蔡莉

[摘要] 2020年以來，地方政府專項債提速擴容、優(yōu)化投向，資金加速落地到各重大項目中。在此背景下，專項債使用單位的內(nèi)部審計如何助力專項債政策落地實施，特別是在“嚴格管理專項債的資金用途，確保專項債資金真實地投入到項目之中”方面，如何有效履行審計監(jiān)督責(zé)任，成為“十四五”期間擺在內(nèi)部審計人員面前的重要課題。本文結(jié)合廣東鐵投集團政策跟蹤審計方面的探索與實踐，試圖提出內(nèi)部審計保障專項債政策落地實施的可行路徑。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部審計? ?專項債? ?政策跟蹤

地方政府專項債券（以下簡稱專項債）是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。2020年7月27日，財政部印發(fā)《關(guān)于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》，要求提高資金使用效率，對專項債券發(fā)行使用實行穿透式、全過程監(jiān)控。2020年以來，廣東省鐵路建設(shè)投資集團有限公司（以下簡稱廣東鐵投集團）全面加快省重點鐵路項目建設(shè)，以政策跟蹤審計為抓手，落實專項債券穿透式監(jiān)管要求，落實審計關(guān)口前移，實施日常管理嵌入式在線審計，事前、事中、事后點線結(jié)合，一旦發(fā)現(xiàn)風(fēng)險苗頭，立即整改落實，有力保障專項債資金的規(guī)范使用。

一、專項債監(jiān)管過程中的重要風(fēng)險點

（一）工程項目和物資采購招投標中的違規(guī)及不規(guī)范操作

一是應(yīng)招標未招標，如違反公開招標規(guī)定，以邀請招標、單一來源采購等方式簽訂合同，或以工程變更的形式委托給施工單位實施等。二是未按規(guī)定招標，如設(shè)置地域、注冊資本等不合理限制條件，排斥潛在投標人或投標人;未按規(guī)定履行公開招投標程序，存在圍標等虛假招標現(xiàn)象;違規(guī)將第二中標候選人確定為中標人;關(guān)聯(lián)企業(yè)違規(guī)參加項目投標并中標;多家單位投標文件出現(xiàn)相同錯誤，涉嫌串標;以競爭性磋商方式采購，結(jié)算價較同型號商品市場價高;中標信息公布不及時、不完整等。

（二）資金管理的違規(guī)及不規(guī)范操作

一是資金使用與管理不到位。未及時分配下達政府債券資金，政府債券資金未實際使用，未統(tǒng)籌盤活結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的財政資金，未及時調(diào)整無須按原用途使用的政府債券資金，未落實稅費減免優(yōu)惠政策，建設(shè)進度緩慢、資金閑置，資金使用調(diào)整情況未及時按規(guī)定報批，挪用、套取或超范圍使用資金，未按規(guī)定程序撥付資金，未設(shè)立專賬核算，使用“白條單”入賬，通過高套定額等多獲批概算，捐贈資金及物資管理不規(guī)范，項目違規(guī)融資等。

二是資金監(jiān)管不到位。未及時建立健全項目資金監(jiān)管實施細則，致使相關(guān)資金缺乏有效監(jiān)管;審核把關(guān)不嚴，致使企業(yè)違規(guī)獲得專項資金;資金審批不規(guī)范，撥付資金時未按規(guī)定取得項目實際進度資料。

（三）建設(shè)管理違規(guī)及不規(guī)范操作

一是項目概算控制不嚴格、建設(shè)管理不規(guī)范增加投資。工程變更申報或?qū)徟患皶r;工程變更化整為零、規(guī)避審批;超過合同約定補償施工單位及設(shè)備供應(yīng)商;超標準列支監(jiān)理費、招標代理費;未報財政部門批準，按概算3%計提委托建設(shè)管理費;未按合同約定扣回相關(guān)工程款項及違約金;項目超配車輛;建設(shè)單位違規(guī)使用與真實業(yè)務(wù)不符的票據(jù)進行報銷;多計建設(shè)成本、現(xiàn)場管理不善等增加投資。

二是建設(shè)管理不到位。未按期開工、完工，擅自改變建設(shè)內(nèi)容，存在偷工減料、質(zhì)量不合格、施工單位無資質(zhì)等問題;建設(shè)用地閑置或被改變規(guī)劃用途，用地手續(xù)不全，未取得施工許可證先行開工建設(shè);未經(jīng)業(yè)主授權(quán)將工程進行分包，違法轉(zhuǎn)包或分包給不具備資質(zhì)的單位、工程項目發(fā)包給不具備資質(zhì)的設(shè)計或施工單位，存在設(shè)計缺陷或工程質(zhì)量等問題;總監(jiān)理工程師到位率不足，部分監(jiān)理人員無證上崗或無資質(zhì)上崗，監(jiān)理資料記錄錯誤，未及時辦理竣工決算等。

三是檔案管理不到位。未及時制定相關(guān)措施落實工作資料交接制度，未及時按要求制定并細化檔案存儲場所、購置檔案設(shè)備、配備檔案管理人員等具體措施，未明確檔案資料的具體保管責(zé)任等。

二、問題和風(fēng)險的根源分析

一是制度不到位。未及時把政府專項資金的監(jiān)管要求嵌入本級單位內(nèi)部控制體系，管控責(zé)任也未落實到具體部門、崗位和人員，導(dǎo)致“兩張皮”現(xiàn)象。

二是管理不到位。政府專項資金涉及的問題和風(fēng)險涵蓋財務(wù)、業(yè)務(wù)、行政等方方面面。對于風(fēng)險問題，各個部門似乎都有責(zé)任，但因為沒有落實相對穩(wěn)定的整合管控機制，陷入“大家都有責(zé)又都不負責(zé)”的怪圈。

三是監(jiān)督不到位。在問題和風(fēng)險的萌芽期，項目建設(shè)單位如果能夠守好第一道防線，問題就不會演變?yōu)轱L(fēng)險;上級業(yè)務(wù)監(jiān)管部門如果能夠守好第二道防線，風(fēng)險演變?yōu)閾p失的概率會有效降低;審計部門如果能夠守好第三道防線，第一、二道防線充分發(fā)揮作用的概率會大幅提高。

三、解決路徑

廣東鐵投集團以政策跟蹤審計為抓手，落實專項債券穿透式監(jiān)管要求，落實審計關(guān)口前移，實施日常管理嵌入式在線審計，審計目標定位于“預(yù)防、效率、規(guī)范”，一旦發(fā)現(xiàn)風(fēng)險苗頭，立即整改落實。

（一）黨委審計委員會為政策跟蹤審計提供體制機制支持

2019年12月，廣東鐵投集團成立黨委審計委員會，審計委員會主任由集團黨委書記擔(dān)任。集團黨委審計委員會要求內(nèi)部審計發(fā)揮監(jiān)督和保障的雙重職責(zé)，保障經(jīng)濟安全和重大政策落實，探索開展重大決策跟蹤審計，推動重大政策措施及企業(yè)工作部署真正得到有效落實。

2020年年初，廣東鐵投集團黨委審計委員會將政府專項債政策跟蹤審計（檢查）列為2020年度內(nèi)部審計計劃1號項目。同時，明確內(nèi)部審計部門的專項債管理職責(zé)：一是通過獨立評估和調(diào)查建立冷威懾。以問題為導(dǎo)向深查到底，把風(fēng)險查清、查透。二是審計關(guān)口前移，從發(fā)現(xiàn)型向增值型、服務(wù)型、預(yù)防型轉(zhuǎn)變。三是強化監(jiān)督評價，對各有關(guān)部門和業(yè)務(wù)單位能否按照有關(guān)規(guī)定開展專項債管理及其工作效果進行監(jiān)督評價。

（二）合理定位與流程設(shè)計為政策跟蹤審計提供路徑支持

內(nèi)部審計開展專項債政策跟蹤審計要有明確的定位，是單次任務(wù)性質(zhì)的時點式（斷點式）審計，還是連續(xù)性全流程審計。廣東鐵投集團對專項債政策跟蹤審計的定位是連續(xù)性全流程審計，由內(nèi)部審計牽頭，打破專業(yè)職能部門本位主義的思考方式，將流程作為管理對象，通過在制度與流程設(shè)計階段提供咨詢服務(wù)，明確集團各部門及所屬建設(shè)單位在專項債領(lǐng)域的業(yè)務(wù)管理邊界，厘清工作流程中的風(fēng)險管理責(zé)任脈絡(luò)，明確履責(zé)內(nèi)容與追責(zé)、獎懲等配套機制，將工作流程縮短為“核心價值流程”。同時，解決了內(nèi)部審計追責(zé)問責(zé)缺乏依據(jù)的問題。

1.確立專項債管理規(guī)則

內(nèi)部審計以提供咨詢服務(wù)為切入點，協(xié)同有關(guān)職能部門，制定實施了《廣東省鐵路建設(shè)投資集團有限公司地方政府專項債券資金管理細則（試行）》（以下簡稱《細則》），促使專項債有關(guān)工作的管理職責(zé)和邊界得以定義，從而達到“有章可循，有責(zé)可究，責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一”的效果。具體如下：

財務(wù)資金部作為集團公司資金業(yè)務(wù)部門，會同合同造價部及時完成專項債券資金的申報工作，負責(zé)專項債券資金的接收、撥付、歸集等工作;負責(zé)對下屬企業(yè)資金業(yè)務(wù)進行專業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督，對財務(wù)風(fēng)險進行管控;通過財務(wù)結(jié)算中心及時掌控專項債券資金動態(tài)，定期統(tǒng)計各建設(shè)項目公司的專項債月度使用情況。

合同造價部作為集團公司項目投資管理的業(yè)務(wù)部門，負責(zé)審核項目的年度投資計劃和省級出資安排，會同財務(wù)資金部及時完成專項債券資金的申報工作，負責(zé)審核建設(shè)單位驗工計價資料的完整性。

審計工作部作為集團審計監(jiān)督部門，負責(zé)對專項債有關(guān)工作和相關(guān)單位、部門履職等情況進行全過程監(jiān)督，負責(zé)牽頭開展對專項債項目使用管理合規(guī)性跟蹤審計工作，負責(zé)牽頭督促落實審計整改工作。

項目建設(shè)單位作為專項債使用主體責(zé)任單位，須嚴格落實上級部門及集團對專項債管理的各項規(guī)定，確保專項債資金合法依規(guī)及時劃撥，確保債券資金嚴格實行?？顚Ｓ?建立健全專項債資金的專項核算管理（按項目對銀行存款科目設(shè)置專項輔助核算）以及臺賬、檔案管理。

《細則》還對專項債資金計劃、支付單申報及審批流程進行了明確規(guī)定，同時明確審計關(guān)口前移至資金計劃審批階段，審計工作部要對相關(guān)職能部門和所屬企業(yè)的履職情況及月度計劃審核程序完整性等情況進行審計監(jiān)督。

2.確立專項債跟蹤審計的組織方式

集團黨委審計委員會批準下發(fā)的內(nèi)部審計計劃明確規(guī)定，政策跟蹤審計由審計工作部牽頭，各有關(guān)職能部門派出專家參與，充分發(fā)揮各領(lǐng)域?qū)＜覂?yōu)勢;專項債跟蹤審計上半年與下半年各開展一次;審計工作內(nèi)容包括對相關(guān)單位、部門履職情況的全覆蓋、全環(huán)節(jié)監(jiān)督，對相關(guān)單位、部門貫徹落實專項債工作的具體部署（集團資金撥付、建設(shè)單位收到資金、決策及使用、實物工作量形成等各環(huán)節(jié)）、執(zhí)行進度、實際效果等進行監(jiān)督檢查;審計范圍包括集團本部及所屬企業(yè)。

3.確立點線結(jié)合的在線審計思路

內(nèi)部審計通過制度設(shè)計階段提供咨詢服務(wù)，與財務(wù)部共同研究制定了以合同為索引的建設(shè)資金標準化臺賬以及專項債資金計劃表、執(zhí)行表，嵌入審計關(guān)注指標，使臺賬成為“審計工作底稿”，為審計流程的切入提供審計線索和痕跡。

以事前審計劃、事中審執(zhí)行、事后審績效為主線，以每月專項債資金計劃審計監(jiān)督為切入點，對于業(yè)務(wù)部門審核通過的月度專項債使用計劃，內(nèi)部審計有權(quán)提出暫緩撥付的審計意見，對上月審計提出問題的整改情況進行跟蹤落實。通過政策跟蹤審計深入施工一線，對項目管理的重要關(guān)鍵環(huán)節(jié)實施現(xiàn)場審計，重點落實已撥付使用的專項債資金對應(yīng)形成的實物工作量情況。

（三）配套措施為政策跟蹤審計提供組織保障

1.在線審計，滾動督辦。事前、事中、事后點線結(jié)合，確保每月有專項審計意見，每半年有跟蹤審計（檢查）報告，采取同步滾動方式對審計整改情況進行梳理、更新、通報、督辦。

2.整合資源，協(xié)同發(fā)力。做好審計項目和審計組織方式的雙統(tǒng)籌，統(tǒng)籌安排政策跟蹤審計與巡察、專業(yè)檢查協(xié)同作業(yè)，審巡聯(lián)動、督巡一體，打好“組合拳”，實現(xiàn)審計、巡察以及專業(yè)監(jiān)督的協(xié)同管理與優(yōu)勢互補，提升監(jiān)督威懾力并使整改效果得到有力保障。

3.信息共享，以案促改。組織收集政府專項資金審計公告發(fā)現(xiàn)的問題，整理歸類形成專項資金審計問題庫，下發(fā)到相關(guān)職能部門及所屬項目建設(shè)單位，進行提醒警示。將內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)的問題同步向集團職能部門及所屬建設(shè)單位通報，要求各單位“舉一反三、自查自糾，一家問題、多家整改”，提高審計成果的運用效能。

4.剛性約束，考核問責(zé)。將審計整改結(jié)果納入下屬企業(yè)年度目標責(zé)任制考核，納入下屬企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的考核。對存在突出問題或整改不力的單位進行重點督辦，對整改不到位的單位、整改不力的責(zé)任人進行嚴肅處理和問責(zé)。

（作者單位：廣東省鐵路建設(shè)投資集團有限公司，郵政編碼：510000，電子郵箱：caili1616@139.com）