謝志文

（華南理工大學(xué)物理與光電學(xué)院，廣東 廣州 510641）

在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易方面，我國(guó)主要從美國(guó)進(jìn)口大豆、豬肉等產(chǎn)品［1］。之所以如此，除了我國(guó)人均耕地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平［2］，土地碎片化、耕作效率較低也是一個(gè)重要因素。表1 是2017 年某地農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查信息公示表，其中發(fā)包方為縣鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)合作社。表1是一個(gè)隨機(jī)抽取的例子，而不是特意挑選出來(lái)的極端典型。事實(shí)上，周?chē)S多村民小組的情況均類似。從表1可以看出，一個(gè)戶主所耕種的土地有6～10 塊，平均每塊地的面積不足0.033 hm2。這充分說(shuō)明土地碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，從而影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

表1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)查信息公示表

土地碎片化不僅導(dǎo)致耕地資源浪費(fèi)、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和機(jī)械生產(chǎn)效率降低，而且嚴(yán)重阻礙了土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、專業(yè)化、機(jī)械化難以實(shí)現(xiàn)，影響了家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營(yíng)組織的培育與發(fā)展。

由此可見(jiàn)，要想提高生產(chǎn)效率，提升生產(chǎn)效益，提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行進(jìn)一步改革刻不容緩。

1 農(nóng)村土地制度改革方案的提出

1.1 農(nóng)村土地制度的困境原因及目前的改革方案

筆者認(rèn)為，出現(xiàn)土地碎片化現(xiàn)象的主要原因是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制存在一定缺陷。改革開(kāi)放初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制發(fā)揮了巨大的作用，極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速擺脫了長(zhǎng)期停滯不前的局面，也使我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量得到了大大提高。林毅夫認(rèn)為1979—1984 年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)農(nóng)作物產(chǎn)值增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為46.89%［3］。但是，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任實(shí)施的初始階段，因?yàn)榧w所有的生產(chǎn)用地往往分布在多個(gè)地段，不同地段與居住地的距離不同，肥沃程度也不同，為了保證公平，每個(gè)地段的土地給每個(gè)家庭都要分配一定的份額，因而造成了土地第一次碎片化。隨著時(shí)間的推移，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，導(dǎo)致需要調(diào)整聯(lián)產(chǎn)承包方案，而這種調(diào)整難以全部收回土地后再分配，往往是農(nóng)業(yè)人口減少的家庭調(diào)出一部分土地、農(nóng)業(yè)人口增加的家庭調(diào)入一部分土地。這就使得碎片化現(xiàn)象更加嚴(yán)重。

為了解決家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不完善所造成的碎片化現(xiàn)象以及農(nóng)民土地使用權(quán)不穩(wěn)定、農(nóng)民土地受益權(quán)受限等問(wèn)題，1984年至今我國(guó)采取了一系列改革措施，如延長(zhǎng)土地承包期、實(shí)施土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等。《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，要推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的建設(shè)工作，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的具體細(xì)節(jié)，如土地流轉(zhuǎn)方式、土地出讓原則、健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)等，進(jìn)行了詳細(xì)且明確的規(guī)定。

目前，學(xué)界的主流意見(jiàn)認(rèn)為當(dāng)前的農(nóng)村土地制度不夠完善，需要繼續(xù)改革。改革方向之一是繼續(xù)完善土地集體所有制，賦予農(nóng)民對(duì)土地長(zhǎng)久甚至永久使用的權(quán)利，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、集約化生產(chǎn)目標(biāo)。但事實(shí)上，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的限制因素較多，農(nóng)民顧慮重重，其核心顧慮主要是在集體所有制下農(nóng)民只有承包權(quán)，而這個(gè)承包權(quán)并不是長(zhǎng)久穩(wěn)定不變的，在一定條件下是有可能調(diào)整的。流轉(zhuǎn)時(shí)承包者不能把承包權(quán)完整地流轉(zhuǎn)出去，而只能流轉(zhuǎn)部分權(quán)利，這意味著流入者再繼續(xù)流轉(zhuǎn)時(shí)只能流轉(zhuǎn)這一部分權(quán)利，而不是完整的承包權(quán)。當(dāng)承包者所在的集體調(diào)整承包權(quán)時(shí)，第二手甚至第三手流入者仍必須與新的承包者協(xié)商，導(dǎo)致法律關(guān)系非常復(fù)雜。這種復(fù)雜關(guān)系使得流轉(zhuǎn)市場(chǎng)并不是一個(gè)完整的有效市場(chǎng)，而只是一個(gè)局部市場(chǎng)，而一個(gè)局部市場(chǎng)的價(jià)格體系往往是不完善的。另外，承包者往往擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出去后，因缺少有效市場(chǎng)而難以從市場(chǎng)上重新流轉(zhuǎn)回來(lái)。一些研究表明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在土地流轉(zhuǎn)收益較低、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不規(guī)范等問(wèn)題［4‐6］。因此，農(nóng)民參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性不高，效果也不盡如人意，土地碎片化現(xiàn)象仍廣泛存在。

鑒于此，學(xué)者提出了另外2 種改革方案。一是主張實(shí)行農(nóng)地完全私有化。支持理由是私有化可解決農(nóng)村土地所有權(quán)主體的虛置問(wèn)題，具有清晰的產(chǎn)權(quán)邊界和較強(qiáng)的利益激勵(lì)機(jī)制，能極大地激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。私有化后的土地可以自由轉(zhuǎn)讓和買(mǎi)賣(mài)，有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。二是土地國(guó)有化方案，主張將農(nóng)村土地全部收歸國(guó)有，給予農(nóng)民長(zhǎng)久甚至永久使用土地的權(quán)利。支持理由是國(guó)有化同樣可以解決農(nóng)村土地所有權(quán)主體的虛置問(wèn)題。而且土地國(guó)有化與傳統(tǒng)社會(huì)主義公有制理論基本一致，有利于降低農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的政治成本。土地國(guó)有化后，由國(guó)家直接統(tǒng)一管理農(nóng)村土地，同樣有利于推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，保護(hù)耕地資源和防止土地兼并［7‐8］。

但是，私有化和國(guó)有化均有一些反對(duì)理由。反對(duì)私有化的主要理由有我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，土地私有化明顯違反國(guó)家性質(zhì)和憲法，而且完全私有化勢(shì)必會(huì)引發(fā)大規(guī)模的土地兼并，失地農(nóng)民將會(huì)成為一個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題，而且國(guó)家的糧食安全沒(méi)有保障［9］。反對(duì)公有化的主要理由是如果是有償贖買(mǎi)土地，則國(guó)家不具有那樣雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，如果是無(wú)償剝奪土地，則會(huì)帶來(lái)劇烈的社會(huì)動(dòng)蕩。另為適應(yīng)土地國(guó)有化，必須增加管理層級(jí)，而管理層級(jí)的增加必將導(dǎo)致管理成本增加和效率降低。此外，國(guó)有化可能會(huì)為國(guó)家公權(quán)力侵害農(nóng)地權(quán)益提供更多便利。

1.2 農(nóng)村土地制度改革新方案的提出

受城市住房改革方案中土地國(guó)有、土地上房產(chǎn)私有的啟發(fā)，綜合考慮農(nóng)地國(guó)有化及私有化等改革方案的優(yōu)缺點(diǎn)，本文提出一個(gè)類似國(guó)有化永佃制但又有所區(qū)別的方案，即農(nóng)地所有權(quán)實(shí)施國(guó)有化、使用權(quán)等實(shí)施私有化。

新方案的基本精神是國(guó)家除了保留所有者最基本的所有權(quán)之外，將其余權(quán)利包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等均讓渡給農(nóng)民，農(nóng)民可以在遵守土地用途的基礎(chǔ)上自由地持有、經(jīng)營(yíng)、出租、轉(zhuǎn)讓、入股和繼承。

新方案的根本宗旨是在保證社會(huì)公平和穩(wěn)定，保證糧食生產(chǎn)安全，盡可能提高生產(chǎn)效益，提高農(nóng)民收入，讓廣大農(nóng)民富起來(lái)。

新方案具有許多優(yōu)越性，首先保證了土地的公有制原則，保證了國(guó)家利益和社會(huì)穩(wěn)定。其次是方案實(shí)施后不需要定期調(diào)整土地，農(nóng)民對(duì)土地歸屬有穩(wěn)定的預(yù)期，可以放心大膽地經(jīng)營(yíng)。又由于一次確權(quán)定終身，以后土地的變更由市場(chǎng)完成，農(nóng)民認(rèn)為經(jīng)營(yíng)農(nóng)地有利可圖但面積不足、面積足夠但地理位置不理想或歸于分散時(shí)，可以通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)入或置換，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。當(dāng)農(nóng)民由于各種原因不能或不愿繼續(xù)經(jīng)營(yíng)農(nóng)地時(shí)，可以通過(guò)市場(chǎng)來(lái)出租或出售土地，從而避免出現(xiàn)棄耕現(xiàn)象。

2 農(nóng)村土地制度改革新方案的合理性、必要性和可行性

2.1 農(nóng)地所有權(quán)國(guó)有化的合理性、必要性和可行性

2.1.1 合理性分析。從天然屬性來(lái)看，土地應(yīng)全體國(guó)民共有，即國(guó)有。土地是人類生存必不可少的要素，中華人民共和國(guó)公民從出生或獲得國(guó)籍之日起就有在國(guó)土上生存的權(quán)利。土地又是不可再生或增加的資源，如果現(xiàn)有資源全部分配完畢，則新增加的公民將無(wú)土地可以棲身。因此，從這種意義上來(lái)說(shuō)，土地只能是國(guó)民共有，即國(guó)有。農(nóng)地作為國(guó)土的一部分，也應(yīng)由全體國(guó)民共有，即國(guó)有。當(dāng)然，為了更方便地有效管理土地資源，國(guó)家可以下放管理權(quán)限，由某個(gè)區(qū)域的國(guó)民共同擁有某些區(qū)域，即劃分行政區(qū)域并分域管理，農(nóng)地同樣如此。

從我國(guó)法律體系來(lái)看，農(nóng)地所有權(quán)國(guó)有化也有其合理性。我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度是經(jīng)過(guò)多次演變而形成的。1947 年，中國(guó)共產(chǎn)黨制定、頒布了《中國(guó)土地法大綱》，廢除封建剝削土地制度，實(shí)行耕者有其田，其中最重要的內(nèi)容有兩方面：一是以鄉(xiāng)村為單位，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配；二是分配給人民的土地由政府發(fā)放土地所有證，并承認(rèn)其自由經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣(mài)及在特定條件下出租的權(quán)利。1950年，中央人民政府公布施行的《中華人民共和國(guó)土地改革法》規(guī)定：“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)的工業(yè)化開(kāi)辟道路?！痹谶@個(gè)階段，土地可視為是私有的。但是，上述階段為時(shí)甚短，1957—1978 年土地歸屬集體所有。而家庭承包經(jīng)營(yíng)階段（1978—2012 年）和“三權(quán)”分置改革階段（2012 年至今），雖然經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬農(nóng)民，但所有權(quán)仍歸屬集體。

目前正在使用的《中華人民共和國(guó)憲法》（2018修正）明確規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。其中還規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有，而農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，都屬于集體所有；農(nóng)村的宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。

由上述規(guī)定可以看出，土地公有制是我國(guó)所有土地共同擁有的性質(zhì)，其差別只在于是國(guó)有還是集體所有。大部分土地包括森林、山嶺、草原、荒地和灘涂等自然資源和城市土地均屬于國(guó)家所有，即全民所有。只有小部分土地即農(nóng)村和城市郊區(qū)除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，才屬于集體所有。所以，農(nóng)地所有權(quán)國(guó)有從邏輯上來(lái)說(shuō)是合理的。

2.1.2 必要性和可能性分析。從必要性來(lái)看，土地所有權(quán)歸國(guó)家，管理權(quán)上移，將更容易守住1.2億hm2耕地保護(hù)紅線。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，糧食安全是重中之重。2018 年發(fā)布的《中國(guó)的糧食安全》白皮書(shū)明確指出，國(guó)家糧食安全是一個(gè)事關(guān)人民生存、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家安全的重大問(wèn)題，特別是對(duì)于擁有近14 億人的中國(guó)來(lái)說(shuō)，更是至關(guān)重要，必須堅(jiān)持將飯碗牢牢端在自己手上。保障國(guó)家糧食安全的根本在耕地，但我國(guó)人均耕地面積不足世界平均水平的40%。如果耕地面積持續(xù)減少，糧食生產(chǎn)成了無(wú)本之木、無(wú)源之水，必將嚴(yán)重威脅糧食安全和國(guó)家長(zhǎng)治久安［10］。

從可行性來(lái)看，農(nóng)地所有權(quán)國(guó)有，不會(huì)在社會(huì)上造成很大的混亂和強(qiáng)烈的抵觸。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，隨著農(nóng)地集體所有制實(shí)施的時(shí)間越來(lái)越長(zhǎng)，農(nóng)地家族所有或私人所有的觀念越來(lái)越淡薄。一份調(diào)查顯示，40%左右的人認(rèn)為農(nóng)地事實(shí)上是國(guó)有的［11］。因此，如果農(nóng)地所有權(quán)國(guó)有化存在障礙，可能是法律法規(guī)方面的障礙和經(jīng)濟(jì)利益方面的障礙。而法律法規(guī)方面的障礙可以先擱置不予以處理，在某些地方進(jìn)行試點(diǎn)，了解效果如何而定。如果經(jīng)濟(jì)利益方面的障礙處理得當(dāng)，可以在不需付出較大成本的基礎(chǔ)上得到解決，具體設(shè)計(jì)和實(shí)施將在后面進(jìn)行論述。

2.2 農(nóng)地使用權(quán)等私有化的合理性、必要性和可行性

首先，農(nóng)地使用權(quán)私有化適應(yīng)當(dāng)前人民的思想水平并符合當(dāng)前國(guó)家的發(fā)展階段。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，目前處在社會(huì)主義初級(jí)階段，生產(chǎn)力還比較低下，生產(chǎn)效率也較低，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，在兼顧公平的基礎(chǔ)上重點(diǎn)提升生產(chǎn)效率仍是主要發(fā)展策略。而提升生產(chǎn)效率，農(nóng)地使用權(quán)私有化更符合當(dāng)前農(nóng)民的愿望。農(nóng)地使用權(quán)等私有化可以讓農(nóng)民獲得盡可能多的土地產(chǎn)權(quán)，有助于從根本上避免農(nóng)村干部利用權(quán)力在集體土地征用、流轉(zhuǎn)和分配使用中謀取私利，有利于促進(jìn)農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)投入、實(shí)行土地集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

另外，土地使用權(quán)等私有化可以保證農(nóng)民在遵守土地用途的基礎(chǔ)上，自主安排生產(chǎn)事項(xiàng)，從而減少行政管理成本、提高生產(chǎn)效率。

農(nóng)地使用權(quán)等私有化也符合我國(guó)一貫政策演變的內(nèi)在精神。《中國(guó)土地法大綱》中明確提出，耕者有其田。耕者有其田有雙重含義：一是田應(yīng)由耕者所擁有，而不是由其他人擁有；二是耕者應(yīng)實(shí)有其田，而不是虛有其田。從某種意義上來(lái)說(shuō)，使用權(quán)私有化正是耕者有其田第二重意義的實(shí)在化。

整體來(lái)看，目前的農(nóng)用土地集體所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的形成有其合理性和必然性，與當(dāng)時(shí)的歷史背景、管理水平和人們的思想認(rèn)識(shí)相符。歷史背景是中華人民共和國(guó)成立初期，農(nóng)村土地本是私有或宗族所有，如果像城市土地一樣，統(tǒng)統(tǒng)收歸國(guó)有，阻力較大。另外，農(nóng)村交通不便，無(wú)論是從各級(jí)政府能力還是空間距離來(lái)看，統(tǒng)一管理成本太高。而未繼續(xù)中華人民共和國(guó)成立初期的私有化，則與當(dāng)時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的設(shè)想（推廣集體農(nóng)莊）相符。

但隨著發(fā)展形勢(shì)的改變，所有權(quán)上收為國(guó)有，集體所有制逐漸淡化甚至徹底退出是完全可行的。因?yàn)榘凑展芾韺W(xué)原理，過(guò)去由于交通不完善、管治能力有限等原因，管治范圍不宜過(guò)大，否則會(huì)有反應(yīng)遲鈍的危險(xiǎn)，但隨著交通等基礎(chǔ)設(shè)施的完善以及管理能力的提高，管理層級(jí)扁平化是大勢(shì)所趨。而取消村和村民小組的集體生產(chǎn)管理層次，只保留其類似城市居委會(huì)的服務(wù)職能正是這種趨勢(shì)的體現(xiàn)。與此同時(shí)，隨著家庭承包制實(shí)施的實(shí)施，事實(shí)上農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)已大部分交給廣大農(nóng)民，農(nóng)用土地使用權(quán)等私有化只是進(jìn)一步從法律上將這些權(quán)力明確化和簡(jiǎn)單化。所以，農(nóng)用土地所有權(quán)國(guó)有化、使用權(quán)等私有化是一種水到渠成的自然結(jié)果。

3 農(nóng)村土地制度改革新方案的實(shí)施步驟

要將現(xiàn)行的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改變成所有權(quán)國(guó)有、使用權(quán)私有是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要修改一些法律法規(guī)，但該項(xiàng)工作沒(méi)有想象中那么艱巨、那么繁重。國(guó)家擁有土地所有權(quán)，但只需規(guī)定土地的用途是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民不可隨意改變其用途。如果農(nóng)民需要交易只有使用權(quán)等的農(nóng)用土地，一般只需報(bào)備即可，因此，不需另設(shè)土地管理機(jī)構(gòu)，只要由現(xiàn)有的縣級(jí)國(guó)土局?jǐn)U展業(yè)務(wù)即可。整個(gè)過(guò)程可以與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行類同。另外，土地所有權(quán)收歸國(guó)有，但國(guó)家不需要使用額外的資金贖買(mǎi)農(nóng)村土地，因?yàn)橥恋氐氖褂谜邲](méi)有改變。土地所有權(quán)國(guó)有，只是為了保證土地不被濫用、不被惡意兼并，而且與集體所有制相比可以在比較大的地域范圍內(nèi)買(mǎi)賣(mài)流轉(zhuǎn)。正常情況下，國(guó)家不干預(yù)農(nóng)民對(duì)土地的善意使用但保留了最后的宏觀管理權(quán)力，這是一個(gè)具有保險(xiǎn)功能性質(zhì)的安排。而土地使用權(quán)等私有化的安排，可以將農(nóng)村最后一次確權(quán)的方案固化下來(lái)，之后不再調(diào)整。這樣就給現(xiàn)有的土地承包者吃了一個(gè)定心丸，鼓勵(lì)他們積極經(jīng)營(yíng)土地，提高生產(chǎn)效率和產(chǎn)量。當(dāng)然，具體的實(shí)施細(xì)則需要另行擬定。

4 對(duì)一些重要疑問(wèn)的解釋

4.1 農(nóng)地所有權(quán)國(guó)有化是否會(huì)打擊農(nóng)民的生產(chǎn)積極性

農(nóng)地所有權(quán)國(guó)有化，只是所有權(quán)實(shí)施國(guó)有化，其余產(chǎn)權(quán)包括使用權(quán)、收益權(quán)等并不收歸國(guó)有。在正常使用的情況下，農(nóng)民對(duì)土地的支配權(quán)和自主權(quán)不但沒(méi)有縮減，反而有所加大。另外，將農(nóng)地所有權(quán)由集體所有上收到國(guó)有，可避免一些集體對(duì)農(nóng)地的不當(dāng)管理，因此不會(huì)打擊農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。加之實(shí)施使用權(quán)等私有化的配套措施，可能會(huì)進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

4.2 農(nóng)地所有權(quán)國(guó)有化是否會(huì)給國(guó)家?guī)?lái)較大的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)

農(nóng)地所有權(quán)國(guó)有化，只是從管理層級(jí)上將原來(lái)的集體所有上收為國(guó)有，并由縣一級(jí)或鎮(zhèn)一級(jí)國(guó)土部門(mén)登記造冊(cè)管理，但并不進(jìn)行重新分配，因此，不需要向農(nóng)民贖買(mǎi)土地，不會(huì)給國(guó)家?guī)?lái)較大的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。

4.3 農(nóng)地使用權(quán)等私有化是否會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模惡性土地兼并

農(nóng)地使用權(quán)等私有化后，在一定條件下，農(nóng)民可以自由買(mǎi)賣(mài)，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展。但由于土地的最終所有權(quán)已收歸國(guó)有，對(duì)不合理的買(mǎi)賣(mài)行為，國(guó)家作為所有者完全可以不同意和不批準(zhǔn)。就具體做法而言，達(dá)到一定額度的土地買(mǎi)賣(mài)，需要土地管理部門(mén)的批準(zhǔn)，而不是事后報(bào)備即可。這就從行政上預(yù)防和限制了不合理的惡性土地兼并和壟斷行為。另外，可以用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)抑制惡性土地兼并，如土地使用國(guó)家不收費(fèi)，但是土地規(guī)模越大、收益越多，農(nóng)產(chǎn)品稅收則越多。因此，大規(guī)模的不合理惡性土地兼并是完全可以避免的。當(dāng)然，對(duì)小規(guī)模的自耕農(nóng)戶，不僅可以不收稅，甚至可以如目前正在實(shí)行的政策一樣發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。

4.4 國(guó)家征用土地是否易損害農(nóng)民利益

征收和轉(zhuǎn)讓土地時(shí)，土地本身有不同的價(jià)值和價(jià)格，一是作為農(nóng)地使用時(shí)的價(jià)格，二是作為建設(shè)用地使用時(shí)的價(jià)格，兩者之間存在差價(jià)。作為農(nóng)地使用的價(jià)格款應(yīng)完全交給農(nóng)民，并加上當(dāng)季的農(nóng)作物損失。農(nóng)民得到這筆土地價(jià)格款之后，可以在市場(chǎng)上重新購(gòu)買(mǎi)新的農(nóng)地，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也可攜款轉(zhuǎn)產(chǎn)。如果是征收土地用于建設(shè)工廠，招工時(shí)可在同等條件下優(yōu)先錄用被征地的農(nóng)民。另外，由于政府掌握了全部土地的所有權(quán)，也可在新增農(nóng)用土地中優(yōu)先拍賣(mài)一些農(nóng)用土地給失地農(nóng)民。作為建設(shè)用地的土地價(jià)格可以參照城市建設(shè)用地的價(jià)格來(lái)確定，該價(jià)格與作為農(nóng)地價(jià)格之間的差額該由全民即政府所有，由于這是政府行為所造成的。事實(shí)上，這種做法與國(guó)際慣例是相符的，如我國(guó)香港改變土地用途時(shí)需要補(bǔ)交地價(jià)。

另外，土地征用款直接由國(guó)家交給農(nóng)民，少了小集體這一個(gè)中間環(huán)節(jié)，因此，農(nóng)地所有權(quán)國(guó)有不但不會(huì)更容易損害農(nóng)民利益，反而有助于保護(hù)農(nóng)民利益。

5 結(jié)語(yǔ)

本文提出的農(nóng)地所有權(quán)國(guó)有、使用權(quán)等私有的方案不僅是合理和必要的，而且是可行的。該方案避開(kāi)了完全公有化或私有化的各種弊端，又保留了上述兩種改革方案的有利之處，順利實(shí)施之后可以減少管理層級(jí)和管理成本，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和效率，增加糧食及其他農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量。還可形成一個(gè)有效的土地市場(chǎng)，促進(jìn)土地合理流通，以合理的價(jià)格使農(nóng)地變成活資產(chǎn)，同時(shí)為國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)征用土地價(jià)格的確定提供一個(gè)有益的參考?？傮w而言，這是一種對(duì)社會(huì)擾動(dòng)較小、平穩(wěn)而漸進(jìn)的改革。實(shí)施之后，社會(huì)將能持續(xù)自發(fā)地繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；l(fā)展，而政府保有調(diào)控該進(jìn)程速度的手段，以保證其進(jìn)程不會(huì)太快，以免在短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)大量的失地農(nóng)民等不利情況。