梁正

【關(guān)鍵詞】公共價值? 城市大腦? 數(shù)據(jù)治理? 應(yīng)用推進? 治理效能

【中圖分類號】F29/F49? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.09.007

引言

“城市大腦”被定義為“城市建設(shè)伴隨著21世紀互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)的類腦化過程”，本質(zhì)上是“一個聚合機器云智能與人類群體智慧的類腦智能復(fù)雜巨系統(tǒng)”。[1]我國城市大腦建設(shè)策源于2016年浙江杭州的“數(shù)字治堵”實踐，隨后拓展至覆蓋城市治理各大生產(chǎn)生活領(lǐng)域的“數(shù)字治城”“數(shù)字治疫”等實踐，旨在使便民服務(wù)更加精準(zhǔn)、城市治理更加精細。阿里云創(chuàng)始人、杭州市“城市大腦”總架構(gòu)師王堅提出，“城市大腦就是未來數(shù)據(jù)資源時代的城市數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”[2]。關(guān)于杭州城市大腦的具體內(nèi)涵，2020年由杭州市人民代表大會常務(wù)委員會公布施行的《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》給出了相關(guān)界定：“本條例所稱城市大腦，是指由中樞、系統(tǒng)與平臺、數(shù)字駕駛艙和應(yīng)用場景等要素組成，以數(shù)據(jù)、算力、算法等為基礎(chǔ)和支撐，運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，推動全面、全程、全域?qū)崿F(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的數(shù)字系統(tǒng)和現(xiàn)代城市基礎(chǔ)設(shè)施?！?/p>

2020年3月31日，習(xí)近平總書記視察杭州城市大腦運營指揮中心時提出，運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊。[3]近年來，全國各地繼杭州后陸續(xù)開啟應(yīng)用城市大腦推進城市治理現(xiàn)代化建設(shè)的探索，如北京海淀、江蘇蘇州、安徽合肥、福建福州等地紛紛應(yīng)用前沿技術(shù)開展城市大腦建設(shè)，實現(xiàn)技術(shù)賦能城市治理。關(guān)于城市大腦建設(shè)的研究已引起我國學(xué)界的廣泛關(guān)注，按照研究范疇可以簡要劃分為三大維度：第一，以城市大腦建設(shè)實踐為切入口，從宏觀實踐層面思索推進社會智能化治理的政策過程。有學(xué)者基于米特—霍恩模型探索社會治理智能化政策執(zhí)行遭遇的困難;[4]有學(xué)者對城市空間中智能化治理的風(fēng)險進行探索[5]。第二，從中觀機理層面對城市大腦建設(shè)機制進行剖析，并探索城市大腦建設(shè)對政府治理的作用。有學(xué)者為廓清技術(shù)賦權(quán)治理創(chuàng)新的現(xiàn)實路徑，對上海市某區(qū)的“城市大腦”建設(shè)和運行的機制進行分析;[6]有學(xué)者對杭州“城市大腦”運行機制進行剖析，探索城市大腦如何推進治理現(xiàn)代化;[7]有學(xué)者從數(shù)字界面視角探索城市大腦的設(shè)計原理[8]。第三，從微觀技術(shù)層面出發(fā)，著重探索城市大腦的某一類技術(shù)嵌入應(yīng)用的運行機制。有學(xué)者以杭州城市大腦為例，探索人工智能嵌入應(yīng)用政府治理的實踐、機制與風(fēng)險架構(gòu)。[9]

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出：“必須堅持一切行政機關(guān)為人民服務(wù)、對人民負責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！盵10]城市治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，城市大腦通過實現(xiàn)信息技術(shù)和治理形態(tài)的有機融合，提升治理效能、實現(xiàn)公共價值，是一項面向當(dāng)下和未來的以人民為中心的福祉建設(shè)和創(chuàng)新型實踐?；仡櫘?dāng)前學(xué)界主要研究發(fā)現(xiàn)，少有從公共價值層面探討城市大腦運行機制的學(xué)術(shù)成果。因此，本文落腳于中觀機理層面，在公共價值理論視角下分析中國城市大腦建設(shè)的實踐邏輯及其帶來的政府治理轉(zhuǎn)變，以期探索技術(shù)和治理的融合機制。

以公共價值為導(dǎo)向的城市大腦分析框架

公共價值（Public Value）一詞，最早是在美國哈佛大學(xué)教授馬克·莫爾（Mark H. Moore）于1995年發(fā)行的《創(chuàng)造公共價值：政府的戰(zhàn)略管理》一書中被作為學(xué)術(shù)用語正式提出。莫爾認為，政府作為創(chuàng)造者，管理的最終目的是為社會創(chuàng)造公共價值。[11]在此之后，公共價值逐漸成為國內(nèi)外學(xué)者的研究熱點之一。有學(xué)者認為，傳統(tǒng)公共行政所強調(diào)的官僚制和新公共管理所推崇的類私人部門管理模式不能準(zhǔn)確地表達公共服務(wù)所應(yīng)承載的社會價值。[12]還有學(xué)者提出，公共價值往往被視為公民本位的回歸，在一定程度上能夠修復(fù)新公共管理因為對效率和“顧客導(dǎo)向”的過分強調(diào)而造成的政府信任和合法性危機。[13]因此，繼新公共管理理論之后，公共價值理論作為一種新的公共行政學(xué)研究范式，關(guān)注對公民集體偏好的回應(yīng)，重新定位民主與效率的關(guān)系，全面應(yīng)對效率、責(zé)任與公平的問題。進一步看，公共價值理論表現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)治理的特征，[14]能夠解釋政策和執(zhí)行中新的網(wǎng)絡(luò)治理形式以及更智能化的公共服務(wù)。[15]

著眼中國實踐，有學(xué)者提出當(dāng)代中國的公共價值重構(gòu)，即從推動經(jīng)濟增長的單一價值觀轉(zhuǎn)向以人民為中心，從而注重公共性、有效性和高質(zhì)量發(fā)展等復(fù)合價值觀系統(tǒng)的建設(shè)。[16]中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富?！盵17]。習(xí)近平總書記以人民為中心的發(fā)展思想，是應(yīng)對當(dāng)前社會主要矛盾的精神要義，是公共價值理論在中國本土化實踐的最新詮釋。聚焦研究本身，城市大腦建設(shè)可被認為是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化框架下的一項強調(diào)公共性和有效性的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型實踐。因此，通過借鑒以上學(xué)者對公共價值理論內(nèi)涵和外延的界定，并結(jié)合我國城市大腦的現(xiàn)有實踐邏輯（僅參考杭州城市大腦定義），本文搭建了以下分析框架，如圖1所示。

運作機制：公共價值導(dǎo)向下數(shù)據(jù)治理和應(yīng)用推進的雙輪驅(qū)動

近年來，全國各地以杭州城市大腦為樣板，大力投入城市大腦建設(shè)，且建設(shè)邏輯和運作機制大致趨同。杭州城市大腦由中樞、系統(tǒng)與平臺、數(shù)字駕駛艙、應(yīng)用場景等關(guān)鍵核心要素組成，要素間的有機互動模式體現(xiàn)了其運作機制。具體而言，各系統(tǒng)與平臺數(shù)據(jù)通過中樞協(xié)同機制互聯(lián)互通，實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同、數(shù)據(jù)協(xié)同、政企協(xié)同，從而提升城市運行協(xié)同能力;系統(tǒng)與平臺是對接中樞實現(xiàn)數(shù)據(jù)線上線下雙向融合的數(shù)字系統(tǒng);數(shù)字駕駛艙是通過中樞數(shù)據(jù)協(xié)同后形成的智能化、精細化、可視化的數(shù)字界面;應(yīng)用場景是依托中樞，通過線上業(yè)務(wù)連接和數(shù)據(jù)協(xié)同計算，實現(xiàn)流程簡化、優(yōu)化的綜合系統(tǒng)。海淀城市大腦圍繞“1+1+2+N”整體框架運作，即一張城市感知神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)，一個城市智能云平臺，兩個中心（大數(shù)據(jù)中心、AI計算處理中心），N個覆蓋城市交通、生態(tài)環(huán)境、公共安全等各個領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用。北京海淀于2021年正式啟用了海淀城市大腦智能運營指揮中心（IOCC），其中的“智慧屏”即領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙是IOCC的核心，可實現(xiàn)“一屏盡覽海淀”“一屏盡知海淀”。合肥城市大腦圍繞“2+3+4+N+1+1”的建設(shè)思路，構(gòu)建兩級聯(lián)動市縣大腦，夯實網(wǎng)絡(luò)、政務(wù)云、物聯(lián)網(wǎng)三項基礎(chǔ)設(shè)施，完善數(shù)據(jù)中臺、智慧中臺、業(yè)務(wù)中臺、時空中臺等四大基礎(chǔ)能力平臺，深化N類智慧應(yīng)用場景，集成一套城市管理服務(wù)入口，夯實一套綜合支撐體系。此外，蘇州城市大腦也提出了“1+2+N”的運行機制等。

通過橫向比對多地的城市大腦建設(shè)可以看出，雖然各地描述城市大腦的邏輯框架不同，但是均強調(diào)對數(shù)據(jù)的全生命周期管理和基于數(shù)據(jù)的應(yīng)用推進。因此，本文嘗試將城市大腦的核心運作機制概述為：在公共價值導(dǎo)向下，以數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為底座的數(shù)據(jù)治理和應(yīng)用推進的雙輪驅(qū)動（如圖2所示）。具體而言，數(shù)據(jù)治理和應(yīng)用推進是城市大腦建設(shè)過程中的核心工作內(nèi)容。此處的數(shù)據(jù)治理指代的是宏觀意義上的數(shù)據(jù)治理，不僅包括從數(shù)據(jù)盤點、歸集、編目、清洗、建模、開發(fā)、開放、共享、應(yīng)用等全流程的數(shù)據(jù)管理過程，還包括數(shù)據(jù)治理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)、數(shù)據(jù)安全保障支撐等工作內(nèi)容，以期實現(xiàn)數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性、及時性、可用性、安全性。在應(yīng)用推進上，一方面，充分提煉數(shù)據(jù)價值，通過打造數(shù)字駕駛艙等數(shù)字界面的形式輔助公共行政，進而提高行政決策能力和行政執(zhí)行效率;另一方面，通過建設(shè)一批覆蓋各大領(lǐng)域的數(shù)字創(chuàng)新應(yīng)用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)賦能社會治理和公共服務(wù)。此外，數(shù)據(jù)治理和應(yīng)用推進均以公共價值為引領(lǐng)、以數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施為支撐，且二者密不可分。當(dāng)前政務(wù)數(shù)據(jù)來源于傳統(tǒng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，數(shù)據(jù)治理也以業(yè)務(wù)需求為牽引，服務(wù)于應(yīng)用的改造升級或新一批應(yīng)用的推進;與此同時，應(yīng)用推進過程離不開數(shù)據(jù)的支撐，且推進過程中的問題發(fā)現(xiàn)和需求回溯也不斷反哺數(shù)據(jù)治理過程，倒逼數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系不斷優(yōu)化，進一步提升數(shù)據(jù)質(zhì)量、發(fā)揮數(shù)據(jù)價值。因此，城市大腦的運行機制，不僅充分展現(xiàn)、發(fā)揮數(shù)據(jù)價值以提升治理效能，還貫徹了數(shù)據(jù)取之于民、用之于民的核心理念，是一項體現(xiàn)人民性、公共性、有效性的創(chuàng)新型實踐。

解構(gòu)與重塑：城市大腦帶來的治理轉(zhuǎn)變

提供了科學(xué)、民主的行政決策支撐。全量、精準(zhǔn)、有效的信息供給是實現(xiàn)決策科學(xué)化、民主化的前提。城市大腦依靠大量的數(shù)據(jù)匯聚，并利用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等信息技術(shù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的深度分析和創(chuàng)新應(yīng)用。例如，依托領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙等數(shù)字應(yīng)用，可以第一時間清晰客觀地發(fā)現(xiàn)問題、識別問題、分析問題，大大提升了對事務(wù)的反應(yīng)速度和預(yù)測分析的準(zhǔn)確率，有助于給問題的解決提供智能化、科學(xué)化、民主化的決策輔助支撐。威廉·N·鄧恩提出，“要想成功地解決問題，就必須對真正的問題找到正確的方案。我們經(jīng)歷的失敗常常更多地是因為解決了錯誤的問題，而不是因為我們?yōu)檎嬲膯栴}找到了錯誤的解決方案”[18]。傳統(tǒng)行政決策過程中的信息傳遞鏈條十分冗長，且缺乏對社會公眾即時信息的海量搜集和分析，決策過程中容易面臨信息缺量、失真、失效等情況，在這種情況下決策主體由于路徑依賴往往依靠主觀經(jīng)驗進行判斷，影響了對決策問題的精準(zhǔn)識別和有效分析，也對后續(xù)的決策方案制定產(chǎn)生影響。因此，城市大腦的應(yīng)用充分發(fā)揮了數(shù)據(jù)優(yōu)勢，改變了信息的量級及其流動方式，減少了信息在傳遞過程中的損耗;同時，憑借自動預(yù)警等特色功能，大大提升了行政決策的效率效能，尤其是對例外事件的反應(yīng)十分迅速，使得整個決策過程處于相對可控、符合實際、高水平研判的狀態(tài)。

助推了精準(zhǔn)、高效的行政執(zhí)行落地。行政執(zhí)行的有效落地取決于執(zhí)行方向的明確性和采用手段的有效性。城市大腦的應(yīng)用可以推進精準(zhǔn)、高效的行政執(zhí)行落地。其一，有助于精準(zhǔn)、快速識別執(zhí)行目標(biāo)和對象，使得執(zhí)行反應(yīng)鏈大大縮短。在傳統(tǒng)行政執(zhí)行過程中，對執(zhí)行目標(biāo)的識別往往借助人員巡邏、抽檢等形式，極其耗費時間成本以及人力、物力，且效果并不理想。城市大腦的應(yīng)用則改變了對執(zhí)行目標(biāo)的識別方式，提升了反應(yīng)能力。其二，助推執(zhí)行過程實現(xiàn)無縫溝通協(xié)調(diào)，進而優(yōu)化資源配置、加強多元聯(lián)動，并在一定程度上確保責(zé)任的壓實。在傳統(tǒng)的行政執(zhí)行過程中，由于相關(guān)主體之間的信息傳遞不夠?qū)ΨQ，缺乏明確一致的前進指向，影響了執(zhí)行的效率效能。此外，由于對全盤資源的掌握及聯(lián)動性較弱，無法充分調(diào)配各類資源以實現(xiàn)執(zhí)行目標(biāo)。相較而言，城市大腦的應(yīng)用改變了傳統(tǒng)的溝通協(xié)調(diào)方式，并最優(yōu)、迅速配置執(zhí)行主體，有助于明確任務(wù)目標(biāo)和分工，避免職責(zé)交叉、多頭管理等情況，減少人浮于事、推諉扯皮等現(xiàn)象發(fā)生。與此同時，城市大腦還助推多部門跨領(lǐng)域的協(xié)同運作，有效發(fā)揮資源配置優(yōu)勢，大大提高了執(zhí)行效率。例如，北京市海淀區(qū)渣土車治理智慧監(jiān)管平臺的應(yīng)用，借助大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，調(diào)動各委、辦、局力量，實現(xiàn)源頭管控、過程管控、集約利用。此外，浙江省杭州市拱墅區(qū)“城市眼·云共治”這一創(chuàng)新應(yīng)用，借助AI視頻智能識別技術(shù)迅速識別占道經(jīng)營等現(xiàn)象，并匹配相應(yīng)轄區(qū)的行政執(zhí)法人員，打通基層治理的“最后一公里”。

實現(xiàn)了均等、公正的行政權(quán)力配置。行政權(quán)力扁平化、均等化、共享化、透明化、法治化與合意化是行政權(quán)力發(fā)展的大勢所趨。[19]在傳統(tǒng)政府治理模式向現(xiàn)代政府治理模式轉(zhuǎn)型過程中，政務(wù)信息公開透明度有待提高，且缺乏源頭信息監(jiān)督管理機制，從而導(dǎo)致貪腐分子有機可乘，尋租現(xiàn)象時常發(fā)生。城市大腦得以應(yīng)用之后，大量政務(wù)數(shù)據(jù)的公開、透明有助于規(guī)范行政權(quán)力行使，壓縮權(quán)力尋租空間，確保權(quán)力行使的扁平、法治、公正、留痕。例如，浙江省杭州市蕭山區(qū)“清廉蕭山”應(yīng)用聚焦村務(wù)管理，在橫向聯(lián)動上，梳理了村級工程、農(nóng)民建房、財務(wù)管理、資產(chǎn)發(fā)包、補助救助等10個方面易發(fā)多發(fā)、群眾關(guān)心關(guān)注的村級事項，歸集公安局、人社局、審管辦等12個部門的6億多條數(shù)據(jù);在縱向貫通上，依托平臺實現(xiàn)了區(qū)鎮(zhèn)村三級數(shù)據(jù)分析的層層下鉆、層層聯(lián)動，做到了22個鎮(zhèn)街、549個村社的小微權(quán)力運行情況一艙可見。其中，針對村級工程異常情況預(yù)警，通過對清廉村社中村級工程事項數(shù)據(jù)、杭州市公共資源交易中心蕭山分中心村級工程招投標(biāo)數(shù)據(jù)、區(qū)公安分局戶籍?dāng)?shù)據(jù)、區(qū)人社局人員社保數(shù)據(jù)、區(qū)市場監(jiān)督管理局法人股東信息與某事項中村級工程數(shù)據(jù)進行比對分析，第一時間監(jiān)測深層次的隱性問題，使風(fēng)險隱患一觸即現(xiàn)。因此，蕭山區(qū)通過大數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用，推動了均等、公正的行政權(quán)力配置，實現(xiàn)了村社小微權(quán)力在陽光下運行。

完善了以人民為中心的公共服務(wù)集成。黨的十九屆四中全會提出：“完善公共服務(wù)體系，推進基本公共服務(wù)均等化、可及性。”[20]提供公共服務(wù)作為人民政府的一項重要職能，既要強調(diào)公共服務(wù)供給的覆蓋面，也要強調(diào)公共服務(wù)供給手段的有效性。各地城市大腦中的應(yīng)用場景幾乎涉及幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等領(lǐng)域國家基本公共服務(wù)制度體系中的各類場景。例如，杭州城市大腦推出便捷泊車、舒心就醫(yī)、歡快旅游等48個特色場景應(yīng)用，這類實質(zhì)性的便捷、高效、精準(zhǔn)的公共服務(wù)場景設(shè)計與集成體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。與此同時，城市大腦的運用有助于創(chuàng)新公共服務(wù)的供給方式，確保公共服務(wù)供給效率增加、模式優(yōu)化、質(zhì)量提升。與城市大腦運作下的公共服務(wù)供給模式相比較，傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給覆蓋面窄且可及性弱，往往以事項為核心，展現(xiàn)出民眾“求”政府辦事的特征，并且過程十分煩瑣，而非政府精準(zhǔn)、主動地進行服務(wù)供給。與之相比，城市大腦在一定程度上倒逼了政府行政職能的優(yōu)化，簡化了民眾的辦事流程，增加了公共服務(wù)的供給覆蓋面，進而實現(xiàn)了從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，大大提升了民眾的獲得感、幸福感、安全感。例如，杭州市親清在線平臺（親清新型政商關(guān)系數(shù)字平臺）是精簡行政流程、優(yōu)化營商環(huán)境的一項創(chuàng)新型應(yīng)用，不僅能夠主動進行惠企政策供給，提供訴求直達服務(wù)，實現(xiàn)事項在線許可，還能夠?qū)崿F(xiàn)政策的在線兌付、補貼的快速下發(fā)，尤其在抗擊新冠肺炎疫情期間對推動企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供了極大幫助。

轉(zhuǎn)型與突破：面向公共價值的城市大腦優(yōu)化路徑

數(shù)據(jù)治理過程需強調(diào)效率性和規(guī)范化的協(xié)調(diào)。數(shù)據(jù)治理是城市大腦建設(shè)的核心關(guān)鍵。一方面，在數(shù)據(jù)以爆炸式增長的互聯(lián)網(wǎng)時代，做好數(shù)據(jù)治理刻不容緩，需提升數(shù)據(jù)治理的效率才足以應(yīng)對大數(shù)據(jù)時代的迭代更新與快速發(fā)展。在全生命周期管理的數(shù)據(jù)治理過程中，政府應(yīng)嘗試運用智能化手段，做好數(shù)據(jù)質(zhì)量的監(jiān)測與預(yù)警，提高數(shù)據(jù)治理的效率效能，保證數(shù)據(jù)完整性、真實性、透明度。此外，制定一套貫通數(shù)據(jù)生產(chǎn)、歸集、共享、應(yīng)用的數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易和流通規(guī)則勢在必行。通過設(shè)立數(shù)據(jù)資產(chǎn)流動的激勵機制，并借助區(qū)塊鏈技術(shù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)確權(quán)，進一步做好政務(wù)數(shù)據(jù)和行業(yè)數(shù)據(jù)的開放共享，使數(shù)據(jù)充分流動，使要素得到有效配置。另一方面，數(shù)據(jù)治理是一項長期性的工作，強調(diào)效率的同時需保障數(shù)據(jù)安全并推進數(shù)據(jù)治理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)。具體而言，相關(guān)主體需對數(shù)據(jù)生產(chǎn)、采集過程以及開放后的使用、流轉(zhuǎn)、保密等進行嚴格規(guī)范和約束，其中，尤其要杜絕政府合作廠商以商業(yè)價值為導(dǎo)向濫用公共數(shù)據(jù)。與此同時，制定并統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)注規(guī)范、存儲安全標(biāo)準(zhǔn)、申請使用方法，包括明確數(shù)據(jù)格式及元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)庫和工具包等，進而實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的可持續(xù)發(fā)展。

應(yīng)用場景推進需實現(xiàn)技術(shù)理性和公共價值的平衡。在各類數(shù)字化應(yīng)用場景推進過程中，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)的運用創(chuàng)新了政府治理方式，提高了公共服務(wù)供給的效率效能。然而，運用剛性技術(shù)手段與追求多元價值之間往往存在矛盾。新興技術(shù)發(fā)展和運用的最終目的是提升群眾的幸福感，需充分考量應(yīng)用推進的設(shè)計導(dǎo)向是否涵括公共價值，是否服務(wù)于社會的發(fā)展方向。技術(shù)只是手段而非目的，其真正目標(biāo)是推進公共價值的實現(xiàn)，而非流于手段導(dǎo)致目標(biāo)替代。因此，在運用技術(shù)手段提供和完善公共服務(wù)的過程中，不能只著眼于技術(shù)效率本身，政府更需要考慮人民的切身需求，始終將人民作為公共服務(wù)對象，滿足人民對美好生活的需要，營造溫情和智慧相統(tǒng)一的社會氛圍。例如，在運用AI技術(shù)輔助治理占道經(jīng)營、流動攤販等過程中，杜絕暴力執(zhí)法，需考慮到居民對生活便利度的需求、弱勢群體謀生手段的局限性、農(nóng)民季節(jié)性進城銷售水果蔬菜的切實需要，進而嘗試借助其他柔性手段進行疏導(dǎo)和管理。與此同時，在各類新興技術(shù)賦能社會治理過程中，還需將各類公共性因素考慮其中，充分兼顧對人民的隱私保護、弱勢群體面臨的數(shù)據(jù)鴻溝等問題。

數(shù)字駕駛艙設(shè)計需做到實戰(zhàn)性與個性化的兼顧。數(shù)字駕駛艙是城市大腦建設(shè)的終端呈現(xiàn)界面，也是城市大腦建設(shè)能否真正發(fā)揮“大腦”習(xí)得、思考、分析能力的核心關(guān)鍵。當(dāng)前，多地駕駛艙的建設(shè)大多停留于數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的“看板”功能應(yīng)用，缺乏實現(xiàn)深度輔助政府治理的實戰(zhàn)性。因此，在未來數(shù)字駕駛艙的設(shè)計和應(yīng)用中，在橫向上，拓展應(yīng)用的覆蓋面，豐富駕駛艙的功能領(lǐng)域，助推落實“五位一體”總體布局;在縱向上，不斷提高駕駛艙的智能化水平，實現(xiàn)對現(xiàn)象的迅速反應(yīng)、對數(shù)據(jù)的海量分析，并提高預(yù)測和預(yù)警能力，進而輔助科學(xué)決策、精準(zhǔn)施策。至于駕駛艙應(yīng)用的最終形態(tài)，可以嘗試借助技術(shù)實現(xiàn)對決策主體應(yīng)對的內(nèi)外部環(huán)境進行分析，將政治、經(jīng)濟、社會、文化等各類因素納入決策方案制定過程，充分考量社會輿情動態(tài)、領(lǐng)導(dǎo)者決策偏好、決策執(zhí)行能力等指標(biāo)，為決策者提供合適的決策方案備選。與此同時，對駕駛艙的設(shè)計也需注重用戶體驗，不斷提升人機交互體驗等，讓使用者“想用”“易用”。例如，增加駕駛艙的個性化設(shè)置，推出“猜你喜歡”“為你推薦”“智能檢索”等功能，并設(shè)置自主添加的個性化板塊應(yīng)用等以實現(xiàn)按需定制;此外，還可嘗試拓寬應(yīng)用的受眾面，除了官員版“駕駛艙”，還可推行民眾版“駕駛艙”、企業(yè)版“駕駛艙”等。

城市大腦建設(shè)需做好一體化和全局性的統(tǒng)籌。從宏觀角度來看，中國城市大腦的創(chuàng)新建設(shè)需做好一體化和全局性的統(tǒng)籌。2021年2月，浙江省委提出全面推進數(shù)字化改革，加快一體化、智能化公共數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，充分展現(xiàn)了一體化、集約化、可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)理念，可為各地城市大腦建設(shè)提供創(chuàng)新經(jīng)驗借鑒和集成方式參考。由于城市大腦投入應(yīng)用的建設(shè)成本較高，在推進過程中需充分考量如何有效利用行政資源，如何在控制成本投入的基礎(chǔ)上實現(xiàn)公共利益最大化。因此，在省域?qū)用娼ㄔO(shè)過程中，需做好橫向貫通、縱向到底的一體化建設(shè)，提升跨層級、跨領(lǐng)域、跨功能的多元主體的相互協(xié)調(diào)和配合的聯(lián)動性，同時提高公職人員對技術(shù)的認知水平，進而減少廠商的技術(shù)綁架情況。尤為重要的是，在鼓勵各地大膽創(chuàng)新發(fā)展的同時，國家層面亟需進行頂層設(shè)計，牽頭制定較為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)以實現(xiàn)各省市間的互通互聯(lián)，尤其是有關(guān)數(shù)據(jù)開放共享以及流通的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)迫在眉睫，如不能盡快達成則各地創(chuàng)新實踐很可能會導(dǎo)致新一輪技術(shù)壁壘和數(shù)據(jù)壁壘的形成，進而阻礙城市大腦創(chuàng)新應(yīng)用體系的全局性發(fā)展。

【本文系科技創(chuàng)新2030—“新一代人工智能”重大項目“重點領(lǐng)域人工智能治理挑戰(zhàn)及對策研究”和國家社科基金重大研究專項“新時期深化國家科技體制改革、提升國家創(chuàng)新體系整體效能的思路、路徑與對策研究”的階段性成果，項目編號分別為：2020AAA0105300、18VZL005;中共中央黨校（國家行政學(xué)院）公共管理教研部黃甄銘對此文亦有貢獻】

注釋

[1]Feng， L.; Liu， F. Y. and Shi， Y.， "City Brain， a New Architecture of Smart City Based on the Internet Brain"， The 22nd International Conference on Computer Supported Cooperative Work in Design， May 8， 2018.

[2]王堅：《“城市大腦”：大數(shù)據(jù)讓城市聰明起來》，《政工學(xué)刊》，2020年第1期。

[3]《習(xí)近平在浙江考察時強調(diào)：統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作 奮力實現(xiàn)今年經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)任務(wù)》，《 人民日報 》， 2020年4月2日，第1版。

[4]王法碩、陳泠：《社會治理智能化創(chuàng)新政策為何執(zhí)行難？——基于米特-霍恩模型的個案研究》，《電子政務(wù)》，2020年第5期。

[5]曹鉞、陳彥蓉：《城市空間中的智能化治理風(fēng)險——以城市大腦為例》，《學(xué)習(xí)與實踐》，2020年第8期。

[6]容志：《結(jié)構(gòu)分離與組織創(chuàng)新：“城市大腦”中技術(shù)賦能的微觀機制分析》，《行政論壇》，2020年第4期。

[7]張蔚文、金晗、冷嘉欣：《智慧城市建設(shè)如何助力社會治理現(xiàn)代化？——新冠疫情考驗下的杭州“城市大腦”》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2020年第4期。

[8]李文釗：《數(shù)字界面視角下超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型原理——以城市大腦為例》，《電子政務(wù)》，2021年第3期。

[9]本清松、彭小兵：《人工智能應(yīng)用嵌入政府治理：實踐、機制與風(fēng)險架構(gòu)——以杭州城市大腦為例》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》，2020年第3期。

[10][20]《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報》， http：//www.qstheory.cn/yaowen/2019-10/31/c_1125178191.htm，2019年10月31日更新。

[11] Moore， M.， Creating Public Value： Strategic Management in Government， Cambridge， MA： Harvard University Press， 1995.

[12] Hefetz， A. and Warner， M.， "Privatization and its Reverse： Explaining the Dynamics of the Government Contracting Process"， Journal of Public Administration Research and Theory， 2004， 14（2）， pp. 171-190.

[13]王學(xué)軍、張弘：《公共價值的研究路徑與前沿問題》，《公共管理學(xué)報》，2013年第2期。

[14]何艷玲：《“公共價值管理”：一個新的公共行政學(xué)范式》，《政治學(xué)研究》，2009年第6期。

[15]Talbot， C.， "Public Value —The Next 'Big Thing' in Public Management？"， International Journal of Public Administration， 2009， 32（3-4）， pp. 167-170.

[16]朱德米、曹帥：《公共價值理論：追尋公共管理理論與實踐的同一性》，《中共福建省委黨校（福建行政學(xué)院）學(xué)報》，2020年第4期。

[17]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，http：//www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm，2017年10月28日更新。

[18] [美]威廉·N·鄧恩：《公共政策分析導(dǎo)論（第二版）》，謝明等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第154～155頁。

[19]張國慶：《公共行政學(xué)（第三版）》，北京大學(xué)出版社，2007年，第106頁。

責(zé) 編/桂 琰