摘? ?要：鄉(xiāng)村治理好壞、水平高低關(guān)系到黨和國(guó)家的政策落實(shí)是否有效，也關(guān)系農(nóng)民群眾切身利益。中央高度重視鄉(xiāng)村治理工作，中共十九大報(bào)告提出，“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，為未來(lái)指明了新方向。2018年的一號(hào)文件提出并強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系”，對(duì)鄉(xiāng)村治理工作做出了部署和安排。但隨著鄉(xiāng)村社會(huì)深刻的變革，產(chǎn)生了新情況、新問(wèn)題，對(duì)鄉(xiāng)村治理工作提出了新的要求。從當(dāng)前鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀入手，發(fā)現(xiàn)分析當(dāng)下鄉(xiāng)村治理的困境及不足，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下，準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村治理的中央提出新部署新要求，尋求其科學(xué)的解決辦法，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，以達(dá)到鄉(xiāng)村善治的目的。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;鄉(xiāng)村治理體系;構(gòu)建

中圖分類(lèi)號(hào)：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2021）03-0046-10

鄉(xiāng)村治理涵涉政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境各個(gè)方面。鄉(xiāng)村治理好壞、水平高低關(guān)系到黨和國(guó)家的政策落實(shí)是否有效，也關(guān)系農(nóng)民群眾切身利益。中央高度重視鄉(xiāng)村治理工作，中共十九大報(bào)告提出，“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，為未來(lái)指明了新方向。

一、鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興“治理有效”目標(biāo)的有效路徑

隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，城鎮(zhèn)人口的逐步放開(kāi)，農(nóng)村人口越來(lái)越多的向城鎮(zhèn)聚集。但我們必須看到，我國(guó)人口眾多，即使以后城鎮(zhèn)化達(dá)到70%，仍然有四五億人生活在鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村治理的好壞直接關(guān)系到鄉(xiāng)村的地位、前途和命運(yùn)。鄉(xiāng)村治理是源頭治理、綜合治理的重要組成部分，是國(guó)家治理的基礎(chǔ)。十九大報(bào)告在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出了“治理有效”目標(biāo)，把鄉(xiāng)村治理擺在了十分重要的位置。

（一）鄉(xiāng)村振興統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建

鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村治理好壞（或者說(shuō)是否有效）主要看，是否有利于形成良好的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)公平正;是否有利于鄉(xiāng)村群眾擁有更可持續(xù)的獲得感、更加充實(shí)的幸福感、更有保障的安全感?！爸卫碛行А?更關(guān)乎鄉(xiāng)村群眾利益。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出了加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的具體要求，為鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建指明了方向。一是加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，注重系統(tǒng)與源頭治理相銜接、依法與綜合治理相結(jié)合，運(yùn)用現(xiàn)代信息手段，進(jìn)行網(wǎng)格化、精細(xì)化治理。建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)、村民自治，農(nóng)民主體、社會(huì)協(xié)同”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，把黨的密切聯(lián)系群眾、組織和政治的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化成鄉(xiāng)村治理的優(yōu)勢(shì)。二是自治是基礎(chǔ)，法治是保障，德治則是支撐。鄉(xiāng)村治理必須在法律的框架下進(jìn)行，必須實(shí)現(xiàn)法治化。自治只有依法有條不紊地實(shí)行，才能達(dá)到效果。德治有利于提高鄉(xiāng)村治理的質(zhì)量和水平，提升法治與自治的效能。完善和健全德治、法治、自治的耦合機(jī)制，讓鄉(xiāng)村德治、法治與自治高效契合、深度融合，構(gòu)建德治、法治、自治“三治結(jié)合”、多元共治、相互補(bǔ)充和銜接的新型鄉(xiāng)村治理體系，提升鄉(xiāng)村治理能力，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“治理有效”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。三是從人治走向德治、法治、自治“三治結(jié)合”，多元共治，達(dá)到善治。人治就是少數(shù)人或個(gè)人掌握了鄉(xiāng)村公共權(quán)力，依靠個(gè)人崇拜或權(quán)威性治理鄉(xiāng)村社會(huì)。在人治的思維方式下，少數(shù)人撐控著大量與鄉(xiāng)村群眾切身利益緊密相關(guān)的資源，阻撓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，濫用權(quán)力易如反掌，導(dǎo)致德治、法治、自治“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系失去作用。2018年一號(hào)文件明確提出，加大基層小微權(quán)力腐敗懲處力度，推行村級(jí)小微權(quán)力清單制度，嚴(yán)厲整治土地征收、集體資產(chǎn)管理、惠農(nóng)補(bǔ)貼等領(lǐng)域侵害農(nóng)民利益的腐敗問(wèn)題和不正之風(fēng)。因此，必須走出人治思維的誤區(qū)，讓權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)透明，構(gòu)建德治、法治、自治“三治結(jié)合”的新型鄉(xiāng)村治理體系，提升鄉(xiāng)村治理能力，以達(dá)鄉(xiāng)村善治的目的。

（二）鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建是鄉(xiāng)村振興的基石

鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是一個(gè)大而綜合的戰(zhàn)略，而在這個(gè)系統(tǒng)工程中鄉(xiāng)村治理的作用十分凸顯，它是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的制度基礎(chǔ)和重要保障。一是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)興旺。構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)，加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，穩(wěn)步提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)深度融合的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的目標(biāo)，也為鄉(xiāng)村治理提供經(jīng)濟(jì)支撐。二是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)是生態(tài)宜居。構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系，充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村人居環(huán)境，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村美的目標(biāo)。三是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是鄉(xiāng)風(fēng)文明。構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系，支持和鼓勵(lì)宗親會(huì)、慈善救濟(jì)會(huì)、紅白理事會(huì)等社會(huì)團(tuán)體及組織協(xié)同參與，積極踐行和倡導(dǎo)文明鄉(xiāng)風(fēng)，有效涵養(yǎng)和凈化社會(huì)風(fēng)氣，培育鄉(xiāng)村德治土壤，抑制假惡丑、弘揚(yáng)真善美，推動(dòng)鄉(xiāng)村有效治理。四是鄉(xiāng)村振興的根本是生活富裕。構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系，創(chuàng)新現(xiàn)村級(jí)治理機(jī)制，壯大集體經(jīng)濟(jì)，拓寬農(nóng)民增收渠道，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)，提高農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)質(zhì)量，讓工資性收入和經(jīng)營(yíng)收入成為家庭收入的新增長(zhǎng)點(diǎn)，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富的目標(biāo)，增強(qiáng)農(nóng)民的幸福感、獲得感。

（三）鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建是鄉(xiāng)村振興的保障

我國(guó)幅員遼闊，大部分土地是農(nóng)村，農(nóng)村不能成為記憶中的故園、留守和荒蕪的農(nóng)村。農(nóng)村是傳統(tǒng)文明的發(fā)源地，是鄉(xiāng)土文化的根，不能斷！鄉(xiāng)村已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，最深厚最廣泛的基礎(chǔ)在農(nóng)村，最繁重最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村，最大的后勁和潛力也在農(nóng)村。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，一些交通便利、環(huán)境好的村落會(huì)集聚更多人口，一些偏遠(yuǎn)、環(huán)境惡劣的自然村落會(huì)逐步消亡，這也符合農(nóng)村村落演進(jìn)發(fā)展的規(guī)律。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，哪些村做大、哪些村縮減、哪些村整治、哪些村保留，這都要在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，科學(xué)論證，讓更多農(nóng)民積極參與之中。同時(shí)，鄉(xiāng)村振興做到規(guī)劃先行，一定要走符合農(nóng)村實(shí)際的路子，注意鄉(xiāng)土味道，遵循鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)農(nóng)村特點(diǎn)，不能照搬照抄城鎮(zhèn)建設(shè)那一套，搞得城市不像城市、農(nóng)村不像農(nóng)村。要注意生態(tài)環(huán)境保護(hù)，留得住青山綠水，保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，記得住鄉(xiāng)愁。要因地制宜做好人居環(huán)境綜合整治，改變?cè)S多地方秸稈亂燒、垃圾亂扔、污水亂排的臟亂差狀況。鄉(xiāng)村振興是一個(gè)系統(tǒng)的、內(nèi)涵豐富的工程，鄉(xiāng)村不僅要改變村容村貌，更需要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)公平正義的社會(huì)環(huán)境，讓人有幸福感、獲得感，這就需要構(gòu)建一個(gè)完善的鄉(xiāng)村治理體系。

二、鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建面臨的現(xiàn)實(shí)困境

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，加速了鄉(xiāng)村人口流動(dòng)，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口結(jié)構(gòu)等發(fā)生了巨大的變化，以往那種傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理體系難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，也給鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建帶來(lái)前所未有的困境。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府在鄉(xiāng)村治理中職能定位不清

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是鄉(xiāng)村治理的權(quán)力、決策、指揮和控制中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是國(guó)家在鄉(xiāng)村設(shè)置的權(quán)力機(jī)關(guān)，群眾參與行使當(dāng)家作主、地方事務(wù)管理權(quán)利的基本形式，肩負(fù)憲法和、法律賦予的決定、監(jiān)督和任免等各項(xiàng)職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)鄉(xiāng)村政權(quán)組織，擔(dān)負(fù)著鄉(xiāng)村絕大多數(shù)行政事務(wù)，在鄉(xiāng)村治理中具有重要作用。一是少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委執(zhí)政能力不高，缺乏宏觀把握和理性判斷經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大勢(shì)，特別在處理內(nèi)部矛盾、管理社會(huì)事務(wù)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系等方面，缺乏創(chuàng)造性，本領(lǐng)不夠強(qiáng)。在鄉(xiāng)村治理工作中，善抓善管能力弱，還存在不依法辦事、決策不夠科學(xué)、工作方法簡(jiǎn)單的問(wèn)題，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力弱， 不穩(wěn)定因素難以及時(shí)化解[1]。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力地位不高，法律所賦予職權(quán)難以有效履行，鄉(xiāng)村治理的決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)成為一紙空文[2]。三是隨著村民法制和維權(quán)意識(shí)的覺(jué)醒，政府推行依法行政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責(zé)的手段也在減少，各項(xiàng)政策難以有效實(shí)施。一些缺乏公共財(cái)政資源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入了困境，影響了鄉(xiāng)村公共事業(yè)的發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，無(wú)法滿足群眾對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在群眾中權(quán)威嚴(yán)重降低，治理能力呈弱化趨勢(shì)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所“條塊分割”影響治理效果

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制仍實(shí)行“條塊結(jié)合”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（“塊塊”）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所（上級(jí)部門(mén)與單位派出機(jī)構(gòu)“條條”）共同治理鄉(xiāng)村。從實(shí)踐來(lái)看，這種“條塊分割”體制是已不適應(yīng)鄉(xiāng)村治理發(fā)展的需要。一是“有權(quán)有利和管財(cái)管物”的站所由上級(jí)機(jī)關(guān)垂直管理，難以對(duì)這些站所進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)管理的權(quán)力，造成“責(zé)任大、權(quán)力小”。二是上級(jí)各部門(mén)、各部門(mén)爭(zhēng)著擠著向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“插一腳”，以加強(qiáng)服務(wù)和管理的名義到鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，造成站所人員和機(jī)構(gòu)不斷增多。而這些站所借助上級(jí)單位和部門(mén)的權(quán)勢(shì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“匯報(bào)”各自的任務(wù)和要求，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織人力、財(cái)力保障完成他們的任務(wù)和要求。如林長(zhǎng)制、河長(zhǎng)制的實(shí)施，確定專門(mén)人員配合林業(yè)站等站所開(kāi)展森林防火、防汛抗旱等工作，在人員不夠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只能一人數(shù)職，窮于應(yīng)付，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村治理方面的力量。三是“條條”管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所大都擁有與農(nóng)民生活和生產(chǎn)直接相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可及土地使用等方面管理權(quán)。而這些站所中，有的對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)橫加干涉，有的“只收錢(qián)、不辦事”，有的“收了錢(qián)還亂辦事”，有的借助行使管理權(quán)力巧立名目“搭車(chē)收費(fèi)”，甚至亂罰款、亂收費(fèi)，增加了民眾對(duì)政府的不滿，影響了鄉(xiāng)村治理效果。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所設(shè)置小而全，“管”與“用”脫節(jié)，責(zé)權(quán)分離，難以形成規(guī)模效應(yīng)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間也存在權(quán)責(zé)不清、利益矛盾和職能交叉，也很難實(shí)現(xiàn)“人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)”有效統(tǒng)一，嚴(yán)重影響到站所公共資源的優(yōu)化配置和服務(wù)功能的整體發(fā)揮。

（三）、村級(jí)黨組織在村治中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位弱化

村級(jí)黨組織是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者、實(shí)踐者和示范者。但隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展與變遷，一些村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和領(lǐng)導(dǎo)能力弱化、虛化已是不爭(zhēng)的事實(shí)。一是農(nóng)民群眾自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，意識(shí)形態(tài)的多元化，使他們理性對(duì)待村級(jí)黨組織權(quán)威，不再盲目崇拜和迷信村級(jí)黨組織權(quán)威，大大減少了對(duì)村級(jí)黨組織的依賴性，也大大減弱村級(jí)黨組織對(duì)他們的影響力和管控力。二是有些村級(jí)黨組織無(wú)力帶領(lǐng)群眾發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，服務(wù)群眾效果不好，不在點(diǎn)子上，也不到“心坎里”，大大削弱了黨組織的服務(wù)職能。三是有些村級(jí)黨組織在社會(huì)轉(zhuǎn)型中對(duì)群眾利益的新變化、新特點(diǎn)不能準(zhǔn)確把握，各方利益也不能很好地統(tǒng)籌兼顧，各種利益沖突不能有效疏導(dǎo)，各方利益不能實(shí)現(xiàn)平衡。四是有些村級(jí)黨組織維護(hù)黨員的權(quán)利和對(duì)黨員合理利益訴求保障比較乏力。有些村級(jí)黨組織個(gè)人說(shuō)了算、主要村領(lǐng)導(dǎo)集權(quán)的問(wèn)題不同程度存在，導(dǎo)致黨員的向心力和忠誠(chéng)度下降。也有些村級(jí)黨組織執(zhí)行民主協(xié)商、村務(wù)公開(kāi)等制度不力，甚至走過(guò)場(chǎng)，失去了群眾的擁護(hù)和信任。五是一些村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟(jì)資源有限，難以有效提供公共服務(wù)，同時(shí)出現(xiàn)本領(lǐng)不強(qiáng)、作風(fēng)不正、組織渙散，無(wú)法樹(shù)立有效權(quán)威。鄉(xiāng)村黑惡勢(shì)力、宗教及宗族借機(jī)爭(zhēng)奪話語(yǔ)權(quán)，使這些村級(jí)黨組織在鄉(xiāng)村治理中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威面臨挑戰(zhàn)，陷入“邊緣化”的困境[4]。

（四）村（居）委會(huì)村治功能異化

村（居）委會(huì)作為國(guó)家賦權(quán)的村（居）民自治組織，村（居）委會(huì)每隔3年由村（居）民直接選舉產(chǎn)生，擁有村治的合法權(quán)利，處理村（居）公益事業(yè)和公共事務(wù)。但政府通過(guò)各種手段和方式支配和左右村（居）委會(huì)，自治功能異化、削弱。一是國(guó)家在法律上規(guī)定村（居）委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作，沒(méi)有具體的界定這里的協(xié)助，含糊性的“協(xié)助”，把村（居）委員會(huì)視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下面的“腿”（辦事機(jī)構(gòu)）。隨著國(guó)家投入越來(lái)越多的資金支持鄉(xiāng)村建設(shè)、提供公共服務(wù)，但代表國(guó)家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府精力有限，就整天要求村（居）委員會(huì)去做這事或那事，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作越來(lái)越多，處理村民自治事務(wù)越來(lái)越少，縮小了鄉(xiāng)村自治空間。二是村（居）委員會(huì)雖不能代表政府對(duì)鄉(xiāng)村實(shí)施管理，但經(jīng)常充當(dāng)政府角色管理，特別是在計(jì)劃生育、殯葬改革及秸稈禁燒等工作中，不能充分代表村民利益與政府談判，讓一些村民們感到自己利益受到侵犯，難以依靠村（居）委員會(huì)對(duì)自己利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)，其尷尬境地在村治中的權(quán)威性受到嚴(yán)重影響。同時(shí)，不能很好的代表村（居）民的利益，村（居）民對(duì)村（居）委員會(huì)的自覺(jué)認(rèn)同和服從認(rèn)同漸失，加速了其權(quán)威的喪失進(jìn)程，自治角色的失敗，村（居）委會(huì)的自治空間受到限制。三是大部分村（社）集體收入不多，而要面對(duì)處理一大堆村（社）內(nèi)事務(wù)，自己籌資來(lái)處理這些村（社）內(nèi)事務(wù)，又加重了村（居）民的負(fù)擔(dān)，國(guó)家也不允許。村（居）委員會(huì)經(jīng)費(fèi)的短缺導(dǎo)致一些村（社）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，村（居）民生活生產(chǎn)環(huán)境得不到改善，也就是增加了治理難度。與此同時(shí)，很多地方實(shí)施了“村財(cái)鄉(xiāng)管或鎮(zhèn)管”的做法，村（居）委員會(huì)如果不配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，就有可能難以使用村（社）經(jīng)費(fèi)，進(jìn)一步強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村（社）的管理和領(lǐng)導(dǎo)。

（五）各類(lèi)鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織治理能力偏弱

鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織指在鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，以村民為主體的，為三農(nóng)服務(wù)而設(shè)立的非政府自治組織，具體包括計(jì)劃生育協(xié)會(huì)、志愿者協(xié)會(huì)、扶貧互助協(xié)會(huì)、紅白喜事服務(wù)隊(duì)、農(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、治安聯(lián)防隊(duì)（或平安協(xié)會(huì)）、村民公益理事會(huì)、農(nóng)村用水戶協(xié)會(huì)、民主監(jiān)事會(huì)、農(nóng)村衛(wèi)生協(xié)會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村財(cái)務(wù)服務(wù)中心、鄉(xiāng)賢理事會(huì)、畜牧獸醫(yī)協(xié)會(huì)等。鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織介于官方和民間，依托自己的優(yōu)勢(shì)和職能活躍于鄉(xiāng)村公共領(lǐng)域，參與到鄉(xiāng)村治理中，推動(dòng)鄉(xiāng)村公共事業(yè)發(fā)展，達(dá)到鄉(xiāng)村治理有效。但是，鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織在發(fā)展過(guò)程中也面臨一些問(wèn)題，這與鄉(xiāng)村振興背景下“治理有效”的要求還有一定差距。一是鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織主要集中在公益類(lèi)范圍的社會(huì)服務(wù)和管理領(lǐng)域，缺少光彩事業(yè)類(lèi)、維權(quán)類(lèi)和經(jīng)濟(jì)互益類(lèi)組織，也缺乏殘疾人、婦女、老年人等特殊群體服務(wù)類(lèi)組織，從而呈現(xiàn)出發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡的特征。二是計(jì)劃生育協(xié)會(huì)、治安聯(lián)防隊(duì)（或平安協(xié)會(huì)）等大多數(shù)鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)牽頭成立，難免會(huì)受到政府行為的影響，在運(yùn)作過(guò)程中，政府的作用和意圖更加明顯，村民的實(shí)際需求和愿望得到經(jīng)常性的、積極的、有效的回應(yīng)，村民對(duì)鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織的認(rèn)可度不高，村民參與程度依然偏低。三是大多數(shù)的鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織沒(méi)有健全內(nèi)部管理和自律制度，也尚未建立良好的監(jiān)管和自律機(jī)制，規(guī)模較大的偏少，公信力和影響力不足，難以發(fā)揮典型示范作用。四是鄉(xiāng)村新型社會(huì)組織大多是官方授意成立的，政府只是將他們作為有效的治理工具，與政府的意愿、政績(jī)等密切相關(guān)，使其管理和服務(wù)的職能逐步發(fā)生異化。同時(shí)，在運(yùn)作過(guò)程中，自身自治能力不足，缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售等服務(wù)能力，所提供的管理和服務(wù)績(jī)效還不能滿足村民的需求。

（六）鄉(xiāng)村干部治理能力影響治理水平

鄉(xiāng)村干部的能力、水平?jīng)Q定了鄉(xiāng)村治理水平的高低，可以說(shuō)，鄉(xiāng)村干部的素質(zhì)直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理的整體水平。但是在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，由于鄉(xiāng)村干部工作方法、政策撐握程度等多方面的因素，影響了鄉(xiāng)村治理水平。一是由于生活條件艱苦、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、經(jīng)濟(jì)落后等原因，高學(xué)歷、高素質(zhì)人才吸引不來(lái)，青年人又大量流失，導(dǎo)致鄉(xiāng)村干部學(xué)歷和素質(zhì)相對(duì)較低。現(xiàn)有的鄉(xiāng)村干部中，年齡較大的具有較強(qiáng)的實(shí)踐能力和較豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，也能吃苦耐勞，但在接受新事物、運(yùn)用科學(xué)技術(shù)輔助決策、信息化辦公以及創(chuàng)造性地解決問(wèn)題等方面明顯的力不從心;年齡較輕的接受新的理論知識(shí)相對(duì)容易、學(xué)習(xí)能力也較強(qiáng)，但在工作能力、工作經(jīng)驗(yàn)和艱苦奮斗等方面還不足。同時(shí)，鄉(xiāng)村干部都集中時(shí)間和精力在處置日常繁瑣事務(wù)上，不注重學(xué)習(xí)，在知識(shí)更新較快、科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展中，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和鄉(xiāng)村治理工作的需要。二是在鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)村兩級(jí)職能、鄉(xiāng)村干部之間職責(zé)界定不清，甚至有權(quán)力的鄉(xiāng)村干部不承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)責(zé)任的卻沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)力，這必然導(dǎo)致相互推諉、逃避責(zé)任和消極懈息等問(wèn)題和無(wú)法履職、權(quán)力濫用兩種狀況[5]。三是鄉(xiāng)村干部在鄉(xiāng)村治理中，形式主義、家長(zhǎng)作風(fēng)、奢靡之風(fēng)和官僚享樂(lè)主義還不同程度存在，表面化、擺架子、不愿意傾聽(tīng)群眾的意見(jiàn)，甚至滋生腐敗，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村治理方面的政策貫徹落實(shí)。四是激勵(lì)機(jī)制和考評(píng)制度不健全，“干與不干、干好干壞、干多干少一個(gè)樣”，缺少干事業(yè)的激情和沒(méi)有工作熱情，也使其喪失進(jìn)取心，意志消磨怠盡。沒(méi)有工作壓力，很難以積極、負(fù)責(zé)、認(rèn)真的態(tài)度對(duì)待工作，辦事拖沓、不作為已成為一種常態(tài)[5]。

（七）“空心化”的農(nóng)村讓鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民這個(gè)主體缺位

當(dāng)前，欠發(fā)達(dá)農(nóng)村村民居住偏僻、分散，且青壯年紛紛外出務(wù)工經(jīng)商，留守在家中是兒童、婦女和老人，造成了家庭空巢化、村莊空心化、土地拋荒化等，讓這些村落走向衰敗。一是農(nóng)村青壯年紛紛外出務(wù)工經(jīng)商，難以引進(jìn)優(yōu)秀人才，導(dǎo)致參與鄉(xiāng)村治理的能人青黃不接、后繼無(wú)人。一些宗族勢(shì)力趁機(jī)操縱村莊，讓治理村莊的權(quán)力落在極少數(shù)人手中，甚至就出現(xiàn)了惡人治村的現(xiàn)象。二是農(nóng)村空心化，青壯年村民平時(shí)很難看到，村級(jí)組織處于半癱瘓或癱瘓狀況，就是正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也因農(nóng)村空心化的加劇而難以維持、力不從心。鄉(xiāng)村治理各項(xiàng)工作難以開(kāi)展，治理能力面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。三是伴隨空心化的加劇，大量的知識(shí)青年、青壯年常年不在農(nóng)村，他們忙于賺錢(qián)養(yǎng)家，根本沒(méi)時(shí)間和精力參與村莊事務(wù)治理，留守在農(nóng)村的老幼婦孀成為家庭代言人，表達(dá)其對(duì)村莊事務(wù)治理的主張，由于能力、知識(shí)等限制，這些留守人員的意見(jiàn)無(wú)法正確表達(dá)其外出家庭成員的真實(shí)意愿。同時(shí)，村民議事會(huì)、村民會(huì)議開(kāi)不起來(lái)，村民代表會(huì)組織難度大，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理中的“一事一議”制度流于形式。四是由于留守人員自身能力、知識(shí)水平的限制、鄉(xiāng)村治理的信息渠道不暢通及農(nóng)村不發(fā)達(dá)的傳播媒介，保障所有村民對(duì)鄉(xiāng)村治理的知情權(quán)成為空話，甚至一些涉及切身利益的事務(wù)都弄不清楚，更不要談監(jiān)督權(quán)了[6]。

（八）利益糾紛和矛盾的多樣化、復(fù)雜化增加了鄉(xiāng)村治理的難度。

急劇變遷的鄉(xiāng)村社會(huì)，必然帶來(lái)利益格局的巨大變化，導(dǎo)致利益糾紛呈現(xiàn)尖銳化、多樣化、復(fù)雜化等趨勢(shì)，使鄉(xiāng)村治理的難度大大增加。一是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，征地拆遷、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、征地補(bǔ)償分配及“外嫁女”利益紛爭(zhēng)、選舉權(quán)與被選舉權(quán)、土地產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議等利益糾紛與矛盾形式多種多樣，涉及到方方面面，呈現(xiàn)尖銳化。二是開(kāi)放的農(nóng)村社會(huì)，維護(hù)自己的權(quán)利越來(lái)越趨于理性，一些村民了解的法律和專業(yè)知識(shí)越來(lái)越多，維權(quán)經(jīng)驗(yàn)越來(lái)越豐富，知道采用什么樣的方式能夠引起社會(huì)的關(guān)注、戳到對(duì)方的軟肋;法律和專業(yè)知識(shí)了解不多的村民，也會(huì)咨詢或?qū)ふ伊私夥珊蛯I(yè)知識(shí)多的村民，甚至尋找專業(yè)的維權(quán)組織，從而實(shí)現(xiàn)自己獲得利益最大化。三是一些村民往往打著“討個(gè)說(shuō)法”的旗號(hào)，要求巨額賠償，稍有不滿，動(dòng)不動(dòng)就會(huì)訴諸聚眾“鬧事”、上訪等手段，期望值越來(lái)越高。四是村民表達(dá)利益訴求除了傳統(tǒng)的訴訟、逐級(jí)上訪外，還采用重復(fù)和越級(jí)上訪、纏訪、鬧訪、涉訴信訪等最讓基層政府感到害怕的手段。也有些村民借助網(wǎng)絡(luò)等新媒體、民間不合法或合法維權(quán)組織的力量把事情“問(wèn)題化”、復(fù)雜化、擴(kuò)大化等等。在不少群體性維權(quán)中，采用“企業(yè)出資金，律師做軍師，老弱病殘打先鋒”的行動(dòng)策略，精心策劃，有專業(yè)的口號(hào)、標(biāo)語(yǔ)等道具，具有明顯的組織化特征。五是基層政府擔(dān)心害怕群眾越級(jí)、特別是赴京上訪。一些村民利用政府這一“軟肋”，提出一些不合理要求，使合理與不合理訴求交織在一起，使糾紛訴求呈現(xiàn)復(fù)雜化趨勢(shì)，甚至出現(xiàn)了一些以上訪來(lái)牟利的群眾。

三、化解鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建困境的具體途徑

中共十九大報(bào)告提出，社會(huì)矛盾和問(wèn)題交織疊加，全面依法治國(guó)任務(wù)依然繁重，國(guó)家治理體系和治理能力有待加強(qiáng)。國(guó)家治理體系自上而下包括中央、地方和鄉(xiāng)村治理體系，鄉(xiāng)村治理體系是國(guó)家治理體系的實(shí)施和執(zhí)行環(huán)節(jié)。當(dāng)前，我們必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代、新思想為引領(lǐng)，著力構(gòu)建多元（黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、人大監(jiān)督、農(nóng)民主體、社會(huì)協(xié)同參與）共治、三治（自治、法治、德治）結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，確保鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有序?qū)嵤?/p>

（一）精準(zhǔn)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府在鄉(xiāng)村治理中職能

鄉(xiāng)村治理工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府是密不可分的一個(gè)整體，不可孤立、分割。三者有機(jī)結(jié)合，相互促進(jìn)，共同發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)工作和各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，要牢固樹(shù)立黨領(lǐng)導(dǎo)的觀念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與政府是監(jiān)督與被監(jiān)督、決定與執(zhí)行的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府要正確定準(zhǔn)各自在鄉(xiāng)村治理工作中的位置，正確處理好三者之間的關(guān)系，合力推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力和治理體系現(xiàn)代化，以達(dá)到鄉(xiāng)村善治。一是建設(shè)強(qiáng)有力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)班子的政治意識(shí)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委協(xié)調(diào)各方、總攬全局的能力。在鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委必須認(rèn)真履行黨章和憲法賦予的責(zé)任與職權(quán)，站在全局的高度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方主體及利益，把領(lǐng)導(dǎo)核心作用充分發(fā)揮出來(lái)[7]。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大從群眾的利益出發(fā)，圍繞群眾關(guān)心的焦點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題，傾聽(tīng)群眾呼聲，反映民聲，認(rèn)真履行各項(xiàng)職責(zé)，保證鄉(xiāng)村治理的決策部署的順利實(shí)現(xiàn)。三是作為鄉(xiāng)村治理體系關(guān)鍵和核心力量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，尤為重要是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力和服務(wù)群眾滿意度[8]。從本地實(shí)際出發(fā)， 探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部全覆蓋、常態(tài)化聯(lián)系服務(wù)群眾的有效途徑， 建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部下訪接訪制度，運(yùn)用新興載體或先進(jìn)科技手段， 動(dòng)態(tài)掌握群眾訴求、就地及時(shí)解決合法合理訴求以及實(shí)施公共服務(wù)的效果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共服務(wù)時(shí)，讓群眾參與決策、運(yùn)作、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，拓寬群眾參與渠道，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在群眾中權(quán)威[9]。

（二）理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所“條塊”關(guān)系來(lái)提高治理效果

鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所條塊關(guān)系就是利益關(guān)系問(wèn)題，要辯證施治，各地從實(shí)際出發(fā)， 逐步摸索一套符合實(shí)情的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制。一是增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能，理順縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所管理體制，厘清各自權(quán)責(zé)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“賦權(quán)增能”，上級(jí)主管部門(mén)不得隨意轉(zhuǎn)嫁工作任務(wù)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。按照高效、統(tǒng)一、精干原則，“下放部門(mén)和權(quán)力”，把駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改為由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理的職能部門(mén)，將服務(wù)群眾方便有效且量大面廣的各類(lèi)事項(xiàng)權(quán)力下放，主管部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，減少環(huán)節(jié)，減少不必要人為障礙，以利于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，更好地服務(wù)群眾。二是專業(yè)性較強(qiáng)或省級(jí)以上垂直管理的站所，可采取加強(qiáng)協(xié)作、條塊結(jié)合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和主管部門(mén)雙重領(lǐng)導(dǎo)，主管部門(mén)加強(qiáng)業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，賦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)關(guān)系群眾利益的公共服務(wù)設(shè)施布局、重大項(xiàng)目和決策的建議權(quán)和參與權(quán)。在人事調(diào)整、職級(jí)晉升、干部考核等方面要征求所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見(jiàn)，形成“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、多方共贏”格局。三是建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)體系，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)功能，可以采用“以錢(qián)養(yǎng)事”方式將公共服務(wù)事項(xiàng)交給社會(huì)組織承擔(dān);也可以采取市場(chǎng)、“花錢(qián)辦事”方式交給社會(huì)力量承辦。四是加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所監(jiān)督與評(píng)議，并將監(jiān)督評(píng)議情況反饋給上級(jí)主管部門(mén)。對(duì)監(jiān)督評(píng)議綜合情況不佳，配合和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)不力，群眾反映不好，負(fù)面影響較大的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有權(quán)要求調(diào)整其領(lǐng)導(dǎo)及工作人員。上級(jí)主管部門(mén)也應(yīng)加強(qiáng)管理的責(zé)任，簡(jiǎn)化辦事程序，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，嚴(yán)格辦事時(shí)限，防止出現(xiàn)越權(quán)和失職行為，查處違紀(jì)違法案件，消除不正之風(fēng)，提高站所服務(wù)實(shí)效和治理能力[10]。

（三）強(qiáng)化村級(jí)黨組織在村治中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位

中共十九大報(bào)告提出，“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”。村級(jí)黨組織是村級(jí)各項(xiàng)事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心。鄉(xiāng)村治理好壞，重點(diǎn)在農(nóng)村治理，關(guān)鍵在村級(jí)黨組織，著力點(diǎn)也是堅(jiān)持村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位。面對(duì)鄉(xiāng)村治理的新特點(diǎn)、新形勢(shì)和環(huán)境的新變化，村級(jí)黨組織及時(shí)解決涉及村民利益的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，不斷提高治理能力和領(lǐng)導(dǎo)核心地位。一是尊重群眾的意愿，與群眾平等的姿態(tài)溝通引導(dǎo)，站在群眾的立場(chǎng)來(lái)思考問(wèn)題，把群眾作為依靠力量，擴(kuò)大群眾的個(gè)體權(quán)利和價(jià)值實(shí)現(xiàn)的空間，激活農(nóng)民群眾的自主和主體意識(shí)，以贏得群眾衷心擁護(hù)[11]。二是合理劃分村級(jí)黨組織和村民委員會(huì)的職權(quán)和各自職責(zé)范圍，以法律法規(guī)等形式明確下來(lái)。同時(shí)，村級(jí)黨組織改進(jìn)工作方法和領(lǐng)導(dǎo)方式，利用和團(tuán)結(jié)宗族勢(shì)力其他社會(huì)組織，發(fā)揮他們積極因素，克服其消極因素，為鄉(xiāng)村治理貢獻(xiàn)力量。當(dāng)然，也要利用國(guó)家專政力量，對(duì)那些利用宗族勢(shì)力破壞鄉(xiāng)村治理的犯罪分子和團(tuán)伙堅(jiān)決進(jìn)行打擊，保證村級(jí)黨組織在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和政治權(quán)威。三是要適應(yīng)鄉(xiāng)村治理的新變化新特點(diǎn)，創(chuàng)新活動(dòng)內(nèi)容和方式，摸準(zhǔn)發(fā)揮黨組織作用的著力點(diǎn)，按照黨組織發(fā)揮作用、便于黨員參加活動(dòng)的要求，完善和探索在外出經(jīng)商務(wù)工黨員相對(duì)集中點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)鏈、農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)和合作社設(shè)置黨組織，提高村級(jí)黨組織戰(zhàn)斗力、創(chuàng)造力、凝聚力[12]。四是健全、規(guī)范黨內(nèi)生活，堅(jiān)持黨內(nèi)教育培訓(xùn)、會(huì)議學(xué)習(xí)與管理等工作常態(tài)化、制度化，使之成為農(nóng)村各類(lèi)組織及村民委員會(huì)學(xué)習(xí)的榜樣，積極營(yíng)造民主、有序、務(wù)實(shí)、嚴(yán)肅活潑的氛圍，實(shí)現(xiàn)黨風(fēng)對(duì)民風(fēng)、政風(fēng)的帶動(dòng)。五是以培訓(xùn)、指導(dǎo)和監(jiān)督等方式培養(yǎng)村級(jí)黨組織帶頭人，使具有較強(qiáng)的工作能力和較高的政治、理論文化素質(zhì)。加強(qiáng)對(duì)普通黨員的培養(yǎng)和黨性修養(yǎng)鍛煉，鼓勵(lì)和支持他們參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)與技能培訓(xùn)，把他們培養(yǎng)成為農(nóng)民致富和道德典范。關(guān)心每一名普通黨員的，了解他們的思想狀況，及時(shí)解決他們的生活困難，增強(qiáng)黨員對(duì)村級(jí)黨組織的向心力、歸屬感、責(zé)任感與榮譽(yù)感，使村級(jí)黨組織成為鄉(xiāng)村治理等各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的主心骨，提升村級(jí)黨組織的吸引力[13]。

（四）凸顯村（居）委會(huì)村治功能

村（居）委會(huì)作為村（居）民自治的組織形式，其職能發(fā)揮的如何，直接影響到鄉(xiāng)村有效治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一是村（居）委會(huì)應(yīng)突出村民自治、基層民主、公共服務(wù)功能，在本村（社區(qū)）范圍內(nèi)有效地處理村（居）民內(nèi)部矛盾、環(huán)境、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面問(wèn)題，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映村（居）民的建議、意見(jiàn)和要求，做好村務(wù)、財(cái)務(wù)公開(kāi)，接受（居）民及社會(huì)的監(jiān)督。二是明確村（居）委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位，用法律法規(guī)形式劃分兩者的職權(quán)范圍，協(xié)調(diào)和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)與村（居）委會(huì)行駛的自治權(quán)，依照法律法規(guī)的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村（居）委會(huì)的“指導(dǎo)”，村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理的“協(xié)助”，使他們各司其職[14]。三是切實(shí)減輕村（居）委會(huì)負(fù)擔(dān)，廢止和清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村（居）委會(huì)簽訂的行政管理責(zé)任書(shū)，清除不必要實(shí)施的、不適合實(shí)施的、無(wú)法實(shí)施的事項(xiàng)，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以實(shí)施、無(wú)需借助村（居）委會(huì)實(shí)施的事項(xiàng)，扭轉(zhuǎn)村（居）委會(huì)功能行政化傾向，讓村（居）委會(huì)工作人員從繁重的行政管理事務(wù)中解脫出來(lái)，把更多的精力和時(shí)間為村（居）民服務(wù)。確實(shí)交由村（居）委會(huì)辦理的工作，除法律、法規(guī)及黨章規(guī)定之外，一律按照“事費(fèi)配套、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”的原則簽訂“政府采購(gòu)服務(wù)”或“委托管理”協(xié)議書(shū)，花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或給予必要的經(jīng)費(fèi)，授予相應(yīng)的權(quán)利，做到責(zé)權(quán)利的相統(tǒng)一。對(duì)村（居）委會(huì)有異議、村（居）普遍不認(rèn)可或反對(duì)的，可以拒絕接受。

（五）積極鼓勵(lì)和扶持鄉(xiāng)村各類(lèi)新型社會(huì)組織參與治理

社會(huì)組織（尤其是基層社會(huì)組織）的成員來(lái)自鄉(xiāng)村不同行業(yè)，成員基礎(chǔ)和社會(huì)觸角廣泛，是鄉(xiāng)村社情民意的“順風(fēng)耳”和“千里眼”。社會(huì)組織可以憑借其靈活的信息獲取方式，能夠及時(shí)掌握和獲取鄉(xiāng)村社會(huì)各類(lèi)矛盾可能發(fā)生、發(fā)展的各種訊息，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)組織及早改變治理方式，調(diào)整處置策略，采取有效措施化解矛盾，消弭社會(huì)矛盾于萌芽之中[15]。在鄉(xiāng)村治理中，積極鼓勵(lì)和扶持鄉(xiāng)村各類(lèi)新型社會(huì)組織有效參與，形成“社會(huì)參與、民眾受益”的鄉(xiāng)村治理新格局，避免村（居）“兩委”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理缺位，彌補(bǔ)治理能力偏弱和功能缺失。一是加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村各類(lèi)新型社會(huì)組織的政策引導(dǎo)和扶持，出臺(tái)法律法規(guī)及相關(guān)政策，明確其職能、地位與性質(zhì)等核心要素，給他們提供一個(gè)合法、公平、公正的平臺(tái)，保障他們?cè)卩l(xiāng)村治理中發(fā)揮積極的作用[16]。二是培育、發(fā)展和壯大鄉(xiāng)村各類(lèi)新型社會(huì)組織，引導(dǎo)他們制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃、籌資體系、隊(duì)伍培訓(xùn)與建設(shè)、規(guī)范管理制度等自身建設(shè)，鼓勵(lì)他們引進(jìn)高素質(zhì)人才，將現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理等技術(shù)和手段運(yùn)用到基層服務(wù)和治理領(lǐng)域，著力提高服務(wù)和治理能力，以獲得廣大群眾的支持和信任。三是貼近村（居）民生活、鄉(xiāng)村實(shí)際，廣泛培育公共治安維護(hù)、民間糾紛調(diào)解、村（居）民職業(yè)介紹與培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)科技組織等有利于生產(chǎn)和生活水平提升的各類(lèi)新型社會(huì)組織，拓寬村（居）民組織化領(lǐng)域，提高村（居）民的認(rèn)同感和歸屬感。在培育數(shù)量和擴(kuò)大規(guī)模的同時(shí)，引導(dǎo)鄉(xiāng)村各類(lèi)新型社會(huì)組織之間、組織內(nèi)部成員之間相互信任與支持、互惠互利，以包容、開(kāi)放的心態(tài)參與競(jìng)爭(zhēng)與合作，提高他們整體治理效果[17]。四是增加政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，將鄉(xiāng)村公共事務(wù)委托或轉(zhuǎn)移給相應(yīng)的社會(huì)組織承擔(dān)，為社會(huì)組織提供經(jīng)費(fèi)支撐。建立社會(huì)組織多元投入機(jī)制， 更多地獲取市場(chǎng)化支持，拓寬資金來(lái)源渠道，提升持續(xù)發(fā)展的能力。同時(shí)，建立健全評(píng)估考核體系，定期開(kāi)展考核，將考核結(jié)果作為培育與扶持及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的重要依據(jù)[18]。

（六）提升鄉(xiāng)村干部治理能力與水平

鄉(xiāng)村干部擔(dān)當(dāng)著鄉(xiāng)村治理的重任，是鄉(xiāng)村治理的組織者、推動(dòng)者與實(shí)施者。中共十九大報(bào)告提出，培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍。一是從實(shí)際出發(fā)制定規(guī)劃，分步實(shí)施，合理調(diào)整，讓鄉(xiāng)村干部和后備干部隊(duì)伍在年齡、專業(yè)等呈合理的梯次結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化、規(guī)范化、科學(xué)化管理，大幅度地提高鄉(xiāng)村干部帶領(lǐng)村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)的本領(lǐng)，建設(shè)一支執(zhí)政和治理能力強(qiáng)的高素質(zhì)鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍。二是對(duì)鄉(xiāng)村干部進(jìn)行分期分批、分層次培訓(xùn)，鼓勵(lì)和支持他們參加各種學(xué)歷學(xué)習(xí)，提高他們科學(xué)綜合和文化素質(zhì)。創(chuàng)新培訓(xùn)的內(nèi)容和方式，多辦形式多樣、內(nèi)容豐富的短期培訓(xùn)班，除政治、經(jīng)濟(jì)、法律理論知識(shí)以及黨在鄉(xiāng)村的方針政策外，重點(diǎn)培訓(xùn)現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)、實(shí)用技術(shù)知識(shí)、農(nóng)村工作方法等，提高服務(wù)群眾的能力和水平。三是吸引大中專畢業(yè)生到鄉(xiāng)村工作，特別是農(nóng)學(xué)專業(yè)畢業(yè)生，充分發(fā)揮他們和上級(jí)選派的大學(xué)生村官、農(nóng)技教衛(wèi)人員工作積極性，提高他們養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及工資待遇，關(guān)心他們的生活，解決他們后顧之憂，讓他們穩(wěn)定地留在鄉(xiāng)村，把新觀念新思路帶到鄉(xiāng)村，為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)揮巨大作用[18]。四是及時(shí)對(duì)高考落榜生進(jìn)行培養(yǎng)及引導(dǎo)，讓他們成為鄉(xiāng)村干部的有生力量和鄉(xiāng)村治理后備人才。鼓勵(lì)外出務(wù)工經(jīng)商的村民進(jìn)入村級(jí)組織工作，讓他們成為發(fā)家致富的帶頭人，把技術(shù)和資金回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，領(lǐng)著大家發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。鼓勵(lì)農(nóng)村致富能手和農(nóng)民企業(yè)家進(jìn)入班子兼職，讓這類(lèi)鄉(xiāng)村干部在適合的位置上揮出養(yǎng)殖專才、種植能手、田秀才的特長(zhǎng)，成為群眾的貼心人和主心骨[19]。五是鼓勵(lì)和引導(dǎo)他們改進(jìn)工作方法，扎扎實(shí)實(shí)、腳踏實(shí)地服務(wù)于群眾，遇事要調(diào)查研究，同群眾商量，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，絕不可強(qiáng)迫命令。村支部書(shū)記、村委會(huì)主任和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手要講究領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和方法，正確行使手中的權(quán)力，充分發(fā)揚(yáng)民主，發(fā)揮一班人的作用，杜絕發(fā)生以權(quán)謀私現(xiàn)象。六是加強(qiáng)鄉(xiāng)村干部監(jiān)督管理，對(duì)那些工作打不開(kāi)局面、政治素質(zhì)不高、干不了事、帶領(lǐng)群眾致富能力不強(qiáng)、不干正事、為政不廉、群眾不擁護(hù)、完不成年度工作目標(biāo)的干部進(jìn)行組織調(diào)整;對(duì)違反政策法律給其它事業(yè)和村集體經(jīng)濟(jì)造成損失的，該處分的處分，該罰的罰;對(duì)少數(shù)貪污腐化的鄉(xiāng)村干部堅(jiān)決嚴(yán)懲。

（七）采用鄉(xiāng)村治理“互聯(lián)網(wǎng)+”模式來(lái)彌補(bǔ)“空心村”鄉(xiāng)村治理主體缺位

當(dāng)前，隨著在家務(wù)農(nóng)與外出務(wù)工經(jīng)商收入差距拉大，外出務(wù)工經(jīng)商地點(diǎn)、工種等不同，收入差異大，導(dǎo)致村民流動(dòng)性的增強(qiáng)。但村民無(wú)論流動(dòng)到何處，如何流動(dòng)，通過(guò)手機(jī)、電腦網(wǎng)絡(luò)均可視頻、通話，交流感情，互換信息，這為鄉(xiāng)村治理“互聯(lián)網(wǎng)+”模式提供了可能。一是以村落或村民組為單位建立QQ群、微信群，把分散在全國(guó)各地本村落或本村民組村民集中在一個(gè)網(wǎng)絡(luò)空間（QQ群、微信群）內(nèi)，緊密聯(lián)系在一起，交流討論互動(dòng)，解決鄉(xiāng)村治理村參與不多問(wèn)題。QQ群、微信群至少保證每戶都有人入群，保證本村落或本村民組每家每戶均可共享群內(nèi)信息。村民在參與討論共同的話題時(shí)增強(qiáng)了感情，彼此間關(guān)糸變得親密，也增強(qiáng)對(duì)村落的認(rèn)同感，村落或村民組內(nèi)各類(lèi)矛盾日益減少。二是群內(nèi)成員共享村內(nèi)、村外各類(lèi)信息的同時(shí)，QQ群、微信群的群主積極引導(dǎo)大家參與村落或村民組中的公共事務(wù)，討論兒童教育、老人養(yǎng)老等熱點(diǎn)難點(diǎn)及大家共同關(guān)心的問(wèn)題，共同找出適當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法，把群內(nèi)的討論結(jié)果轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)中的行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)彼此間互幫互助[19]。三是鄉(xiāng)村兩級(jí)具體工作要跟進(jìn)，也建立QQ工作群或微信工作群，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府QQ工作群或微信工作群至少保證轄區(qū)內(nèi)每個(gè)行政村都有人入群，行政村QQ工作群或微信工作群至少保證轄區(qū)內(nèi)每村落或村民組都有人入群，承擔(dān)上對(duì)下的聯(lián)絡(luò)員，讓互聯(lián)網(wǎng)成為鄉(xiāng)村兩級(jí)的傳聲筒。四是鄉(xiāng)村兩級(jí)建立官方網(wǎng)頁(yè)、微信公眾號(hào)，發(fā)布或推送各類(lèi)惠農(nóng)政策、本地生活資訊以及鄉(xiāng)村兩級(jí)工作動(dòng)態(tài)，讓全體村民了解鄉(xiāng)村兩級(jí)最新工作動(dòng)態(tài)以便配合并理解鄉(xiāng)村兩級(jí)的行動(dòng)。特別涉及到村落或村民組基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事務(wù)管理信息發(fā)布后，該村落或村民組在外村民能第一時(shí)間獲悉，并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和在家村民商定實(shí)施方案，實(shí)現(xiàn)對(duì)村內(nèi)公益事業(yè)或公共事務(wù)的參與。五是鄉(xiāng)村兩級(jí)通過(guò)QQ群、微信群收集民意、傾聽(tīng)民聲，全面地及時(shí)了解分散各地村民對(duì)某項(xiàng)工作方案、措施的具體看法，可以實(shí)現(xiàn)最快速糾正錯(cuò)誤或不妥之處，盡可能地避免工作失誤。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)，鄉(xiāng)村兩級(jí)與村民監(jiān)督各項(xiàng)各類(lèi)惠農(nóng)政策和工作的實(shí)施，真正讓村民享受到惠農(nóng)政策帶來(lái)的益處，成為連接鄉(xiāng)村兩級(jí)與村民之間的橋梁，讓鄉(xiāng)村治理工作變得更加順暢，為鄉(xiāng)村振興塑造安定有序的環(huán)境[20]。

（八）建立健全“自治、德治、法治”結(jié)合的多元解決矛盾糾紛機(jī)制

利益糾紛和矛盾紛繁復(fù)雜，方法不對(duì)，協(xié)調(diào)不好，均有可能引發(fā)矛盾糾紛激化，不利于鄉(xiāng)村振興。因此，必須按照十九大的精神，從實(shí)際出發(fā)，建立健全自治、法治、德治“三治”融合的多元解決矛盾糾紛機(jī)制，以確保持鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定、長(zhǎng)治久安。一是建設(shè)農(nóng)村群眾性自治組織，設(shè)立村民理事會(huì)、村民議事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)，把本村德高望重的村民、新鄉(xiāng)賢、黨員、村民代表、社會(huì)知名人士推選為會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)，充分發(fā)動(dòng)他們積極參與鄉(xiāng)村治理和排查調(diào)處化解矛盾糾紛。他們把血緣、親情、鄉(xiāng)情等因素融入到鄉(xiāng)村治理和矛盾糾紛排查調(diào)處化解之中，有利于提高鄉(xiāng)村治理和矛盾糾紛排查調(diào)處化解能力和效果。二是以“法律六進(jìn)”為主要載體，加大鄉(xiāng)村普法力度，在廣播、電視開(kāi)辟普法欄目，普及法律、法規(guī)及相關(guān)政策等知識(shí)，引導(dǎo)廣大村（居）民增強(qiáng)學(xué)法遵法守法用法意識(shí)，提高法治素養(yǎng)，提升運(yùn)用法律武器解決問(wèn)題的能力，形成遇事找法、化解矛盾糾紛靠法、維護(hù)權(quán)益用法遵法的濃厚氛圍。建立健全縣鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，增強(qiáng)鄉(xiāng)村干部法治觀念，帶頭學(xué)法、遵法、守法、用法，依法辦事，依法行政，把各項(xiàng)工作納入法治軌道，依法理順群眾各種利益關(guān)系，平衡他們不同利益訴求，調(diào)處化解各類(lèi)矛盾糾紛，提高依法治理能力和水平。三是從鄉(xiāng)村實(shí)際出發(fā)，強(qiáng)化村民道德教化作用，把社會(huì)主義道德教育作為重要內(nèi)容，引導(dǎo)他們破除陳規(guī)陋習(xí)，反對(duì)封建迷信，激發(fā)他們發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗、勤儉持家、重義守信、自力更生、孝老愛(ài)親、向上向善的傳統(tǒng)美德[21]。強(qiáng)化道德約束，把誠(chéng)信、榮辱融入農(nóng)民群眾日常生活，成為他們的道德準(zhǔn)則和行為規(guī)范，使他們講誠(chéng)信、識(shí)美丑、知榮辱、明是非、辨善惡，使道德約束力持續(xù)有效。法律效率發(fā)生門(mén)檻高，無(wú)法及時(shí)解決鄉(xiāng)村日常發(fā)生的各類(lèi)矛盾，可操作性不強(qiáng)，鄉(xiāng)村各類(lèi)社會(huì)矛盾的調(diào)解更多地依靠村規(guī)民約[22]。在完善和修訂村規(guī)民約時(shí)，將家庭美德、職業(yè)道德、社會(huì)公德等公民道德建設(shè)納入其中，融入到鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生活的各個(gè)方面，轉(zhuǎn)化為村民自覺(jué)行動(dòng)，促進(jìn)鄉(xiāng)村形成干群融洽、平等友愛(ài)、家庭和睦、扶貧濟(jì)困、團(tuán)結(jié)互助、鄰里融洽和諧的良好風(fēng)尚，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)道德秩序井然，群眾生活安定。

參考文獻(xiàn)：

[1] 甘肅省山丹縣委組織部.鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題探析[ J ].組織人事學(xué)研究，2013（01）：34-37.

[2] 王維國(guó)，劉軍.北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履行職權(quán)的現(xiàn)狀、經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題[ J ].新視野，2011（03）：56-61.

[3] 郝濤.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力：弱化與重塑[ J ].重慶交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（01）：9-11.

[4] 夏朝豐.村務(wù)管理中的村級(jí)黨組織核心職能研究[ J ].寧波大學(xué)學(xué)報(bào)（人文科學(xué)版），2012（03）：63-67.

[5] 孟里中，張朋，劉文光.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部精準(zhǔn)扶貧能力建設(shè)的影響因素及對(duì)策[ J ].行政與法，2017（03）：46-53.

[6] 周春霞.農(nóng)村空心化背景下鄉(xiāng)村治理的困境與路徑選擇——以默頓的結(jié)構(gòu)功能論為研究視角[ J ].南方農(nóng)村，2012（03）：68-73.

[7] 肖立輝.發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)作用的五種方式[ J ].中國(guó)黨政干部論壇，2017（04）：17-20.

[8] 賈晉，李雪峰.政府職能、居民評(píng)價(jià)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府滿意度——基于10省1336個(gè)樣本的實(shí)證分析[ J ].公共行政評(píng)論，2017（03）：164-183.

[9] 吳理財(cái).加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)——如何強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能[ J ].中國(guó)黨政干部論壇，2017（04）：6-11.

[10] 汪恭禮.鄉(xiāng)鎮(zhèn)條塊管理中存在的問(wèn)題亟待解決[ J ].紅旗文稿，2005（22）：26-28.

[11] 周挺.治理背景下村級(jí)黨組織群眾工作的著力點(diǎn)[ J ].中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2014（05）： 82-84.

[12] 郭波.村級(jí)黨組織權(quán)威弱化及其治理研究[ J ].四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011（03）：1-6.

[13] 何金鳳，王曉榮.農(nóng)村黨組織治理能力提升與基層政治生態(tài)優(yōu)化[ J ].理論學(xué)刊，2016（03）：42-47.

[14] 謝明.論村委會(huì)職能的異化及其治理[ J ].行政與法，2012（03）：94-97.

[15] 梁德友，劉志奇.社會(huì)組織參與群體性事件治理研究：功能、困境與政策調(diào)適[ J ].河北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016（03）：136-142.

[16] 邱玉婷.農(nóng)村社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理的機(jī)制分析[ J ].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2015（07）：190-192.

[17] 劉瑜.農(nóng)村社會(huì)組織：促進(jìn)社會(huì)善治重要力量[ J ].人民論壇，2017（08）：60-61.

[18] 劉太敏.社會(huì)組織有效參與新型農(nóng)村社區(qū)治理的路徑分析[ J ].企業(yè)導(dǎo)報(bào)，2016（09）： 196.

[19] 劉融斌.農(nóng)村穩(wěn)定與吸引人才新途徑——以鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村為例[ J ].新農(nóng)村（黑龍江），2012（08）：9-10.

[20] 朱啟彬.“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的村落共同體重塑[ J ].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2017（21）：72-75.

[21] 鄭會(huì)霞.關(guān)于農(nóng)村思想道德建設(shè)的思考[ J ].決策探索，2017（06）：88-89.

[22] 劉志奇，梁德友.基于不同理論的鄉(xiāng)規(guī)民約研究理路及其展望[ J ].河北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018（01）：120-125.

（責(zé)任編輯：陳? 勇）

The Realistic Dilemma and Solution of Rural Governance System Construction

WANG Gong-li

（China Research Center on Agriculture，Rural Areas and Farmers，Anhui University，Hefei 230601）

Abstract： the quality and level of rural governance is related to the effectiveness of the party and the state's policy implementation， as well as the vital interests of the masses of farmers. The central government attaches great importance to rural governance. The report of the 19th National Congress of the Communist Party of China （CPC） proposed that "strengthening the basic work of rural grassroots units， and improving the rural governance system with the combination of autonomy， rule of law， and rule of virtue"， pointing out a new direction for the future. The No.1 document in 2018 proposed and emphasized "strengthening the basic work of rural grassroots and building a new system of rural governance"， and made deployment and arrangement for rural governance. However， with the profound changes in rural society， new situations and problems have emerged， which put forward new requirements for rural governance. Starting from the current situation of rural governance， this paper finds and analyzes the difficulties and shortcomings of rural governance. From the perspective of Rural Revitalization Strategy， it accurately grasps the central government of rural governance， puts forward new deployment and new requirements， seeks its scientific solutions， and constructs a new system of rural governance， so as to achieve the purpose of good governance of rural areas.

Key words： Rural Revitalization Strategy;Rural Governance System;Structure