林勇

【關(guān)鍵詞】 黨的領(lǐng)導(dǎo)? 法治化? 價(jià)值意蘊(yùn)? 實(shí)踐進(jìn)路

【中圖分類號(hào)】 D25? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.09.018

習(xí)近平總書(shū)記提出：“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)?！盵1]黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化不僅體現(xiàn)出當(dāng)代中國(guó)政治的基本特征、要求，還明確了中國(guó)政治與法治之間的內(nèi)在機(jī)理。不難看出，黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化與社會(huì)主義法治存在高度的統(tǒng)一關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的發(fā)展有助于明確黨的領(lǐng)導(dǎo)主體、黨的領(lǐng)導(dǎo)行為及其過(guò)程、黨的領(lǐng)導(dǎo)客體等，需要外在法治體系、自身規(guī)范體系以及兩者兼有的復(fù)合型體系約束，因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的實(shí)踐進(jìn)路仍然要從這三個(gè)方面著手漸進(jìn)式推進(jìn)，并需要黨的領(lǐng)導(dǎo)組織、黨員干部的充分貫徹和落實(shí)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的價(jià)值意蘊(yùn)

符合中國(guó)特色社會(huì)主義的法治實(shí)踐。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化與中國(guó)特色社會(huì)主義法治的客觀實(shí)踐相契合，從而形成獨(dú)具特色的中國(guó)政黨法治化模式。在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的不斷推進(jìn)當(dāng)中，中國(guó)共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)核心的地位，通過(guò)外在法治體系和自身規(guī)范體系的作用，總攬全局、協(xié)調(diào)各方，發(fā)揮最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，做好黨和國(guó)家各項(xiàng)工作。黨的十八屆四中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出要將黨內(nèi)法規(guī)納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系當(dāng)中。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，一方面需要國(guó)家法律，諸如憲法以及相關(guān)法律作為基礎(chǔ)，另一方面還需要黨章以及黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)制度作為基礎(chǔ)，這與中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)踐高度契合。截至目前，我國(guó)現(xiàn)行的法律中抽象確認(rèn)了“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”的有14部，而在行政法規(guī)中明確確認(rèn)了“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”的有10部。[2]中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，能夠依托國(guó)家法律以及黨內(nèi)法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的進(jìn)一步規(guī)范與保障，是符合我國(guó)國(guó)情的。

進(jìn)一步推動(dòng)和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，是當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的重要指向，也是中國(guó)法治建設(shè)的基本要求，能夠不斷優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)體制以及相關(guān)工作機(jī)制，能夠?qū)Ⅻh的領(lǐng)導(dǎo)全面貫徹到依法治國(guó)的整個(gè)過(guò)程以及各個(gè)方面當(dāng)中，是加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。黨的十九大報(bào)告指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征，黨章總綱中也明確提出“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切”的。黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保黨中央決策部署有效落實(shí)?！秉h的全面領(lǐng)導(dǎo)要求通過(guò)方針政策的制定、立法建議的提出，實(shí)現(xiàn)黨的政治、思想、組織等多方面的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為長(zhǎng)期執(zhí)政力量，必須要從黨的自身行為規(guī)制和國(guó)家法律法規(guī)入手，做到黨要管黨、從嚴(yán)治黨，從黨內(nèi)做起，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨。堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，必須要抓住體制改革與制度完善，將黨的政策、方針、主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志和法律法規(guī)，以保證黨的政治決策的順利實(shí)施[3]。總而言之，黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，能夠有效提高黨的依法執(zhí)政和管黨治黨的水平，進(jìn)一步夯實(shí)黨在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。

為黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安提供根本保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是推進(jìn)國(guó)家政權(quán)實(shí)現(xiàn)法治化漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路，也是充分踐行依法治國(guó)的表現(xiàn)，能夠?yàn)辄h的長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家的長(zhǎng)治久安提供根本保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化體現(xiàn)了國(guó)家政治的深刻變革，特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式以及執(zhí)政方式的深刻變革，黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化絕不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要從根本上加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)黨的執(zhí)政意識(shí)、政權(quán)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，從法律、制度層面保證黨的執(zhí)政地位，不斷改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化黨的執(zhí)政方式，從而提高黨的執(zhí)政能力、黨的先進(jìn)性，實(shí)現(xiàn)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政。同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化也絕不是與國(guó)家法治建設(shè)相悖，而是要將黨的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化有效銜接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)保證和發(fā)展人民當(dāng)家作主的終極目標(biāo)，堅(jiān)持人民主體地位，從而在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分利用人民的力量，協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推動(dòng)國(guó)家法治建設(shè)與發(fā)展，最終保障國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化所面臨的問(wèn)題

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題。全面推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，是一項(xiàng)系統(tǒng)而又復(fù)雜的工程，需要法律規(guī)范、法治實(shí)施、法治監(jiān)督、法治保障與黨內(nèi)法規(guī)制度分工協(xié)作，方能更好地夯實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。然而，目前黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化仍然存在頂層設(shè)計(jì)不足的問(wèn)題。盡管我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)家法律中抽象確認(rèn)了“黨的領(lǐng)導(dǎo)原則”的有14部，但是關(guān)于“黨”的表述還是比較松散的，部分條款多集中在政治功能上，缺乏與其他法律條款的有效連接。舉例來(lái)說(shuō)，在我國(guó)《立法法》中關(guān)于“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”的相關(guān)原則性規(guī)定僅有一處，其他黨性立法仍然處于空白狀態(tài)。另外，有的黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨組織的權(quán)利義務(wù)有所規(guī)定，但是黨組織是否真正具有承擔(dān)責(zé)任的能力，仍然沒(méi)有定論，以至于出現(xiàn)相關(guān)條款無(wú)法通過(guò)立法審查的情況，最終影響到其入法的實(shí)現(xiàn)?；诖朔N情況，黨內(nèi)法規(guī)以及其政治要求，與國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的國(guó)家法律缺乏有效銜接，各立法機(jī)關(guān)缺乏關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的立法頂層設(shè)計(jì)，從而使得黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化缺乏完善的法律依據(jù)。

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的立法邊界問(wèn)題。黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的實(shí)現(xiàn)，必然需要構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律體系，以便為黨的領(lǐng)導(dǎo)行為提供更為科學(xué)全面的指引、監(jiān)督與保障。但是，現(xiàn)階段我國(guó)針對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)立法程序仍存在部分邊界模糊的問(wèn)題。一是體現(xiàn)在立法事項(xiàng)界定方面。以《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》為例，其中第四條規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限，規(guī)定了“適合”制定黨內(nèi)法規(guī)的事項(xiàng)，以及“只能”通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)制定而無(wú)法通過(guò)規(guī)范性文件規(guī)定的事項(xiàng)。然而，針對(duì)這種“只能”通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)而制定的事項(xiàng)，是否還得排除國(guó)家法律的規(guī)定，仍沒(méi)有明確界定，這種情況下可能會(huì)對(duì)某一立法領(lǐng)域的制度改革以及創(chuàng)新產(chǎn)生一定程度的影響;換言之，關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)法規(guī)到底是入國(guó)家法律還是入黨內(nèi)法規(guī)，仍沒(méi)有明確的界定。二是體現(xiàn)在立法事項(xiàng)定性方面。黨組織權(quán)責(zé)、黨員權(quán)利義務(wù)、黨的紀(jì)律、黨內(nèi)處分等多個(gè)事項(xiàng)一般只能在黨內(nèi)法規(guī)中確定，但是其中的細(xì)化內(nèi)容并沒(méi)有在黨內(nèi)法規(guī)中完全體現(xiàn)，那么這些細(xì)化內(nèi)容是否可以通過(guò)國(guó)家法律進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，這點(diǎn)同樣沒(méi)有確定?？偟膩?lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間存在邊界模糊的問(wèn)題，甚至出現(xiàn)內(nèi)容權(quán)限沖突。

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的條款規(guī)范問(wèn)題。我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的表述的規(guī)范性、科學(xué)性還有待進(jìn)一步改進(jìn)。具體來(lái)說(shuō)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，缺乏明確的立法技術(shù)規(guī)范。在我國(guó)的立法規(guī)范指引，即《立法技術(shù)規(guī)范（試行）》當(dāng)中，針對(duì)“黨”的立法技術(shù)規(guī)范仍處于空白狀態(tài)，以至于關(guān)于“黨”的相關(guān)立法實(shí)踐缺乏依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中往往會(huì)增加立法協(xié)調(diào)難度。其次，條款表達(dá)缺乏法律規(guī)范所要求的嚴(yán)謹(jǐn)性、準(zhǔn)確性。黨的領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)的條款本身具有極強(qiáng)的政治、思想以及道德特性，基本能夠與黨內(nèi)活動(dòng)所要求的政治性、思想性、道德性相符合，然而這種完全符合黨內(nèi)法規(guī)的條款，卻在法律規(guī)范層面并不具備絕對(duì)的嚴(yán)謹(jǐn)性。最后，條款規(guī)定的法律責(zé)任不明晰。比如說(shuō)有些黨內(nèi)法規(guī)針對(duì)黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定，但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中還是得按照相關(guān)法律責(zé)任來(lái)實(shí)施;再比如有些關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家法律當(dāng)中明確規(guī)定了黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的行為義務(wù)，卻沒(méi)有明確相關(guān)責(zé)任，以至于實(shí)施受阻。

黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的實(shí)踐進(jìn)路

提高黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)規(guī)定的規(guī)范性。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體工作層面的內(nèi)容應(yīng)在黨內(nèi)法規(guī)中進(jìn)行規(guī)范性表述。黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體內(nèi)容、途徑、手段應(yīng)在黨內(nèi)法規(guī)中詳細(xì)規(guī)定，從而與憲法及國(guó)家法律中的黨的領(lǐng)導(dǎo)原則相互補(bǔ)充、相互配合。舉例來(lái)說(shuō)，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013～2017年）》的第二部分，要求完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)，并要求抓緊制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》等，力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架。由此，也使得黨內(nèi)法規(guī)制度關(guān)于黨的工作制度體制和機(jī)制層面的規(guī)定更加具有科學(xué)性和規(guī)范性。另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)在法規(guī)制度層面應(yīng)在黨內(nèi)法規(guī)中明確規(guī)范性要求。黨的領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)制度與黨內(nèi)法規(guī)其他的規(guī)范性要求類似，應(yīng)都具有適格性要求[4]?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013～2017年）》中針對(duì)上述黨內(nèi)法規(guī)制度的制定又一次進(jìn)行明確的分類，同時(shí)提出適應(yīng)性要求，使得黨的領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)具體工作層面的要求更加完善、細(xì)致。再比如《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018～2022年）》要求將十九大黨章修正案的新規(guī)定和新要求細(xì)化具體化，抓緊制定實(shí)踐亟需、條件成熟、務(wù)實(shí)管用的法規(guī)制度，堵塞制度漏洞。堅(jiān)持立改廢釋并舉。堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相得益彰。堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)。

完善憲法法律內(nèi)關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)規(guī)定的全面性。中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的不斷完善，勢(shì)必要有完備的法律規(guī)范體系作為依托。目前，關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)規(guī)定在憲法法律層面涉及內(nèi)容較少。黨的十九屆四中全會(huì)中著重提出要將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”納入國(guó)家法律層面，且為其提供基本遵循。要實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，首先，應(yīng)促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度向法律轉(zhuǎn)化。依據(jù)我國(guó)法定程序?qū)Ⅻh的某些主張、政策轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志。應(yīng)做到黨內(nèi)政策有法規(guī)作為有效依據(jù)。在重要的法律法規(guī)中，應(yīng)明確黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位，國(guó)家法律應(yīng)為黨組織建設(shè)及其活動(dòng)提供合法性保障。其次，憲法以及國(guó)家法律應(yīng)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行適度規(guī)定。憲法作為我國(guó)的根本大法，對(duì)國(guó)家政治制度的核心理念、根本制度、主體內(nèi)容、基本要求都有明確的規(guī)定。[5]憲法法律應(yīng)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上增加有關(guān)黨的章節(jié)內(nèi)容，使之與憲法總綱中黨的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容前后呼應(yīng)。最后，明確涉黨性條款的立法規(guī)范。在國(guó)家法律中明確黨的領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)條款，建立嚴(yán)格的立法技術(shù)規(guī)范。比如說(shuō)在《立法法》中增加一定立法技術(shù)規(guī)范，特別針對(duì)各個(gè)層級(jí)的立法提供科學(xué)的依據(jù);在《立法技術(shù)規(guī)范（試行）》中可以增加相關(guān)規(guī)范，且要求規(guī)范條款嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確，法律用語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。

促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律之間相互配合、相互協(xié)調(diào)。習(xí)近平總書(shū)記曾在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》中指出要：“努力形成國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局?！币虼耍鎸?duì)上文中所提出的黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)、入法的困境，必然要求構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律“雙層并軌”架構(gòu)，從而更好地夯實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的發(fā)展基礎(chǔ)。不管是黨內(nèi)法規(guī)還是憲法法律，都是黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化過(guò)程中的重要體現(xiàn)，在實(shí)踐中還表現(xiàn)出黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的適格性要求，換言之，黨的領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、憲法法律都應(yīng)與實(shí)際的政治發(fā)展需求相適應(yīng)，從而發(fā)揮兩者相輔相成、相互配合的良好局面。在黨的領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律相互配合過(guò)程中，首先，兩者都應(yīng)要求明確具體、合理的入法規(guī)范，避免語(yǔ)言表述的模糊不清，避免兩者之間存在界定和定性模糊的問(wèn)題;其次，兩者都應(yīng)促進(jìn)黨內(nèi)法治化和國(guó)家法治化在過(guò)程上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，由黨內(nèi)法規(guī)推動(dòng)憲法法律完善，由憲法、法律為黨內(nèi)法規(guī)提供依據(jù);再次，兩者都應(yīng)促進(jìn)黨內(nèi)法治化和國(guó)家法治化在目標(biāo)上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一;最后，兩者都應(yīng)在入法過(guò)程中充分考慮人民群眾的利益，從而真正想民之所想，真正實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的終極價(jià)值。

注釋

[1]李曉波、王勝坤：《論依法執(zhí)政與黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化》，《湖湘論壇》，2019年第6期，第103～113頁(yè)。

[2]歐愛(ài)民、向嘉晨：《黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的復(fù)合模式及其實(shí)施路徑》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第41卷第2期，第1～9頁(yè)。

[3]寧顯福：《全面推進(jìn)新時(shí)代黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化法治化》，《世界社會(huì)主義研究》，2019年第1期，第9～16、93頁(yè)。

[4]施新州：《論黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》，2020年第2期，第123～135頁(yè)。

[5]邢鵬飛、張佩：《新時(shí)代提高黨領(lǐng)導(dǎo)法治的法治化水平研究》，《寧夏黨校學(xué)報(bào)》，2019年第21卷第2期，第62～69頁(yè)。

責(zé) 編∕馬冰瑩