管理和自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。村支部是上級(jí)黨政機(jī)構(gòu)組織、聯(lián)系基層群眾進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)的主要力量之一，是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村治理的重要平臺(tái)，是鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)航者[5];村委會(huì)是村民自治的載體，其成員由村民直接選舉產(chǎn)生，是村民利益的代表。在現(xiàn)實(shí)中，村“兩委”作為政策執(zhí)行落實(shí)的“雙輪”，經(jīng)常合作共事，甚至呈現(xiàn)“村‘兩委一肩挑”的情況[6]。然而，受多種因素的影響，村“兩委”呈現(xiàn)出“行政化”的特點(diǎn)。雖然基層政府與村干部不是“上令下行”的支配關(guān)系，但隨著政府治理任務(wù)的下沉，村干部與基層政府的聯(lián)結(jié)愈發(fā)密切，兩者之間存在“責(zé)任連帶”，再加上村“兩委”的有些經(jīng)費(fèi)來(lái)源于上級(jí)財(cái)政撥款，經(jīng)濟(jì)利益促使村干部在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中越來(lái)越多的表現(xiàn)出“準(zhǔn)行政化”特點(diǎn)，正如某些村民所言，村“兩委”實(shí)際上是變成了“政府的腿”。

（三）個(gè)體力量

隨著共建共治共享理念的落地實(shí)踐，占據(jù)主體地位的廣大村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)的熱情逐漸被激發(fā)。以鄉(xiāng)村精英、普通村民和傳統(tǒng)宗族權(quán)威等為代表的個(gè)體力量憑借經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)聲望和高尚德行等特殊資源對(duì)鄉(xiāng)村問(wèn)題的解決愈益產(chǎn)生影響。

筆者以甘肅K自然村修建公共道路為實(shí)例，將村民參與鄉(xiāng)村治理的態(tài)度劃分為積極參與、觀望搖擺和消極反對(duì)三大類型。其中鄉(xiāng)村精英屬于積極參與方，普通村民立場(chǎng)不定、態(tài)度模糊屬于觀望搖擺方，傳統(tǒng)宗族權(quán)威思想保守、觀念陳舊屬于消極反對(duì)方。在鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中這三種力量相互影響，相互博弈。鄉(xiāng)村精英即在經(jīng)濟(jì)資源、政治地位、社會(huì)關(guān)系、辦事能力和村莊威信等方面具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，擁有較強(qiáng)的公共意識(shí)和參與精神，并對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展產(chǎn)生積極推動(dòng)的優(yōu)秀村民，包括學(xué)者們所說(shuō)的“新鄉(xiāng)賢”，他們或出生于鄉(xiāng)村、成長(zhǎng)在鄉(xiāng)間、成就于城市。他們心系于鄉(xiāng)土，率先提起修路倡議，征求村民意見(jiàn)，并主動(dòng)提供部分資金，積極參與公共道路修建。普通村民作為鄉(xiāng)村人口中的絕大多數(shù)，他們對(duì)與自身利益“無(wú)關(guān)”的村莊公共事務(wù)漠不關(guān)心，成為一心專注于個(gè)人和家庭發(fā)展的“公共話語(yǔ)缺失”群體[7]。在K村公共道路修建中，普通村民態(tài)度搖擺。開(kāi)始表示同意;中期因修建工程出了一點(diǎn)意外，態(tài)度馬上反轉(zhuǎn)，反對(duì)聲音強(qiáng)烈;最后看到成果時(shí)，又轉(zhuǎn)向支持。傳統(tǒng)宗族權(quán)威一方面思想陳舊、態(tài)度頑固，小農(nóng)意識(shí)較強(qiáng)，生怕道路修建占用自家耕地;另一方面又在家族、宗族中具有一定的影響力，是鄉(xiāng)村治理中不可忽視的重要力量。

二、多元主體協(xié)同治理的生成邏輯

多元主體協(xié)同共治是基于農(nóng)村社會(huì)治理需求變化的必然選擇，具有現(xiàn)實(shí)的可行性。

（一）傳統(tǒng)治理：無(wú)力破解新時(shí)代鄉(xiāng)村治理難題

改革開(kāi)放40多年來(lái)，農(nóng)村社會(huì)生活發(fā)生了翻天覆地的變化。傳統(tǒng)依靠政府單一主體的治理模式已無(wú)法適應(yīng)治理要求和實(shí)踐需要。一方面，伴隨著農(nóng)業(yè)稅的全面取消、計(jì)劃生育政策的弱化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)的撤銷等農(nóng)村改革的深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再無(wú)權(quán)力、財(cái)力延續(xù)傳統(tǒng)的單一化管理;另一方面，隨著人民生活水平極大提高，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原來(lái)同質(zhì)化的生活方式被打破，日趨多元的群眾需求和日益多樣的價(jià)值觀念，給政府一元治理帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)相比，農(nóng)村不再是一個(gè)封閉的空間，治理的復(fù)雜性也因此增加，單靠政府力量進(jìn)行治理顯然難奏效。

（二）協(xié)同治理：具有現(xiàn)實(shí)可行性

治理模式具備現(xiàn)實(shí)可行性是治理理論向治理效能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵[8]。協(xié)同治理是隨我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理環(huán)境變化而產(chǎn)生的，在制度、價(jià)值和技術(shù)層面都具備可操作性。首先，協(xié)同治理具有堅(jiān)實(shí)的制度保障。從黨的十八大、十八屆三中全會(huì)到黨的十九大、十九屆四中全會(huì)，歷次中央政策都明文規(guī)定我國(guó)社會(huì)治理的主體是黨委、政府、社會(huì)和公眾等多元力量，政府在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》中又明確重申在鄉(xiāng)村也要健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的多元治理體制，國(guó)家始終以一以貫之的情懷關(guān)注著鄉(xiāng)村社會(huì)治理主體的建設(shè)[9]。其次，協(xié)同治理具有深厚的價(jià)值基礎(chǔ)。正如學(xué)者馬桂萍等所言：多元主體協(xié)同參與鄉(xiāng)村治理是“把黨的群眾路線貫徹到治國(guó)理政全部活動(dòng)”的生動(dòng)體現(xiàn)，彰顯著人民群眾是社會(huì)歷史的創(chuàng)造者這一歷史唯物主義的基本觀點(diǎn)[10]。最后，協(xié)同治理具有強(qiáng)大的技術(shù)支撐。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在農(nóng)村的普及，一方面打破了鄉(xiāng)村社會(huì)的時(shí)域限制，實(shí)現(xiàn)了多元主體從線下到線上的直接互動(dòng)，為協(xié)同共治搭建了平臺(tái)。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用使“開(kāi)放政府”的實(shí)踐變成現(xiàn)實(shí)，通過(guò)信息開(kāi)放和信息共享來(lái)打破基層政府、村“兩委”、鄉(xiāng)村精英和普通民眾之間的層級(jí)隔閡，使多元主體協(xié)同合作成為可能[11]。

三、多元主體協(xié)同治理面臨的困境

問(wèn)題導(dǎo)向，永遠(yuǎn)具有革命性[12]。多元主體協(xié)同共治為推進(jìn)鄉(xiāng)村善治提供了重要的依據(jù)。在對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下多元治理主體協(xié)同共治的生成邏輯加以厘清的基礎(chǔ)上，我們須直面：囿于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、政治環(huán)境、文化環(huán)境等制約，多元主體協(xié)同共治面臨主體困境、合作困境和制度困境。

（一）主體困境：治理主體參與不足

多元主體參與是協(xié)同治理的基本前提，治理主體的參與能力、參與度和積極性對(duì)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效意義重大。但在實(shí)踐中，多元主體積極性不高、參與不足，使得治理成效大打折扣，具體來(lái)講：

1.基層政府參與治理的能力弱化。正如學(xué)者黃建紅所言，取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能進(jìn)入“維持型”狀態(tài)[13]，總是疲于應(yīng)對(duì)各類繁雜事務(wù)，反而制約治理能力的提升。近年來(lái)，黨和國(guó)家高度關(guān)注農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題，眾多資源源源不斷地轉(zhuǎn)向農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最低一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)，資源的分配使用、政策的貫徹執(zhí)行都要由其負(fù)責(zé)，基層干部的工作愈加繁重。在“辦事留痕”原則的要求下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部忙于開(kāi)會(huì)、造表、填資料、拍照、“走訪”、抄筆記以應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查，真正服務(wù)于人民的能力不提反降?！吧厦媲l線，下面一根針”式的行政方式對(duì)基層政府的治理能力提出極大挑戰(zhàn)[14]，“無(wú)威無(wú)錢(qián)”“無(wú)權(quán)無(wú)力”卻又必須“落實(shí)好”各項(xiàng)政策，最終治理便陷入“無(wú)為無(wú)效”之境地。

2.村“兩委”實(shí)際參與度低下?！稗r(nóng)村要致富，關(guān)鍵靠支部”，村支部本該是鄉(xiāng)村多元治理主體的核心領(lǐng)導(dǎo)力量，但許多農(nóng)村地區(qū)支部力量被虛化。在鄉(xiāng)村空心化的趨勢(shì)下，村支部的中堅(jiān)骨干人才外流，農(nóng)村黨組織隊(duì)伍結(jié)構(gòu)老化，村支部的領(lǐng)導(dǎo)能力被嚴(yán)重削弱。同樣，如前文所述，作為群眾自治組織的村委會(huì)“聽(tīng)命”于基層政府，參與治理流于形式，實(shí)際參與度低。一來(lái)因國(guó)家權(quán)力長(zhǎng)期以來(lái)懸浮在基層社會(huì)之上而形成的制度慣性無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)完全釋放[15]，使基層政府習(xí)慣于支配村委會(huì)來(lái)管理鄉(xiāng)村事務(wù)，為了指揮動(dòng)村委會(huì)工作人員，政府會(huì)在暗中向其輸送利益或提供利益機(jī)會(huì)[16]，導(dǎo)致村委會(huì)性質(zhì)異化;二來(lái)由于近年農(nóng)村公共資源過(guò)密化，基層政府壓力過(guò)重，無(wú)力獨(dú)自處理農(nóng)村公共事務(wù)，村委會(huì)不得不擔(dān)負(fù)一定的工作，“行政附屬化”跡象也就越發(fā)凸顯。

3.普通村民意識(shí)淡薄，參與積極性不高。學(xué)者亨延頓說(shuō)“高水平的政治參與和高水平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴隨，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的社會(huì)越傾向于給予公眾政治參與更高的價(jià)值”[17]，我國(guó)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)有限，公眾參與平臺(tái)因此受限。另外，普通村民態(tài)度冷漠、公共意識(shí)淡薄，往往認(rèn)為公共事務(wù)與自身利益無(wú)關(guān);而且受文化水平的限制村民對(duì)自己的意愿無(wú)法精準(zhǔn)表達(dá)，也影響著參與鄉(xiāng)村治理的積極性。

4.鄉(xiāng)村精英參與動(dòng)機(jī)異化。有學(xué)者說(shuō)“鄉(xiāng)村社會(huì)無(wú)論如何發(fā)展，其實(shí)質(zhì)內(nèi)核仍然是以血緣和地緣認(rèn)同為紐帶的熟人社會(huì)”[18]，因而符合鄉(xiāng)土邏輯的鄉(xiāng)村精英在治理中扮演著重要角色。但是隨著精英力量的壯大，其參與治理的動(dòng)機(jī)異化，治理失效的情形也屢見(jiàn)不鮮，如鄉(xiāng)村精英利用強(qiáng)大的財(cái)富和人脈，控制鄉(xiāng)村資源、操縱民主選舉、“綁架”村民意愿、阻礙鄉(xiāng)村民主進(jìn)程。

（二）合作困境：治理合力難以形成

從我國(guó)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，雖然以多元主體為基本形態(tài)的鄉(xiāng)村治理態(tài)勢(shì)已初步形成，但是在合作過(guò)程中卻面臨諸多困局，減弱共治合力，具體表現(xiàn)如下：

1.多元主體組織化程度不高。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村社會(huì)的分化極大改變了鄉(xiāng)村面貌，群體之間的異質(zhì)性增強(qiáng)，參與鄉(xiāng)村治理的多元主體差異化較大，價(jià)值取向和利益訴求也不盡相同。而農(nóng)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用又發(fā)揮不夠，致使多元主體組織化程度不高，因此，在具體治理事務(wù)中較難形成統(tǒng)一的行動(dòng)，矛盾沖突自然產(chǎn)生，共治的“負(fù)外部性”凸顯，嚴(yán)重影響著治理成效。

2.多元主體間資源分配不均衡。鄉(xiāng)村社會(huì)各治理主體可支配的資源并不均衡，而資源占有的多寡直接決定著治理主體在合作中地位的高低?；鶎诱⒋甯刹亢蛡€(gè)別鄉(xiāng)村精英對(duì)資源的掌控占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。普通村民所擁有的資源極其有限，對(duì)村莊公共事務(wù)的話語(yǔ)表達(dá)權(quán)微弱，在合作互動(dòng)過(guò)程中明顯處于弱勢(shì)地位。也有不少學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略讓國(guó)家資源集中輸入鄉(xiāng)村的同時(shí)，隨之而來(lái)的是少數(shù)治理主體利用手中權(quán)力俘獲鄉(xiāng)村資源、侵害村民利益。

3.多元主體間共享理念淡薄。理論和實(shí)務(wù)界已達(dá)成普遍共識(shí)，在當(dāng)今社會(huì)治理中，共享意識(shí)的強(qiáng)弱與治理水平的高低緊密相連。社會(huì)文明程度越高，共享意識(shí)越強(qiáng)，共享的公共產(chǎn)品相應(yīng)越多[19]。而在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中，多元主體仍未形成開(kāi)放共享的價(jià)值理念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為資源優(yōu)勢(shì)方，慣用官僚行政方式，信息公開(kāi)程度極低，致使多元主體之間信息不對(duì)稱;村干部“私吞”部分信息，利用自身權(quán)力“內(nèi)部消化”公共資源;普通村民公民意識(shí)欠缺，“私我性”根深蒂固，經(jīng)常出現(xiàn)為獲取個(gè)人和家族利益而破壞公共利益的行為。

4.多元主體間信任缺失。正如學(xué)者杜焱強(qiáng)等所言，良好的社會(huì)信任能使多元主體之間合作默契及高效[20]，基層政府、村干部和村民之間的互信是多元主體彼此協(xié)同合作的前提，也決定著治理的實(shí)效。與費(fèi)孝通先生筆下的傳統(tǒng)熟人鄉(xiāng)村不同，如今的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。以宗族血緣為紐帶的人情式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)淡化。村莊成員之間關(guān)系變異，相互之間不信任，阻礙集體合作的成效。

（三）制度困境：治理機(jī)制尚待完善

一般而言，建設(shè)社會(huì)事業(yè)或公共事業(yè)的核心是制度建設(shè)，同樣，在社會(huì)治理中，社會(huì)治理體系建設(shè)的核心是制度建設(shè)，社會(huì)治理能力建設(shè)的核心是制度的執(zhí)行[21]。隨著國(guó)家治理改革的推進(jìn)，鄉(xiāng)村治理越來(lái)越重視多元主體力量的發(fā)揮，但依然需要注意的是：目前鄉(xiāng)村治理主體間關(guān)系權(quán)責(zé)不清、制度建設(shè)相對(duì)滯后，多元協(xié)同治理成效并不理想，主要表現(xiàn)為：

1.治理制度虛置和空轉(zhuǎn)。如何把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能既是重大的理論問(wèn)題也是重要的現(xiàn)實(shí)難題[22]。黨的十八大以來(lái)，雖然多項(xiàng)國(guó)家政策反復(fù)強(qiáng)調(diào)，要構(gòu)建多元主體協(xié)同共治的社會(huì)治理格局，政府僅是主體之一，而絕非惟一，但是在廣大農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府深受“父愛(ài)主義”價(jià)值影響，對(duì)傳統(tǒng)管理模式的路徑依賴強(qiáng)烈，在與社會(huì)主體合作治理的過(guò)程中時(shí)常出現(xiàn)越位、錯(cuò)位行為。此外，社會(huì)主體對(duì)基層政府也具有較強(qiáng)的依賴性。與其他治理主體相比，政府具有權(quán)力優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和財(cái)力優(yōu)勢(shì)，村干部、普通村民和鄉(xiāng)村精英在村莊公共事務(wù)治理中習(xí)慣于依靠政府力量，自我獨(dú)立意識(shí)孱弱。

2.治理主體之間權(quán)責(zé)邊界不清。雖然國(guó)家已頒布了系列政策文件，但對(duì)于多元主體之間權(quán)責(zé)關(guān)系的規(guī)范僅淺留于宏觀指導(dǎo)層面，政策細(xì)化不夠，導(dǎo)致在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐中易出現(xiàn)多元主體掣肘、推諉的現(xiàn)象。如因村“兩委”的自治權(quán)利與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力邊界模糊，代表村民利益的村干部實(shí)則淪為基層政府的下級(jí)組織，使村民自治權(quán)利受到侵蝕;因制度規(guī)范的不明確，使得作為村民自治組織的村委會(huì)和作為領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村各類工作的村支部之間權(quán)責(zé)關(guān)系交叉，在合作治理中兩者的職權(quán)疊加，增加了治理成本，降低了協(xié)同治理的效率。

3.治理成果評(píng)估制度尚不完善。對(duì)共治結(jié)果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)和提升治理能力的重要手段。協(xié)同治理的參與方不再局限于政府，同樣，治理成果的考核不能僅靠政府，其他主體尤其是普通村民對(duì)治理結(jié)果的滿意度至關(guān)重要。然而，政府政績(jī)考核依然是目前鄉(xiāng)村治理成果評(píng)估的主要形式，其他治理主體在評(píng)估中的參與感極弱，多元化評(píng)估制度的建設(shè)顯得任重而道遠(yuǎn)。

四、多元主體協(xié)同治理的路徑構(gòu)建

主體維度、合作維度和制度維度所面臨的諸多現(xiàn)實(shí)困局，均在影響鄉(xiāng)村社會(huì)治理效能推進(jìn)，事實(shí)上也阻礙著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)踐的進(jìn)程，故而，聚焦多元主體協(xié)同治理困境之破解，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，能極大推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程[12]?；趩?wèn)題導(dǎo)向，促進(jìn)多元主體協(xié)同共治，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，可從參與能力提升、共同利益塑造、治理制度建設(shè)和治理技術(shù)優(yōu)化四大層面予以系統(tǒng)展開(kāi)（見(jiàn)圖2）。

（一）參與能力提升：協(xié)同共治的前提

善治的實(shí)現(xiàn)離不了治理的主體，伴隨治理效能提升的必然是各治理主體參與水平和參與能力的全面提高，具體到鄉(xiāng)村社會(huì)：

1.精準(zhǔn)定位政府角色，增強(qiáng)治理韌性。與過(guò)去相比，我國(guó)鄉(xiāng)村的社會(huì)環(huán)境已然發(fā)生重大改變[23]，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不宜再延續(xù)傳統(tǒng)的治理方式，需按現(xiàn)實(shí)治理需要，科學(xué)重構(gòu)自身角色。在多元主體協(xié)同共治中基層政府居于中軸地位，是鄉(xiāng)村治理的協(xié)調(diào)者、能促者、監(jiān)督者、服務(wù)者和資源分配者，而非管理者、控制者和資源壟斷者，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，應(yīng)厘清自身角色，改善服務(wù)態(tài)度，增強(qiáng)實(shí)干能力。

2.重思村“兩委”使命，增強(qiáng)自治能力。作為黨的基層組織的村支部是鄉(xiāng)村治理的導(dǎo)航者，引領(lǐng)治理的方向。鑒于村支部在鄉(xiāng)村治理中的重要作用和部分地區(qū)黨的領(lǐng)導(dǎo)被虛化的雙向矛盾，亟需強(qiáng)基固本，全面加強(qiáng)農(nóng)村黨支部建設(shè)，選好用好育好管好黨支部的帶頭人[24]，改善支部組織隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，切實(shí)增強(qiáng)服務(wù)群眾的能力。村委會(huì)是村民自治的重要載體，村主任及村委會(huì)委員應(yīng)提升個(gè)人修養(yǎng)，提高服務(wù)能力，依法公開(kāi)村務(wù)，不斷深化與村民的聯(lián)系，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī)，落實(shí)“三治融合”治理理念，推動(dòng)自治方式的創(chuàng)新，切實(shí)發(fā)揮基層組織的自治功能。

3.培育村民的公共精神，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)善治。鄉(xiāng)村治理最根本、最核心的目標(biāo)便是維護(hù)廣大村民的基本權(quán)利，只有構(gòu)建起以集體主義本體論和人民主體性目的論為核心的村民話語(yǔ)權(quán)，才能在真正意義上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化[25]。要加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共文化建設(shè)，打破村民“私我”意識(shí)，推進(jìn)鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)，訓(xùn)練村民的表達(dá)能力，主動(dòng)塑造共同利益激發(fā)村民公共意識(shí)、參與意識(shí)，進(jìn)而促進(jìn)村社善治的實(shí)現(xiàn)。

4.引導(dǎo)鄉(xiāng)村精英的行為，規(guī)避治理偏誤。從本質(zhì)上講，鄉(xiāng)村精英治理仍是人治的過(guò)程，因而有必要對(duì)其行為進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)制，謹(jǐn)防精英俘獲現(xiàn)象發(fā)生。具體來(lái)講，基層政府要建立約束制度，保證精英參與在法律規(guī)范下進(jìn)行，嚴(yán)懲亂象行為;鄉(xiāng)村精英要樹(shù)立高尚的道德，堅(jiān)持正確的政治方向，做到公私分開(kāi)，主動(dòng)接受群眾監(jiān)督，提高治理能力。

（二）共同利益塑造：協(xié)同共治的根本

鄉(xiāng)村是共同居住基礎(chǔ)上的村落共同體，共同的生活場(chǎng)域和特定的文化禮俗催生出鄉(xiāng)村成員共同的利益需要，如醫(yī)療教育、公共道路、居住環(huán)境、社會(huì)安全等，這些公共事務(wù)關(guān)系到每個(gè)治理主體的切身利益，各主體正是在對(duì)公共利益需要的驅(qū)動(dòng)下形成多元參與格局，從這個(gè)意義上講，公共利益是推動(dòng)多元主體協(xié)同治理的根本動(dòng)力。

1.協(xié)調(diào)多元主體的利益。鄉(xiāng)村社會(huì)是基于一定的血緣、親緣、姻緣關(guān)系而形成的聯(lián)結(jié)體，與城鎮(zhèn)社區(qū)不同，鄉(xiāng)村各主體間的關(guān)系相互交織，錯(cuò)綜復(fù)雜，因此在處理公共事務(wù)時(shí)必須要全面綜合考慮、協(xié)調(diào)不同主體的利益。具體而言，就是要為多元主體營(yíng)造公平公正的參與環(huán)境，引導(dǎo)其在治理過(guò)程中相互協(xié)商，良性互動(dòng)，適當(dāng)讓步，以達(dá)到整體利益的平衡。

2.規(guī)范治理主體的價(jià)值導(dǎo)向。價(jià)值理念作為鄉(xiāng)村治理最為重要的序參量，在多元主體治理中居于主導(dǎo)和引領(lǐng)的地位[26]，如前文所述，目前，伴隨著我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，各主體的價(jià)值觀也變得更加多元化，因此對(duì)鄉(xiāng)村治理主體的價(jià)值理念進(jìn)行整合，構(gòu)建多元主體價(jià)值共識(shí)尤為重要。具體而言，在鄉(xiāng)村治理中要以廣大村民的公共利益為合作共治的根本價(jià)值導(dǎo)向，最大限度地利用各治理主體所擁有的資源，形成鄉(xiāng)村治理合力，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

3.構(gòu)建多元利益協(xié)同機(jī)制。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)成功的關(guān)鍵是如何在具體的治理實(shí)踐中建立公平合理的利益協(xié)同和分配機(jī)制，為了防止某一治理主體“一家獨(dú)大”而導(dǎo)致多元治理虛化的現(xiàn)象，應(yīng)拓寬鄉(xiāng)村溝通渠道，建立穩(wěn)健的利益表達(dá)機(jī)制，讓不同治理主體通過(guò)溝通交流，加強(qiáng)彼此之間對(duì)話。學(xué)者戴維·博姆（David Bohm）曾說(shuō)：“人們通過(guò)直接面對(duì)面的接觸，能夠形成一種共同的意義，一種共同的思想或集體的智慧”[27]，由此可知，對(duì)話本質(zhì)上為鄉(xiāng)村治理主體表達(dá)不滿、傾訴意愿提供了渠道，對(duì)增進(jìn)主體互信、實(shí)現(xiàn)共同利益具有重要的意義。

（三）治理制度建設(shè)：協(xié)同共治的基石

古語(yǔ)有言：“經(jīng)國(guó)序民，正其制度”。在鄉(xiāng)村社會(huì)生活中，人們?yōu)榱烁雍侠淼胤峙渖鐣?huì)利益、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，就需要一種建構(gòu)性的治理工具，而這種治理工具正是制度規(guī)范[28]。制度規(guī)范的完善是促成多元主體協(xié)同共治的基石，具體而言，加強(qiáng)治理制度建設(shè)應(yīng)從以下方面著手：

1.強(qiáng)化治理制度的落實(shí)與執(zhí)行?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行”。誠(chéng)然，“制度的生命力在于執(zhí)行”。黨的十九屆四中全會(huì)專門(mén)進(jìn)行了關(guān)于治理的專題研究，把四中全會(huì)關(guān)于治理的各項(xiàng)政策落實(shí)到底，執(zhí)行到位，方能最大限度的彰顯我國(guó)治理制度的優(yōu)勢(shì)。具體到鄉(xiāng)村社會(huì)，就是要在治理的過(guò)程中踐行共建共治共享的理念，不折不扣地落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，最大限度發(fā)揮不同治理主體的優(yōu)勢(shì)，形成多元主體的良性互動(dòng)。

2.厘清多元主體之間的權(quán)責(zé)邊界。在鄉(xiāng)村治理中，清晰明確的權(quán)責(zé)關(guān)系是多元主體有序參與鄉(xiāng)村治理的重要條件，反之，權(quán)責(zé)模糊的主體關(guān)系將極大消蝕治理績(jī)效?；谀壳盎鶎诱?、村“兩委”、公眾等多元主體間的合作還處在摸索階段，行政權(quán)、自治權(quán)、個(gè)體權(quán)間邊界不清的現(xiàn)實(shí)，筆者認(rèn)為應(yīng)借鑒“小微權(quán)力清單制”，明晰不同主體的權(quán)責(zé)清單事項(xiàng)，將權(quán)與責(zé)一一對(duì)應(yīng)，為多元主體合作治理創(chuàng)造良好的環(huán)境。

3.完善治理成果評(píng)估機(jī)制。多元主體協(xié)同參與下所形成的鄉(xiāng)村治理成果既是多元主體集體行動(dòng)的生動(dòng)表現(xiàn)，也是村“兩委”、普通村民和其他社會(huì)組織對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行約束的有力工具。因此，需通過(guò)傾聽(tīng)民意、搭建平臺(tái)、制定政策、完善程序等方式推進(jìn)治理成果評(píng)估機(jī)制建設(shè)，調(diào)動(dòng)多元主體積極性，規(guī)制政府行為，凝聚治理合力，提升治理效能。

（四）治理技術(shù)優(yōu)化：協(xié)同共治的支撐

歷次技術(shù)革命使社會(huì)組織方式和社會(huì)治理形式都發(fā)生重大變革，我們不能否認(rèn)，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理效能的提升是以治理技術(shù)優(yōu)化為支持的，以互聯(lián)網(wǎng)為核心的新一代信息技術(shù)的應(yīng)用為多元主體協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)與推進(jìn)提供了強(qiáng)大的技術(shù)支撐。繼續(xù)優(yōu)化治理技術(shù)，創(chuàng)新協(xié)同治理方式，需要從以下方面著手：

1.強(qiáng)化鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)治理工具應(yīng)用。擅于利用QQ、微信、微博等互聯(lián)網(wǎng)科技，為多元主體協(xié)同治理搭建平臺(tái)。近年來(lái)，以“微信群”為主要形式的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)使村民交往由“私人領(lǐng)域”轉(zhuǎn)向“公共領(lǐng)域”，成為鄉(xiāng)村多元主體對(duì)話協(xié)商的重要載體，基于社交媒體的“微信群”拓寬了鄉(xiāng)村治理的空間，成了多元主體協(xié)同治理的催化劑[29]。網(wǎng)絡(luò)治理的另一優(yōu)勢(shì)是可以打破時(shí)空限制，提高多元治理主體的參與度，讓外出務(wù)工者也能表達(dá)意愿，參與治理，強(qiáng)化外出務(wù)工人員的身份認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)所有主體的“共同在場(chǎng)”。

2.推進(jìn)政府治理信息開(kāi)放。信息公開(kāi)透明是協(xié)同治理的重要條件，治理技術(shù)的革新使信息開(kāi)放變成了可能。與其他主體相比，基層政府掌握著更多的治理資源，推動(dòng)政府開(kāi)放所掌握的數(shù)據(jù)信息，促進(jìn)信息資源在多元主體之間共享，以真正實(shí)現(xiàn)多元主體平等參與，協(xié)同共治。此外，政府信息的開(kāi)放共享也使村務(wù)監(jiān)督更為便捷，不同治理主體可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行信息查詢，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就可以直接曝光、投訴、舉報(bào)，讓多元主體在更深層次上參與治理，助推鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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The Path Construction of Rural Multi-subject Collaborative Governance

DU Zhimin，KANG Fang*

（School of Humanities，Changan University，Xian 710064，China）

Abstract：The validity of rural governance is an important yardstick to measure the modernization of national governance system and governance capacity，which is also related to social stability，national development and the rejuvenation of the Chinese nation.The collaborative governance between the grassroots government，two village committees，rural elites and ordinary villagers is the essential strategy to achieve effective rural governance.Focusing on the realistic dilemma faced by multiple subjects in rural cooperative governance at present，this paper takes four strategies of enhancing the capacity of subjects，shaping common interests，building governance system and optimizing governance technology as the measures to promote the process of good governance in rural areas，which has become the path construction of rural multi-subject collaborative governance under the background of rural revitalization strategy.

Key words：multiple subjects;subjects cooperation;rural governance;rural revitalization

（責(zé)任編輯：王倩）