上海地產(chǎn)北部投資發(fā)展有限公司 虞鼎豪

一、拓展區(qū)面臨的困境淺析

（一）面臨的問題

1.收支逆差日益擴(kuò)大

拓展區(qū)總投資規(guī)模約368億元，能實現(xiàn)投入產(chǎn)出平衡，并略有盈余。但對照目前房地產(chǎn)市場和征收動遷等因素，據(jù)筆者初步測算，資金缺口逾90億元。

2.耕地占補平衡指標(biāo)配置嚴(yán)重不足

拓展區(qū)約需指標(biāo)415.2公頃，2018年以來僅落實指標(biāo)30.65公頃。

3.征地動遷騰地遲緩、農(nóng)民安置房源短缺

因土地征收、騰地遲緩，配套項目開工延遲，不能滿足已竣工農(nóng)民安置房的交付要求。

（二）原因分析

1.房地產(chǎn)市場是導(dǎo)致投入與產(chǎn)出不平衡的主要因素

（1）原預(yù)算是按2016年周邊普通住宅樓面價36000元為依據(jù)，而2019年住宅地塊樓面地價則為24000元，預(yù)計將減少收入約60億元。（2）政策因素，耕地占補平衡指標(biāo)費約7.29億元、土壤檢測修復(fù)費約1.43億元，合計8.72億元。（3）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的提高，僅海綿城市建設(shè)，就增加投資約7.6億元，占市政配套總投資的5.11%。

2.動遷標(biāo)準(zhǔn)是導(dǎo)致土地收儲成本增加的關(guān)鍵因素

（1）補償安置標(biāo)準(zhǔn)戶約350平方米，高于區(qū)政府的動遷政策。若按每戶房屋增50平方米、樓面價差2萬元計算，每戶增支100萬元，合計35.77億元。（2）拓展區(qū)的墓穴補償費約7萬元/穴，這一補償模式，即類似將農(nóng)民小產(chǎn)權(quán)房直接上市。（3）征收前未拆除違章是影響征收成本的原因。另外，前期費用高達(dá)6.77%，也是不可忽略的因素。（見圖1）

圖1 土地儲備成本上漲因素構(gòu)成

3.征收力量薄弱、利益交織等操作因素，也是投資成本增加的重要因素

（1）顧村鎮(zhèn)承擔(dān)了多個市、區(qū)征收工程，致使征收力量分散。（2）鎮(zhèn)政府與鎮(zhèn)屬企業(yè)利益交織，如劉行駕校，征收五年多，仍未動遷騰地。（3）動遷農(nóng)戶、企業(yè)數(shù)攀升，僅啟動范圍企業(yè)就已達(dá)168家，增幅超乎尋常。（4）簽約農(nóng)民至今未回搬，即使按延期2年計，過渡費多支付逾1.6億元。

4.部隊電臺土地征收補償，是成本增加的特殊因素

部隊電臺地塊的補償資金，也將納入拓展區(qū)土地儲備成本。

5.動遷標(biāo)準(zhǔn)高是房源短缺的主要原因

（1）拓展區(qū)補償安置標(biāo)準(zhǔn)高。（2）規(guī)劃農(nóng)用地的361農(nóng)戶、25家企業(yè)與拓展區(qū)同步征收。（3）鎮(zhèn)將農(nóng)民安置的遺留問題也納入拓展區(qū)。（4）被征收戶非理性增長也是造成安置房源短缺的原因。

6.耕地占補平衡指標(biāo)供應(yīng)不足，制約了拓展區(qū)的開發(fā)進(jìn)程

因政策的變化，拓展區(qū)的用地指標(biāo)，除保障房等外的指標(biāo)均由區(qū)負(fù)責(zé)落實，指標(biāo)不足，建設(shè)進(jìn)度受到制約。

二、運作實例比較與分析

（一）運作實例比較

1.馨家園項目

運作模式是“大集團(tuán)對大基地”，由地產(chǎn)集團(tuán)負(fù)責(zé)實施開發(fā)，市土地儲備中心進(jìn)行土地收儲；動遷居民約650戶、企業(yè)約54家，動遷包干費每畝68萬，農(nóng)民補償標(biāo)準(zhǔn)每戶約240平方米；征收動遷由顧村鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)；該項目為純保障性住房；自2005年開始至2012年竣工交付，此模式較好地發(fā)揮了企業(yè)的積極性。

2.羅店大居

運作模式是土地儲備“市區(qū)聯(lián)手、以區(qū)為主”，項目區(qū)指揮部推進(jìn)，動遷居民約為2764戶，動遷單位約為149家，征地包干費用每畝120萬元?？偨ㄖ考s442.5萬平方米。其中，住宅建筑量379.5萬平方米。項目自2010年開始至2019年，保障房已完成建設(shè)。此模式的特點是市區(qū)政府的高度重視，政策、資金的及時到位，項目的資金運作多次得到市有關(guān)部門的贊賞。

3.顧村老鎮(zhèn)一號地塊

該項目是城中村改造項目。2017年年初起，全面啟動市政動遷，結(jié)合拆違整治和“無違”創(chuàng)建工作，歷時一年，全面完成動遷和拆違任務(wù)，拆遷、拆違總面積20.52萬平方米。此模式的特點，是顧村鎮(zhèn)政府的一號工程，拆違整治和征收同步實施。

（二）拓展區(qū)運作模式的分析

1.政企合作有縫隙、有落差

政府主導(dǎo)的城市更新模式，沒有發(fā)揮出政府、企業(yè)的各自優(yōu)勢，投資周期長，沒有取得預(yù)期效果。

2.公司目標(biāo)計劃上有偏差

計劃用約10年的時間完成，但因編制計劃時缺乏前瞻性，對目標(biāo)、資源和兩者的匹配關(guān)系把握不嚴(yán)謹(jǐn)，沒有充分考慮政策、資金、市場等要素的變化，沒有吸取已建項目的經(jīng)驗，一旦外部條件出現(xiàn)波動，導(dǎo)致預(yù)期目標(biāo)與實際差之甚遠(yuǎn)。

3.平臺公司推進(jìn)上有落差，履行職責(zé)有短板

公司沒有協(xié)助政府解決征收動遷中的問題和發(fā)揮監(jiān)管作用，對開發(fā)規(guī)模把控失據(jù)，未形成滾動開發(fā)。同時，對區(qū)政府和地產(chǎn)的要求，公司未能很好地執(zhí)行。

三、拓展區(qū)應(yīng)對困境淺析

（一）政府層面

針對現(xiàn)狀，寶山區(qū)政府已充分意識到目前拓展區(qū)運作模式所面臨的挑戰(zhàn)，提出了“量入為出”的原則，逐步回歸大型居住社區(qū)的定位。筆者認(rèn)為，要以市場和征收動遷成本上漲為問題導(dǎo)向，形成政企合力，精準(zhǔn)施策破除瓶頸。

1.把握宏觀經(jīng)濟(jì)脈搏，總攬全局，統(tǒng)籌兼顧

以保障房建設(shè)為導(dǎo)向，解決農(nóng)用地指標(biāo)短缺等問題，推進(jìn)拓展區(qū)建設(shè)。在做好核心區(qū)的規(guī)劃優(yōu)化工作的同時，對尚未拉開征收的區(qū)域要未雨綢繆，注重提高土地產(chǎn)出效益。對于平衡收支的主要砝碼——普通商品住宅用地，建立房地產(chǎn)市場價格模型，通過科學(xué)預(yù)測制定短期、中長期相結(jié)合的土地出讓策略，以達(dá)到預(yù)期效益。筆者初步估算，若樓面價每提高1000元，區(qū)將增收約10億元。另外，為紓困資金壓力，需加強征地動遷力量，對市場敏感程度較低的商辦用地、產(chǎn)業(yè)用地，集中力量抓動遷，加快騰地供地周期，促產(chǎn)業(yè)項目早建成早投產(chǎn)，以增加區(qū)稅收來源。有關(guān)羅店區(qū)域，應(yīng)制定科學(xué)合理的征收補償政策，對于市下達(dá)拓展區(qū)羅店區(qū)域內(nèi)的市屬經(jīng)適房指標(biāo)，則應(yīng)考慮調(diào)整到顧村區(qū)域內(nèi)，即在時機(jī)未成熟前暫緩展開土地征收。

2.加強征收隊伍建設(shè)，嚴(yán)控動遷成本大幅上漲的局面

當(dāng)前，調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)無現(xiàn)實條件，要加強征收隊伍的建設(shè)，進(jìn)一步剖析導(dǎo)致征收動遷成本上漲的原因，厘清“圈內(nèi)圈外”一本賬。同時，對增加的企業(yè)和農(nóng)戶數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核查，遏制動遷成本非理性上漲。

3.在運作機(jī)制上，要善于打好“收放結(jié)合”的組合拳

“收”是指將收儲資金賬戶收歸于區(qū)，“放”則完善公司參與土地征收方面的管理，以充分發(fā)揮平臺公司在“土地征收、資金監(jiān)管”中的作用。

4.打通耕地占補平衡指標(biāo)不足制約建設(shè)進(jìn)度的通道

發(fā)揮市區(qū)土地聯(lián)合儲備的優(yōu)勢，尋求市政府、市規(guī)劃資源局等部門的支持，調(diào)動股東單位的積極性，確保耕地占補平衡指標(biāo)與年度建設(shè)規(guī)模相適應(yīng)。

5.優(yōu)化對平臺公司的考核辦法，調(diào)動公司積極性

遵循現(xiàn)代企業(yè)管理制度，加強對公司的考核，采取“基本管理費與目標(biāo)考核”相結(jié)合的辦法，來核定公司的年度管理費用。

（二）平臺公司

顧村拓展區(qū)的運作模式是政府主導(dǎo)的城市更新項目，平臺公司成立之初，定位為“綜合服務(wù)商”，目標(biāo)就是完成寶山區(qū)政府委托的開發(fā)建設(shè)任務(wù)，公司的一切工作都要圍繞這個中心任務(wù)展開。

1.政府語言細(xì)琢磨，所提方案再斟酌

自2018年以來，平臺公司對如何破解拓展區(qū)困境，提出從“綜合服務(wù)商”到“傭人成主人”、擴(kuò)大核心區(qū)并全面統(tǒng)籌主導(dǎo)等方案至今尚未落地。筆者認(rèn)為，首先，不論何種運作模式，從社會主義市場經(jīng)濟(jì)的角度來看，都是平等的合作主體，具有同等的地位。其次，這種提法不利于與政府構(gòu)建良好、緊密的合作關(guān)系。第三，平臺公司提出這樣的改革設(shè)想，在外部環(huán)境即財政和土地管理政策日益規(guī)范的情形下，自問平臺公司可以做什么？能夠做什么？這個方案能夠多大程度地解決區(qū)政府所關(guān)切的問題？三年來，區(qū)政府遲遲未與公司簽署相關(guān)協(xié)議，是對公司提出的方案有疑慮。公司應(yīng)夯出破解拓展區(qū)“資金、成本、征收及指標(biāo)”等瓶頸的實錘，如此，公司方能自始至終實現(xiàn)拓展區(qū)城市更新的目標(biāo)。

2.筑牢基礎(chǔ)補短板，突出重點抓落實

平臺公司要恪守“協(xié)調(diào)、執(zhí)行、監(jiān)控”之職責(zé)，建立起有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，擔(dān)負(fù)起參與征收動遷管理監(jiān)管之責(zé)，配合區(qū)、鎮(zhèn)政府指導(dǎo)推進(jìn)解決動遷中的實際問題，與審計部門構(gòu)成完整的審核鏈條，發(fā)揮平臺公司協(xié)調(diào)監(jiān)管作用。

3.整體開發(fā)計劃再明確，拓展區(qū)預(yù)算再優(yōu)化

結(jié)合六年來的實踐和羅店大居等項目的經(jīng)驗，近細(xì)遠(yuǎn)粗，統(tǒng)籌考慮。形成拓展區(qū)整體15—20年的開發(fā)計劃。測算出近、中長期梯度上升的土地出讓價格模型，作為編制和申報投資預(yù)算的依據(jù)。

4.加強項目管控，向管理要效益

對照影響投資與收入的主因，對癥下藥。（1）引導(dǎo)商辦向租賃公寓方向調(diào)整。（2）引進(jìn)有實力的各項專業(yè)團(tuán)隊，確保高質(zhì)量、低成本完成建設(shè)任務(wù)。（3）完善企業(yè)管理制度，特別是董事會制度。（4）嚴(yán)控前期項目成本、公司管理成本。（5）加強專業(yè)人才隊伍建設(shè)，實行公平、高效的激勵機(jī)制。公司（尤其是地產(chǎn)集團(tuán)）對能夠破解拓展區(qū)困境的職工或委以重任或進(jìn)行物質(zhì)獎勵。（6）要建立開竣工預(yù)警制度，統(tǒng)籌項目開工時序。

自2018年以來，筆者通過觀察、實踐與思考，持續(xù)呼吁從政府到股東，優(yōu)化平臺公司運作模式，要“抓住政府和現(xiàn)場這兩頭，練強肩頭，練好內(nèi)功，恪盡職守”，以實現(xiàn)“推進(jìn)高速度、管理高水平、項目高品質(zhì)”的目標(biāo)。

四、結(jié)語

平臺公司如何實現(xiàn)拓展區(qū)“宜居空間的生態(tài)之城、再建服務(wù)脈絡(luò)的智慧之城、構(gòu)建城市未來的活力之城”的規(guī)劃目標(biāo)，顯然有很長的路要走，且對于增量的城市更新項目，如果不能實現(xiàn)基本的收支平衡，也是不圓滿的項目，因為縱使寶山區(qū)政府有決心投入財政資金來彌補虧損，但這種發(fā)展模式不可持續(xù)，值得深思。