張桂敏 王軻 吳湘玲

摘 要：在公共政策系統(tǒng)中，對(duì)政策終結(jié)影響變量的研究多集中于客觀的外部環(huán)境、政策本身的屬性以及利益團(tuán)體的博弈等方面，關(guān)于政策地位對(duì)政策終結(jié)的影響，學(xué)界則鮮有涉及。政策作為政策系統(tǒng)最直接的輸出產(chǎn)品，在本質(zhì)上體現(xiàn)為政策參與者的利益分配格局，將其在政策系統(tǒng)中的地位作為研究切入點(diǎn)具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值。政策地位的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)從四個(gè)方面體現(xiàn)：政策制定主體地位的高低、學(xué)者關(guān)注程度的大小、執(zhí)行部門(mén)是否聯(lián)合行動(dòng)、政策最終作用對(duì)象的廣度。在此基礎(chǔ)上，判斷政策地位的高低，可通過(guò)自上而下、承上啟下、自下而上三大途徑對(duì)政策終結(jié)施加影響。

關(guān)鍵詞：政策系統(tǒng);政策終結(jié);政策地位

中圖分類(lèi)號(hào)：D60

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2021）07-0061-06

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科一般項(xiàng)目“政府購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)研究”（19BZZ100）;教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“人口老齡化與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究”（16JJD840009）。

作者簡(jiǎn)介：張桂敏（1987-），女，石家莊人，北方工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，研究方向：人口老齡化、公共政策;王軻（1982-），男，河南泌陽(yáng)人，鄭州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，通訊作者，研究方向：地方政府治理、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù);吳湘玲（1967-），女，湖北通城人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：地方政府管理、非營(yíng)利組織管理。

自“政策科學(xué)之父”拉斯韋爾提出政策階段論之后的20年時(shí)間里，有關(guān)政策科學(xué)的研究多集中于政策制定方面。進(jìn)入20世紀(jì)70年代，始于“趨后傾向”，特別是普雷斯曼和威爾達(dá)夫斯基等人編寫(xiě)的《執(zhí)行》一書(shū)的面世，“政策終結(jié)”開(kāi)始走進(jìn)學(xué)者的研究視野并引起廣泛關(guān)注。至此，政策系統(tǒng)在理論層面構(gòu)成了一個(gè)完整的系統(tǒng)環(huán)，包含了從政策制定到政策終結(jié)的一系列環(huán)節(jié)。所謂政策系統(tǒng)，是指政策主體、政策客體與外部環(huán)境之間不斷進(jìn)行互動(dòng)調(diào)適的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。換言之，政策系統(tǒng)是一個(gè)由若干相互區(qū)別又相互聯(lián)系的政策子系統(tǒng)，如政策制定、政策執(zhí)行、政策終結(jié)等，所構(gòu)成的政策巨系統(tǒng)，并與政策環(huán)境持續(xù)不斷地進(jìn)行著物質(zhì)、信息和能量的交換。需要強(qiáng)調(diào)的是，所有的政策子系統(tǒng)在政策系統(tǒng)中并不處于同等重要的位置，政策制定、政策執(zhí)行一直是政策研究者關(guān)注的焦點(diǎn)，關(guān)于政策終結(jié)的研究卻相對(duì)較少。然而，這并不意味著政策終結(jié)不重要或者相對(duì)簡(jiǎn)單。相反，政策終結(jié)長(zhǎng)期以來(lái)并不如預(yù)期中那樣一帆風(fēng)順，各種或潛在或顯性的因素都可能成為政策順利終結(jié)的障礙。

如何作出政策終結(jié)？終結(jié)受到哪些因素的影響？政策終結(jié)的后果是什么？這些構(gòu)成一個(gè)“政策黑箱”，困擾著研究者。國(guó)內(nèi)外學(xué)者從多個(gè)視角對(duì)相關(guān)的影響變量展開(kāi)研究，但政策地位，即政策在政策系統(tǒng)中所占有的位置，對(duì)政策終結(jié)的影響一直未得到足夠關(guān)注。無(wú)論政策的地位高低，其都是政策終結(jié)中不容忽視的一個(gè)影響變量，將政策地位作為切入點(diǎn)對(duì)政策終結(jié)作出補(bǔ)充性、專(zhuān)題性的研究，對(duì)提升政府治理能力、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有積極的理論意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、相關(guān)研究的梳理

（一）政策終結(jié)的概念梳理

對(duì)研究主題展開(kāi)分析的第一步是明晰關(guān)鍵性概念，因此在對(duì)現(xiàn)有政策終結(jié)影響變量的梳理之前，有必要對(duì)政策終結(jié)的概念作一簡(jiǎn)要梳理。從字面理解，政策終結(jié)就是一項(xiàng)政策的終止或結(jié)束。Brewer認(rèn)為，政策終結(jié)是“政策與項(xiàng)目的調(diào)試，大凡政策與項(xiàng)目無(wú)法發(fā)揮功能或已成為多余或過(guò)時(shí)，甚至不必要時(shí)，則將政策與項(xiàng)目予以終止或結(jié)束”[1]。Deleon從廣義層面定義政策終結(jié)，認(rèn)為它是政治當(dāng)局對(duì)某一特殊的功能、計(jì)劃、政策或組織，經(jīng)過(guò)審慎評(píng)估的過(guò)程之后，而加以結(jié)束或終結(jié)[2]。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)公共政策終結(jié)概念的界定多見(jiàn)于教科書(shū)中的一些參考性解釋。在臺(tái)灣學(xué)者林永波看來(lái)，政策終結(jié)隱含著舊有東西的終止和新期望、新價(jià)值的建立。張康之從利益分配視角提出，政策終結(jié)本質(zhì)上是一種政策資源及其利益重新配置的機(jī)制[3]。陳振明、張金馬、陳慶云等人在Deleon的概念架構(gòu)下提出，政策終結(jié)是決策者在審慎評(píng)估之后，通過(guò)必要的措施，對(duì)錯(cuò)誤、過(guò)時(shí)、不必要的政策予以終止的行為。

從對(duì)政策終結(jié)的界定，我們可以看到政策終結(jié)涉及到資源、利益以及各種價(jià)值的交鋒和重配，能否順利實(shí)現(xiàn)終結(jié)取決于各種政治力量間暗潮洶涌的博弈結(jié)果。政策一旦被制定，便具有了生命力。政策終結(jié)意味著原有利益格局的變動(dòng)，如若沒(méi)有任何激勵(lì)措施，政策制定者之間難免出現(xiàn)利益沖突，甚至導(dǎo)致終結(jié)停滯[4]。再加上利益集團(tuán)受“沉沒(méi)成本（sunk cost）”的束縛會(huì)竭力保留原有政策。恰如張金馬早年所說(shuō)，政策終結(jié)并不會(huì)自發(fā)產(chǎn)生，而是一種人為的政治行為[5]。此外，即使當(dāng)局者意識(shí)到政策存在過(guò)時(shí)、無(wú)效甚至錯(cuò)誤進(jìn)而需要對(duì)其進(jìn)行終止，在當(dāng)前漸進(jìn)主義決策模式的情境下，政策終結(jié)也很難進(jìn)入人們的認(rèn)知轉(zhuǎn)變，甚至不存在于人們的思維之內(nèi)，因?yàn)楫?dāng)事人更多是以政策的修補(bǔ)、調(diào)整作為邏輯出發(fā)點(diǎn)。

（二）國(guó)內(nèi)外關(guān)于影響變量的梳理

關(guān)于公共政策終結(jié)的影響變量，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同的研究視閾作出解說(shuō)。其中，廣被認(rèn)可的是Deleon在1978年提出的政策終結(jié)障礙的經(jīng)典理論框架（Termination Obstacles Framework），其中總結(jié)了具體的變量：心理上的不愿意、組織機(jī)構(gòu)的持續(xù)性、動(dòng)態(tài)的保守主義、反終結(jié)聯(lián)盟、法律上的障礙、終結(jié)啟動(dòng)的高成本。Dery、Frantz持同樣觀點(diǎn)。Krikpatrick等人在前人的基礎(chǔ)上將影響政策終結(jié)的變量歸結(jié)為終結(jié)聯(lián)盟的反動(dòng)、動(dòng)態(tài)保守主義、啟動(dòng)成本、立法障礙和恐懼或不確定性。以上幾人的表述雖有細(xì)微差別，但對(duì)于政策終結(jié)的影響變量的解釋卻殊途同歸。Gevamay認(rèn)為組織的特性和終結(jié)的內(nèi)在成本是阻礙政策終結(jié)的兩大主因，Harris卻僅僅將限制因素歸結(jié)為意識(shí)形態(tài)的影響，而部分學(xué)者直接將政策終結(jié)的影響變量簡(jiǎn)化為對(duì)組織持久性的考慮以及終結(jié)的代價(jià)（包括情感、政治、法律以及財(cái)政等的考慮）兩個(gè)方面。里斯蒂娜·亞當(dāng)?shù)热苏J(rèn)為，政策的變遷抑或終止是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治競(jìng)爭(zhēng)、利益博弈以及行政管理走向?qū)I(yè)化的副產(chǎn)品[6]。概言之，國(guó)外學(xué)者關(guān)于公共政策終結(jié)的影響變量的分析，可大致歸為三類(lèi)：客觀因素、驅(qū)動(dòng)因素以及限制因素[7]。

國(guó)內(nèi)已有研究多將政策終結(jié)的影響變量聚焦在心理上的抵觸、組織的持久性、反對(duì)集團(tuán)聯(lián)盟、法律障礙、成本障礙。除此之外，陳振明指出，社會(huì)輿論通過(guò)新聞傳播滲透到社會(huì)各個(gè)方面，成為影響政策終結(jié)的第六大障礙[8]。陶學(xué)榮、王鋒認(rèn)為，政策評(píng)估的缺失也是本該終結(jié)的政策遲遲無(wú)法合理終結(jié)的原因之一[9]。劉雪明等認(rèn)為，典型事件、政策評(píng)估、環(huán)境變化、公共輿論、領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)力五大因素緊密關(guān)聯(lián)共同影響公共政策終結(jié)[10]。王振波則將政策終結(jié)的根源歸納為：不合規(guī)、不合法、不合情理、缺乏必要維護(hù)，即聚焦于政策本身的缺陷分析政策的終結(jié)[11]。

縱觀既有研究，政策終結(jié)所涉及的領(lǐng)域非常廣泛，影響政策終結(jié)的變量也不一而足，而且在不同的歷史時(shí)期、地區(qū)、文化以及政府不同層級(jí)的政策終結(jié)，各個(gè)變量所起作用不一，很難批判不同變量對(duì)政策終結(jié)影響的大小。然而，在當(dāng)前研究中鮮少涉及政策在政策系統(tǒng)中的地位對(duì)政策終結(jié)的影響，從而削弱了現(xiàn)有理論的邏輯解釋力，本研究在此基礎(chǔ)上對(duì)政策地位在政策終結(jié)中的影響作用作出嘗試性研究，以期豐富相關(guān)研究成果。

二、政策在政策系統(tǒng)中所處地位的判斷標(biāo)準(zhǔn)

政策作為政策系統(tǒng)的直接輸出產(chǎn)品，是擁有公共權(quán)力的各政策參與者之間利益角逐的產(chǎn)物，分析政策在政策系統(tǒng)中的地位，其實(shí)質(zhì)就是明確承載公共權(quán)力的政策參與者在政策系統(tǒng)中是如何尋求有利于自身的利益分配格局。其中，政策參與者，既指直接參與和影響政策制定的組織和個(gè)人，也指受政策影響反過(guò)來(lái)又影響政策制定和執(zhí)行的組織和個(gè)人。具體到判斷標(biāo)準(zhǔn)，則主要體現(xiàn)在以下幾方面。

（一）政策制定主體的地位

政策制定主體特指擁有法定決策權(quán)的高層組織或個(gè)人，在整個(gè)政策系統(tǒng)中居于核心地位，組成并領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)決策過(guò)程。在政策終結(jié)過(guò)程中，政策制定主體（包括權(quán)威機(jī)構(gòu)、政治精英人物）具有舉足輕重的作用，直接奠定了政策本身在政策系統(tǒng)中的地位，甚至可以毫不夸張地說(shuō)，對(duì)政策能否順利終結(jié)具有直接的、決定性的影響。政策制定主體層級(jí)與政策所處地位呈正相關(guān)關(guān)系，也即政策制定主體層級(jí)越高，政策所處地位就越高，對(duì)于政策加以終結(jié)就越難以實(shí)施。

同時(shí)，政策制定主體從另一方面也反映政策位階的高低，政策位階與政策地位成正相關(guān)關(guān)系。例如，上升為法律層面的政策相較于地方法規(guī)、部門(mén)規(guī)章，在政策系統(tǒng)中地位較高，穩(wěn)定性和權(quán)威性也較強(qiáng)，再加上政策本身的生命力，要使其終結(jié)往往要大費(fèi)周折，不僅耗時(shí)，也會(huì)面臨不可預(yù)期的抵觸心理和抵制行為。

概而言之，政策制定主體通過(guò)主體層級(jí)以及政策位階兩個(gè)方面折射出政策所處地位，成為衡量政策地位的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）專(zhuān)家學(xué)者的關(guān)注程度

美國(guó)公共政策學(xué)者查爾斯·O.瓊斯指出，組織機(jī)構(gòu)一旦結(jié)成共同體，就會(huì)有效地威脅政策終結(jié)行為[12]。盡管專(zhuān)家學(xué)者不直接參與一項(xiàng)政策的醞釀、制定和執(zhí)行，但卻可以通過(guò)研究報(bào)告、與會(huì)發(fā)言、網(wǎng)絡(luò)書(shū)信等渠道表達(dá)政策意見(jiàn)。同時(shí)，他們一般以大學(xué)、科研院所等機(jī)構(gòu)為依托，構(gòu)成學(xué)術(shù)共同體，利用團(tuán)體專(zhuān)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)活躍于政策終結(jié)的舞臺(tái)上，從技術(shù)理性的角度帶來(lái)共鳴、提出參考性方案，對(duì)政策地位具有溢出效應(yīng)，即專(zhuān)家學(xué)者表達(dá)意見(jiàn)的初衷是確保政治當(dāng)局制定決策的科學(xué)化，同時(shí)也間接構(gòu)成影響政策地位的重要力量[13]。

專(zhuān)家學(xué)者對(duì)于某一項(xiàng)政策的關(guān)注度可以說(shuō)是公共政策終結(jié)的催化劑，在引導(dǎo)公共輿論走向的同時(shí)，成為衡量政策地位的判斷標(biāo)準(zhǔn)之一。誠(chéng)如詹姆斯·E.安德森曾指出的，公共政策的基本范圍和方向基本由公共輿論確定。普通民眾心中，專(zhuān)家學(xué)者本身就代表相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)威，對(duì)于哪些政策需要被關(guān)注、哪些政策需要被終結(jié)，專(zhuān)家學(xué)者所發(fā)表的意見(jiàn)猶如一顆“定心丸”，影響民眾認(rèn)知，間接框定政策的范圍和方向。當(dāng)某一項(xiàng)政策引起相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的廣泛關(guān)注和熱烈評(píng)論時(shí)，說(shuō)明這一政策在政策系統(tǒng)中具有較為重要的地位，一旦被發(fā)現(xiàn)政策不合時(shí)宜或存在過(guò)失、錯(cuò)誤，政策終結(jié)便較為快速、順暢。相反，一項(xiàng)政策如若未能引起專(zhuān)家學(xué)者關(guān)注，說(shuō)明其相對(duì)于其他政策處于弱勢(shì)地位，甚至無(wú)足輕重，那么關(guān)于這一政策的終結(jié)便出現(xiàn)復(fù)雜局面：在不影響整體利益的前提下，由于沉沒(méi)成本的潛在影響，政策當(dāng)局往往會(huì)抱有“打擦邊球”的心理，對(duì)需要終結(jié)的政策輕描淡寫(xiě)甚至視而不見(jiàn);只有在影響社會(huì)整體利益或團(tuán)體自身利益時(shí)，才可能會(huì)采取被動(dòng)措施加以終結(jié)。

（三）執(zhí)行部門(mén)的聯(lián)合狀況

恰如張金馬所說(shuō)，政策終結(jié)并不是一種自然現(xiàn)象，不會(huì)自發(fā)產(chǎn)生，而是人們主動(dòng)進(jìn)行的一項(xiàng)政治行為[14]。這種顯著的人為性致使任何一項(xiàng)公共政策的終結(jié)都需要借助相關(guān)的執(zhí)行部門(mén)和一線執(zhí)行者加以落實(shí)。在實(shí)踐中，執(zhí)行部門(mén)可能是單個(gè)部門(mén)“單打獨(dú)斗”直接執(zhí)行終結(jié)，也可能是多個(gè)部門(mén)“抱團(tuán)”聯(lián)合執(zhí)行終結(jié)，這可以說(shuō)是判斷政策地位的另一重要風(fēng)向標(biāo)。若是單個(gè)的執(zhí)行部門(mén)則多數(shù)情況下意味著政策影響范圍較小，所處地位不高，進(jìn)一步講，政策終結(jié)過(guò)程中所遇阻力較小，較易實(shí)施;如若是多個(gè)部門(mén)聯(lián)合執(zhí)行，則表明這一政策影響范圍相對(duì)廣泛，在政策系統(tǒng)中地位較高，政策走向終結(jié)就存在較大阻力，期間難免牽涉主體間的利益博弈、權(quán)力抗衡，終結(jié)過(guò)程的推進(jìn)勢(shì)必呈現(xiàn)出復(fù)雜多變的態(tài)勢(shì)，整體表現(xiàn)為一種政策均衡格局下的暗潮涌動(dòng)。

（四）政策作用對(duì)象的廣度

政策是針對(duì)特定的社會(huì)群體而制定的行為準(zhǔn)則。換言之，政策具有指向性，直接指向的群體便是政策效力輻射的對(duì)象。所謂的政策作用對(duì)象，即政策直接作用與影響的公眾群體或那些受政策規(guī)范、管制和調(diào)節(jié)的社會(huì)成員，亦即受政策影響的目標(biāo)團(tuán)體[15]。順言之，政策作用對(duì)象的廣度可以理解為政策事件輻射到的目標(biāo)團(tuán)體的數(shù)量，具體到本文指代全體民眾、部分民眾抑或是特殊利益群體。政策作用對(duì)象的廣度直接影響政策在政策系統(tǒng)中的地位，成為重要判斷標(biāo)準(zhǔn)之一，這是因?yàn)檎咦饔脤?duì)象并非消極被動(dòng)地接受政策，相反會(huì)主動(dòng)積極地參與并影響政策的制定與走向。如果政策事件涉及到社會(huì)上絕大多數(shù)民眾，且走入公眾的視野范圍，那么政策制定者在群體壓力下就不得不對(duì)政策予以足夠重視，權(quán)衡利弊作出審慎理性的決策，如此，政策不言而喻所處地位較高。例如，三峽工程實(shí)施時(shí)需要移民數(shù)十萬(wàn)，如此龐大的社會(huì)群體自然將政策提升到政策系統(tǒng)的顯著地位上來(lái)。反之，政策事件只是涉及到部分民眾，且范圍較小，則地位相對(duì)較低。也就是說(shuō)，政策作用對(duì)象范圍越廣，對(duì)政策地位的影響力越大。但值得警惕的是，政策地位會(huì)受一些極端情況的影響，即政策盡管影響對(duì)象范圍狹窄，但如果是具有利害關(guān)系的特殊利益團(tuán)體或具有強(qiáng)大影響力的集團(tuán)，則政策在政策系統(tǒng)中的地位也會(huì)呈現(xiàn)出較高的態(tài)勢(shì)。

三、政策地位對(duì)政策終結(jié)的影響

通過(guò)對(duì)政策系統(tǒng)中政策地位判斷標(biāo)準(zhǔn)的分析，大致可以確定在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中政策地位的高低。通過(guò)政策地位的確定，來(lái)探析其對(duì)政策終結(jié)是否會(huì)產(chǎn)生影響、影響程度怎樣、又是通過(guò)何種形式體現(xiàn)這種影響程度的，才是筆者的目標(biāo)所在。

（一）自上而下的制力終結(jié)

所謂的自上而下的制力終結(jié)，指的是決策者對(duì)某一政策的關(guān)注度，進(jìn)而由決策制定者對(duì)政策是否需要終結(jié)作出主動(dòng)判斷。對(duì)政策進(jìn)行終結(jié)在某種程度上意味著政策立法活動(dòng)缺乏一定的科學(xué)性和有效性，無(wú)法很好實(shí)現(xiàn)政策最初的目的。尤其是上升為法律的政策所具有的權(quán)威性和穩(wěn)定性本身就意味著政策終結(jié)會(huì)陷入難以擺脫的窘境。正如美國(guó)政策學(xué)家托馬斯·R.戴伊指出的：“政府的方案很少會(huì)被終止?！坏┮豁?xiàng)政策被政府制度化了，它就特別難以終止?！盵16]

其一，盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的利益糾葛是政策難以終結(jié)的根本原因。政策終結(jié)與其說(shuō)是一項(xiàng)新政策的起點(diǎn)，毋寧說(shuō)是決策者復(fù)雜利益之間重新洗牌的信號(hào)燈。正如Easton從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角所闡述的，政策的形成實(shí)質(zhì)上是政策制定主體圍繞著特定的政策議題，為各自利益展開(kāi)的討價(jià)還價(jià)和相互博弈的結(jié)果，即政策是利益分配的最終體現(xiàn)[17]。政策一旦終結(jié)通常意味著既得利益者要承受一定的損失，為避免這種損失或者將損失降到最低，他們往往會(huì)千方百計(jì)阻擾政策終結(jié)。

根據(jù)布坎南的公共選擇理論，政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，存在明顯的尋利動(dòng)機(jī)。這種尋利的主體包括政策的制定者和決策者（有時(shí)兩者合二為一）。在利益沖動(dòng)下，夾裹著政府利益的政策即便與公共利益相沖突，違背經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，決策者也會(huì)基于利益驅(qū)動(dòng)而想法設(shè)法保障政策的執(zhí)行以維護(hù)自身的既得利益，導(dǎo)致政府制定的政策出現(xiàn)終結(jié)能力不足的障礙[18]。甚至，政策終結(jié)會(huì)忽視公民話語(yǔ)權(quán)，背離公共性原則和公益性目標(biāo)，出現(xiàn)公共權(quán)力異化的現(xiàn)象，加重遭遇到的阻力和抵制。

其二，考評(píng)晉升機(jī)制和任期制導(dǎo)致的政績(jī)工程是政策難以終結(jié)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)?？荚u(píng)晉升、任期制促使地方行政首長(zhǎng)偏好于關(guān)注見(jiàn)效快、實(shí)施周期短，但卻可能與地方實(shí)際發(fā)展不相適應(yīng)的政策來(lái)實(shí)現(xiàn)政績(jī)目標(biāo)，這些政策一般在決策領(lǐng)導(dǎo)者任職期間不會(huì)出現(xiàn)終結(jié)的趨勢(shì)。例如， 有些地方領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)打造一些政績(jī)形象工程來(lái)取得立竿見(jiàn)影的政治效果，獲取政治資本，實(shí)現(xiàn)自身的政績(jī)目標(biāo)、政治前途和利益追求。最鮮活的例證就是近年來(lái)地方政府層出不窮的“政績(jī)錦標(biāo)賽”。此外，人事變動(dòng)也會(huì)對(duì)政策終結(jié)產(chǎn)生重要影響。政策在制定的過(guò)程中凸顯著制定者或決策者的“人格化”，決策者在考慮終止某項(xiàng)政策時(shí)，主觀上其實(shí)不愿意承認(rèn)自己所制定的政策遭遇了失敗的結(jié)局，任職期間政策一般鮮有終結(jié)[19]。一旦發(fā)生領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)任、離職、辭職或者辭退開(kāi)除等情況，新一輪領(lǐng)導(dǎo)者的更替多數(shù)意味著政策注意力的轉(zhuǎn)移，政策發(fā)生終結(jié)的情況較為多見(jiàn)。

（二）承上啟下的催化終結(jié)

所謂承上啟下的催化終結(jié)，指媒體力量對(duì)政策終結(jié)的影響，其中隱含專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)、民眾的關(guān)注。無(wú)論是發(fā)達(dá)的西方國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，隨著互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代的到來(lái)，媒體具備了強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員力和傳播力，在政治生活中發(fā)揮著日益重要的作用。在國(guó)外，媒體被稱(chēng)為“第四種權(quán)力”，與立法、行政、司法并立，許多政策實(shí)踐表明：媒體在政策地位中扮演著舉足輕重的角色，進(jìn)而影響政策終結(jié)。盡管其不能直接對(duì)政策終結(jié)產(chǎn)生影響，但作為非正式舞臺(tái)上最為積極的活躍者，它們可以依據(jù)對(duì)相關(guān)新聞事件、專(zhuān)家學(xué)者言論的篩選、過(guò)濾、編排，從外圍推動(dòng)政策議程的走向，形成政策壓力，對(duì)政策終結(jié)施加影響[20]。具體來(lái)說(shuō)，媒體的角色主要表現(xiàn)在以下幾方面：政府公共政策的傳播器、專(zhuān)家學(xué)者意見(jiàn)的風(fēng)向標(biāo)、社會(huì)輿論變化的發(fā)酵劑。

當(dāng)媒體對(duì)某一項(xiàng)政策關(guān)注度較高且持積極終結(jié)態(tài)度時(shí)，其背后必定涉及眾多參與者，則政策終結(jié)較易進(jìn)行;反之，持消極或阻礙的態(tài)度時(shí)，政策終結(jié)的進(jìn)程通常是緩慢的甚至出現(xiàn)停滯。托馬斯·R.戴伊在《自上而下的政策制定》一書(shū)中說(shuō)：“當(dāng)華盛頓的政治家們必須回答記者的問(wèn)題，必須對(duì)新聞報(bào)道做出反應(yīng)，必須對(duì)編輯意見(jiàn)做出回應(yīng)時(shí)，媒體就在直接施加影響于政府的決策。通過(guò)呼喚民眾關(guān)注各種各樣的社會(huì)‘問(wèn)題和‘危機(jī)，媒體就在間接地影響著政策制定者?！盵21] 在戴伊看來(lái)，精英們依靠媒體來(lái)界定“社會(huì)問(wèn)題”，進(jìn)而制造“問(wèn)題”，媒體的關(guān)注度引導(dǎo)社會(huì)公眾的聚焦點(diǎn)，通過(guò)大量的報(bào)道宣傳進(jìn)入廣大公眾的視野，進(jìn)而對(duì)政府部門(mén)施加壓力，最終迫使政府部門(mén)作出終結(jié)那些不合時(shí)宜、無(wú)效的政策的決定。

此外，媒體的權(quán)威性和媒體對(duì)社會(huì)問(wèn)題的反應(yīng)程度也是政策終結(jié)的重要影響變量。這是因?yàn)槊襟w一方面直接影響政策的制定者和執(zhí)行者，另一方面又對(duì)公共政策目標(biāo)群體的價(jià)值觀念及行為模式產(chǎn)生間接影響[22]。換言之，媒體既影響政府官員，又影響民眾。在媒體對(duì)一項(xiàng)政策持溫和的接受態(tài)度，則改變現(xiàn)狀、終結(jié)政策的可能性就比較小。相反，該項(xiàng)政策引起了媒體的激烈反應(yīng)時(shí)，各種或隱性或顯性的風(fēng)險(xiǎn)就隨時(shí)可能爆發(fā)，倒逼政策制定者在事態(tài)進(jìn)一步惡化之前采取果斷措施，及時(shí)終結(jié)那些無(wú)效、過(guò)時(shí)、錯(cuò)誤的政策。如由2003年孫志剛事件引發(fā)的收容遣送制度的終結(jié)，就是在南方都市報(bào)、北京青年報(bào)、中國(guó)青年報(bào)以及新華網(wǎng)等各大媒體的持續(xù)跟進(jìn)和轉(zhuǎn)載下迅速發(fā)酵，成為焦點(diǎn)事件，最終促成政策的終結(jié)。

（三）自下而上的抗?fàn)幗K結(jié)

所謂自上而下的抗?fàn)幗K結(jié)，亦即社會(huì)民眾對(duì)政策終結(jié)作出的反應(yīng)。根據(jù)委托代理理論，民眾將自身權(quán)力交付給政府部門(mén)代為行使，民眾對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，政府部門(mén)制定的政策本質(zhì)上理應(yīng)體現(xiàn)民眾公共利益的最大化。國(guó)家起源論也進(jìn)一步指出國(guó)家的出現(xiàn)以及政府部門(mén)的設(shè)立都是民眾行使權(quán)力、實(shí)現(xiàn)公共利益的手段[23]。但在現(xiàn)實(shí)生活中，政策制定時(shí)常出現(xiàn)不符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律或損害社會(huì)大眾合法權(quán)益的情況，因而政策的執(zhí)行便會(huì)遭到社會(huì)自下而上的排斥，進(jìn)而引致社會(huì)大眾通過(guò)各種方式進(jìn)行集體式抗?fàn)帲仁拐咧贫ㄖ黧w終結(jié)原有政策?？梢哉f(shuō)，社會(huì)公眾的抗?fàn)幨峭苿?dòng)政策終結(jié)的驅(qū)動(dòng)力和助推力，并多數(shù)通過(guò)鄰避效應(yīng)引發(fā)導(dǎo)致。

值得注意的是，社會(huì)民眾由于價(jià)值觀念和利益訴求的差異，對(duì)于一項(xiàng)公共政策是否終結(jié)可能存在分歧，出現(xiàn)“蹺蹺板”現(xiàn)象，此時(shí)，政策終結(jié)的支持力量的大小是決定政策終結(jié)成敗的關(guān)鍵因素。若政策終結(jié)的支持力量超過(guò)反對(duì)力量，則政策終結(jié)的目標(biāo)便會(huì)順利實(shí)現(xiàn)[24];反之，政策終結(jié)將會(huì)失敗。

結(jié)語(yǔ)

政策終結(jié)是體現(xiàn)國(guó)家治理能力諸多要素中的一個(gè)重要方面，分析政策在政策系統(tǒng)中的地位，其涉及到不同層次、不同類(lèi)型的利益相關(guān)主體。面對(duì)政策終結(jié)中錯(cuò)綜復(fù)雜的價(jià)值沖突和利益訴求，各利益主體基于不同的價(jià)值偏好和利益立場(chǎng)，采取不同的行動(dòng)策略，形成不同的政策終結(jié)聯(lián)盟，對(duì)政策在政策終結(jié)中的地位產(chǎn)生“滾雪球式”的影響，進(jìn)一步影響政策的終結(jié)[25]。政策作為具有生命力的過(guò)程系統(tǒng)，符合效力遞減的規(guī)律，無(wú)論其地位的高低，其必然的宿命都是走向終結(jié)抑或消亡。但通過(guò)對(duì)政策地位的分析，可以更加清楚、有條理地對(duì)政策終結(jié)作出客觀、全面的理性判斷，政策主體可以對(duì)那些低效、無(wú)效、過(guò)時(shí)的政策及時(shí)加以廢止，實(shí)現(xiàn)真正的終結(jié)，避免資源的浪費(fèi)和副作用的滋生，最大化政策終結(jié)的效能，保證政府治理能力的提升和國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而達(dá)到政府善政、國(guó)家善治。

參考文獻(xiàn)：

[1] D. BREWER G. The policy sciences emerge： to nuture and structurea discipline[J].Policy Sciences，1974（5）∶3.

[2]DELEON P.Policy termination as a political process in the politshiyuics of program evaluation[M].Dennis Palumbo，1987∶194.

[3]張康之，范紹慶.從公共政策運(yùn)動(dòng)到公共政策終結(jié)問(wèn)題研究[J].東南學(xué)術(shù)，2009（1）∶97-103.

[4]曲縱翔，祁繼婷.政策終結(jié)：基于正反聯(lián)盟的利益沖突及其協(xié)調(diào)策略[J].中國(guó)行政管理，2016（12）∶94-99.

[5]張金馬.公共政策：學(xué)科定位和概念分析[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2000（1）∶7-9.

[6]ADAM C， et al. The oretical perspectives to revitalizeation promising research area[J]. Public Organization Review，2007∶7.

[7]朱春奎，余飛，劉偉偉.政策終結(jié)理論研究進(jìn)展與展望[J].復(fù)旦公共行政評(píng)論，2012（2）∶225-248.

[8]陳振明.中國(guó)政策科學(xué)的學(xué)科建構(gòu)：改革開(kāi)放40年公共政策學(xué)科發(fā)展的回顧與展望[J].東南學(xué)術(shù)，2018（4）∶52-59+247.

[9]陶學(xué)榮，王鋒.政策終結(jié)的可行性探究：求解公共政策“有始無(wú)終”難題[J].晉陽(yáng)學(xué)刊，2005（5）∶3-8.

[10]曲縱翔.公共政策終結(jié)：基于“過(guò)程”角度的闡釋[J].中國(guó)行政管理，2017（11）∶79-83.

[11]王振波.“短命”政策產(chǎn)生：終結(jié)的內(nèi)在邏輯研究[J].東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017（2）∶160-166.

[12]JONES， CHARLES O. An introduction to the study of public policy： 3rd.ed.[M]. Monterey，CA： Brooks/Cole Publishing Company，1984∶236.

[13]劉偉偉.政策終結(jié)的多源流分析：基于收容遣送制度的經(jīng)驗(yàn)研究[J].公共管理學(xué)報(bào)，2015（4）∶21-38+154.

[14]張金馬.公共政策分析：概念·過(guò)程·方法[M].北京：人民出版社，2004.

[15]魏順萍.我國(guó)公共政策制定中的公民參與問(wèn)題研究：以《存款保險(xiǎn)條例（草案）》為例[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2015（S1）∶99-103.

[16]DYE，THOMAS R.Understanding public policy[M].Englewood Cliffs，N.J.： PrenticeHall，2002∶324.

[17]DAVID E.The political system[M].New York：Knopf，1953∶125-141.

[18]錢(qián)再見(jiàn).政策終結(jié)的公共權(quán)力邏輯與路徑研究：基于治理視角的學(xué)理分析[J].學(xué)習(xí)論壇，2017（4）∶51-56.

[19]李燕，朱春奎.“政策之窗“的關(guān)閉與重啟：基于勞教制度終結(jié)的經(jīng)驗(yàn)研究[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2017（5）∶117-130.

[20]張麗珍.政策終結(jié)議程設(shè)置中的社會(huì)行動(dòng)者：現(xiàn)象圖景、知識(shí)介入及理論修補(bǔ)[J].行政論壇，2019（5）∶119-126.

[21]托馬斯·R.戴伊.自上而下的政策制定[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002∶31-45.

[22]劉雪明，曹迎賓.公共政策終結(jié)的影響因素分析[J].理論探討，2014（4）∶33-36.

[23]盧梭.社會(huì)契約論[M].李平漚，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2016∶10-42.

[24]BEHN， ROBERT D. How to terminate a public policy： a dozen hints for the wouldbe terminator[J]. Policy Analysis，1978（3）∶393-413.

[25]李雪松.公共政策價(jià)值中和：一項(xiàng)溯源性的政策議題[J].寧夏社會(huì)科學(xué)，2019（6）∶20-26.

【責(zé)任編輯：雨 蕙】