郭曼鈺

摘? 要：基于手工收集的105份霧霾防治政策文件，在以發(fā)布時間為研究角度對105份政策文件進行梳理的基礎上，通過扎根理論對霧霾防治政策進行編碼分析并初步描繪霧霾防治政策體系，后以共詞分析方法研究霧霾防治政策體系結構特征。研究發(fā)現：霧霾防治政策按發(fā)布年度可分為三個階段;霧霾防治政策體系由價值理念、創(chuàng)新優(yōu)化、管理實施、保障約束四方面組成;霧霾防治政策體系結構整體可分為政策目的、治理手段與實施對象三部分。

關鍵詞：霧霾防治? 政策量化分析? 扎根理論? 共詞分析

中圖分類號：D67? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-098X（2021）02（b）-0146-06

Research on Haze Control Policy Based on Qualitative Analysis

GUO Manyu

（School of Public Affairs， Nanjing University of Science & Technology， Nanjing， Jiangsu Province， 210008 China）

Abstract： Based on 105 haze prevention and control policy documents collected， this paper sorts out 105 policy documents from the perspective of publication time， and use the grounded theory to code and analyze haze prevention and control policies and preliminarily describe the haze prevention and control policy system. Later， this paper uses the co-word analysis method to study the structural characteristics of the haze control policy system. This paper found that the smog prevention and control policies can be divided into three stages according to the release year. The smog prevention and control policy system consists of four aspects： value concept， innovation and optimization， management implementation， and guarantee constraints. The overall structure of the haze prevention and control policy system can be divided into three sectors： policy objectives， governance methods， and implementation targets.

Key Words： Haze prevention; Policy quantitative analysis; Grounded theory; Co-word analysis

自2013年末那場席卷大半個中國的嚴重大氣污染事件后，“霧霾”一詞廣泛進入大眾視野并在學術界引發(fā)了霧霾研究熱潮。已有學者從多角度，多學科背景對霧霾問題展開了研究。有從經濟學角度探討霧霾成因，如何小鋼探討了現今城市經濟發(fā)展結構與霧霾現象頻發(fā)間的關系[1];李衛(wèi)東，黃霞基于空間計量經濟學方法探討了北京市經濟空間布局對霧霾污染的影響[2];有從財政學角度探討財政分權體制下的政府支出偏好對霧霾污染的影響，如李濤，劉思玥研究分權體制下地方政府策略性財政政策對霧霾污染的影響[3];有從公共管理學角度研究霧霾合作治理模式、困境等問題，如郭施宏，齊曄基于京津冀大氣污染屬地管理模式的弊端提出霧霾防治區(qū)域伙伴共治模式[4];張雪基于成都平原城市群霧霾防治府際協(xié)作現狀的審視，發(fā)現霧霾府際協(xié)作治理的“碎片化”困境[5]。

不同學科領域下的霧霾研究為霧霾防治這一困擾現今我國經濟社會發(fā)展的難題提供了相異的解決思路，但針對霧霾防治的政策文本的研究相對較少。作為頂層制度設計的霧霾防治政策指引了階段性宏觀治理方向與重點內容，對各省市地方政府階段性霧霾防治重點內容鋪展，企業(yè)未來產業(yè)調整方向等具有戰(zhàn)略性指導意義。周景坤等學者基于不同類型的霧霾防治政策，從時間階段角度通過對霧霾防治政策文本的羅列分析，概括不同階段防治政策特征[6-7];馮貴霞基于政策網絡視角分析大氣污染防治政策變遷的影響因素[8]。

已有的霧霾防治政策研究主要基于不同歷史階段下霧霾防治政策文件的收集、羅列、比較而概括階段性特征，這就導致研究結果更多依賴于專家學科知識及經驗判斷，且缺少對政策體系與結構的客觀研究。本研究希望借助質性研究方法對1979—2019年間收集到的105份國家級政策文件進行梳理，歸納霧霾防治政策在頒布目標、時間分布、保障措施等多維度的主要特征及政策體系結構。

1? 研究技術路線

1.1 研究方法

首先，基于政策文獻計量從政策發(fā)布年度、政策領域對收集到的霧霾防治增長文件進行描述性統(tǒng)計。政策發(fā)布年度反映霧霾防治政策的整體變化特征，政策領域反映政府頒布霧霾防治政策預期解決問題的側重點。其次，利用扎根理論在對霧霾防治政策主要內容進行逐級編碼歸類的情況下力圖得到霧霾防治政策初步的政策體系。扎根理論強調對原始資料的概念化和抽象化分析，將收集到的現實數據與情況歸類到符碼中，提煉出核心概念和范疇，從而承載理論與現實的連接[9]，是一種自下而上建構理論的方法[10]。本研究通過扎根理論，以逐級編碼方式梳理分析霧霾防治政策文本，依據編碼結構得到霧霾防治政策文件初步治理體系。最后，通過共詞分析方法挖掘霧霾防治政策研究過程中的主要信息。通過政策文本中主題詞的挖掘及共線關系的分析，構建主題詞共現網絡，以聚類分析探討霧霾防治政策的體系結構特征。

1.2 數據來源

本研究以1979—2019國務院直屬機構、中共中央各部位等國家機關頒布的與霧霾防治相關的政策文本作為研究對象。數據來源為中國人民政府官網，國務院辦公廳、生態(tài)環(huán)境部等政府網站，中國知網的“政府公文”數據庫與“法律法規(guī)”數據庫以及北大法寶數據庫。本研究以“大氣污染”為關鍵詞進行檢索得到的文獻較少，因而擴大了檢索關鍵詞的范圍。以“大氣污染”、“藍天行動”、“空氣顆粒物”、“節(jié)能減排”、“清潔生產”、“環(huán)保稅”、“生態(tài)環(huán)境保護”、“環(huán)境污染”、“機動車污染”等關鍵詞進行檢索，最終收集并篩選出霧霾防治政策105份。

2? 基于發(fā)布時間角度的霧霾防治政策的描述性分析

對收集到的霧霾防治政策按頒布時間進行了梳理，可以觀察不同時間段內的政策頒布密度，梳理結果見圖1。霧霾防治政策經歷了兩次變遷浪潮，轉折點在1997年及2012年，在數量上大致可分為三個階段：第一階段為沉寂期（1979-1997），這一時期國家建設重點更多向經濟發(fā)展傾斜，“先發(fā)展，后治理”的發(fā)展理念，加之環(huán)境危害具有的累積性而導致環(huán)境破壞現象還未明顯表露，因而該階段霧霾防治政策數量較少;第二階段為政策平穩(wěn)發(fā)展期（1998-2011），經濟發(fā)展“快車道”的長期局面使得粗放式經濟發(fā)展模式對生態(tài)環(huán)境的負面危害持續(xù)累積進而超過生態(tài)環(huán)境的自凈力和承載力，生態(tài)環(huán)境問題涌現，影響民眾生存環(huán)境及健康安全，民眾對良好環(huán)境的期盼自下而上傳達至中央，霧霾防治政策開始平穩(wěn)增長;第三階段為政策快速發(fā)展期，自十八大召開以來，發(fā)展著力點由“重速度”移至“重質量”，單純追求經濟發(fā)展速度的想法被高質量發(fā)展、人民幸福滿意度、社會文明度等理念所趕超，服務型政府力求人民幸福度顯著提升，因此影響人民群眾生活環(huán)境甚至影響代際安全的霧霾污染自是成為威脅人民幸福度的重要問題，同時，“五位一體”的總體布局也將生態(tài)文明建設提升至與經濟、政治、文化、社會文明建設一樣的地位，環(huán)保治理力度空前，霧霾防治政策呈井噴之勢并持續(xù)維持在高位。

3? 基于編碼分析的霧霾防治政策內容挖掘

本研究通過對所收集政策主要內容概括基礎上得到開放性編碼（見表1）。后以第一層編碼含義是否相近為依據將同屬且概念相關的編碼進行合并，進行第二、第三層的編碼，如將“監(jiān)測預警”與“標準制定”合并為“監(jiān)測標準”，得到主軸編碼。最后將主軸編碼進行分類，考慮到“科技創(chuàng)新”與“產業(yè)優(yōu)化”均屬于契合未來社會發(fā)展科技化趨勢的宏觀調配，因而將其歸類于“創(chuàng)新優(yōu)化”;“人才培養(yǎng)”、“監(jiān)督機制”、“法律保障”、“考核評價”的目的均在一定程度上體現為標重霧霾防治重要性及保障霧霾防治執(zhí)行的合規(guī)性、有效性，因而歸類為“保障約束”;將“監(jiān)測標準”、“金融管理”、“降污管理”、“工作機制”、“劃分控制區(qū)域”、“機構設立”因歸于為保障日常防治工作展開與順利實施而制定的管理政策，因而歸類于“管理實施”;“政策理念”，“政策目標”均是對霧霾防治行動的目標統(tǒng)領與政治理念指導，因而歸類為“價值導向”。由此得到霧霾防治政策的主軸編碼（見表2），并繪制霧霾防治政策的初步結構（見圖2）。

4? 霧霾防治政策體系構建

本研究通過共詞分析和聚類分析對霧霾防治政策進行研究。主題詞是對政策內容高度凝練，最能體現政策主旨的詞語[11]。通過共詞分析探索一組主題詞同時出現的次數以探析主題詞間的聯(lián)系，聚類分析通過對主題詞的統(tǒng)計歸類，以包含相近主題詞的簇群群組反映政策內容的側重點，并基于此得到政策體系的結構。

4.1 霧霾防治政策共詞網絡構建

政策文獻中頻繁出現的詞語在一定程度上是對政策內容主題的凝練。而若兩個主題詞同時在一篇文獻中出現，則表明這兩個主題詞間存在共現關系，且一組主題詞同時出現的頻率反映其關聯(lián)強度，相關程度越重，則更能體現政策主旨[12]。通過主題詞兩兩間在政策文獻中同時出現的頻數的分析以挖掘政策的主要內容。

首先以人工與圖悅詞云分別提取主題詞，并將兩次提取的結果進行匹配篩選，剔除掉如“通知”、“意見”、“條例”、“計劃”等與政策主旨無關的常見主題詞，并將意義相近的詞語進行合并，如“限期管理”與“專項整治”合并為“專項整治”，“綠色出行”、“綠色消費”合并為“綠色生活方式”，最終提取出高頻主題詞（見表3）。

通過逐次統(tǒng)計29個主題詞中每兩個主題詞在同一篇政策中出現的頻數，構建共詞矩陣。利用Ucinet軟件繪制霧霾防治政策的共詞網絡圖（見圖3）。圖3中節(jié)點以矩形圖案表示，矩形大小反映主題詞與其他主題詞的相聯(lián)度強弱，從而體現在政策文件中的重要性程度。

由圖3可看出，審查、產業(yè)結構調整、體制改革、可持續(xù)發(fā)展、法律法規(guī)、信息公開、監(jiān)測預警、技術創(chuàng)新、排污費征收、環(huán)境影響評價等主題詞的相聯(lián)度較強。而財政補貼、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、清潔能源、稅收政策等相聯(lián)度較弱。為了更直觀有效的表達各主題詞在政策文件中的重要程度，對主要主題詞進行聚焦系數與中心度的分析，情況見表4。

表4是對主要主題詞中心度及聚焦系數的統(tǒng)計。主題詞中心度及聚焦系數均反映主題詞間相關性程度的強弱[13]，主題詞及聚焦系數越高，說明該主題詞與其他主題詞在同一篇文件中共同出現的次數越多，雙方間的關聯(lián)性越強，也就意味著政策文件較多的以這些關鍵詞為解釋管理對象。因而表3中，法律法規(guī)、產業(yè)結構調整、審查、宣傳教育的中心度及聚焦系數最高，意味著政府針對霧霾防治相關問題主要以法律強制性規(guī)范、宏觀產業(yè)結構調整促進經濟發(fā)展方式高新化轉變、行政強制性手段預防違規(guī)行為及開展環(huán)保減排宣傳教育等方面為重點;部門協(xié)調、清潔能源、合同環(huán)境服務、財政補貼等主題詞中心度與聚焦系數較低，這意味著霧霾防治的高專業(yè)性要求與政府分工化管理模式造成的治理知識壟斷的反差而影響部門協(xié)調的展開，同時，霧霾防治的市場化服務機制仍有待完善。盡管清潔能源利益、改善能源消費結構是防治霧霾有效手段已成為共識，但以煤炭、石油為主的能源消費結構短期內難以改變，霧霾防治的財政激勵政策的應用頻率也有待進一步提升。

4.2 霧霾防治政策關鍵詞聚類分析

利用Ucinet軟件對共詞網絡進行聚類分析。所有主題詞形成的簇群（見表5）。

簇群1更多體現為霧霾防治的最終理想狀態(tài)，是對未來霧霾防治效果取得成效，資源利用與環(huán)境承載力合理平衡、環(huán)境友好型產業(yè)蓬勃發(fā)展的生活方式、生產方式的一種描述，可稱為霧霾防治政策的未來發(fā)展目標。簇群2的主題詞主要是環(huán)保產品、污染物排放量等具體的政策實施對象。簇群3是基于政府治理理念而針對行政、經濟、社會等與霧霾污染源形成聚集有關的生活、生產各方面的治理手段的集合?；诖?，繪制霧霾防治政策的結構圖（見圖4）。

5? 結語

本研究系統(tǒng)收集了1979—2019年霧霾防治政策文辦，以計量分析法對105份政策文件的發(fā)布年度、政策領域進行描述性統(tǒng)計，以編碼分析法研究霧霾防治政策變遷規(guī)律，以共詞分析方法研究霧霾防治政策體系結構特征。描述性統(tǒng)計側重霧霾防治政策整體圖景的直觀描繪，研究表明，霧霾防治政策數量自1979年以來在2007年及2012年前后經歷兩次躍升并持續(xù)在高位，政府對霧霾防治政策的重視程度加深。以扎根理論對霧霾防治政策進行編碼分析，通過逐級編碼歸納霧霾防治政策體系。共詞分析以主題詞共線網絡及聚類分析研究霧霾防治政策體系結構特征。霧霾防治政策體系結構可以分為政策目的、治理手段和實施對象三個子系統(tǒng)。主要政策目的是以環(huán)保產業(yè)發(fā)展及綠色生活方式實現減排降污及可持續(xù)發(fā)展;主要治理手段是宏觀指導改革、政府規(guī)制、經濟手段、技術與人才支持、社會化治理、協(xié)作機制及市場手段;主要實施對象是污染物總量、排污許可、環(huán)保產品。

需要指出的是，本研究主要基于政府門戶網站、中國知網數據庫及北大法寶數據庫搜集到霧霾防治政策文件，樣本數量較少且可能會對部門重要的政策有所遺漏。因我國幅員遼闊，東中西、南北方經濟發(fā)展狀況、文化傳統(tǒng)差異可能會造成環(huán)境治理能力的差異，未來需要進一步以國家重點區(qū)域為單位分析不同地區(qū)霧霾防治政策差異。

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