陳嘉欣

關鍵詞：博弈分析;教育減負;政策執(zhí)行

中圖分類號：G639.2文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）01 — 0131 — 04

一、教育減負政策執(zhí)行的現(xiàn)狀

教育減負政策的施行，目的在減輕中小學生學業(yè)負擔過重現(xiàn)象。我國教育減負政策的歷史最早可追溯到1955年7月，為減輕部分地區(qū)中小學生負擔過重的現(xiàn)象，教育部發(fā)布《關于減輕中小學生過重負擔的指示》，成為新中國成立后第一份正式教育減負文件。此后我國教育減負政策隨社會發(fā)展不斷更新，國家對教育減負問題愈發(fā)重視。1993年2月，中共中央、國務院制定發(fā)布《中國教育改革和發(fā)展綱要》，其中提出中小學要由應試教育向全面提高國民素質(zhì)轉(zhuǎn)變，面向全體學生并全面提高學生勞動技能、文化科學、思想道德和身體心理素質(zhì)以及切實采取措施減輕學生過重學業(yè)負擔的要求?！?〕在素質(zhì)教育思想指導下，社會各界開始關注教育減負。據(jù)報道，2014至2016年，我國中小學生平均每日完成書面作業(yè)時長較以往有所下降，但仍是全球平均水平的近3倍?！?〕而2018年12月，在教育部等九部門頒布的《關于印發(fā)小學減負措施的通知》中，提出切實減輕違背教育教學規(guī)律、有損中小學生身心健康的過重學業(yè)負擔等要求〔3〕，引起社會各界與教育部門的重視。全國政協(xié)委員程紅2020年5月25日在政協(xié)大會發(fā)言表示，我國兒童青少年體質(zhì)健康指標連續(xù)20多年下降，每天鍛煉1小時的學生不足30%?！?〕由此可見，在教育減負政策執(zhí)行多年后，中小學生學業(yè)負擔過重現(xiàn)象并沒有減輕。解決教育減負政策執(zhí)行失效問題迫在眉睫，只有真正落實教育減負政策，才能促進我國中小學生全面發(fā)展，確保素質(zhì)教育穩(wěn)步推進。

本文試圖在博弈模型視角下，呈現(xiàn)教育減負政策執(zhí)行失效的原因，進而就其影響因素以及應對策略進行分析探討。

二、教育減負政策執(zhí)行中的博弈主體

博弈理論認為，公共政策執(zhí)行是一個充滿合作、談判與妥協(xié)等行為的博弈過程，其在利益關系的基礎上通過各種手段進行溝通與交互并不斷進行競爭與較量，最終達成共識。1978年，在以美國公共政策學者巴德克（E·Bardach）為代表所提出的博弈模型中，公共政策執(zhí)行是一種包括競爭者、利害關系、游戲資源、游戲規(guī)則、競爭者之間所存在信息溝通的性質(zhì)以及最終結果的不穩(wěn)定程度這六項內(nèi)容的游戲〔5〕，其將公共政策執(zhí)行過程視作競爭式游戲，并持有在此過程中每位游戲者都盡可能使自身利益最大化的觀點。

因此本文認為，公共政策執(zhí)行即執(zhí)行機構與目標群體等相關政策主體作為博弈主體，在政策執(zhí)行過程中相互作用并運用多種手段使自身利益最大化的過程。部分公共政策理論學家的研究表明，公共政策本質(zhì)上是利益的博弈，不同博弈主體在各自的利益驅(qū)動下，一定程度上導致公共政策執(zhí)行失效。

而在教育減負政策的執(zhí)行中，各級政府與教育部門作為執(zhí)行機構，學校、老師、家長以及學生作為目標群體，共同構成了博弈主體?；诓┺哪Ｐ偷囊暯菍逃郎p負政策執(zhí)行進行分析，教育減負政策的執(zhí)行過程是各博弈主體的利益驅(qū)動過程，不同執(zhí)行機構之間、執(zhí)行機構與目標群體之間以及不同目標群體之間的利益博弈決定了政策執(zhí)行的實際效果，若不同博弈主體之間的利益博弈無法達到基本均衡，教育減負政策執(zhí)行失效的問題就無法破解。

三、教育減負政策執(zhí)行失效的原因

博弈模型為公共政策執(zhí)行中各博弈主體間的利益博弈提供了理論分析視域，為分析教育減負政策執(zhí)行失效的原因奠定了理論基礎。要具體分析教育減負政策執(zhí)行失效的原因，就應當具體劃分作為影響因素的不同博弈主體，從而對不同博弈主體的博弈行為進行闡發(fā)。本文將教育減負政策執(zhí)行失效的原因分為執(zhí)行機構間的博弈、執(zhí)行機構與政策目標群體間的博弈以及政策目標群體間的博弈三個方面來闡明。

（一）執(zhí)行機構間的博弈

教育減負政策執(zhí)行機構間的博弈表現(xiàn)為兩方面。

第一，中央政府、教育部等中央執(zhí)行機構與地方政府、教育部門等地方執(zhí)行機構之間存在博弈行為。在教育減負政策執(zhí)行過程中，由于中央執(zhí)行機構對地方執(zhí)行機構缺乏有效約束與激勵機制，中央與地方執(zhí)行機構基于各自不同利益的出發(fā)點，對教育減負政策執(zhí)行所作出的行為反應也會有所不同。中央執(zhí)行機構以大局為出發(fā)點，具有大局觀念，而地方執(zhí)行機構在政策的執(zhí)行中居于主導地位，其在教育減負領域則體現(xiàn)為對教育減負成本與收益的比較以及對自身績效的利益考量上，并根據(jù)比較與考量結果來細化與修改完善執(zhí)行方案，實現(xiàn)自身利益最大化，使得執(zhí)行機構間的協(xié)調(diào)工作不到位，地方執(zhí)行機構存在政策執(zhí)行力度與強度不足或有所拖延的情況，導致教育減負政策執(zhí)行失效。第二，包括地方政府與教育部門在內(nèi)的地方執(zhí)行機構之間的博弈明顯。由于所承擔的責任與追求的利益不一致，不同地方執(zhí)行機構對教育減負政策執(zhí)行的反應態(tài)度和強度也有所區(qū)別。在利益不均等的情況下，不同地方執(zhí)行機構在教育減負政策執(zhí)行過程中追求自身利益最大化，極易導致?lián)p害其他地方執(zhí)行機構利益的結果，且目標群體對政策的反饋也會對地方機構政策執(zhí)行的效果產(chǎn)生影響。這使得許多地方執(zhí)行機構在接受教育減負政策執(zhí)行任務時既懷著承擔執(zhí)行不力后果的擔憂心態(tài)，又抱有“走捷徑”或“坐享其成”的想法，想要照搬其他執(zhí)行機構成功案例以減少時間和財務成本，因此浪費了政策執(zhí)行的黃金時間。而同級地方執(zhí)行機構間存在執(zhí)行任務對接與信息溝通不暢通的情況，造成一些政策執(zhí)行任務被地方執(zhí)行機構間相互推脫，缺乏執(zhí)行政策的強硬態(tài)度，對政策的執(zhí)行強度也不一致，使得政策執(zhí)行出現(xiàn)失效的情況。

（二）執(zhí)行機構與目標群體間的博弈

教育減負政策執(zhí)行機構與目標群體間的博弈表現(xiàn)多樣，涵蓋了中央執(zhí)行機構、地方執(zhí)行機構與學校、老師、家長、學生之間錯綜復雜的博弈。

我國中央對教育減負的大力支持并不能全面反映政策目標群體對教育減負政策執(zhí)行的態(tài)度，而執(zhí)行機構對政策標準與目標缺乏準確解釋以及政策目標群體對政策的誤讀，導致一些內(nèi)隱矛盾隨著二者之間的博弈逐漸顯露。一方面，中央以及地方機構在教育減負政策執(zhí)行時，沒有構建起與政策目標群體溝通協(xié)調(diào)的良好機制，中央執(zhí)行機構沒有對政策目標群體進行政策深入宣傳與思想引導，地方執(zhí)行機構也沒有為政策目標群體充分進行政策答疑解惑，造成教育減負政策執(zhí)行機構與目標群體信息不對稱的結果，導致雙方在政策解讀上產(chǎn)生了較多矛盾，由此埋下了政策執(zhí)行隱患。另一方面，前述情形間接促進了教育減負政策目標群體追求短期利益的行為?；诂F(xiàn)行教育體制，部分學校和老師會在績效等利益的驅(qū)動下維持過去的教育方式，而部分學校與老師由于硬件條件或時間、精力的限制無法按具體要求完成政策任務的情況，但地方執(zhí)行方案對這一情況缺乏充分考慮;同時，家長往往會忽略政策宣傳，持有教育減負政策的執(zhí)行是國家與政府退出教育領域的信號這一錯誤觀點，又不愿意通過各種渠道了解政策初衷，忽視孩子長期身心健康發(fā)展的訴求。因此，基于錯誤認知，部分政策目標群體不支持教育減負政策的執(zhí)行，加劇了教育減負政策執(zhí)行失效的情況。

（三）目標群體間的博弈

目標群體間的博弈對教育減負政策執(zhí)行的影響范圍最廣，其博弈表現(xiàn)最為復雜多樣。

首先，學校在國家與教育減負政策執(zhí)行機構的壓力下，表面上持有支持政策執(zhí)行的態(tài)度，但實際上為了提高生源質(zhì)量和競爭力，大部分學校選擇占用美術、體育、音樂等課程時間來用于主科課程的學習，以提高學生學習成績，使得學校在吸引更優(yōu)質(zhì)生源的同時提高其在該地區(qū)的等級排名。在不同學校長此以往的博弈下，不僅沒有減少中小學生過重的學業(yè)負擔，并且剝奪了他們培養(yǎng)自身興趣愛好與全面發(fā)展的機會。其次，對老師而言，教育減負政策的執(zhí)行在一定程度上能夠減輕老師的負擔，但在政策實際執(zhí)行時，反而增加了老師的負擔，導致老師群體產(chǎn)生博弈行為。如在三點半難題中，“三點半到五點托管孩子了，老師的勞動時間就加長了，負擔就加重了”〔6〕，盡管后續(xù)在解決該難題時引進了校外托管機構為學生提供校內(nèi)課后托管服務，但其實施過程仍舊離不開老師的監(jiān)督，再加上學校與家長不斷施壓，使得老師既要為學生減負，減少書面作業(yè)量，又要進行績效考核，提高學生學習成績，老師與老師、學校以及家長之間的博弈伴隨了老師的職業(yè)生涯。再次，對于家長而言，在面臨教育減負政策執(zhí)行時，基于對孩子長期發(fā)展的考慮與對其他家長會采取何種措施培養(yǎng)孩子的不了解，導致許多家長在博弈中作出追求個人理性的抉擇——為孩子報讀各種校外培訓課程，增加孩子課后作業(yè)練習，在教育減負的初衷下形成了教育增負的局面。而家長這種心理與行為產(chǎn)生的原因，主要是沒有充分考慮學業(yè)給孩子造成的負擔與壓力，擔心自己在為孩子營造輕松氛圍的同時，其他家長卻沒有放松對孩子的要求〔7〕，使得自己的孩子缺乏競爭力，在長期的成長與競爭中落后或失敗。此外，由于教育減負政策執(zhí)行的前期宣傳工作不到位，家長誤解教育減負政策執(zhí)行的初衷，形成家長與學校、老師間的博弈局面。最后，作為教育減負政策的直接目標群體，在教育減負政策的支持下，中小學生希望減輕過重學業(yè)負擔，利用更多課余時間培養(yǎng)和發(fā)展自己的興趣愛好，充分發(fā)揮自身長處，但在與家長的規(guī)劃、老師和學校的作業(yè)要求以及學生之間學習成績優(yōu)劣比較等行為的博弈下，導致中小學生在成長過程中承受了身心雙重壓力，教育減負結果適得其反。

四、解決教育減負政策執(zhí)行失效問題的對策

以上分析表明，由于利益追求不同，教育減負政策執(zhí)行對利益相關者的利益產(chǎn)生了影響，使教育減負政策執(zhí)行機構與目標群體等利益相關者成為博弈主體，而執(zhí)行機構間、執(zhí)行機構與目標群體間以及目標群體間的博弈等深層次原因，導致教育減負政策執(zhí)行失效。因此，教育減負政策的執(zhí)行只有滿足以上博弈主體的利益訴求，積極調(diào)整博弈關系，緩解博弈主體間的矛盾與沖突，使其利益相對均衡，才能實現(xiàn)政策的有效執(zhí)行。

（一）完善溝通協(xié)同平臺

政策執(zhí)行作為整個教育減負政策活動中的關鍵環(huán)節(jié)，實際上就是相關利益主體在博弈中不斷溝通協(xié)同的過程，而教育減負政策執(zhí)行失效則表明溝通協(xié)同平臺亟需完善。

由于存在利益追求不同以及利益不均等等情況，執(zhí)行機構間的博弈使得教育減負政策執(zhí)行難以呈現(xiàn)理想效果。在教育減負政策執(zhí)行過程中，需要完善各執(zhí)行機構溝通協(xié)同的平臺，依托教育管理系統(tǒng)，針對教育減負開設專門板塊，確保政策執(zhí)行中各執(zhí)行機構信息交流與溝通渠道暢通無阻。一方面，完善溝通協(xié)同平臺能夠加強各執(zhí)行機構間的溝通與交流，明確各執(zhí)行機構的權責關系，保證執(zhí)行機構在行使政策權力的同時承擔相應政策責任，廣泛聽取不同執(zhí)行機構對政策執(zhí)行的意見與建議，利用平臺盡可能平衡不同執(zhí)行機構利益沖突并達到利益均衡的結果。另一方面，在教育減負政策要求不斷更新的情況下，溝通協(xié)同平臺的完善有利于提高各執(zhí)行機構間的溝通效率，在政策執(zhí)行過程中做到協(xié)同一致，配合相關獎懲機制鼓勵地方執(zhí)行機構利用平臺為教育減負政策的執(zhí)行出謀劃策，中央執(zhí)行機構則通過平臺對地方執(zhí)行機構所提出的對策加以篩選、評估，對卓有成效的對策進行試點并推廣。

（二）構建執(zhí)行反饋機制

教育減負政策執(zhí)行失效不僅僅與各執(zhí)行機構的溝通協(xié)同問題有關，還涉及到執(zhí)行機構與目標群體間的溝通與交流等問題。因此，教育減負政策不僅要清除執(zhí)行順向存在的障礙，而且要打通執(zhí)行逆向的渠道——構建執(zhí)行反饋機制。

要正確評估一項公共政策的執(zhí)行效果并及時進行調(diào)整，就要構建執(zhí)行反饋機制來反映執(zhí)行機構與目標群體間存在的問題并加以修正。一方面，構建執(zhí)行反饋機制能夠架構執(zhí)行機構與目標群體之間溝通的橋梁，使教育減負政策執(zhí)行機構充分了解目標群體對政策執(zhí)行的態(tài)度，及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行時存在的問題，在加強政策前期和中期宣傳的同時，落實政策執(zhí)行時目標群體反饋的情況，為及時對政策重點與方向作出調(diào)整提供可能性，以協(xié)調(diào)執(zhí)行機構與目標群體間的矛盾。另一方面，構建執(zhí)行反饋機制為目標群體提供了正規(guī)反饋渠道，有利于目標群體對自身利益訴求的表達，緩解目標群體與執(zhí)行機構間的沖突，加強對教育減負政策執(zhí)行情況的監(jiān)督，在有力防止執(zhí)行機構執(zhí)行權力絕對化的同時，增強目標群體參與感，有利于促進從教育減負政策中央執(zhí)行機構的外力驅(qū)動到地方執(zhí)行機構與目標群體的內(nèi)生動力轉(zhuǎn)化。

（三）創(chuàng)造良好減負環(huán)境

要在目標群體方面解決教育減負政策執(zhí)行失效的問題，就要為政策執(zhí)行創(chuàng)造良好減負環(huán)境，在社會上營造教育減負和諧氛圍，使目標群體方向與目標一致，弱化惡性競爭并盡可能消除目標群體間博弈行為帶來的負面影響。

創(chuàng)造良好減負環(huán)境，能夠從基礎上為教育減負政策執(zhí)行提供有利條件。第一，從學校著手，對學校教學與評價體制進行改革，禁止學校評級與學生學習成績掛鉤，從而改變學校盲目追求生源質(zhì)量的現(xiàn)狀，政府以及有關財政部門應為硬件資源不足與資金缺乏的義務教育公辦學校配備充足硬件條件并加大資金投入力度，有利于縮小不同學校之間的差距，減弱學校間的博弈。第二，緊抓老師減負工作必不可少。只有充分調(diào)動老師群體教育減負的主動性與積極性，真正改變以班級升學率或優(yōu)秀率作為老師績效評價的標準，才能使老師群體成為教育減負政策執(zhí)行的推動力。第三，以學校為平臺，以老師為媒介，依托家校合作機制對家長進行教育減負政策宣傳引導工作，正確傳達政策的目標與標準以及政策執(zhí)行所帶來的好處，使家長從思想上接受并認可政策的執(zhí)行。此外，建立班級學生與家長透明交流體系，鼓勵家長傾聽孩子的內(nèi)心，消除家長間的博弈行為，給予孩子全面發(fā)展的空間。第四，從對學業(yè)負擔制定科學評判標準出發(fā)，讓學生明確自己的學業(yè)負擔處于何種水平，通過體育與健康等課程提高學生抗壓能力，培養(yǎng)學生自主減負意識，構建學生間全面評價體系，鼓勵學生發(fā)現(xiàn)彼此的閃光點，營造不以成績高低論英雄的氛圍。

（四）繼續(xù)深化教育體制改革

中小學生學業(yè)負擔過重并非一個孤立的基礎教育問題，長久以來沿襲主智教育理念的高等教育生源選拔制度與人才培養(yǎng)模式作為隱性推手，一直在不斷加深中小學生學業(yè)負擔過重的問題〔8〕，使教育減負政策的執(zhí)行始終沒有達到預期目標。因此，要解決教育減負政策執(zhí)行的失效，必須繼續(xù)深化教育體制改革。

繼續(xù)深化教育體制改革，為教育減負政策執(zhí)行提供強有力的制度支持。一方面，繼續(xù)深化教育體制改革要求推進教育教學內(nèi)容與教學方法改革，重視中小學生身心健康，從中探索減輕學生過重學業(yè)負擔的有效途徑與方法，以此推進素質(zhì)教育進程，重視體育鍛煉并逐步提高體育在中考中的分數(shù)，能夠保證學生在學習過程中提高身體健康水平，減少主科課程占用體育鍛煉的時間。另一方面，在新課改的基礎上，繼續(xù)深化教育體制改革對不同學校設立校本課程指明了方向，使不同地區(qū)、不同學校發(fā)揮自身特色，有利于培養(yǎng)中小學生的興趣愛好，促進學生全面發(fā)展，使教育強國落到實處。

總之，教育減負政策的執(zhí)行不能只依靠中央，只有將執(zhí)行機構與目標群體的力量擰成一股繩，為教育減負政策的執(zhí)行提供強有力的物質(zhì)基礎與制度保障，盡可能減少博弈帶來的負面影響，才能夠推進我國教育減負政策的有效執(zhí)行。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕中共中央，國務院.中國教育改革和發(fā)展綱要〔EB/OL〕.http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_177/tnull_2484.html.1993-02-13/2021-01-10.

〔2〕邱晨輝.近八成中國家長每天陪孩子寫作業(yè)——報告稱，我國中小學生寫作業(yè)時長是日本的3.7倍、韓國的4.8倍〔N〕.中國青年報，2017-12-21（08）.

〔3〕教育部等九部門.教育部等九部門關于印發(fā)中小學生減負措施的通知〔EB/OL〕.http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/201812/t20181229_36

5360.html.2018-12-28/2021-01-10.

〔4〕曾憲旭.青少年體質(zhì)連續(xù)20多年下降 委員建議提高體育成績占比〔EB/OL〕.http：//news.cyol.com/app/2020-05/25/content_18629517.htm.2018-

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〔5〕E. Bardach.The Implementation Game：What Happens after a Bill Becomes a Law〔J〕.American Political Science Review，1978，（04）：1398-1399.

〔6〕忠建豐.課后三點半〔EB/OL〕.http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/jyzt_2018n/

2018_zt07/zt1807_bzzs/201803/t20180320_330626.

html.2018-03-20/2021-01-18.

〔7〕徐本玉.教育減負為何失效：基于博弈理論的視角〔J〕.改革與開放，2017，（13）：148-150.

〔8〕倪亞紅，馬陸亭，趙富春.中小學減負政策執(zhí)行力反思與出路〔J〕.中國教育學刊，2018，（06）：39-43.

〔責任編輯：侯慶?！?/p>