何得桂 武雪雁

摘 要：加強和創(chuàng)新基層社會治理是推進社會建設(shè)的重要任務(wù)?；诜e極政府的理論視角，從行動邊界、行動特征、與其他治理主體關(guān)系、行動目標四個方面對公共部門在基層社會治理中的角色定位展開探討;從力量吸納度和行動主動性兩個維度出發(fā)，將政府在加強和創(chuàng)新基層社會治理中的角色劃分為“積極政府”“滅火式政府”“消極政府”和“無力型政府”。通過分析集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)的案例發(fā)現(xiàn)，相關(guān)政府行為具有典型的積極政府特征。積極政府是對政府邊界問題的良好回應(yīng)。加強和創(chuàng)新基層社會治理需發(fā)揮政府的積極作用;預(yù)判治理風險、吸納治理資源、精細治理策略是其有效實踐路徑，三者均是積極的政府行為，互為支撐，相互作用，共同構(gòu)成治理的良性循環(huán);實踐中，要堅持源頭治理、動員多元主體參與，借助信息化手段，逐步邁向高效能治理。

關(guān)鍵詞：積極政府;基層社會治理;侵占農(nóng)村集體資產(chǎn);高效能治理

中圖分類號：D668? ????????文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2021）04-0033-10

收稿日期：2020-12-03? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2021.04.05

基金項目：教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目（18VSJ063）;陜西省社會科學(xué)基金項目（2019G015）

作者簡介：何得桂，男，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院副教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為公共政策與地方治理。

一、問題的提出

基層是社會治理的難點和重心，治國安邦重在基層。加強和創(chuàng)新基層社會治理是維護社會安定有序、構(gòu)建充滿活力社會的重要舉措。黨的十九大報告強調(diào)，提高保障和改善民生水平，加強和創(chuàng)新社會治理[1];黨的十九屆四中全會提出構(gòu)建基層社會治理新格局[2];習近平總書記2020年8月24日在主持經(jīng)濟社會領(lǐng)域?qū)＜易剷r指出，要加強和創(chuàng)新基層社會治理，使每個社會細胞都健康活躍[3]。加強和創(chuàng)新基層社會治理是一項重要而緊迫的時代課題。政府承擔著按照黨和國家決策部署推動經(jīng)濟社會發(fā)展、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責[4]，是加強和創(chuàng)新基層社會治理的重要主體。那么，政府如何在加強和創(chuàng)新基層社會治理中發(fā)揮積極作用？本文將通過對侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)的案例進行分析加以回答。

侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)現(xiàn)象在農(nóng)村時有發(fā)生，通常會引起村民之間以及干群之間的矛盾糾紛。侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)是多種因素綜合作用的結(jié)果。受傳統(tǒng)的“重生產(chǎn)，輕管理”思想影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊（社區(qū)）對加強集體資產(chǎn)管理工作的重要性認識不足，對集體資產(chǎn)缺乏有效管理，部分集體資產(chǎn)權(quán)屬不清晰，使少數(shù)人因私利霸占經(jīng)營集體資產(chǎn)且獨吞收益。農(nóng)村集體資產(chǎn)被侵占不僅影響黨群關(guān)系、干群關(guān)系和村集體經(jīng)濟發(fā)展，還會影響社會不穩(wěn)定。農(nóng)村集體資產(chǎn)的特征決定了開展整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)攻堅行動的必要性。2016年12月26日印發(fā)的中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，明確了農(nóng)村集體資產(chǎn)包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)三大類，每一大類據(jù)其性質(zhì)又可以分為流動資產(chǎn)和非流動資產(chǎn)[5]。農(nóng)村集體資產(chǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的共同財富[6]，具有排他性、非私人性、人人平等性。村民是集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)攻堅行動的重要監(jiān)督力量，可隨時進行監(jiān)督舉報。管好用好集體資產(chǎn)，防止集體資產(chǎn)流失，關(guān)乎農(nóng)民切身利益。我國將從健全農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度、強化農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理、加快農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺建設(shè)三個方面推動管理工作，切實維護農(nóng)民切身利益[7]。

侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)亂象問題錯綜復(fù)雜、涉及面廣、治理難度大。政府在面對治理難題時的行為，為加強和創(chuàng)新基層社會治理路徑的研究提供了重要的觀察窗口。整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)現(xiàn)象之所以能成為觀察政府加強和創(chuàng)新基層社會治理行為之眼，主要原因在于：一是侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)現(xiàn)象危害村莊集體利益和村民合法利益，是基層社會治理需要面對的現(xiàn)實問題，政府要在其中發(fā)揮應(yīng)有作用以保障自身公信力和權(quán)威性。二是解決侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)亂象問題離不開政府的主動作為和全程參與，可以較好展現(xiàn)政府行動的策略和過程。本文通過對楊陵區(qū)集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)的案例分析，探究政府在加強和創(chuàng)新基層社會治理中的實踐機制與路徑，以豐富基層社會治理研究。

二、文獻評述與研究框架

（一）加強和創(chuàng)新基層社會治理的既有文獻評述

加強和創(chuàng)新基層社會治理是學(xué)界關(guān)注的重要議題。既有研究成果主要圍繞理論研究和經(jīng)驗研究展開。相關(guān)理論研究主要是對有關(guān)公共政策和理論支撐的闡釋、對現(xiàn)存困境的分析及對創(chuàng)新基層社會治理的運作機制、內(nèi)在邏輯、實踐路徑的剖析。徐勇從中國社會轉(zhuǎn)型時期開始關(guān)注基層社會治理，深入研究了社區(qū)居民自治、農(nóng)村村民自治及流動中的鄉(xiāng)村治理，引入競爭-合作主義理論分析我國基層社會治理[8-9]。黨國英探究取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)村治理路徑[10]，提出建立公共品供需平衡的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，將村民自治制度逐步推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級[11]。郁建興、杰瑞·斯托克等認為當代中國社會建設(shè)需建立社會協(xié)同治理機制，擴大地方?jīng)Q策的范圍并重新定義地方政府的角色[12-13]。姜曉萍解析社會治理體制創(chuàng)新與國家治理體系的內(nèi)在邏輯，提煉了國家治理視閾下社會治理體制的價值目標[14]。鄧大才從村民自治的社會基礎(chǔ)視角考察村民自治有效實現(xiàn)的條件，認為實現(xiàn)“最適宜的善治”需要自治、法治與德治共同配合[15-16]。俞可平認為沒有高度發(fā)達的社會自治就難有社會治理現(xiàn)代化，更難有作為理想政治狀態(tài)的社會善治[17]，以“官員的權(quán)力本位”為表征的傳統(tǒng)政治走向以“公民的權(quán)利本位”為表征的現(xiàn)代政治是社會治理現(xiàn)代化不可或缺的重要內(nèi)容[18]。李德認為我國基層社會治理存在碎片化問題，并從整體性視角剖析其運行機制[19]。張靜通過對治理理念、組織結(jié)構(gòu)及模式方法的分析，指出基層社會治理存在的問題及其原因[20]。祝靈君認為黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國基層社會治理的顯著特征，并分析了黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理的理論邏輯與實踐邏輯[21]。魏禮群從“理論、經(jīng)驗、政策、實踐”相互貫通的角度，對中國社會治理展開總體性、全景式闡述，對社會治理政策進行了梳理，較為完整地建構(gòu)了社會治理知識體系[22]。理論研究可加深對基層社會治理的理解，有助于理順其基本邏輯及運作機制，具有優(yōu)化實踐路徑的價值。

關(guān)于加強和創(chuàng)新基層社會治理的經(jīng)驗研究大致可分為主體策略視角、實踐經(jīng)驗視角、情景路徑視角、歷史過程視角和制度規(guī)則視角五類。

1.主體策略視角。既有研究從基層社會治理主體入手，分析不同主體在基層社會治理中扮演的角色及其參與基層社會治理的內(nèi)在機理和實踐路徑。研究主體主要涉及基層黨組織、基層政府、人民群眾、社會組織等。例如，金太軍等指出在基層社會治理中，基層政府陷入了“成本遞增收益遞減”的“維穩(wěn)怪圈”，需積極探索“多元協(xié)作式”的社會治理模式[23]。姚小林指出地方人大在基層社會治理中扮演著其他治理主體不可替代的決策領(lǐng)導(dǎo)者與規(guī)范實施監(jiān)督員的角色，值得進一步挖掘其潛能[24]。賀少雅等發(fā)現(xiàn)，當代鄉(xiāng)賢依托社會組織的力量，以禮儀文化為切入點，利用自身文化資源和社會聲望，積極參與基層社會治理，有利于促進社會良性治理[25]。劉金偉認為社會組織作為基層社會治理不可或缺的力量，其功能的發(fā)揮需要政府、社區(qū)、居民共同發(fā)力，以突破困境[26]。伍玉振等認為城市基層黨組織應(yīng)拓展和完善其功能，服務(wù)和反哺社會建設(shè)，促進基層社會治理與其建設(shè)之間的良性互動[27]。

2.實踐經(jīng)驗視角。既有研究對基層社會治理的現(xiàn)實困境、基本經(jīng)驗和實踐路徑等進行了分析。郭星華等人通過剖析“楓橋經(jīng)驗”，指出基層社會治理中的糾紛調(diào)解需要鄉(xiāng)土精英群體參與，需要現(xiàn)代法治與傳統(tǒng)禮俗的結(jié)合，且社會治理應(yīng)是社會組織、鄉(xiāng)土精英、政府等多方主體協(xié)同、平等參與和廣泛動員的過程[28]。徐選國等認為“社區(qū)”是促進國家與社會走向二重共生關(guān)系的關(guān)鍵要素，社會工作對基層社會治理的整合性建構(gòu)不可或缺[29]。鄧大才認為中國的基層治理單元將逐漸從整合性自治向多元性自治過渡，但是過渡的時間、速度在地區(qū)之間會有一定的差異[30]。張文顯等從“三治融合”的“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗”出發(fā)，指出創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)村治理需要自治為主體，法治德治兩用[31]。杜偉泉認為社會治理數(shù)字化有利于提高社會治理效率[32]。

3.情景路徑視角。既有研究從不同情景出發(fā)，對基層社會治理的路徑進行了研究。張樹旺等將基層社會治理置于中國特色情境中，對傳統(tǒng)人文資源撬動現(xiàn)代社會資源參與治理的動力與策略進行解釋[33]。將基層社會治理置于脫貧攻堅背景下，預(yù)防式治理是達成基層社會善治目標的有效手段[34]。李華胤認為，農(nóng)民基于政府回應(yīng)而參與改革、參與治理表現(xiàn)為一種“回應(yīng)性參與”模式，政府回應(yīng)的行為動機決定并產(chǎn)生不同類型的農(nóng)民參與[35]。陳浩天等認為，國家與農(nóng)民之間在相當長的時間內(nèi)存在“共贏、共在、共生”的互構(gòu)過程創(chuàng)新，基層社會治理應(yīng)對此予以關(guān)注才能更好地實現(xiàn)治理有效[36]。李強研究了疫情防控與加強和創(chuàng)新基層社會治理的關(guān)系，認為科技支撐對治理創(chuàng)新具有重大意義[37]。

4.歷史過程視角。既有研究分析了新中國成立以來基層社會治理的發(fā)展歷程，但其研究的側(cè)重點不同。王思斌側(cè)重從國家治理格局的角度梳理基層社會治理的模式與實踐，并探討不同時期基層社會治理政策產(chǎn)生的原因和反響，總結(jié)歷史經(jīng)驗，反思當下的基層社會治理[38]。劉學(xué)側(cè)重研究導(dǎo)致基層社會治理變遷的原因，指出基層社會變遷的原因包括國家建設(shè)的外部動因和基層的內(nèi)部動因[39]。唐忠新側(cè)重分析改革開放以來中國城市基層社會治理主體結(jié)構(gòu)變遷，并預(yù)測未來發(fā)展趨勢[40]。

5.制度規(guī)則視角。既有研究基于基層社會治理制度，對社會現(xiàn)實進行闡釋。杜玉華等人提出在基層社會治理轉(zhuǎn)型中，國家與社會的關(guān)系并非“政社合作”那樣截然分離并構(gòu)成此消彼長的力學(xué)關(guān)系，而是在互動中復(fù)雜勾連，邁向“互嵌式共治”[41]。何得桂等認為，實現(xiàn)鄉(xiāng)土社會中高品質(zhì)的政策變現(xiàn)，要更充分地調(diào)動起基層民眾的積極性，更充分地考慮政策實施目標群體的意見和建議，讓鄉(xiāng)土社會政策變現(xiàn)中的農(nóng)民參與從“有參與無合作”向“有參與有合作”轉(zhuǎn)變[42]。王川蘭認為不同的關(guān)系結(jié)構(gòu)對社會治理的行動績效會產(chǎn)生不同的意義和影響[43]。陳天祥等提出用“軟嵌入”概括基層社會中新鄉(xiāng)賢群體所建構(gòu)的文化共同體與基層政府行為之間的契合邏輯[44]。

既有基層社會治理的理論研究緊隨政策變化，從多角度分析治理內(nèi)涵的變化、鄉(xiāng)村治理變遷和基層社會治理存在問題、成因及對策。經(jīng)驗研究著重案例剖析，力求為當下基層社會治理研究提供借鑒。既有研究視角多元，但仍有新的理論視角亟待挖掘;雖然案例豐富，但大都集中于發(fā)達地區(qū)，對欠發(fā)達地區(qū)鮮有涉及;雖然進行了深刻的理論研究，但理論創(chuàng)造尚未及時跟上實踐發(fā)展步伐。既有研究還未涉及積極政府視角，從該視角出發(fā)審視和分析基層社會治理，有利于基層政府在社會治理中發(fā)揮“防未病”的重要作用;關(guān)注和研究發(fā)展相對緩慢的西部地區(qū)基層社會治理對國家整體穩(wěn)定具有重要意義。基于上述分析和判斷，本文將以積極政府作為研究視角，以集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)為案例，探討新時代加強和創(chuàng)新基層社會治理的有效路徑。

（二）加強和創(chuàng)新基層社會治理的新視角：積極政府

學(xué)術(shù)界對積極政府的研究可追溯至20世紀。積極政府的概念最初是從市場經(jīng)濟發(fā)展過程中產(chǎn)生的。20世紀20年代以前，亞當·斯密“消極政府”的國家范式主張最低限度的政府作用。第二次世界大戰(zhàn)之后，凱恩斯主義盛行，主張國家采用擴張性的經(jīng)濟政策，通過增加需求促進經(jīng)濟增長。20世紀80年代以來，經(jīng)濟自由化趨勢催生了“積極政府”，導(dǎo)致民眾對政府作用持肯定態(tài)度，主張完美的社會經(jīng)濟生活應(yīng)建立在政府廣泛參與和干預(yù)的基礎(chǔ)上。21世紀以來，我國學(xué)者將積極政府概念引入。喬耀章等認為積極政府即有能力、主動求發(fā)展、具備完善民主機制、善于自我約束和把握分寸的政府[45]。謝慶奎認為，政府不僅扮演著像警察一樣的角色，承擔維護社會秩序的職能，還積極地干預(yù)社會、政治、經(jīng)濟和文化生活，主動謀求發(fā)展社會公共利益[46]。積極政府具有主動性、權(quán)威性、高效性和擴張性的特征[47]。賦予政府更多的主動性與能動性才能推動其更好地為人民服務(wù)，實現(xiàn)政府創(chuàng)新與改革的目標，體現(xiàn)政府的神圣職責[48]。徐勇指出，從中國歷史發(fā)展和改革開放實踐看，一個積極有為的政府是必要的。在推進國家治理現(xiàn)代化進程中，應(yīng)將其角色定位為有合理邊界、高效廉潔、能激發(fā)和調(diào)動全體民眾積極性的“積極政府”[49]。

我國具有積極政府發(fā)展的歷史基礎(chǔ)，其實踐經(jīng)歷較長的歷史進程。自大禹治水傳說開始，就表現(xiàn)出積極政府的特色?！熬勖袼钡葌鹘y(tǒng)社會思想是積極政府的內(nèi)生思想資源。1949年，中國共產(chǎn)黨人建立了人民民主政府，并在此后近30年時間里實行全能政府模式。它是積極政府模式的極致，即政府在各方面發(fā)揮作用，特別是在政治、經(jīng)濟、社會生活中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。改革開放后，我國政府積極發(fā)展官辦民間組織，推動第三部門發(fā)展，以行政吸納社會的模式滿足社會需求。2003年至今，嘗試實行公共服務(wù)型政府模式，即由政府主導(dǎo)為社會和國民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，該模式也是積極政府的表現(xiàn)形式之一。積極政府理念貫穿了新中國成立后我國政府的發(fā)展模式。

積極政府理念賦予政府諸多主動性與能動性，地方政府活力得以激發(fā)?；鶎诱ㄟ^多元渠道排查線索，發(fā)現(xiàn)干部群眾普遍反映的熱點問題，及時展開治理，防止社會矛盾激化，維護社會安定有序。侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)是社會不穩(wěn)定因素滋生的誘因，整治該亂象是加強和創(chuàng)新基層社會治理的重要內(nèi)容。本文從積極政府的理論視角出發(fā)，分析集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)的典型案例，可為加強和創(chuàng)新基層社會治理實踐提供理論支撐和經(jīng)驗借鑒。

（三）研究框架

積極政府視角下，基層政府在加強和創(chuàng)新基層社會治理中的角色定位：（1）行動邊界方面，其行動是有合理邊界的。它的行為不能凌駕于經(jīng)濟規(guī)律和法律法規(guī)之上，既需要自我約束，也需要其他主體的監(jiān)督和制約。（2）行動特征方面，其行動具有權(quán)威性、主動性、高效性和預(yù)防性。為維護社會穩(wěn)定，政府積極排查不利于社會穩(wěn)定的因素，并對有可能滋生不穩(wěn)定的因素及時整治，是簡約高效的社會治理方式。（3）與其他治理主體關(guān)系方面，它能激發(fā)和調(diào)動全體民眾的積極性，能吸收和匯集其他治理主體的力量，形成治理合力。（4）行動目標方面，它從人民群眾利益訴求出發(fā)，力求不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好民眾根本利益，增進社會福祉。在加強和創(chuàng)新基層社會治理過程中，作為重要治理主體的積極政府，其行動注重廉潔。

行動邊界合理、行動高效主動、吸納多元力量和為人民服務(wù)共同形塑了基層政府在加強和創(chuàng)新基層社會治理中的角色——積極政府。為加強和創(chuàng)新基層社會治理、滿足人民日益增長的美好生活需要，基層政府需吸納多元主體共同參與，形成治理合力。基層政府的力量吸納度成為本文的分析框架之一。積極政府最鮮明的特征是其行動主動性，這種主動行動需建立在行動邊界合理的基礎(chǔ)之上。行動主動性成為本文分析框架的另一要素。之所以從行動邊界合理、行動高效主動、吸納多元力量和為人民服務(wù)四個要素中選擇力量吸納度和行動主動性作為分析框架，是因為行動高效主動和吸納多元力量是對基層政府行為的描述，行動邊界合理和為民眾服務(wù)則是對政府行為界限的劃定。行動邊界合理和為民眾服務(wù)是相對靜態(tài)的對基層政府行為的要求;而行動高效主動和吸納多元力量是更加動態(tài)、更加重要的區(qū)分基層政府是否積極有為的關(guān)鍵要素。行動邊界合理和為民眾服務(wù)這兩個要素，并非直接棄于分析框架之外，而是作為關(guān)鍵要素的基本遵循納入分析框架之中。吸納多元力量的目標是為民眾服務(wù)，行動主動高效要建立在行動邊界合理的基礎(chǔ)上。基于此，從力量吸納度和行動主動性兩個維度探討基層政府加強和創(chuàng)新基層社會治理的行動，可將基層政府的治理角色劃分為“積極政府”“滅火式政府”“消極政府”以及“無力型政府”四種理想類型（如圖1）。

（四）研究方法及案例選擇

本文主要采取案例研究法，通過小組座談和文獻收集深入了解所選擇的案例，用收集到的資料提煉有普適性的經(jīng)驗做法。這種方法有利于詳盡掌握案例的完整過程，便于后續(xù)的案例剖析。案例選擇遵循以下原則：一是發(fā)生在西部地區(qū)。現(xiàn)有研究較少關(guān)注西部地區(qū)，本研究試圖豐富西部地區(qū)的經(jīng)驗研究。二是較為典型。主要通過媒體報道、社會反響等因素判斷。陜西省楊凌示范區(qū)下轄縣區(qū)——楊陵區(qū)于2019年11月依托無黑無惡創(chuàng)建活動對侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)亂象問題展開攻堅整治行動，其工作具有前瞻性、預(yù)防性、主動性和代表性。多次受到媒體報道，在陜西產(chǎn)生較大影響。本文選取楊陵區(qū)集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)事件作為案例，通過小組座談法和文獻收集法，深入分析積極政府視角下加強和創(chuàng)新基層社會治理的有效路徑。

三、實證案例分析：集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)的楊陵行動

（一）主要做法

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，楊陵區(qū)村級集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的需求和集體資產(chǎn)流失現(xiàn)狀的矛盾日益凸顯，涉及農(nóng)村集體資產(chǎn)的信訪、舉報、集體上訪等事例明顯增多，矛盾糾紛增多，黨群干群關(guān)系緊張，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展受阻，進而影響鄉(xiāng)村振興步伐和效果。依托無黑無惡創(chuàng)建行動，楊陵區(qū)各級各部門主動出擊，通過3輪“過篩子”式問題線索排查收集，確定對侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)這一基層干部群眾普遍反映的熱點問題展開集中整治。此后，區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)先后3次對楊陵區(qū)侵占村級資產(chǎn)亂象問題整治工作進行專題調(diào)研。針對侵占集體土地、拖欠租賃承包費、宅基地占新不騰舊等突出亂象問題，秉持全面整治、徹底清理的信心和決心，中共楊陵區(qū)委辦公室、楊陵區(qū)人民政府辦公室2019年12月5日出臺的《楊陵區(qū)集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)專項攻堅行動工作方案》（楊辦發(fā)〔2019〕101號）要求分三階段一是摸底排查階段（2019年11月20-22日），該階段各鎮(zhèn)辦召開專題會議，安排部署侵占村級集體資產(chǎn)再摸排工作，由各村組織專人對宅基地住新不騰舊、占用村集體土地開展經(jīng)營項目、非法占用農(nóng)用地和占用村委會、衛(wèi)生室、門面房、老學(xué)校等情況進行詳細摸底，為全面精準掌握情況，制定整治措施，全面徹底整治奠定基礎(chǔ)。二是集中整治階段（2019年11月23日-12月20日），根據(jù)楊陵區(qū)實際情況，由區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)牽頭成立工作組，公安分局、檢察院、法院、司法局分別抽調(diào)1名科級領(lǐng)導(dǎo)干部和3名同志，成立侵占村級集體資產(chǎn)問題專項整治工作組、農(nóng)村宅基地占新不騰舊問題專項整治工作組、政策解答組和執(zhí)紀問責組等4個工作組。三是檢查驗收階段（2019年12月21-31日），由區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和區(qū)自然資源局牽頭，全面檢查驗收專項整治成果，并從區(qū)紀委監(jiān)委、區(qū)委考核辦、區(qū)掃黑辦抽調(diào)專人成立督導(dǎo)考核組，逐村督導(dǎo)檢查侵占村級集體資產(chǎn)專項整治行動。推進整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)攻堅行動。為順利完成攻堅任務(wù)，楊陵區(qū)政府主要開展如下工作：一是高位推動，夯實責任。區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)專門審定攻堅行動方案，先后5次主持召開現(xiàn)場推進會，下沉到整治點現(xiàn)場解決攻堅行動中遇到的困難和問題。8名區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)分別包抓聯(lián)系5個鎮(zhèn)辦，督促攻堅行動持續(xù)有力、深入推進。各鎮(zhèn)辦、村（社區(qū)）嚴格落實整治進展情況日報告和周推進會制度，成立工作小組，明確職責分工，逐村開展摸排整治，全力攻堅。二是多主體參與，力量下沉。區(qū)掃黑辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局和公檢法司等7個部門聯(lián)合作戰(zhàn)，組建4個工作組，分別設(shè)立政策解答、執(zhí)紀問責和法律咨詢3個“配套專班”，駐鎮(zhèn)辦開展工作，對各鎮(zhèn)辦遇到的合同法律效力鑒定、訴訟程序、證據(jù)收集以及阻撓專項整治等疑難復(fù)雜問題，逐一現(xiàn)場研判處置。三是多渠道宣傳，動員群眾參與。楊陵區(qū)印發(fā)《關(guān)于集中整治侵占農(nóng)村資產(chǎn)攻堅行動的公告》，向社會公開了整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)攻堅行動范圍、措施和要求，公布舉報電話、郵箱;通過懸掛橫幅、播放音頻、發(fā)放宣傳彩頁、逐村逐戶宣講等形式，積極動員群眾。還通過電視、廣播、報紙等傳統(tǒng)媒體和微信公眾號、網(wǎng)站等新媒體全方位、多層次開展宣傳，并結(jié)合“三官一律”進社區(qū)活動，加大法律宣傳力度，不斷擴大集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)攻堅行動的群眾知曉率和滿意度。四是主動出擊，摸清底數(shù)。各鎮(zhèn)辦對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行兩輪“梳篦式”排查：第一輪排查掌握舊宅基地、集體建設(shè)用地經(jīng)營項目、農(nóng)業(yè)用地、老村委會（含衛(wèi)生室和學(xué)校）等集體資產(chǎn)的總體情況;第二輪排查通過查閱往年賬目及合同，確定宅基地住新占舊、侵占集體建設(shè)用地經(jīng)營項目、侵占農(nóng)用地和侵占老村委會房屋等問題底數(shù)。在此基礎(chǔ)上，建立專項整治臺賬，明確侵占原因和侵占類型，分類制定整改措施，逐項銷號管理。五是制定標準，精準研判。對各鎮(zhèn)辦建立的侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)問題臺賬，全區(qū)進一步統(tǒng)一整治標準、精確整治對象。例如，對宅基地住新占舊問題，從是否為集體經(jīng)濟組織成員、是否為新分支戶住新占舊、是否自行調(diào)地或購買、是否屬于宅基地押金未退、是否非農(nóng)遺留宅基地和是否有人居住等方面精準研判。六是依法依規(guī)，分類治理。區(qū)掃黑辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和自然資源局通過制定《整治工作指導(dǎo)意見》進一步明確法律依據(jù)、標準認定和處置建議，采取實地查看、聯(lián)合執(zhí)法等方式，現(xiàn)場明理釋法。針對整治過程中出現(xiàn)的時間久遠、合同協(xié)議遺失、權(quán)責不明等復(fù)雜情況，靈活運用民主評議、聯(lián)合約談、聯(lián)合執(zhí)法、依法訴訟等方式，分類施策，確保集體資產(chǎn)處置和基層矛盾化解到位。

（二）取得成效

集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)攻堅行動切實維護了村集體和農(nóng)民的切身利益，提升了群眾的獲得感、幸福感和安全感，既清查了村集體資產(chǎn)，又增強了政府公信力，改善了黨群干群關(guān)系，更增強了基層治理能力、提升了社會治理水平，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟。在2019年陜西省公眾感全感測評中，楊陵區(qū)社會治安滿意率達到96.03%，位列全省第二;掃黑除惡知曉率、認可率分別為98.16%和90.57%，均高于全省平均水平。楊陵街道辦上川口村和大寨街道辦寨東村是最典型的例子。享有“西北鑼鼓第一村”美譽的上川口村，2005年以來一直面臨集體土地租賃費難以收繳的問題，情況復(fù)雜，矛盾交織。該村加強組織領(lǐng)導(dǎo)，廣泛宣傳動員，嚴格遵循政策和法律法規(guī)，按照時間線“兩步走”時間線“兩步走”：2017年12月31日以前拖欠的租賃費按照每年1元/平方米繳納;2018年1月1日至今拖欠的租賃費按照每年3元/平方米繳納。、土地性“兩類分”土地性“兩類分”：分為已簽合同的商業(yè)用地和未簽合同的商業(yè)用地兩類。、租戶性“兩對待”租戶性“兩對待”：租戶分為本村村民和外村村民，外村村民按照每年5元/平方米繳納租賃費，本村村民按照每年3元/平方米繳納租賃費。三種方式制定收繳方案。設(shè)置紅黑榜，對收繳租賃費的全過程進行公示，收回地租267萬元，最終解決長期以來拖欠租賃費及合同不規(guī)范的問題。這為上川口村今后集體經(jīng)濟的發(fā)展鋪平了道路。寨東村主要面臨宅基地住新不騰舊的問題，該村秉持問題不解決不放過、整改不到位不放過、問題不查清不放過的原則，在政府的推動下及時清理整頓被侵占的集體資產(chǎn)，并依托清理出的5畝閑置宅基地，于2020年3月成立楊凌秀資服飾科技有限公司，既吸納周邊村民就業(yè)，還使村民變“股民”，推動集體經(jīng)濟發(fā)展。

（三）案例分析

第一，實證案例體現(xiàn)出基層政府對風險的預(yù)判。楊陵區(qū)開展集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)攻堅行動是依托無黑無惡創(chuàng)建活動開展的，是政府通過“過篩子”式的問題線索排查收集后主動選擇的行動。這說明攻堅行動的開展不是漫無目的的“滅火式”行為，而是從眾多問題線索之中選擇的、經(jīng)過提煉總結(jié)的、對該事件的影響和風險進行判斷之后決定的行為。第二，實證案例體現(xiàn)出基層政府在社會治理中扮演著“積極政府”的角色。一方面，楊陵區(qū)政府面對侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)亂象沒有坐視不管，而是積極回應(yīng)干部群眾呼聲，出臺一系列政策措施，推動問題解決，其行動具備主動性。其行動邊界合理體現(xiàn)在楊陵區(qū)政府相關(guān)行為沒有凌駕于法律法規(guī)之上，而是依據(jù)法律規(guī)章有序進行;沒有違背客觀規(guī)律、拋棄歷史因素，而是遵循經(jīng)濟規(guī)律、適當考慮歷史因素;沒有大包大攬地介入所有工作事項，而是通過制定《工作方案》，將不同的工作內(nèi)容交由不同主體負責。楊陵區(qū)政府還建立巡查考核機制，其行為不僅受各專項工作組的督導(dǎo)考核，還受到諸如群眾等多主體的監(jiān)督。其行為主動性建立在行動邊界合理的基礎(chǔ)上。另一方面，楊陵區(qū)政府吸納多元主體包括區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)掃黑辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局和公檢法司等7個部門，電視、廣播、報紙等傳統(tǒng)媒體和微信公眾號、網(wǎng)站等新媒體，各鎮(zhèn)辦、企業(yè)以及人民群眾等，共同參與整治行動，共同凝聚起攻堅合力，推動攻堅行動取得成效，亂象問題得到解決。其行動的初衷和目標是服務(wù)于民、整治為民、整治惠民。政府吸納多元力量是以為民眾服務(wù)為目標的，也推動了基層社會治理水平的提升。

四、案例討論

集中整治侵占農(nóng)村集體資產(chǎn)是加強和創(chuàng)新基層社會治理的重要體現(xiàn)。基于對楊陵區(qū)案例的分析發(fā)現(xiàn)，政府相關(guān)行為主動性強、力量吸納度高，扮演著典型的積極政府角色。加強和創(chuàng)新基層社會治理需充分認識政府作為治理主體的作用，以預(yù)判治理風險、吸納治理資源和精細治理策略的實踐機制展開行動。同時，基層政府要注意避免扮演“滅火式政府”“消極政府”及“無力型政府”的角色。

（一）充分發(fā)揮政府作為治理主體的積極作用

為提升基層社會治理能力和水平，要充分發(fā)揮基層政府加強和創(chuàng)新基層社會治理的積極作用。現(xiàn)階段，在我國基層社會治理中，基層政府有條件、有能力發(fā)現(xiàn)和處理可能造成基層社會不穩(wěn)定的因素，維護基層社會穩(wěn)定。一方面，基層政府更接近人民群眾，更易接觸干部群眾普遍反映的社會問題，在矛盾激化和社會問題惡化之前具備進行“預(yù)防式治理”的條件。另一方面，基層政府具有具體組織和管理國家行政事務(wù)的職能，其行為具有權(quán)威性，在多元主體參與的基層社會治理中能夠占據(jù)主導(dǎo)地位。政府在基層社會治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用是彰顯我國制度優(yōu)勢的重要維度和承接主體。

（二）積極政府視角下加強和創(chuàng)新基層社會治理的實踐機制

在加強和創(chuàng)新基層社會治理實踐中，積極政府的實踐機制包括預(yù)判治理風險、吸納治理資源和精細治理策略三個重要組成部分（見圖2）。一是預(yù)判治理風險。風險治理在治國理政中具有突出位置[50]。風險治理、高瞻遠矚、運籌帷幄、作出科學(xué)部署是加強和創(chuàng)新基層社會治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，基層政府需練就“把脈”本領(lǐng)，精準預(yù)判風險。為此，需健全和拓展干部群眾反映問題的渠道，運用線上線下相結(jié)合、傳統(tǒng)媒體和新媒體相結(jié)合的方式收集線索，掌握干部群眾普遍反映的熱點問題;精確把握引起干部群眾強烈共鳴的不穩(wěn)定因素并展開整治，激發(fā)干部群眾參與基層社會治理的活力。二是吸納治理資源。加強和創(chuàng)新基層社會治理需要多元主體（包括但不限于多個政府部門）的力量。一方面，政府應(yīng)在其中扮演動員多元主體、吸納多方力量和凝聚治理合力的主導(dǎo)性角色。注重多元主體間的協(xié)調(diào)配合，提升治理效能。另一方面，政府行為需要其他治理主體監(jiān)督，確保邊界合理。三是精細治理策略，政府要以公平、公正、公開的方式清除不穩(wěn)定因素滋生的“土壤”。面對亂象問題，要直面挑戰(zhàn)，堅定決心，徹底鏟除;開展整治行動時，在尊重客觀事實的基礎(chǔ)上，遵守法律法規(guī)和政策規(guī)范，對涉及人民群眾利益的事項公開透明、加強監(jiān)督;建立健全激勵機制，提高治理效率;通過大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)提高基層治理水平，倒逼干部素質(zhì)提升，提高政府公信力，維護群眾合法利益和社會穩(wěn)定。

（三）案例總結(jié)

由案例分析可知，預(yù)判治理風險、吸納治理資源和精細治理策略有機結(jié)合能形成治理的“良性循環(huán)”。公共部門需精準把握風險，動員多元主體參與，進而精細治理策略并解決亂象問題。從優(yōu)化基層社會治理角度，吸納治理資源和精細治理策略能為預(yù)判治理風險提供力量和條件;預(yù)判治理風險、精細治理策略能夠為吸納治理資源提供方向和指引;預(yù)判治理風險和吸納治理資源有利于進一步細化治理策略、凝聚治理合力。上述三者均是典型的積極政府行為。對于加強和創(chuàng)新基層社會治理而言，預(yù)判治理風險能夠為吸納治理資源指引方向，吸納治理資源有助于全方位地預(yù)判治理風險;預(yù)判治理風險能夠為精細治理策略爭取更多的時間和空間，精細治理策略有助于更高效地預(yù)判治理風險;吸納治理資源有利于更全面地精細治理策略，精細治理策略有助于增強對多元治理資源的吸引力，三者相互作用，互為影響。

這種實踐機制對于避免“滅火式”治理、單一主體治理及基層社會治理內(nèi)卷化具有重要價值。基于積極政府視角，對新時代加強和創(chuàng)新基層社會治理的啟示和要求有：一是堅持源頭治理，避免“滅火式”治理。政府行為不能只解決表面問題，而要深挖不穩(wěn)定因素產(chǎn)生的根源，解決本質(zhì)問題。“治標不治本”將導(dǎo)致同一社會問題反復(fù)發(fā)生，造成治理資源浪費，加劇社會不穩(wěn)定。二是注重多元主體共同參與，避免單一主體治理。積極政府視角下，政府在基層社會治理中起主導(dǎo)作用，具有權(quán)威性。這并不意味著政府可以獨自、全方位解決各領(lǐng)域問題。只有多元主體共同參與基層社會治理，才能形成治理合力，實現(xiàn)打造共建共治共享的社會治理格局的目標。三是避免基層社會治理內(nèi)卷化，邁向高效能治理。在基層社會治理中，政府行為需緊跟互聯(lián)網(wǎng)時代浪潮，推進治理手段智能化、信息化，向簡約高效的目標邁進，以高效能治理助推高質(zhì)量發(fā)展。

五、結(jié) 語

本文以積極政府為研究視角，基于典型案例探討加強和創(chuàng)新基層社會治理的有效路徑。研究發(fā)現(xiàn)，基層政府有關(guān)行為在社會治理中扮演著典型的積極政府角色。加強和創(chuàng)新基層社會治理既要充分認識政府的積極作用，也要確保政府邊界合理;既要高位推動，也要結(jié)合實際情況積極探索有效路徑。只有如此，才能更好地增強政府為民造福的能力，推動社會持續(xù)進步，實現(xiàn)人民對美好生活的向往。

社會治理中的政府邊界是學(xué)界關(guān)注的熱點話題。不少學(xué)者認為應(yīng)實現(xiàn)有限政府，而不是讓政府力量無限擴張?！耙刂茋覚?quán)力，避免對公共領(lǐng)域的侵占?！盵51]“行政無限擴張會導(dǎo)致行政邏輯取代市場等其他邏輯，擴大行政負擔的同時造成行政歸咎現(xiàn)象”。[52]但行政作用發(fā)揮不夠也會帶來一系列問題。積極政府能夠在合理發(fā)揮行政作用的同時，激發(fā)多元主體共同參與社會治理等公共治理活動，以簡約高效的方式維護公共利益和社會穩(wěn)定。

新時代對國家治理效能提出了新的更高要求。加強和創(chuàng)新基層社會治理的相關(guān)研究還需從研究視角、研究方法、理論創(chuàng)新等方面繼續(xù)深化。需更加關(guān)注對中西部地區(qū)、脫貧地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)基層社會治理的理論和實踐研究。需對取得顯著成效的實踐進行深入挖掘，提煉普適性經(jīng)驗，為推進社會建設(shè)提供智力支持。需結(jié)合新實踐、新要求，推進理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新之間的良性互動?；鶎由鐣卫淼膶嵺`創(chuàng)新和理論創(chuàng)新永無止境，要不斷跟進并深入研究，為更好地推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻力量。

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An Effective Path of Strengthening and Innovating Grassroots Social Governance From the Perspective of Active Government

HE Degui1，WU Xueyan2

（1.College of Humanities and Social Development;2.Center for Rural Social Research，Northwest A&F University，Yangling，Shaanxi 712100，China）

Abstract：Strengthening and innovating grassroots social governance is an important task to promote social construction.Based on the theoretical perspective of active government，this paper discusses the role of the public sector in grassroots social governance from four aspects，which include action boundary，action characteristics，relationship with other governance subjects and action aims.From the two dimensions which include the extent to absorb multi-subject and the level to act energetically，the role of government in strengthening and innovating grassroots social governance can be divided into four ideal types which are “active government”，“fire-fighting government”，“negative government” and “powerless government”.Through analyzing the case of centralized rectification for the appropriation of rural collective assets，it is found that the relevant government behaviors have typical positive characteristics.The theory of active government is a good response to the governments border problems which the academic circles pay close attention to.Strengthening and innovating grassroots social governance needs the government to play an active role.Its effective practice path includes prejudgment of governance risk，absorption of governance resources and improvement and perfection of governance strategy.All three are positive government behaviors，and they mutually support and constitute a virtuous circle in the field of governance.In practice，it is important to adhere to containment from the source，mobilize the participation of multiple subjects，keep up with the trend of the Internet and gradually move towards simplicity and efficiency.

Key words：active government;grassroots social governance;appropriation of rural collective assets;high performance governance

（責任編輯：董應(yīng)才）