宋 濤，祝淑珍，宋 毅，黃希寶，張 瑩

（湖北省疾病預(yù)防控制中心，湖北 武漢 430079）

委托-代理是指一個人或一些人（委托人）委托其他人（代理人）根據(jù)委托人利益從事某些活動，并相應(yīng)授予代理人某些決策權(quán)的契約關(guān)系。常常將博弈中擁有私人信息的參與人稱為“代理人”，不擁有私人信息的參與人稱為委托人［1］。本質(zhì)上，委托-代理關(guān)系的形成過程實際上是雙方(或多方)參加的博弈過程。由于不確定性等原因，委托-代理關(guān)系中的雙方所掌握的信息是不對稱的，在這種情況下就容易出現(xiàn)“道德風(fēng)險”問題［2］。一是因為委托人與代理人兩者實現(xiàn)的目標不一致。委托人的目標是獲取最大的收益，代理人的目標是自身利益的最大化，兩者之間的努力方向存在一定的差異。二是因為委托人和代理人所掌握的信息是不對稱的。代理人擁有自身相關(guān)的各種真實信息，而委托人通常不能直接獲取代理人行動過程中的真實信息，或者說獲取信息的成本較高，因此代理人可以利用信息的優(yōu)勢損害到委托人的利益。第三，委托人和代理人對委托行動的責(zé)任是不對等的。委托人承擔(dān)的責(zé)任比代理人要大。由于兩者責(zé)任不對等，就可能導(dǎo)致代理人在行動中采取一些有利于代理人而不利于委托人的行為［3］。

20世紀80年代，經(jīng)濟學(xué)中發(fā)展出來的委托-代理理論進入政治學(xué)領(lǐng)域，認為政治家和官僚構(gòu)成了委托-代理關(guān)系。政治家代表公民成為公共物品生產(chǎn)的委托方，決定公共物品的需求量；而官僚則接受政治家的委托，直接代理生產(chǎn)公共物品，但無權(quán)決定生產(chǎn)的規(guī)模和利潤水平［4］。本文將借助此分析框架展開對疾病防控工作中政府、行政部門和疾控機構(gòu)的博弈均衡分析。

1 疾病防控任務(wù)執(zhí)行中的行為主體

1.1 公眾

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，人民健康是民族昌盛和國家富強的重要標志，要完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期的健康服務(wù)。一方面，每個人是自己健康第一責(zé)任人，不論是傳染病還是慢性病的預(yù)防控制都有賴于人民群眾的積極參與，需要倡導(dǎo)人民群眾掌握健康知識和技能，養(yǎng)成健康生活方式，并承擔(dān)起對他人和社會的健康責(zé)任，積極發(fā)動群眾、依靠群眾、服務(wù)群眾、造福群眾，真正實現(xiàn)全民共建共享。另一方面，公眾作為疾病防控服務(wù)的參與人，既是政府開展疾病預(yù)防控制服務(wù)的委托人，在疾病預(yù)防控制服務(wù)委托-代理鏈中扮演初始委托人的角色，同時也是疾病預(yù)防控制服務(wù)的最終受益者。

1.2 政府

疾病防控服務(wù)，尤其是傳染病防控作為一種“公共物品”或“公共服務(wù)”， 難以由市場機制有效提供，往往需要通過政府實施的干預(yù)才能有效解決。作為大眾健康的代表和維護者，政府在疾病防控工作中所發(fā)揮的基礎(chǔ)性作用，主要體現(xiàn)在提出發(fā)展目標，制定相應(yīng)政策、規(guī)章、制度、標準等，并依照法律法規(guī)進行有效的監(jiān)督。政府受大眾的委托負責(zé)疾病防控和公共健康維護，其在疾病防控體系中的領(lǐng)導(dǎo)角色保證了疾病防控相關(guān)資源的合理配置、實現(xiàn)公共健康福利最大化的職能是任何個人和組織不可替代的。

1.3 衛(wèi)生與健康行政部門

在我國目前的疾控管理體制下，地方衛(wèi)生與健康行政部門不僅隸屬于地方政府，還受到上級行政部門管理，是一種雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制。出于分析問題的考慮，本文簡化了衛(wèi)生與健康行政部門的層級，即只考慮單一層面的政府與衛(wèi)生健康行政部門和疾控機構(gòu)的關(guān)系，即衛(wèi)生與健康部門具體實施政府的疾病防控等政策。各級衛(wèi)生與健康行部門構(gòu)既是上一級的代理人，同時也是下一級的委托人，各級代理人之間的信息往往處于不對稱的狀態(tài)，可能造成政策在執(zhí)行過程中缺少由上而下的連續(xù)性和執(zhí)行力度。

1.4 疾控機構(gòu)

疾控機構(gòu)是疾病預(yù)防控制服務(wù)的主要提供者，政府部門布置的任務(wù)雖然由衛(wèi)生與健康行政機構(gòu)做具體安排，但實際的執(zhí)行者主要是疾控機構(gòu)，出臺的政策和相關(guān)法規(guī)很大程度上也是針對疾控機構(gòu)的。

從疾病防控工作涉及的行為主體分析來看，多層次的委托-代理關(guān)系表現(xiàn)為：委托人-公眾委托政府代其進行疾病防控管理，政府又將其委托給衛(wèi)生與健康行政機構(gòu)對疾控機構(gòu)進行實際的工作管理。在多層的委托-代理中，各委托人和代理人之間往往存在著嚴重的信息不對稱，代理人由于自身利益可能不會將詳細的信息告知上一級委托人（或客觀上無法告知），加重了博弈信息的不完全性和決策失誤的可能性。若由于缺乏有效的激勵，衛(wèi)生與健康行政部門不一定積極地推進疾控工作，或者出現(xiàn)通過“懶政”以節(jié)約工作成本的道德風(fēng)險，尤其是在缺乏政府監(jiān)督或者監(jiān)督成本很高的情況下更容易發(fā)生，導(dǎo)致政府無法有效辨別疾控工作中存在的問題。同時，疾控機構(gòu)由于在人事、經(jīng)費分配上都由衛(wèi)生與健康部門決定，實際上并不具備公法人的資格，在具體的決策中往往具有一定被動的依附性［5］，從而影響了具體的行動策略和博弈的均衡。

2 疾病防控工作任務(wù)布置中的多層次委托-代理關(guān)系

政府承擔(dān)著為群眾提供疾病防控相關(guān)公共品的責(zé)任，其本質(zhì)是大眾委托政府提供私人部門無法通過市場配置而實現(xiàn)的有效公共品供給。

第一層次的委托代理：公眾將疾病預(yù)防控制服務(wù)需求委托給政府（模型簡化了公眾、人大、政府之間的委托-代理關(guān)系），這是疾病預(yù)防任務(wù)委托-代理鏈的起始，即群眾是疾病防控工作的初始委托人，政府是初始代理人，委托的對象是疾病防控工作的行動權(quán)和監(jiān)督權(quán)（實際上大眾作為初始委托人，無法單獨行使委托權(quán)，也無法直接委托給政府行使公共權(quán)力，通常需要通過立法機構(gòu)代其向政府傳達公共需求，并對其進行有效監(jiān)督，此處為分析進行了簡化。）

政府決策層是指政府領(lǐng)導(dǎo)和政府決策層組成人員，在政府推進疾病預(yù)防控制工作中扮演重要的作用，也是疾病預(yù)防控工作委托-代理鏈中關(guān)鍵的一環(huán)。在我國疾病預(yù)防控制體系中，強調(diào)了政府在疾病預(yù)防控制體系建設(shè)中的主導(dǎo)地位，一是加強疾病預(yù)防控制體系總體規(guī)劃，二是健全以重大疾病防控工作協(xié)調(diào)機制為核心的工作機制，三是為疾病預(yù)防控制相關(guān)職能的開展提供必要的能力和物質(zhì)保障，四是做好疾病預(yù)防控制相關(guān)工作的宣傳發(fā)動。簡而言之，政府在疾病預(yù)防控制工作中應(yīng)當發(fā)揮其公共品提供的職能，做好規(guī)劃、完善政策、提供保障、理順機制，促進協(xié)作和宣傳發(fā)動等工作［6］。

第二層次的委托代理：政府與衛(wèi)生行政部門之間的委托-代理關(guān)系。作為政府主要領(lǐng)導(dǎo)，不可能全面參與疾病防控具體的工作，他們需要委托給衛(wèi)生行政部門及相應(yīng)的官員負責(zé)、參與疾病防控工作的管理、監(jiān)督和評估等任務(wù)。按照《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出的要求，國家衛(wèi)生健康委員會負責(zé)“監(jiān)督管理公共衛(wèi)生”［7］。具體來講就是通過督辦、督導(dǎo)、檢查、考核等具體措施，促進疾控機構(gòu)落實疾病預(yù)防控制職能。為簡化分析，此處沒有展開分析衛(wèi)生與健康行政部門內(nèi)部存在的多層次委托-代理關(guān)系，但衛(wèi)生與健康行政部門作為一個整體并不影響其委托人和代理人的角色和委托-代理關(guān)系。

第三層次委托-代理：衛(wèi)生與健康行政部門將疾控相關(guān)工作任務(wù)委托給疾控機構(gòu)執(zhí)行。因為疾病預(yù)防控制機構(gòu)是政府舉辦的實施疾病預(yù)防控制與公共衛(wèi)生技術(shù)管理和服務(wù)的公益事業(yè)單位［8］。具體行使疾病預(yù)防與控制、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置、疫情報告及健康相關(guān)因素信息管理、健康危害因素監(jiān)測與干預(yù)、實驗室檢測分析與評價、健康教育與健康促進、技術(shù)管理與應(yīng)用研究指導(dǎo)等職能［9］。雖然疾控機構(gòu)分為國家、省、市、縣4級，其相應(yīng)的任務(wù)和職責(zé)有所不同，但總體上疾病預(yù)防控制機構(gòu)在疾病預(yù)防控制網(wǎng)絡(luò)中起到了技術(shù)核心和關(guān)鍵作用，各級疾控機構(gòu)受衛(wèi)生行政部門的委托具體從事疾病防控職能。

3 疾病防控工作多層次委托-代理道德風(fēng)險的模型分析

在本文疾病防控委托-代理鏈條中，最為復(fù)雜的是中間層衛(wèi)生與健康行政部門。他們既是上一級委托人的代理人，又是下一級委托-代理人的委托人。這一雙重身份使得衛(wèi)生與健康行政部門天然成為雙重利益的代表。因此，在追求雙重利益的過程中，特別是兩者發(fā)生沖突的時候，委托-代理人往往可能發(fā)生角色錯位和利益越界，謀求自身利益最大化。為了揭示這一問題，下面就三層委托-代理關(guān)系，利用博弈理論方法給出具體模型分析。

3.1 模型假定

局中人(博弈方)：政府、衛(wèi)生與健康行政部門和疾控機構(gòu)。政府作為疾病防控服務(wù)的代表，受大眾委托掌控疾病防控服務(wù)的各類資源，但政府沒有直接管理疾病防控服務(wù)，而是將這種權(quán)力委托給衛(wèi)生與健康行政部門代為執(zhí)行。衛(wèi)生行政部門在接受政府授權(quán)后，出于疾控體系內(nèi)在的架構(gòu)屬性，又將具體的疾病防控任務(wù)委托給疾病預(yù)防控制中心來具體執(zhí)行。衛(wèi)生與健康行政部門為了實現(xiàn)其自身利益的最大化，可能會出現(xiàn)與政府目標相悖的行為。疾病預(yù)防控制機構(gòu)作為具體的服務(wù)提供者和技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，為實現(xiàn)自身利益最大化，或部分權(quán)力利益集團的利益最大化，也可能違背科學(xué)原則和價值理性，出現(xiàn)與其根本宗旨不一致的行為。

假設(shè)政府委托衛(wèi)生行政部門行使疾病防控管理的任務(wù)，衛(wèi)生行政部門正常履行則可獲取收益R(R＞0)。衛(wèi)生行政部門還可以利用委托權(quán)，從事有利于成本最小化的行為（如懶政），從中獲取額外節(jié)約的成本c(c＞0)。另假定此成本主要從疾控機構(gòu)的姑息行為中所獲得（大量的高層次疾控技術(shù)人員直接分擔(dān)了衛(wèi)生與健康行政部門冗繁的事務(wù)性工作），即疾控機構(gòu)承擔(dān)了本來是衛(wèi)生與健康行政部門的職責(zé)和任務(wù)（為簡化分析，暫假設(shè)衛(wèi)生與健康行政部門不會從疾控機構(gòu)獲取額外的其他收益，但衛(wèi)生行政與健康行政部門通過減少成本支出來獲取收益）。

衛(wèi)生行政部門額外的收益或因懶政減少的成本被發(fā)現(xiàn)后，將受到懲罰F(F＞0)。若疾控機構(gòu)未能堅持原則，在衛(wèi)生行政部門布置工作后姑息衛(wèi)生與健康行政部門的懶政行為，且被政府發(fā)現(xiàn)時，則疾控機構(gòu)自身遭受一定的處罰X(X＞0)，但會給政府（實際受益人為大眾）的健康委托目標造成負的健康損失Z(Z＞0)。

若政府加強對衛(wèi)生行政部門部門和疾控機構(gòu)的監(jiān)管，必須付出監(jiān)管成本A(A＞0)。

3.2 兩階段道德風(fēng)險博弈模型的構(gòu)建

3.2.1 政府-衛(wèi)生與健康行政部門間的博弈

假設(shè)為了尋求自己利益最大化，衛(wèi)生與健康行政部門的策略空間Q部門{懶政，勤政}。假設(shè)衛(wèi)生與健康行政部門懶政概率為P{懶政}=q(0＜q＜1),P{勤政}=1-q。當衛(wèi)生與健康行政部門選擇偷懶，而政府此時有效監(jiān)管，則衛(wèi)生健康行政部門的收益為(-F)，政府的收益為(F+X-A)；當衛(wèi)生與健康行政部門選擇偷懶而政府監(jiān)管不力時，此時衛(wèi)生與健康行政部門的收益為(R+c)，政府的健康損失為Z（此時假設(shè)政府完全承擔(dān)了大眾的健康損失）；當衛(wèi)生與健康行政部門選擇勤政，而政府實施有效監(jiān)管，則衛(wèi)生與健康行政部門的收益為R，政府的收益為（-A）；當衛(wèi)生與健康行政部門選擇勤政，政府不實施監(jiān)管時，衛(wèi)生與健康行政部門的收益為R，政府的收益為0。故政府實施的策略空間為Q政府{監(jiān)督，不監(jiān)督}，其概率分布P{監(jiān)督}=n（0＜n＜1），此時的博弈矩陣見表1。

表1 政府和衛(wèi)生與健康行政部門博弈

衛(wèi)生與健康行政門的期望收益E1為：

若E1取最大值，用微積分求極值，最優(yōu)化的一階微分條件為

同理，政府的期望收益為

E2=qn（F+X-A）+q（1-n）（-Z）+(1-q)n（-A）解得

顯然，從政府的角度看，其愿意采取監(jiān)督的概率n與衛(wèi)生與健康行政部門因懶政而節(jié)約的成本c、對衛(wèi)生與健康行政部門的懲罰F以及衛(wèi)生與健康行政部門勤政工作時的收益R相關(guān)。對于衛(wèi)生與健康行政部門，發(fā)生懶政的概率q與政府的監(jiān)管成本A、對衛(wèi)生與健康行政部門和疾控機構(gòu)的懲罰（F+X）、以及政府可能造成的健康損失（Z）有關(guān)。從現(xiàn)實的角度分析，通常政府對其職能部門懶政的監(jiān)督成本非常高，也缺乏相應(yīng)的手段，或者在常態(tài)下作為一個整體的衛(wèi)生與健康行政部門同樣不愿意大幅提升監(jiān)督內(nèi)部懶政的成本。

3.2.2 衛(wèi)生與健康行政部門與疾控機構(gòu)的混合策略博弈

假定在衛(wèi)生行政部門布置工作后，若疾控機構(gòu)未能堅持原則，姑息衛(wèi)生與健康行政部門的懶政行為，且被政府發(fā)現(xiàn)時，則疾控機構(gòu)自身遭受一定的處罰X，但會給政府（實際受益人為大眾）的健康委托目標造成負的健康損失Z(Z＞0)；若疾控機構(gòu)堅持原則不姑息衛(wèi)生與健康行政部門的懶政，政府通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)疾控機構(gòu)堅持原則后予以一定的獎勵G（G＞0）。

若疾控機構(gòu)堅持原則而政府不監(jiān)督，政府收益為0。但疾控機構(gòu)因此會因衛(wèi)生與健康行政部門的不滿造成潛在的損失L（L＞0），若政府不監(jiān)督而疾控機構(gòu)采取姑息策略，疾控該機構(gòu)可能因此而獲得H的收益（H＞0），但要扣除姑息的成本c。

疾控機構(gòu)的策略空間為{堅持原則，姑息}，對應(yīng)的概率分布為P{姑息}=m(0＜m＜1)，P{堅持原則}=1-m。疾控機構(gòu)是否能夠堅持原則，取決于政府的監(jiān)督和激勵，假設(shè)政府有效監(jiān)督的概率為v，則不監(jiān)督的概率為1-v。具體的博弈矩陣見表2。

表2 衛(wèi)生與健康行政部門與疾控機構(gòu)的博弈

此時政府的期望收益為：

即疾控機構(gòu)采取姑息策略的概率與政府監(jiān)督成本為正比關(guān)系，即政府監(jiān)督成本越高，疾控機構(gòu)越容易默認為姑息策略；同時，m與政府采取監(jiān)督時對衛(wèi)生與健康行政部門、疾控機構(gòu)的懲罰F、X和不監(jiān)督時政府的健康損失Z有關(guān)，即懲罰越高，疾控機構(gòu)越不容易姑息，潛在的政府（大眾）健康損失越高，疾控機構(gòu)越不容易采取姑息策略。

同理，疾控機構(gòu)的期望收益：E4=mv（-X）+（1-m）vG+（1-m）（1-v）（-L）+m（1-v）（H-c）

即政府此時監(jiān)督的概率，與政府在不監(jiān)督時疾控機構(gòu)采取姑息策略時獲得的潛在收益H、堅持原則時遭受衛(wèi)生與健康行政部門的潛在懲罰L、疾控機構(gòu)因姑息衛(wèi)生與健康行政部門的轉(zhuǎn)嫁成本c、疾控機構(gòu)在政府監(jiān)督時因堅持原則帶來的獎勵G，以及政府監(jiān)督時對疾控機構(gòu)的懲罰X有關(guān)。

若對疾控機構(gòu)的懲罰數(shù)額足夠大，政府當然有動機采取監(jiān)督；另一方面，若H-c+L足夠大，即當政府不監(jiān)督時疾控機構(gòu)獲得了超額的收益時（如疾控機構(gòu)與衛(wèi)生與健康行政部門合謀，雖然給疾控機構(gòu)帶來了額外的收益，但有可能造成不好的社會影響和關(guān)注），政府也會提升監(jiān)督概率。但現(xiàn)實的情況是，假設(shè)疾控機構(gòu)因堅持原則所得的獎勵G、姑息時被發(fā)現(xiàn)遭受的懲罰X不變，即疾控機構(gòu)因其姑息衛(wèi)生與健康行政部門所帶來的額外收益和轉(zhuǎn)嫁成本在雙方可接受范圍之內(nèi)，只要不引起大的糾紛并未受到政府的重視，政府就沒有意愿進行監(jiān)督。當然，疾控機構(gòu)因堅持原則時被衛(wèi)生與健康部門施加潛在的懲罰只要不會足夠大，或者在疾控機構(gòu)能夠承受的范圍內(nèi)，或者可被其他途徑所消化，政府采取監(jiān)督的概率同樣不會提高。

4 疾病防控委托-代理關(guān)系的基本特征及存在的問題

4.1 現(xiàn)實中疾病防控工作的委托-代理鏈過于冗長

疾病防控工作實際上由多層次、多任務(wù)的委托-代理關(guān)系組成，大眾委托政府（實際上需通過立法機構(gòu)的委托），政府決策者委托給衛(wèi)生與健康行政部門（實際上衛(wèi)生行政部門主要領(lǐng)導(dǎo)委托給分管領(lǐng)導(dǎo)，分管領(lǐng)導(dǎo)委托給處室或科室領(lǐng)導(dǎo)，處室或科室領(lǐng)導(dǎo)委托給分管處長或科長，分管處長或科長還會進一步委托給普通科員），衛(wèi)生與健康行政部門委托給疾病預(yù)防控制機構(gòu)（疾控機構(gòu)收到任務(wù)后，分管領(lǐng)導(dǎo)委托給具體工作的所處室主要領(lǐng)導(dǎo)，主要領(lǐng)導(dǎo)再委托給分管領(lǐng)導(dǎo)，分管領(lǐng)導(dǎo)又委托給責(zé)任科室領(lǐng)導(dǎo)，責(zé)任科室領(lǐng)導(dǎo)再委托給具體工作人員）。在如此冗長的委托-代理鏈中，難免會出現(xiàn)信息失真、激勵扭曲和代理人的機會主義傾向，一旦發(fā)生如新冠爆發(fā)疫情的狀況，將會給公眾、社會和國家?guī)砭薮蟮膿p失。

4.2 委托關(guān)系中的不確定性高

在疾病防控工作委托-代理關(guān)系中，代理人偏離委托人目標的風(fēng)險要遠遠大于市場中的委托-代理風(fēng)險。一方面，疾病防控工作委托-代理契約涉及的范圍較廣，大多數(shù)參與者都有著雙重身份，既是上一級委托人的代理人，又是下一級代理人的委托人，目標和任務(wù)存在沖突，很容易導(dǎo)致不確定性和交易成本過高等問題［4］。

在第一層委托-代理關(guān)系中，政府作為委托人，其目標函數(shù)是多維的，而作為代理人的衛(wèi)生與健康行政部門同樣存在自身的利益需求，而衛(wèi)生與健康行政部門任務(wù)的可衡量性將會對代理人意愿努力的程度產(chǎn)生影響［10］。在具體的疾病防控工作中，衛(wèi)生與健康行政部門從事的主要是疾病防控管理工作，這種管理工作如果不加以區(qū)分，可以包羅萬象、事無巨細，客觀上很難衡量，這就給作為代理人的衛(wèi)生與健康行政部門偏離政府的委托目標造成了極大的隱患。那么，疾病防控工作委托-代理契約由于無法準確考核政府部門及其工作人員的職責(zé)和績效，代理人行為很難被評估和發(fā)現(xiàn)，因此要想確保政府各個職能部門及官員完全履行預(yù)算契約，成本會十分高昂［4］。

反之，委托人也存在機會主義傾向。由于單個委托人的監(jiān)督成本要遠高于從中獲得的收益，便更樂意享受“搭便車”的利益，很少有人自愿收集信息實施監(jiān)督，從而表現(xiàn)為“理性的無知”［10］。

在第二層委托-代理關(guān)系中，一方面，疾控機構(gòu)作為專業(yè)從事疾病防控的事業(yè)單位，其工作的復(fù)雜性和科學(xué)性大大超出了作為委托人的衛(wèi)生與健康行政部門的專業(yè)能力，即二者之間處于絕對的信息不對稱之中，給疾控機構(gòu)本身扭曲委托人的目標提供了便利條件。但反過來也會影響衛(wèi)生與健康部門的行為，如衛(wèi)生與健康行政部門由于對疾病防控技術(shù)缺乏相應(yīng)的認知，往往會通過刻意加強對疾控機構(gòu)工作的管理，甚至事無巨細地干預(yù)到具體的疾病防控技術(shù)工作中去，長此以往可能造成宏觀控制的弱化和具體事務(wù)的管理強化，造成進一步的激勵扭曲，進而引發(fā)委托-代理目標的持續(xù)異化。

4.3 疾病防控工作委托-代理關(guān)系中的所有者虛位

委托-代理理論的一個基本前提是委托-代理關(guān)系中存在一個明確的所有者，該所有者愿意且有能力激勵、約束代理人以防止自身利益受損［4］。而在上述委托-代理關(guān)系中，作為初始委托人的公眾是以集體的形式存在，其中的每個人置于疾病防控領(lǐng)域的私有權(quán)力是極其有限的，無法作為一個獨立的委托行為人采取行動，在很大程度上削弱了對代理人的激勵和激勵的動力，即作為個體的大眾在極端情況下（如極端的傳染病疫情爆發(fā)等）通常沒有監(jiān)督疾病預(yù)防控制工作的積極性，造成客觀存在的“所有者虛位”問題。

更重要的是，在衛(wèi)生行政部門內(nèi)部，通常激勵的收益無法同企業(yè)產(chǎn)生的經(jīng)濟收益一樣可以量化，官員都是通過行政手段任命的，他們沒有私人企業(yè)經(jīng)理人追求利潤最大化的內(nèi)在動機，因此在行政部門內(nèi)部本身就可能存在著天然的激勵不足問題。同時，由于行政部門內(nèi)在的管理方式和行政官僚體制自身的弊病，上級領(lǐng)導(dǎo)無法對下級工作人員的工作進行有效的激勵，下級官員的晉升和上級領(lǐng)導(dǎo)有一定的關(guān)系，但又不是絕對的上下級領(lǐng)導(dǎo)，組織部門對官員的晉升具有一定的發(fā)言權(quán)。簡而言之，衛(wèi)生與健康行政部門內(nèi)部存在天然的激勵不足從而造成代理人目標扭曲的問題。

4.4 進一步的拓展分析

實際上，若將此模型展開分析，在一個無限期的重復(fù)博弈中，由于疾控機構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)在過去和現(xiàn)在都與衛(wèi)生與健康行政部門有千絲萬縷的聯(lián)系，疾控機構(gòu)在博弈中實際上缺乏對衛(wèi)生與健康行政部門的有效懲罰機制和約束?？陀^上衛(wèi)生與健康行政部門通過行政控制，使得疾控機構(gòu)在實際工作中難以違背衛(wèi)生與健康行政部門的意志，包括堅持科學(xué)性和人民健康至上的價值理性；即那些可能堅持原則違背衛(wèi)生與健康行政部門意志的人員，實際上難以被選拔，否則就破壞了行政命令主導(dǎo)下的博弈演化趨勢和既有的穩(wěn)定秩序，這也就是通常在疾控機構(gòu)所能見到的逐漸收斂、內(nèi)卷化的重要外部原因。而在疾控機構(gòu)內(nèi)部的實際運作中，那些敢于創(chuàng)新、突破規(guī)則的人才也確實難以得到重用。

本質(zhì)上看，這種現(xiàn)象可以看作衛(wèi)生與健康行政部門與疾控機構(gòu)長期博弈中的潛在利益交換，衛(wèi)生與健康行政部門通過部分行政權(quán)力的讓渡，刻意選拔或推薦那些愿意服從、愿意進入官僚體系、愿意在體系內(nèi)從事工作的人從事管理工作。假定不考慮方式的道德問題和其他因素，這種長期博弈可能帶來的潛在問題是，這種權(quán)力的出讓可能“換取”（這種換取并非人為的，而是一定規(guī)則下組織間相互博弈的演化結(jié)果）的是疾控工作職責(zé)的模糊和相互推諉。而在這個過程中，由于政府監(jiān)督成本太高，或者由于疾病防控長期內(nèi)并未造成太大的社會問題，因此政府在長期的重復(fù)博弈中被衛(wèi)生與健康行政部門所“俘獲”，最終造成的結(jié)果是政府由于監(jiān)督成本太高（同時未被社會所監(jiān)督、發(fā)現(xiàn)）而默認衛(wèi)生與健康行政部門與疾控機構(gòu)長期演化所導(dǎo)致的“姑息”策略，最終可能造成政府目標的扭曲和群眾健康的損失。尤其是因工作不力導(dǎo)致的隱性健康損失，因為衛(wèi)生與健康行政部門和疾控機構(gòu)無法預(yù)料突發(fā)公共衛(wèi)生事件所造成的損失，譬如2020年的新冠疫情的爆發(fā)。

衛(wèi)生與健康行政部門通過行政命令過度控制疾控機構(gòu)造成疾控機構(gòu)創(chuàng)新和堅持科學(xué)性的積極性被壓抑甚至禁錮，而衛(wèi)生與健康行政部門給予疾控機構(gòu)的隱性收益（給予利益集團的保護，甚至防控責(zé)任的模糊化）又是疾控機構(gòu)對其懶政的默認、姑息甚至是強化和支持，最終導(dǎo)致老百姓和社會遭受健康損失。而疾控機構(gòu)因為反映問題不能獲得相應(yīng)的激勵甚至被體系排斥，導(dǎo)致模具化的各層級管理人員通過“刻意（博弈參與方長期演化的結(jié)果）”的利益綁定，無形中壓制了機構(gòu)內(nèi)部堅持原則的科學(xué)聲音，也壓制了持續(xù)創(chuàng)新和技術(shù)改進的機會，甚至在長期的演化過程中形成體制的內(nèi)生特性而反對創(chuàng)新（具體反映為官僚權(quán)力和創(chuàng)新之間的沖突）。從長期和機制形成的視角分析，也必定是不斷削弱疾控機構(gòu)的持續(xù)創(chuàng)新和質(zhì)量改進，也必然與疾控體系的現(xiàn)代化建設(shè)背道而馳，從而造成機構(gòu)的長期“內(nèi)卷化”和收斂趨勢，“驅(qū)使”疾控機構(gòu)在無限依靠外部突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響進而無限依靠政府加大投入發(fā)展的悖論中循環(huán)內(nèi)卷。

5 對疾病防控工作的啟示

5.1 縮短工作委托-代理鏈

“委托-代理層次的增加會拉大初始委托人與最終代理人之間的距離，使監(jiān)督變得更加缺乏效率［11］?！睆倪@個意義上看，從疾病防控工作委托-代理鏈中的“中間人”入手進行改革，建立新型委托-代理層級體系是提高整體運行效率的突破口［12］。

因此，從疾病防控工作整個委托-代理過程來看，縮短委托-代理鏈的最佳辦法是減少委托-代理中間人或機構(gòu)的存在，強化政府對疾控機構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)，降低對疾病防控工作的監(jiān)督成本。

如果將委托-代理進行放大，如前所述，就發(fā)現(xiàn)在衛(wèi)生與健康行政部門內(nèi)部，委托-代理人實際上仍然可以分為多個層級。一方面，這種委托-代理鏈的過度延長和放大必將導(dǎo)致信息失真和工作失效；另一方面，委托-代理鏈長度的增加會使得監(jiān)督缺乏效率。即行政部門內(nèi)部縮短委托-代理鏈、精簡層級、減少層級跨度和信息傳遞環(huán)節(jié)是減少懶政和代理成本、避免行政部門在管理疾病防控中過度使用行政權(quán)力、提高疾病防控工作效率的有效途徑。

5.2 健全評估監(jiān)督制度

強化監(jiān)督是遏制代理人道德風(fēng)險的重要途徑，通過強化監(jiān)督能盡可能防止衛(wèi)生行政與健康部門與疾控機構(gòu)合謀，以及疾控機構(gòu)采取姑息策略，為代理人獎懲打下基礎(chǔ)。同時，健全監(jiān)督制度同樣重要。首先，要充分重視法律的約束力，充分尊重疾病防控專業(yè)機構(gòu)的專業(yè)性，依靠法律機制來督促衛(wèi)生與健康行政部門履行其疾病預(yù)防控制相關(guān)職能［6］。其次，要充分發(fā)揮社會力量的作用。社會公眾、專業(yè)團體、媒體等公共健康利益相關(guān)者成為評估監(jiān)督的主體（客觀上相當于放大了衛(wèi)生與健康行政部門與疾控機構(gòu)“合謀”的社會反應(yīng)從而降低了政府監(jiān)督的閾值），保障普通群眾委托人的監(jiān)督權(quán)力得以實現(xiàn)。第三，要建立“事前、事中、事后”為主的評估監(jiān)督程序，不僅注重代理人行為實施后的結(jié)果與設(shè)定目標之間的差距，更要從整體上強調(diào)代理人行為本身的必要性和合理性，提高行為績效［12］。

5.3 完善代理人激勵制度

對委托人而言，問題的核心在于設(shè)計一個激勵合同誘使代理人從自身利益出發(fā)選擇對委托人最有利的行動，或者誘使代理人在給定自然狀態(tài)下選擇對委托人最有利的行動［13］。委托人通過創(chuàng)設(shè)滿足代理人各種需要的條件，激發(fā)其工作動機，使其產(chǎn)生實現(xiàn)委托人意愿的特定行為。

疾病防控委托-代理鏈中不同代理人的行為和所要完成的目標較為復(fù)雜，對其激勵不能單純地同一而論，要根據(jù)其性質(zhì)和特點區(qū)別對待。衛(wèi)生行政部門作為管理國家公共事務(wù)的組織，其職責(zé)是法律所賦予的，核心價值是為人民健康服務(wù)。因此，激勵方法更多要體現(xiàn)在精神激勵層面上，在委托人監(jiān)督有效和縮短委托-代理層級的基礎(chǔ)上增大代理人控制權(quán)和決策權(quán)亦是對其政績的理想回報。當然，政府針對代理人的風(fēng)險行為增加適當?shù)膽土P同樣是必須采取的手段。

5.4 疾控機構(gòu)加快治理轉(zhuǎn)型

作為代理人的疾控機構(gòu)客觀上不具備公法人的資格，在疾控工作委托-代理關(guān)系中必然缺乏有效的約束機制。在國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和當前新冠疫情防控的現(xiàn)實背景下，各級疾控機構(gòu)一方面必須適應(yīng)外部環(huán)境和體系變革的發(fā)展，但同時也應(yīng)及時抓住當前疾控體系改革的難得機遇，從內(nèi)部入手，推動健康觀、發(fā)展觀、人才觀、技術(shù)觀、服務(wù)觀和工作觀的轉(zhuǎn)型，壓縮治理層級，利用信息化等手段優(yōu)化治理架構(gòu)，提升內(nèi)部治理能力，注重基礎(chǔ)要素資源的培育和整合利用，促進人才、資本、技術(shù)等基本生產(chǎn)要素的快速合理流動，以更寬闊的視野打造疾控機構(gòu)核心競爭力，以綜合的軟實力提升驅(qū)動機構(gòu)的活力和動力，穩(wěn)步推進疾控體系現(xiàn)代化建設(shè)。

6 小結(jié)

從整體性治理的角度考慮，政府、行政部門和疾控機構(gòu)是疾病預(yù)防控制體系最重要的治理主體，它們之間的有效溝通、協(xié)同是改善疾控工作水平，推進疾病防控治理效能最重要的基礎(chǔ)，同時，通過對治理主體間博弈均衡的分析找到疾病防控最優(yōu)的治理框架、最有效的激勵機制，并有效遏制疾病防控工作中的碎片化和制度性壁壘，促進政府職能回歸公共性和多元治理主體之間相互信任、相互協(xié)作從而推進疾病防控的整體性治理是非常必要的。

誠然，本文只是通過簡單的博弈模型，從委托-代理的角度對政府、衛(wèi)生與健康行政部門和疾控機構(gòu)在疾病防控中的激勵扭曲和道德風(fēng)險問題做了一些展開分析。剖析問題的目的不在于否定政府、行政部門和疾控機構(gòu)在疾病防控工作中發(fā)揮的重要作用，而是希望通過疾病防控治理主體間的博弈來解剖當前疾控體系存在的各種問題，以便進一步構(gòu)建和分析更復(fù)雜的博弈模型及其均衡，進而從更廣的視野探索疾病防控的整體性治理和疾控體系系統(tǒng)創(chuàng)新，推進疾控體系體制機制改革和治理現(xiàn)代化建設(shè)，最大限度減小重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害，提升公共健康安全防護能力和水平，進而為全社會提供平衡、充分和可持續(xù)發(fā)展的多樣化、個性化、高質(zhì)量的健康服務(wù)，不斷滿足人民群眾日益增長的健康美好生活需要，提升人民群眾的獲得感和滿足感。