◆摘? 要：運(yùn)動(dòng)式治理是我國(guó)國(guó)家治理體系中不可缺少的重要組成部分。文章從國(guó)家治理雙重機(jī)制入手，以突如其來的“新冠疫情”為例，具體分析新冠疫情下運(yùn)動(dòng)式治理產(chǎn)生動(dòng)員效果的三種機(jī)制：資源動(dòng)員、強(qiáng)化激勵(lì)和強(qiáng)化控制，以及面對(duì)突發(fā)疫情事件中國(guó)特色的社會(huì)主義制度所帶來的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)從“大理扣押口罩”事件反思不足。分析認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理是我國(guó)面對(duì)此次新冠疫情這一突發(fā)危機(jī)事件下國(guó)家治理的理性選擇。

◆關(guān)鍵詞：運(yùn)動(dòng)式治理;動(dòng)員機(jī)制;疫情防控;社會(huì)主義制度

一、問題的提出

運(yùn)動(dòng)式治理是我國(guó)國(guó)家治理中的重要組成部分，是國(guó)家暫停或打斷官僚體制中的常規(guī)運(yùn)作過程，意在突破官僚體制與常規(guī)機(jī)制，代之以自上而下、政治動(dòng)員的方式來集中調(diào)動(dòng)資源、各方力量和注意力來完成某一特定任務(wù)的治理形式。

縱觀我國(guó)的歷史，運(yùn)動(dòng)式治理不僅僅體現(xiàn)在像“大躍進(jìn)”之類的政治運(yùn)動(dòng)中，在突發(fā)的自然災(zāi)害事件如“洪澇災(zāi)害”和重大公共危機(jī)事件如“非典”和今年的“新冠疫情”的防控治理中同樣體現(xiàn)其重要作用。面對(duì)嚴(yán)重威脅人民群眾生命健康的新冠疫情對(duì)我國(guó)國(guó)家治理能力所提出重大的考驗(yàn)，國(guó)家迅速采取措施，進(jìn)行全面政治動(dòng)員，集中調(diào)動(dòng)各方力量、注意力及資源以應(yīng)對(duì)此次突發(fā)性重大危機(jī)事件，取得了良好的成效。

那么，為什么事件發(fā)生前采用常規(guī)治理，而事件發(fā)生后國(guó)家往往啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)式治理？為什么會(huì)有兩種治理模式選擇的差異？針對(duì)突發(fā)事件常規(guī)治理為什么會(huì)失效？運(yùn)動(dòng)式治理為什么有效？針對(duì)這些問題，本文希望基于以下的討論能夠解釋困惑、理清思路。也希望基于以下探討，能為我國(guó)突發(fā)性危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)和處理提供有益的參考。

二、文獻(xiàn)回顧

關(guān)于突發(fā)性危機(jī)事件的研究，有少數(shù)學(xué)者關(guān)注特定的突發(fā)事件，如SARS疫情、鼠疫、九江地震等自然災(zāi)害（薛瀾、張強(qiáng)，2003;曹樹基，2006;張國(guó)清，2003;滕五曉，2007;張海波、童星，2015），也有部分關(guān)注特定突發(fā)公共衛(wèi)生類事件，如新冠疫情（楊子暉等，2020;劉世錦等，2020;朱武祥等，2020），但無論是關(guān)注哪類事件的相關(guān)研究，都集中危機(jī)主體——政府，對(duì)危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)機(jī)制研究，或事件本身對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)層面的影響，未進(jìn)行事件發(fā)生前后治理模式選擇差異的原因?qū)Ρ取?/p>

政府重大公共危機(jī)管理取得良好績(jī)效的前提之一是：官員積極履行各自職責(zé)。運(yùn)動(dòng)式治理是資源相對(duì)不足下，通過集中和動(dòng)員各方力量以解決問題的理性選擇。因此，關(guān)于運(yùn)動(dòng)式治理的研究對(duì)本文的研究問題帶來很大啟發(fā)。

在規(guī)范研究上，針對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理形成和運(yùn)用的基礎(chǔ)，學(xué)者馮仕政（2011）認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理形式是非制度化、非常規(guī)劃化和非專業(yè)化的，提出國(guó)家運(yùn)動(dòng)式治理形成的三個(gè)條件：第一，績(jī)效合法性壓力;第二，目前無法通過常規(guī)化途徑實(shí)現(xiàn)目標(biāo);第三，專斷權(quán)，使其有權(quán)力去發(fā)動(dòng)運(yùn)動(dòng)式治理。而學(xué)者周雪光（2012）則認(rèn)為：運(yùn)動(dòng)式治理形式的出現(xiàn)存在穩(wěn)定的制度化組織基礎(chǔ)。因此，就運(yùn)動(dòng)式治理出現(xiàn)的制度淵源和合法性權(quán)威基礎(chǔ)，周雪光（2012）對(duì)比韋伯的官僚組織理論，提出中國(guó)的官僚體制“家長(zhǎng)式”的“專斷權(quán)”和官員遵循“向上負(fù)責(zé)制”等一些特點(diǎn)為運(yùn)動(dòng)式治理的出現(xiàn)提供了制度淵源，而合法性權(quán)力基礎(chǔ)來源于執(zhí)政黨繼承了中國(guó)傳統(tǒng)上的卡理斯瑪權(quán)威。同時(shí)他指出，通過運(yùn)動(dòng)式治理的形式，我國(guó)權(quán)威體制和有效治理之間的矛盾可達(dá)到平衡。

在理論貢獻(xiàn)上，周雪光、練宏（2012），在常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理兩種治理模式的基礎(chǔ)上提出了控制權(quán)理論，該理論涉及委托方（中央政府）、管理者（中間政府）和代理方（基層政府）三者之間在目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)三種權(quán)力在不同層級(jí)之間的分配問題，并在此基礎(chǔ)上形成四種不同的治理模式：高度關(guān)聯(lián)型、行政發(fā)包制、松散關(guān)聯(lián)型和聯(lián)邦制。而運(yùn)動(dòng)式治理形式是控制權(quán)理論下，高度關(guān)聯(lián)型治理模式的典型形式。此時(shí)，三權(quán)集中于中央，因此相較于其它形式，國(guó)家在高度關(guān)聯(lián)型治理模式下，會(huì)形成更強(qiáng)有力的動(dòng)員，使官員面對(duì)事件時(shí)能夠積極履行各自職責(zé)。該理論對(duì)本文的研究帶來關(guān)鍵性啟發(fā)：在關(guān)注常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理方式差異的基礎(chǔ)上，分析危機(jī)事件發(fā)生后國(guó)家為何放棄前者選擇后者。

在實(shí)證研究上，賴詩攀、何彬（2017）在將政府公共危機(jī)管理分為日常管理和事件管理的基礎(chǔ)上，通過問卷調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，二者動(dòng)員程度上存在差異，運(yùn)動(dòng)式治理模式下事件管理的動(dòng)員程度高于常規(guī)治理模式下日常管理的動(dòng)員程度。政府面對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件，采取運(yùn)動(dòng)式治理模式可以在很大程度上降低事件成本。同時(shí)，學(xué)者賴詩攀（2016）基于“動(dòng)員式治理到底如何動(dòng)員的？”這一問題，通過問卷數(shù)據(jù)調(diào)查，對(duì)兩類不同反腐敗行為進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)：行政控制、資源動(dòng)員和強(qiáng)化激勵(lì)構(gòu)成反腐過程中的三個(gè)動(dòng)員機(jī)制。

基于相關(guān)文獻(xiàn)啟發(fā)，結(jié)合此次我國(guó)新冠疫情的防控中體現(xiàn)的高度動(dòng)員，本文的研究問題是：為什么會(huì)有兩種治理模式選擇差異？針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件常規(guī)治理為什么會(huì)失效？運(yùn)動(dòng)式治理為什么有效？

文章以下部分安排如下：第三部分在相關(guān)文獻(xiàn)回顧的基礎(chǔ)上，針對(duì)此次新冠疫情這一突發(fā)公共危機(jī)事件，討論危機(jī)事件發(fā)生前后，兩種治理模式選擇差異和效果差異產(chǎn)生的原因？運(yùn)動(dòng)式治理這一模式到底通過何種方式產(chǎn)生動(dòng)員的效果？第四部分討論并提出不足。

三、運(yùn)動(dòng)式治理：國(guó)家治理的理性選擇

（一）國(guó)家治理的雙重機(jī)制

從常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理追求的目標(biāo)來看，我們發(fā)現(xiàn)兩者截然不同。常規(guī)化治理模式下，官員間層級(jí)分明、分工詳細(xì)、按部就班地完成各自職責(zé)。社會(huì)秩序和穩(wěn)定是該模式下國(guó)家追求的目標(biāo)。而一旦這種秩序和穩(wěn)定的狀態(tài)被突發(fā)事件打破，運(yùn)動(dòng)式治理模式隨即啟動(dòng)，國(guó)家以高度動(dòng)員、高度組織、打破按部就班的方式調(diào)動(dòng)資源、集中各方力量來解決問題。效率和動(dòng)員此時(shí)就成為國(guó)家治理追求的目標(biāo)。

但從常規(guī)治理到運(yùn)動(dòng)式治理兩者之間轉(zhuǎn)換來看，兩者聯(lián)系緊密。運(yùn)動(dòng)式治理往往伴隨常規(guī)治理模式失敗而啟動(dòng)的。危機(jī)事件發(fā)生后，按部就班的常規(guī)治理模式無法達(dá)到緊急狀態(tài)下所需要的效率和動(dòng)員，因此便被運(yùn)動(dòng)式治理模式取代。今年的疫情防控也是如此。國(guó)家啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)型治理的主要原因是讓全國(guó)人民及整個(gè)官僚體制都進(jìn)入到一種高度動(dòng)員與緊張狀態(tài)。

（二）運(yùn)動(dòng)式治理的動(dòng)員機(jī)制

國(guó)家在歷次重大突發(fā)衛(wèi)生事件和本次新冠疫情防治實(shí)踐中，運(yùn)動(dòng)式治理成效顯著。國(guó)家通過采取資源動(dòng)員、強(qiáng)化激勵(lì)、加強(qiáng)控制等機(jī)制，為有效化解危機(jī)提供了基礎(chǔ)。

1.資源動(dòng)員

此次疫情，快速集中全社會(huì)有效資源不論是對(duì)已患病人的救治，未患病人的防治，或重建與恢復(fù)工作都極其重要。面對(duì)疫情的快速擴(kuò)散，從中央到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到人民群眾凝聚一心，在黨中央指揮與號(hào)召下，通過發(fā)揮運(yùn)動(dòng)式治理的高效資源集中能力，在較短時(shí)間內(nèi)集中了大量的人力、物力和財(cái)力等資源。不到一個(gè)月，自全國(guó)各地300多支醫(yī)療隊(duì)，合計(jì)超4萬名醫(yī)務(wù)人員支援。全國(guó)各地籌集的物資不計(jì)其數(shù)，口罩、防護(hù)服、面粉、蔬菜、水果……不僅有效緩解物資緊張的局面，更體現(xiàn)出民族的團(tuán)結(jié)與大無畏。同時(shí)，社會(huì)各界自發(fā)捐款，國(guó)家財(cái)政部門也統(tǒng)籌安排特殊時(shí)期疫情防控資金多達(dá)千億元，切實(shí)保障了各方面所需資源的供應(yīng)。

2.強(qiáng)化激勵(lì)

從學(xué)者周雪光的控制權(quán)理論思考，危機(jī)事件發(fā)生前，有關(guān)危機(jī)事件的日常管理屬行政發(fā)包。委托方負(fù)責(zé)目標(biāo)設(shè)定并保留檢查驗(yàn)收權(quán)，激勵(lì)分配權(quán)此時(shí)在管理方手中。因此，管理方的日常管理行為具有靈活空間。一旦事件發(fā)生，三種權(quán)力集中到中央，此時(shí)行政發(fā)包的治理模式轉(zhuǎn)換成高度關(guān)聯(lián)治理模式，激勵(lì)分配權(quán)收歸中央對(duì)地方政府產(chǎn)生強(qiáng)激勵(lì)，促使其積極履職。

3.強(qiáng)化控制

加強(qiáng)科層控制，減少信息不對(duì)稱。春節(jié)當(dāng)天，中共中央政治局召開緊急會(huì)議，成立應(yīng)對(duì)疫情工作指揮中心，以“人民生命重于泰山”防疫救治宗旨、成立聯(lián)防聯(lián)控、群防群控小組，形成全國(guó)一盤棋態(tài)勢(shì)。黨中央更是集中一切力量進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)以避免科層體系條塊分割造成的信息、反應(yīng)延遲等情況。此次新冠疫情，黨中央以高度精準(zhǔn)的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)，為確保相關(guān)決策部署在全國(guó)各個(gè)地方得到全面的落實(shí)，為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的社會(huì)各個(gè)方面的動(dòng)員提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次，自從鐘南山院士宣布新冠肺炎會(huì)“人傳人”結(jié)論之后，湖北省政府立即決定對(duì)武漢實(shí)施“封城”措施，其他省份隨即啟動(dòng)一級(jí)響應(yīng)機(jī)制。各地提出“非必要不外出”，深入執(zhí)行到各個(gè)社區(qū)，實(shí)施小區(qū)封閉式管理。人民群眾積極響應(yīng)，自覺居家隔離……

四、總結(jié)

社會(huì)主義制度下，運(yùn)動(dòng)式治理所帶來的強(qiáng)大動(dòng)員能力，不論是在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展還是在應(yīng)對(duì)各類“政治運(yùn)動(dòng)”，或者是在面對(duì)突發(fā)的公共危機(jī)事件中，都是常規(guī)治理模式所無法頂替的。一方面，國(guó)家通過運(yùn)動(dòng)式治理帶來的資源動(dòng)員、強(qiáng)激勵(lì)和強(qiáng)控制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的再生產(chǎn)與再擴(kuò)充，是我國(guó)面對(duì)此次新冠疫情這一突發(fā)危機(jī)事件下國(guó)家治理的理性選擇。我國(guó)面對(duì)此次突發(fā)新冠疫情，憑借強(qiáng)大的制度優(yōu)勢(shì)，憑借運(yùn)動(dòng)式治理帶來的強(qiáng)大社會(huì)動(dòng)員能力，在疫情的戰(zhàn)役大考中交出了比較不錯(cuò)的成績(jī)，也得到了社會(huì)各界人士的充分肯定。另一方面，盡管此次疫情防控總體滿意，但也有個(gè)別事件反映出問題，如云南大理扣留醫(yī)用口罩事件。面對(duì)嚴(yán)峻疫情，全國(guó)處于緊張防控工作中，越是這個(gè)時(shí)候就越需要高度的規(guī)則意識(shí)。但大理市政府違法扣押征用防疫口罩，嚴(yán)重干擾全國(guó)防疫工作大局，破壞了防疫工作紀(jì)律。暴露出大理市委、市政府在緊要關(guān)頭，無視政治紀(jì)律，漠視國(guó)家法律，本位主義嚴(yán)重，形式主義、官僚主義等問題的嚴(yán)重。雖是個(gè)例，但我們應(yīng)從事件中吸取教訓(xùn)、得到反思，以疫情防控為契機(jī)，充分認(rèn)識(shí)自身不足，以便將社會(huì)主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為更加強(qiáng)有力的社會(huì)治理效能。

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作者簡(jiǎn)介

孫敏婕（1996.11—），女，漢族，華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2019級(jí)碩士研究生，行政管理（政府管理）方向。