盧江梅

高速公路建設(shè)屬于國家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，具有投資規(guī)模大、單位建設(shè)成本高、資金回收周期長等特點，如果完全依賴政府獨自承擔(dān)建設(shè)費用，會造成政府財政壓力過大，政府債務(wù)風(fēng)險增高。因此，自2015年開始，財政部、國家發(fā)改委、交通運輸部等部委通過發(fā)布一系列文件，在收費公路領(lǐng)域大力推廣PPP（政府和社會資本合作）模式。根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心數(shù)據(jù)查詢，截止2020年5月，政府和社會資本合作管理庫項目中云南省PPP項目共有487個，投資規(guī)模達(dá)11524億元，其中高速公路項目56個，投資規(guī)模達(dá)7080.22億元，高速公路PPP項目投資額占云南省PPP項目總投資額的61.43%，PPP模式已成為近年來云南省高速公路建設(shè)的主要模式。

一、高速公路PPP項目運營期績效評價的重要性

（一）PPP 項目績效評價的基本概念

PPP項目績效評價是通過設(shè)定項目績效目標(biāo)，運用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)和評價方法，對PPP項目的產(chǎn)出和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行客觀公正評價，并運用績效評價結(jié)果推動PPP項目工作的開展。

（二）高速公路PPP項目運營期績效評價的重要性

1.績效評價是PPP項目納入財政部項目庫的必要條件。財辦金〔2017〕92 號文規(guī)定：未建立按效付費機(jī)制的項目一律不得入庫，其中包括通過政府付費或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機(jī)制的;項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。所以PPP項目必須進(jìn)行績效評價，否則可能造成項目無法入庫或者被清理出庫風(fēng)險。

2.績效評價是政府對社會資本進(jìn)行付費和可行性缺口補(bǔ)助的依據(jù)。目前國家各部委的文件都明文規(guī)定，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)會同行業(yè)主管部門，根據(jù)PPP項目合同的約定，定期對項目運營服務(wù)進(jìn)行績效評價，財政部門應(yīng)按照績效評價結(jié)果安排相應(yīng)支出，項目公司（社會資本）按績效評價的結(jié)果獲取項目合理回報，即付費必須先進(jìn)行績效評價，無績效評價不付費。

3.績效評價有助于規(guī)范PPP項目規(guī)范運作和長期健康發(fā)展，降低項目風(fēng)險。高速公路PPP項目大部分由政府與社會資本共同組建項目公司對項目進(jìn)行投資、建設(shè)、運營和移交。建設(shè)期一般為3～5年，而運營期為20～30年，運營期占據(jù)了PPP項目整個生命周期的大部分。社會資本既是投資方也是施工總承包方，社會資本的訴求主要在于施工利潤，為防止社會資本方重“建設(shè)”而輕“運營”，每個運營年度結(jié)束后對項目公司進(jìn)行績效評價考核，對發(fā)現(xiàn)的問題及時進(jìn)行整改、及時糾正偏差，有助于倒逼監(jiān)督社會資本方提高項目運營管理水平，實現(xiàn)績效目標(biāo)。

二、高速公路PPP項目績效評價結(jié)果應(yīng)用中存在的問題

根據(jù)對云南省多個高速公路PPP項目績效評價應(yīng)用的研究，目前主要存在以下幾個方面的問題：

（一）對績效評價結(jié)果應(yīng)用的規(guī)定各不相同，績效掛鉤基數(shù)各異

因PPP模式在我國是一種全新引入的模式，尚處于探索階段，省級相關(guān)部門直到2018年才出臺發(fā)布《云南省高速公路政府和社會資本合作項目績效管理辦法（試行）》，政策出臺時間較晚，導(dǎo)致在此之前簽訂的PPP項目對績效評價的約定各不相同，甚至出現(xiàn)同一條高速公路同一社會資本方在不同的地州（市）段對績效結(jié)果的應(yīng)用完全不同。比如元江至蔓耗高速公路PPP項目（玉溪段）合同約定績效評價結(jié)果與政府可行性缺口補(bǔ)助掛鉤，當(dāng)績效評價評分低于85分時，評分每降低1分，罰款扣減項目公司可行性缺口補(bǔ)助的0.5%;而元江至蔓耗高速公路PPP項目（紅河段）合同約定績效掛鉤基數(shù)為通行費收入，當(dāng)考核評分低于85分時，評分每低于1分，罰款扣減項目公司考核年度車輛通行費收入的1%。對績效結(jié)果如何應(yīng)用完全取決于社會資本方與項目實施主體之間如何談判，而各地州項目實施主體相互之間缺乏溝通交流，導(dǎo)致對績效評價結(jié)果的應(yīng)用方式可能天差地別。

（二）績效評價基本只有懲罰項而無獎勵項

目前，在已公開的PPP項目績效考核方案中，基本上沒有對績效考核指標(biāo)動態(tài)調(diào)整的設(shè)計，現(xiàn)有考核機(jī)制大多以懲戒性為主，對評分未達(dá)到約定要求的進(jìn)行罰款，但對考核優(yōu)秀或者超額完成指標(biāo)的未見合同約定獎勵條款和措施，缺少切實可行的激勵指標(biāo)，不利于調(diào)動項目公司（社會資本）的積極性。

（三）績效評價的應(yīng)用效果不理想，績效掛鉤基數(shù)不切合實際

部分項目在選擇績效掛鉤基數(shù)時未考慮項目實際情況，以致績效評價的效果不理想，難以達(dá)到激勵社會資本的目的。以云南省紅河州瀘西至彌勒高速公路PPP項目（以下簡稱瀘彌高速）為例，根據(jù)PPP項目合同，政府可行性缺口補(bǔ)助以績效考核評分為依據(jù)，當(dāng)績效考核評分在85分（含）以上的，政府實際支付的可行性缺口補(bǔ)助按照應(yīng)支付補(bǔ)助金額的100%全額支付;當(dāng)考核評分低于85分時，則對項目公司（社會資本）進(jìn)行罰款，罰款額為每低于1分，罰款考核年度車輛通行費收入的1%。2018年度瀘彌高速按PPP合同約定的公式計算出政府應(yīng)支付的可行性缺口補(bǔ)助金額為14，715.02萬元，2018年度車輛通行費收入為2，233.29萬元。按此標(biāo)準(zhǔn)計算，假若當(dāng)年績效考核評分為0分，對項目公司的罰款金額也僅僅是通行費收入的85%約為1，898.30萬元，政府方還應(yīng)支付項目公司可行性缺口補(bǔ)助12，816.72萬元，對社會資本來說這點罰款根本無法形成威懾，績效評分再低社會資本仍然能獲取到大部分的政府付費，有可能被認(rèn)為存在提前鎖定、固化政府支出責(zé)任，不能有效激勵社會資本通過提升效率、降低成本獲得市場化收益，不能有效落實按效付費機(jī)制。

（四）管理層績效評價觀念意識淡薄，對績效評價結(jié)果不夠重視

績效評價的結(jié)果不僅僅是為了政府支付可行性缺口補(bǔ)貼提供依據(jù)，第三方機(jī)構(gòu)出具的績效評價報告中通常還對項目運營存在的問題和不足進(jìn)行充分披露，并提出了具有建設(shè)性的整改意見和建議。目前大部分管理層僅把績效評價結(jié)果作為一個測算政府付費金額的工具，對于報告揭露的問題不夠重視，未下定決心進(jìn)行整改，以致問題一直延續(xù)存在，不利于項目的健康發(fā)展。

三、高速公路PPP項目績效評價建議

（一）加強(qiáng)績效評價相關(guān)的制度建設(shè)和指導(dǎo)文件出臺

之前因國家政府層面沒有出臺相關(guān)的PPP項目績效評價指引或辦法，導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)沒有一個可供參考的標(biāo)準(zhǔn)，致使各高速公路項目績效評價指標(biāo)體系形態(tài)各異，2019年省財政廳、省發(fā)改委和省交通運輸廳聯(lián)合發(fā)布了《云南省高速公路政府和社會資本合作項目績效管理辦法》，對云南省國家高速公路PPP項目和省級負(fù)責(zé)實施的地方高速公路PPP項目在績效評價中應(yīng)遵循的原則、職責(zé)分工、績效指標(biāo)和評價結(jié)果應(yīng)用做了強(qiáng)制性規(guī)定，州市政府負(fù)責(zé)的地方高速公路PPP項目可參照執(zhí)行。

（二）建立容錯機(jī)制和獎懲雙向結(jié)合的績效激勵機(jī)制

高速公路PPP項目生命周期一般長達(dá)30年，長期來說很多事件具有不可預(yù)見性和不確定性，建議在設(shè)計付費項目考核時容許有一個容錯機(jī)制。假如項目公司考核時評分被扣了10分，政府支付給項目公司的付費不是按照90%比例，而是按照100%比例來進(jìn)行付費;而假如項目公司考核評分比較低（通常低于40分），政府可以扣減全部的費用，這就是先容錯后懲罰的付費機(jī)制，評分越低懲罰力度就加倍加重，有助于督促項目公司把績效評分維持在一個較高水平。此外，除了有懲罰條款外還應(yīng)該建立獎勵機(jī)制，對績效評價結(jié)果明顯優(yōu)于約定標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)行獎勵，有獎有罰，正向激勵與負(fù)向激勵相結(jié)合，獎優(yōu)罰劣才能充分調(diào)動社會資本的積極性和主觀能動性，更好地推動項目發(fā)展。

（三）科學(xué)設(shè)置績效掛鉤指標(biāo)，建立按效付費機(jī)制

鑒于云南省的特殊地理位置和地貌條件，高速公路建設(shè)成本高，除少數(shù)主干線可以實現(xiàn)自負(fù)盈虧外，大部分縣域高速公路網(wǎng)交通量均比較小，車輛通行費收入相對較低，因此在PPP績效評價掛鉤指標(biāo)設(shè)計時建議按照以下原則進(jìn)行：對于效益較好的主干線高速公路，績效掛鉤指標(biāo)可以選擇通行費收入，達(dá)不到評分標(biāo)準(zhǔn)時扣減一定比例的通行費收入;對于效益較差主要依靠政府進(jìn)行缺口補(bǔ)助的高速公路，選擇可行性缺口補(bǔ)助與運營績效掛鉤，評分越高付費比例越高，評分越低付費比例越低，政府付費與績效產(chǎn)出充分掛鉤，有利于督促社會資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高項目運營水平和服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而提升整個項目的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（四）提高管理層績效評價意識

管理層應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理理念，把每年一度的績效評價工作當(dāng)作一次學(xué)習(xí)和查缺補(bǔ)漏的機(jī)會，對績效評價發(fā)現(xiàn)的問題及時進(jìn)行整改，糾正偏差，堵塞管理漏洞，以降低PPP項目全生命周期內(nèi)的各類風(fēng)險，確保PPP項目能長遠(yuǎn)健康發(fā)展。

四、結(jié)語

本文通過對目前云南省高速公路PPP項目運營期在績效評價應(yīng)用中存在的問題進(jìn)行分析并提出相關(guān)建議，希望對尚在規(guī)劃中或者未來擬采用PPP模式建設(shè)的高速公路項目提供一定參考，根據(jù)省委、省政府制定的云南縣域高速“互聯(lián)互通”工程實施方案，十四五（2020年-2025年）期間云南省規(guī)劃中的高速公路項目尚有78個，總投資規(guī)模約為10241億元，未來擬建的這些項目如采用PPP模式建設(shè)，在績效考核體系設(shè)計時可吸取以前項目的經(jīng)驗，制定更為科學(xué)合理的、切合實際的績效評價制度，以提高公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量，實現(xiàn)政府方和社會資本方共贏的局面。

（作者單位：紅河州高速公路開發(fā)投資有限責(zé)任公司）