韓健 黃廖鑫芮

【摘要】隨著財政預(yù)算體制改革的深化和建設(shè)創(chuàng)新型國家步伐的加快， 科技支出績效評價再次引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。 從財政科技支出績效評價來源、內(nèi)涵的差異性入手， 著重從行業(yè)屬性、綜合效率的內(nèi)涵、指標(biāo)權(quán)重設(shè)置三個角度分析科技支出績效評價的度量方法， 并對區(qū)域性創(chuàng)新、企業(yè)研發(fā)投入、財政分權(quán)三個財政科技支出影響創(chuàng)新的機(jī)制進(jìn)行歸納， 為進(jìn)一步建立科學(xué)、客觀的科技支出績效評價體系提供理論框架。

【關(guān)鍵詞】財政科技支出;績效評價;財政績效;創(chuàng)新

【中圖分類號】 F812.45? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）11-0046-7

一、引言

科技是影響世界發(fā)展方向和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要因素， 這已在大量學(xué)者的理論與實證研究中得到證實。 雖然部分學(xué)者認(rèn)為科技支出作為政府行為參與科技創(chuàng)新會帶來“擠出效應(yīng)”， 但更多的學(xué)者認(rèn)同科技支出的正向支持作用， 著力于建立合理的科技支出績效評價體系。 如： 張馨和袁星侯[1] 從績效預(yù)算視角出發(fā)， 探討了建立科技支出“追蹤問效”的管理機(jī)制; 賈康和孫潔[2] 探討了平衡計分卡方法的應(yīng)用， 為科技支出績效評價框架提供了初步設(shè)計思路。 科技支出績效評價體系的完善對于提高資源配置效率、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義， 但同時其又具有與其他財政支出不同的不確定性等特點(diǎn)。 正因如此， 科技支出績效評價體系可能會通過改變經(jīng)濟(jì)主體的預(yù)期來影響其科技創(chuàng)新能力和科技支出決策， 進(jìn)而對宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較為深遠(yuǎn)的影響。

在全球化經(jīng)濟(jì)背景下， 科技創(chuàng)新能力成為國家綜合實力和核心競爭力的關(guān)鍵支撐， 世界主要國家已然在新一輪的科技革命和產(chǎn)業(yè)革命中掀起了對科技創(chuàng)新能力和發(fā)展自主權(quán)的競爭浪潮。 實際上， 我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段， 作為科技支出績效評價重點(diǎn)考核內(nèi)容的科技創(chuàng)新可為該階段的發(fā)展提供新的增長動能。 黨的十九大提出“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力， 是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略支撐”， 國務(wù)院于2019年頒布的《科技領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》進(jìn)一步在科技領(lǐng)域界定了市場與政府的功能。 由此可見， 在加大科技創(chuàng)新投入力度的同時， 建立與之相匹配的科技支出績效評價體系的需要也在日益增加。 本文所提出的財政科技支出績效評價， 主要以各國學(xué)者已有的差異化研究進(jìn)程為基礎(chǔ)， 結(jié)合科技支出的內(nèi)涵和度量方法， 分析科技支出的影響機(jī)制， 為適應(yīng)建設(shè)和完善科技支出績效評價體系的更高要求整理出有效的理論參考。

具體而言， 科技支出績效評價涉及財政預(yù)算決算政策和績效評價體系的調(diào)整， 強(qiáng)調(diào)績效指標(biāo)的差異性和評價方法的科學(xué)性。 對于微觀主體而言， 科技支出績效評價無疑是整個財政績效評價體系的一部分， 勢必對微觀主體的支出決策和支出效率產(chǎn)生影響。 在目前的經(jīng)濟(jì)形勢下， 如何設(shè)計更加科學(xué)的績效評價指標(biāo)和選取符合科技發(fā)展速度的有效評價方法， 以及如何通過績效評價結(jié)果進(jìn)一步反作用于科技創(chuàng)新的推進(jìn)， 關(guān)系到宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和微觀主體的活力， 尤其是企業(yè)投資的積極性， 也關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量發(fā)展的最終目標(biāo)。 因此， 關(guān)注財政科技支出及其度量方法， 并對其進(jìn)行系統(tǒng)梳理和客觀比較， 對于指導(dǎo)我國科技支出績效評價體系的構(gòu)建、績效評價指標(biāo)的設(shè)計、績效評價過程的實施以及增加政府和私人部門的科技支出， 具有重要的理論意義和實踐意義。 基于對既有文獻(xiàn)的梳理， 本文對科技支出績效評價的內(nèi)涵及來源、度量方法、影響機(jī)制及其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了系統(tǒng)梳理， 試圖為進(jìn)一步的研究提供可參考的理論依據(jù)。

二、科技支出績效評價的來源及內(nèi)涵

1. 財政科技支出績效評價源起和發(fā)展。 西方國家對于財政科技支出績效評價的研究可追溯到柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)， 其主要是對科技發(fā)展與生產(chǎn)力之間關(guān)系的簡單描述。 在此基礎(chǔ)上， Denison[3] 利用因素分析法對資本和勞動力要素進(jìn)行考察， 研究了柯布—道格拉斯函數(shù)中科技對于經(jīng)濟(jì)增長的具體貢獻(xiàn)度。 Romer[4] 基于內(nèi)生增長理論將經(jīng)濟(jì)增長模型的覆蓋面拓展至科技創(chuàng)新領(lǐng)域， 強(qiáng)調(diào)科技水平提升不僅對經(jīng)濟(jì)增長具有較強(qiáng)的促進(jìn)作用， 而且是推動科技創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵性因素。 盡管如此， 學(xué)術(shù)界對科技創(chuàng)新推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的機(jī)理仍存在爭議。 Hall等[5] 從R&D投入和生產(chǎn)力水平的角度對財政科技支出與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系進(jìn)行了實證研究， 結(jié)果顯示兩者之間無直接的因果關(guān)系。 這一結(jié)論為科技支出與經(jīng)濟(jì)增長的相關(guān)性研究提供了新的視角。 除此之外， 學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為科技支出增長和創(chuàng)新推動是促進(jìn)一國經(jīng)濟(jì)增長的主要力量， 科技支出績效評價體系的建立將更有利于有效推動經(jīng)濟(jì)增長[6] 。 對科技支出在經(jīng)濟(jì)增長中所發(fā)揮作用的討論也進(jìn)一步推動了科技支出績效評價研究的發(fā)展， 引發(fā)了對如何建立更為有效的科技支出績效評價體系的深入思考。

隨著科技支出績效評價研究的推進(jìn)， 各國學(xué)者開始結(jié)合不同國家的國情， 主要在科研績效管理實踐方面進(jìn)行了差異化研究。 1993年美國國會通過《政府績效與結(jié)果法案》， 從立法層面對科技支出績效評價的范圍和具體含義等進(jìn)行了規(guī)范和界定。2001年歐盟頒布了14種國家科技評價指標(biāo)項目， 這在某種程度上推動了科技支出績效評價研究向指標(biāo)構(gòu)建的轉(zhuǎn)變， 試圖建立起更為合理、有效的評價體系。 有學(xué)者提出， 評價體系的構(gòu)建要遵循經(jīng)濟(jì)性、動態(tài)性等基本原則。 Nixon[7] 認(rèn)為， 績效評價的開展要以戰(zhàn)略為導(dǎo)向， 在指標(biāo)建立上應(yīng)集中體現(xiàn)相關(guān)者利益， 達(dá)到財務(wù)因素與非財務(wù)因素的平衡等。 而在具體指標(biāo)構(gòu)建層面， Nelson等[8] 選取15個典型國家， 對其科技支出績效評價水平進(jìn)行研究， 將這些國家分為低、中、高收入國家三類， 采用財政科技資金配置、R&D經(jīng)費(fèi)來源、高等教育程度和政府科技政策作為績效水平的評價指標(biāo)。 Brignall等[9] 認(rèn)為， 基于結(jié)果和主導(dǎo)因素構(gòu)建科技支出績效評價指標(biāo)是最為行之有效的方法， 下設(shè)六個具體的一級指標(biāo)， 并從考查結(jié)果和分析關(guān)鍵因素兩方面對一級指標(biāo)進(jìn)行再區(qū)分。 Robert[10] 則從評價下級、激勵雇員等方面將績效評價指標(biāo)分為八大類， 并據(jù)此構(gòu)建出相適應(yīng)的績效評價模型， 同時將績效評價活動按指標(biāo)劃分為工作任務(wù)、產(chǎn)出、結(jié)果和質(zhì)量四部分。 曲昭仲等[11] 依據(jù)政府與市場的關(guān)系研究發(fā)現(xiàn)， 以政府采購和稅收激勵為主的模式能夠更大程度地增強(qiáng)科技支出的動力。 但以政府財政補(bǔ)貼為主的科技支出模式存在“適度區(qū)間”， 只有通過動態(tài)調(diào)整補(bǔ)貼規(guī)模及范圍找出最優(yōu)值， 才能更好地發(fā)揮科技支出的激勵作用[12] 。

在各國學(xué)者的差異化研究進(jìn)程中， 較多學(xué)者支持政府科技支出能發(fā)揮激勵作用的觀點(diǎn)， 但也有學(xué)者提出了不同的觀點(diǎn)。 Wallsten[13] 通過檢驗美國小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（SBIR）的實施效果， 指出該計劃中給予小企業(yè)的補(bǔ)助影響了企業(yè)自身的研發(fā)投入。 這一影響即為政府財政科技支出對企業(yè)科技投入所產(chǎn)生的擠出效應(yīng)， 政府增加的科技投入將引發(fā)資源需求的增加， 由此所帶來的創(chuàng)新資源成本上升將極大地降低企業(yè)對研發(fā)投入的積極性。 此后， Gorg和Strobl[14] 研究發(fā)現(xiàn)， 大規(guī)模的補(bǔ)貼可能會產(chǎn)生擠出效應(yīng)， 甚至造成企業(yè)以低質(zhì)量的策略性創(chuàng)新來“迎合”政策紅利， 對企業(yè)開展創(chuàng)新研究活動產(chǎn)生消極影響， 而小額的政府補(bǔ)貼仍然可以增加私人研發(fā)支出。 盡管造成企業(yè)研發(fā)投入偏低的主要原因并不是財政科技支出對企業(yè)產(chǎn)生的擠出效應(yīng)， 而是經(jīng)濟(jì)激勵不足和人力資本約束， 但只有企業(yè)承擔(dān)更多的研發(fā)投入才能發(fā)揮政府在R&D投入中的主導(dǎo)作用[15] 。 企業(yè)可以借助政府的財政科技支出來有效降低研發(fā)成本， 以及降低由創(chuàng)新活動研發(fā)周期長、不確定性高帶來的風(fēng)險， 從而更大程度地促進(jìn)私人部門的創(chuàng)新活動。 簡兆權(quán)等[16] 認(rèn)為， 這種以企業(yè)為支出主體、財政補(bǔ)貼為補(bǔ)充的科技支出模式能夠更加有效地提高企業(yè)的創(chuàng)新意識， 誘導(dǎo)企業(yè)增加創(chuàng)新投入， 觸發(fā)企業(yè)與公共研發(fā)投入之間的誘導(dǎo)效應(yīng)和乘數(shù)效應(yīng)。

由已有文獻(xiàn)可知， 關(guān)于財政科技支出的具體效用尚未形成定論， 且爭論的焦點(diǎn)大多集中于政府通過補(bǔ)貼參與科技支出的方式， 因此需要基于更多可比較的有效數(shù)據(jù)才能探索出財政科技支出的最優(yōu)模式。

近十年來， 學(xué)者們在上述擠出效應(yīng)和激勵效應(yīng)的基礎(chǔ)上， 又提出了政府財政科技支出對企業(yè)研發(fā)投入的激勵效應(yīng)具有復(fù)合性、滯后性以及混合效應(yīng)等新觀點(diǎn)。 Hakyeon Lee等[17] 將財政科技支出的正向效應(yīng)闡述為， 公共研發(fā)支持可以產(chǎn)生技術(shù)能力提升效應(yīng)、需求創(chuàng)造效應(yīng)、研發(fā)成本降低效應(yīng)和項目重疊效應(yīng)， 這些效應(yīng)從多個渠道激勵了企業(yè)創(chuàng)新。 并且， 在高市場化進(jìn)程地區(qū)、低產(chǎn)品市場競爭性行業(yè)以及股權(quán)分散的公司中， 政府補(bǔ)貼與企業(yè)研發(fā)投入呈現(xiàn)出高度正相關(guān)關(guān)系[18] 。 同時， 科技支出的混合效應(yīng)也受到了學(xué)者的關(guān)注， 比如李苗苗等[19] 以混合效應(yīng)的區(qū)間及地區(qū)差異作為主要研究對象， 對能夠形成積極作用的科技投入?yún)^(qū)間進(jìn)行界定， 從而建議政府對此設(shè)置合理的財政支持門檻。 在此基礎(chǔ)上， 吳翠青等[20] 認(rèn)為政府補(bǔ)貼強(qiáng)度與創(chuàng)新活動呈U型關(guān)系。 王豐龍等[21] 則認(rèn)為整體上財政科技支出對創(chuàng)新的影響并不明顯， 但呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域化差異， 即在東部地區(qū)和大城市財政科技支出對創(chuàng)新有顯著的推動作用， 因此建議政府科技支出聚焦于這些地區(qū)， 并集中發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)。

隨著對科技支出與創(chuàng)新之間關(guān)系的影響因素及結(jié)果研究的豐富， 對于以上觀點(diǎn)的學(xué)術(shù)爭論也更加深入， 這將為我國政府財政科技支出績效評價體系的建設(shè)提供諸多可借鑒的視角， 進(jìn)一步為財政科技支出政策的制定、改革提供重要參考。

2. 科技支出績效評價的內(nèi)涵。 績效源于管理學(xué)概念， 指的是對所考核項目的業(yè)績和效率的綜合評估， 包含對結(jié)果和過程的考核。 隨著績效概念的推廣， 不同領(lǐng)域均開始圍繞規(guī)定時間內(nèi)項目的投入產(chǎn)出建立可量化的績效評價體系。 袁志明等[22] 認(rèn)為， 科技支出績效內(nèi)涵主要涵蓋績效時限和績效內(nèi)容， 前者是從投入到產(chǎn)出的全過程， 后者則更加強(qiáng)調(diào)對社會文教衛(wèi)等行業(yè)帶來的直接或間接效益。 胡興旺等[23] 認(rèn)為， 政府科技支出作為政府財政支出的組成部分， 受到政府行為變動的影響， 且依賴于社會科技活動整體的發(fā)展水平， 并將財政科技支出績效的特點(diǎn)總結(jié)為公共性、間接性、時滯性和分類性。 逄穎[24] 認(rèn)為財政科技支出隸屬于財政支出， 因而可參照財政支出的內(nèi)涵， 從經(jīng)濟(jì)效果、社會效益和資金使用效率三方面來界定財政科技支出的內(nèi)涵， 其中經(jīng)濟(jì)效果集中體現(xiàn)在科技研發(fā)環(huán)節(jié)， 其余科技活動則需要三者形成合力以發(fā)揮效用。 徐貴麗[25] 認(rèn)為， 科技支出績效是非靜態(tài)的、具有體系且受到多因素影響， 是個人、組織或區(qū)域在一定時期內(nèi)投入和產(chǎn)出的統(tǒng)一體， 并指出其內(nèi)涵包括目標(biāo)、組織、政府和社會績效等方面。 田時中等[26] 認(rèn)為， 科技支出績效應(yīng)劃分為同時側(cè)重于效果和效益的R&D活動績效和僅側(cè)重于效益的非R&D活動績效， 值得注意的是， 非R&D活動的正外部性不僅體現(xiàn)在科技方面， 還涉及經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等， 因而在考慮其績效評價時既要關(guān)注直接的科技效益， 又要將間接的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益等包含在內(nèi)。

科技支出所具有的外部性、技術(shù)性、復(fù)雜性等特征， 致使其與一般績效評價所強(qiáng)調(diào)的時效性產(chǎn)生了一定程度的背離， 而且對過程考核的評價難度較高。 因此， 在對科技支出績效評價的特殊性進(jìn)行充分考慮的基礎(chǔ)上， 需要將其與傳統(tǒng)管理學(xué)范疇內(nèi)的績效評價加以區(qū)別， 通過建立科學(xué)評價標(biāo)準(zhǔn)和使用適當(dāng)方法， 采取多維度的結(jié)果考核模式。

三、科技支出績效評價度量方法

縱觀現(xiàn)有財政科技支出績效評價的相關(guān)文獻(xiàn)可知， 目前普遍采用的是定性評價與定量評價相結(jié)合的評價方法， 主要包括訪談法、問卷調(diào)查法、歷史分析法、科學(xué)計量法、技術(shù)計量法等。 R&D活動效率評價方法主要有兩類： 一類是參數(shù)技術(shù)， 如隨機(jī)前沿方法; 另一類是非參數(shù)技術(shù)， 如指數(shù)法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）、層次分析法（AHP）等。 就計量研究的形式而言， 又存在普通最小二乘法（OLS）、加權(quán)最小二乘法（Weighted OLS）、固定效應(yīng)（Fixed Effect）、聯(lián)立方程（Simultaneous Equation Model）等。 各類評價方法都有其優(yōu)缺點(diǎn)， 如DEA方法能有效揭示R&D效率的內(nèi)涵，但其本身存在不考慮隨機(jī)誤差、指標(biāo)的敏感性等缺點(diǎn)。 由于不同績效評價度量方法的側(cè)重點(diǎn)不同， 存在的優(yōu)勢和短板也不同， 在科技支出績效評價過程中往往不是采用單一的績效評價方法， 而是同時采用多種方法相結(jié)合的復(fù)合績效評價方法， 結(jié)合科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)， 以得出最高可信度的績效評價結(jié)果。 根據(jù)實際應(yīng)用情況的差異， 本文主要從以下三個角度對科技支出績效評價的度量方法進(jìn)行梳理：

1. 行業(yè)屬性的分析逐漸深入。 基于行業(yè)屬性的績效評價是指通過整合某一個或多個行業(yè)的專家評議結(jié)果， 對科技支出進(jìn)行合理的績效評估， 并提出相應(yīng)的對策。 其最早可以追溯到1416年威尼斯首次采取的專利制度， 我國也在1986年成立國家自然科學(xué)基金委員會（NSFC）時， 對所提交的項目廣泛聽取了來自各行業(yè)專家和學(xué)者的意見， 最終形成有關(guān)評價標(biāo)準(zhǔn)。

由于行業(yè)信息的復(fù)雜性和廣泛性， 評價過程無法凸顯重要內(nèi)容， 為此部分學(xué)者進(jìn)行了更為深入的研究。 馬曉光等[27] 認(rèn)為， 基于社會屬性、學(xué)術(shù)水平、評議水平和專家評估態(tài)度四方面行業(yè)信息進(jìn)行財政科技支出績效評價， 能夠避免評價標(biāo)準(zhǔn)制定的不科學(xué)性。 李瑩等[28] 從篩選性、競爭性和參考性角度進(jìn)一步規(guī)范了行業(yè)信息， 并提出了專家測度的維度模型和理論基礎(chǔ)。 謝虹[29] 認(rèn)為具體的產(chǎn)出績效指標(biāo)除了要考慮直接效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益指標(biāo)， 還應(yīng)考慮不同行業(yè)的科技資金投入產(chǎn)出比， 以全面反映被評價對象的行業(yè)屬性。 黃進(jìn)[30] 選取行為規(guī)范、能力指標(biāo)和績效指標(biāo)作為科學(xué)類基金項目評價過程的行業(yè)信息指標(biāo)， 從“能力—行為—績效”的視角進(jìn)一步優(yōu)化了科技資源配置。 此外， 還有學(xué)者認(rèn)為， 參與全過程的專家也是一種行業(yè)信息， 具體可分為科研能力、投入程度、信用度等更為詳細(xì)的行業(yè)信息指標(biāo)。 張愛寧等[31] 對公益類科研院所和轉(zhuǎn)制類科研院所加以區(qū)分， 前者以創(chuàng)新的屬性特征及所產(chǎn)生的成果效益為主， 后者則重點(diǎn)考慮政府的宏觀導(dǎo)向， 從而建立了差異化的績效評價體系。 於翼等[32] 從基礎(chǔ)信用、社會信用和評價信用三方面構(gòu)建了專家信用評價指標(biāo)體系。

基于各專家提供的行業(yè)信息擁有獨(dú)立的判斷標(biāo)準(zhǔn)， 但這種評價方式帶有強(qiáng)烈的主觀性， 導(dǎo)致評價結(jié)果的差異較大。 因此， 有學(xué)者認(rèn)為， 在行業(yè)信息框架下， 可將專家意見由單一行業(yè)拓展至多行業(yè)， 通過“背靠背”通信方式收集來自各領(lǐng)域的理論知識、實踐經(jīng)驗、方法模式等， 從而對評價指標(biāo)進(jìn)行綜合研判， 并賦予相應(yīng)的價值。 王威[33] 基于德爾菲法， 通過對創(chuàng)新型人才的職業(yè)能力因子、創(chuàng)新因子和素質(zhì)因子等行業(yè)屬性因子進(jìn)行分析， 為地方性本科高校制定創(chuàng)新人才指標(biāo)提供了理論依據(jù)。 趙振洋等[34] 進(jìn)一步從制度完整性、公眾參與度等八個方面細(xì)化了不同行業(yè)的評價指標(biāo)。 即使是針對多領(lǐng)域的評價指標(biāo)研究， 也可以基于行業(yè)屬性， 以社會產(chǎn)出和科技產(chǎn)出作為產(chǎn)出評價維度， 以人員投入、資本投入、技術(shù)投入作為投入評價維度， 同時， 還可以基于教育環(huán)境、技術(shù)環(huán)境、市場環(huán)境來區(qū)分行業(yè)環(huán)境的差異。 此外， 遲婧茹等[35] 對R&D人員的R&D能力、資源獲取效率等四個方面的行業(yè)信息聽取專家意見， 比較調(diào)整后建立了以德爾菲法為基礎(chǔ)的創(chuàng)新資源集成平臺應(yīng)用績效評價體系。

科技支出績效評價的精準(zhǔn)性離不開對行業(yè)屬性的分析， 基于此構(gòu)建的績效評價指標(biāo)既具有可操作性、綜合性、專業(yè)性等優(yōu)勢， 又能夠得出對評價結(jié)果的描述性或判斷性語言， 便于參考和相關(guān)對策的提出。 同時， 以德爾菲法為代表的專家評議能夠有效表示出專家意見的離散程度、平均值、極差等數(shù)量特征， 保證了評價內(nèi)容的客觀性， 有效克服了評價專家間主觀因素彼此影響的情況。 但由于行業(yè)屬性的相關(guān)指標(biāo)仍依靠專家進(jìn)行評議審定， 很難達(dá)到客觀性的要求， 并且存在評價指標(biāo)設(shè)定復(fù)雜、整合多專家評議結(jié)果的難度大等困難， 因而其僅適用于戰(zhàn)略層次的決策分析對象， 應(yīng)用范圍較為局限[36] 。

2. 綜合效率的內(nèi)涵不斷完善。 科技支出績效評價依賴于綜合效率指標(biāo)體系的建立， 完善綜合效率的內(nèi)涵將有利于對科技支出水平進(jìn)行合理評估。 陳麗佳等[37] 認(rèn)為， 要通過凸顯綜合效率指標(biāo)與評價目標(biāo)的契合程度來反映財政科技支出的強(qiáng)目標(biāo)性。 但只有充分考慮指標(biāo)的可操作性和精準(zhǔn)性， 才能更好地顯示這種契合度。 為此， 必須對不易獲得數(shù)據(jù)的綜合效率指標(biāo)進(jìn)行篩查， 同時剔除對結(jié)果僅產(chǎn)生有限微弱影響的指標(biāo)， 最終形成一套高效、科學(xué)的績效評價指標(biāo)體系[38] 。 羅衛(wèi)平等[39] 借助規(guī)模效益和技術(shù)效率兩大綜合效率因子， 分析了廣東省21個地市的財政科技支出綜合效率。 顧驊珊等[40] 運(yùn)用R&D投入相對效率分析發(fā)現(xiàn)， 浙江省的R&D投入相對效率不高、發(fā)展不平衡， 既定的投入并未帶來最大產(chǎn)出。 賈亞男等[41] 將視角進(jìn)一步擴(kuò)大， 借助財政科技支出綜合效率的橫向比較數(shù)據(jù)， 對2009 ～ 2010年度全國30個省份（市、自治區(qū)）進(jìn)行了研究， 發(fā)現(xiàn)包含浙江省在內(nèi)的6個省份實現(xiàn)了綜合效率、技術(shù)效率和規(guī)模效率的同時有效且達(dá)到了技術(shù)效率最佳， 在我國處于較高水平。

與此同時， 王海峰等[42] 運(yùn)用超效率DEA， 引入Malmquist指數(shù)分析研發(fā)效率， 進(jìn)一步豐富了綜合效率的內(nèi)涵。 還有學(xué)者在此基礎(chǔ)上引入DEA和EFA綜合模型、CCR模型和BBC模型， 構(gòu)建了不同地區(qū)間的科技發(fā)展綜合效率評價指標(biāo)。 另有學(xué)者利用灰色關(guān)聯(lián)分析法[43] 和平衡計分卡[44] 等對綜合效率的內(nèi)涵進(jìn)行了更為深入的完善和拓展。

綜合效率內(nèi)涵的完善和豐富， 為科技支出績效評價的度量開闊了視野， 提供了更為可靠、客觀的評價結(jié)果。 尤其是采用DEA方法評價科技支出綜合效率的模式， 將單一輸出評價拓展至對多輸出綜合評價， 對綜合效率評價指標(biāo)體系進(jìn)行了有效補(bǔ)充[42] 。 但評價結(jié)果仍依賴于模型相關(guān)數(shù)據(jù)的即時性、準(zhǔn)確性等， 且現(xiàn)有文獻(xiàn)中進(jìn)行空間跨度橫向比較和時間跨度縱向比較的研究較少， 對于科技支出績效評價結(jié)果的影響程度仍需做更進(jìn)一步的研究評價。

3. 指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置不斷精準(zhǔn)。 在進(jìn)行科技支出績效評價時， 評價指標(biāo)不應(yīng)只限定于經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)中常用的績效指標(biāo)， 而應(yīng)結(jié)合多學(xué)科方法， 對所采用的指標(biāo)進(jìn)行更廣泛的拓展， 這將更有利于績效評價的進(jìn)行[45] 。 為此， 白景明[46] 圍繞評價指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)體制和社會發(fā)展的關(guān)系， 提出對于符合經(jīng)濟(jì)增長體制與科技管理體制、反映社會發(fā)展?fàn)顩r的績效指標(biāo)， 應(yīng)給予更多的權(quán)重分配。 謝福泉等[38] 認(rèn)為， 不應(yīng)只局限于科技系統(tǒng)和科技發(fā)展本身， 而應(yīng)在綜合考慮經(jīng)濟(jì)大環(huán)境、科技支出項目的效用， 以及科技進(jìn)步、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長和社會總體發(fā)展水平等方面的關(guān)系后， 尋找績效評價指標(biāo)權(quán)重的最適比例。 科技支出績效評價由單一指標(biāo)轉(zhuǎn)為多指標(biāo)模式， 有效提高了科技支出績效評價的科學(xué)性。 與此同時， 隨著指標(biāo)的不斷擴(kuò)充， 在評價具體某一項目時需要根據(jù)不同指標(biāo)重要性的差異， 對相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)的權(quán)重分配， 以進(jìn)一步滿足績效評價結(jié)果科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊蟆?/p>

為實現(xiàn)指標(biāo)權(quán)重的精確分配， 需要利用統(tǒng)計學(xué)等學(xué)科的有效方法對不同指標(biāo)加以量化。 謝虹[29] 運(yùn)用層次分析法建立了財政科技支出績效評價指標(biāo)體系， 對所選擇的合理指標(biāo)群設(shè)置不同權(quán)重并進(jìn)行了示范性評價計算。 肖鵬[47] 指出， 分層次進(jìn)行決策判斷和考評的模式與預(yù)算支出績效的多元性和考評目標(biāo)的多重性相契合， 具有科學(xué)性、合理性和適應(yīng)性的權(quán)重賦值方法是未來科研專項績效評估指標(biāo)體系研究的發(fā)展方向。 但值得注意的是， 評價結(jié)果本身并不能為決策者提供解決問題的新方案， 僅僅是在已有方案中進(jìn)行比較權(quán)衡， 指標(biāo)權(quán)重的賦值也會隨著指標(biāo)量的增加而變化， 權(quán)重確定的復(fù)雜程度也會隨之提高[44，48] 。

可見， 通過對指標(biāo)賦予更為精準(zhǔn)的權(quán)重， 不僅使科技支出績效評價的相關(guān)問題得到了更為條理化的展示， 而且解決了在多元素、多目標(biāo)決策過程中專家評判標(biāo)準(zhǔn)存在差異的問題。 在全面系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上， 利用統(tǒng)計算法不僅保證了評價結(jié)果的科學(xué)合理性， 而且保障了評價體系中各指標(biāo)重要程度的真實性。

四、財政科技支出對創(chuàng)新的影響機(jī)制

1. 財政科技支出與區(qū)域性創(chuàng)新。 在某個區(qū)域內(nèi)， 企業(yè)、高等院校和科研院所等根據(jù)科技投入中的不同分工或關(guān)聯(lián)關(guān)系形成了一定的組織體系， 該體系與創(chuàng)新存在相互聯(lián)動的特征。 通常來看， 政府通過科技支出的方式參與地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展， 在有效發(fā)揮協(xié)同作用的同時， 對區(qū)域創(chuàng)新效率產(chǎn)生了積極影響[49] 。 在此基礎(chǔ)上， 高月姣等[50] 認(rèn)為， 政府對區(qū)域創(chuàng)新效率的促進(jìn)作用具有滯后性， 因而要從長期來評價政府對區(qū)域性創(chuàng)新的促進(jìn)作用。 李政等[51] 認(rèn)為， 政府參與創(chuàng)新活動既有效提升了區(qū)域創(chuàng)新效率， 又凸顯了政府在創(chuàng)新型國家建設(shè)中的主體作用。 劉傳宇等[52] 指出， 財政補(bǔ)貼是政府參與區(qū)域性創(chuàng)新的重要手段， 且低于一定閾值的財政補(bǔ)貼具有顯著的促進(jìn)作用， 但這一促進(jìn)作用并不具有完全統(tǒng)一性， 其中技術(shù)改進(jìn)類補(bǔ)貼和成果轉(zhuǎn)化類補(bǔ)貼對區(qū)域性創(chuàng)新具有促進(jìn)作用， 而技術(shù)研發(fā)類等其他種類補(bǔ)貼則無明顯的促進(jìn)作用。

可見， 科技支出與區(qū)域性創(chuàng)新之間的協(xié)同作用并不能簡單地概括為單一的促進(jìn)作用， 而要結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與模式、創(chuàng)新水平和政府管理水平等要素， 對不同區(qū)域?qū)嵤┯嗅槍π缘目萍贾С稣撸?避免政府對區(qū)域性創(chuàng)新活動的過度干預(yù)， 從而更大程度地提升區(qū)域創(chuàng)新效率。

2. 財政科技支出與企業(yè)R&D投入。 在國家創(chuàng)新體系框架之下， 企業(yè)是R&D活動中最重要的創(chuàng)新主體和實現(xiàn)者， 對于同樣參與這一過程的財政科技支出， 其對企業(yè)R&D投入的具體影響存在著兩種不同的觀點(diǎn)， 即抑制作用和激勵作用。

從企業(yè)微觀視角來看， 一是政府科技支出會抑制企業(yè)的R&D投入。 Hamberg[53] 首次利用橫截面數(shù)據(jù)研究指出， 公共部門R&D投入與私人部門R&D投入呈負(fù)相關(guān)關(guān)系， 之后有部分學(xué)者也從類似角度實證驗證了這一關(guān)系[54] 。 二是財政科技支出會促進(jìn)企業(yè)加大R&D投入。 有學(xué)者基于企業(yè)實際數(shù)據(jù)， 采用對比分析法或計量方法等， 得到了科技支出對企業(yè)R&D投入產(chǎn)生正向激勵作用的結(jié)論[55] 。 在此基礎(chǔ)上， 郭迎鋒等[56] 認(rèn)為直接的財政科技支出對企業(yè)R&D投入存在杠桿效應(yīng)， 而且隨著工業(yè)化程度的提升， 財政科技支出對企業(yè)R&D投入的正向激勵作用不斷增強(qiáng)。 但王旭等[57] 以歐拉模型為基礎(chǔ)， 從企業(yè)內(nèi)部和外部融資約束角度出發(fā)， 研究發(fā)現(xiàn)科技支出對創(chuàng)新的激勵作用僅限于流動約束性大的小企業(yè)。 從國家宏觀層面來看， 學(xué)者們的不同觀點(diǎn)仍大量存在。 以Guellec等[58] 、蘇盛安等[59] 為代表的學(xué)者認(rèn)為， 政府科技支出會削弱企業(yè)科研投入， 還有一部分學(xué)者則持相反意見， 認(rèn)為政府科技支出會對企業(yè)科研投入產(chǎn)生激勵作用。

無論是從微觀層面還是從宏觀層面出發(fā)， 都無法為對政府科技支出對企業(yè)R&D投入的影響得出統(tǒng)一結(jié)論， 但可以看到， 在完全不依賴財政科技支出的情況下， 企業(yè)從事R&D活動的風(fēng)險高， 積極性相應(yīng)減弱， 創(chuàng)新效率和程度也將相應(yīng)降低。 因此， 財政科技支出以改變企業(yè)R&D投入的形式影響了創(chuàng)新。

3. 財政科技支出與財政分權(quán)。 財政分權(quán)渠道的影響機(jī)理是， 權(quán)力下放會影響生產(chǎn)者效率、消費(fèi)者效率和地區(qū)資源分配等因素， 進(jìn)而影響創(chuàng)新效率。 一般情況下， 財政分權(quán)會對技術(shù)效率產(chǎn)生促進(jìn)作用[60] 。 宣燁等[61] 通過構(gòu)建Tobit模型， 對省際數(shù)據(jù)進(jìn)行分析， 發(fā)現(xiàn)地方政府并不會因創(chuàng)新活動的外溢性和長期性等特性而減少對創(chuàng)新的支持力度， 反而會依托科技支出有效促進(jìn)創(chuàng)新效率的提升。 這種促進(jìn)作用的效果是顯著的， 具體表現(xiàn)為地方政府由“為增長而競爭”向“為創(chuàng)新而競爭”的邏輯轉(zhuǎn)變。 這是由于中央政府全面實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略， 將創(chuàng)新績效指標(biāo)納入地方政府科技支出績效評價體系， 因而地方政府做出“為創(chuàng)新而競爭”的應(yīng)對， 鼓勵科技投入， 進(jìn)而有利于科技創(chuàng)新活動的開展。 余泳澤等[62] 認(rèn)為， 在中國式財政分權(quán)體制下， 科技支出的“資源優(yōu)配”作用大于其“要素扭曲”作用， 從而形成了總體上的“競優(yōu)”作用， 這意味著中國式財政分權(quán)顯著提高了中國全要素生產(chǎn)率。 楊志安等[63] 進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)， 財政分權(quán)與科技創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展呈倒U型關(guān)系， 運(yùn)用31個省（市、自治區(qū)）的動態(tài)面板數(shù)據(jù)賦值測算出的最優(yōu)科技支出驅(qū)動創(chuàng)新效應(yīng)值為1.56。

可見， 財政分權(quán)背景下的地方政府科技支出決策確實維持了區(qū)域創(chuàng)新活力、改善了區(qū)域創(chuàng)新績效， 在通過影響消費(fèi)者和生產(chǎn)者效率、地區(qū)資源分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等因素而影響整體經(jīng)濟(jì)的同時， 也對有利于經(jīng)濟(jì)增長的創(chuàng)新活動產(chǎn)生了影響。

五、結(jié)語

本文在進(jìn)一步深化財政預(yù)算體制改革的背景下， 分析了財政科技支出績效評價的度量方法及影響創(chuàng)新的機(jī)制， 從宏觀層面出發(fā)， 分別對績效評價來源、內(nèi)涵的差異性、度量方法的變化、影響機(jī)制的多樣性進(jìn)行了闡釋， 在促進(jìn)科技支出績效評價體系完善的同時， 為我國提升科技創(chuàng)新水平與科技決策能力以及建立高效協(xié)調(diào)的發(fā)展機(jī)制提供了可靠的理論依據(jù)。

本文所研究的問題具有重要的現(xiàn)實意義， 但在實踐過程中， 財政科技支出的規(guī)范和績效評價體系的完善過程與理論分析存在差異， 容易受到評價指標(biāo)設(shè)計、評價方法選取等因素的影響， 無法完全契合本文的梳理結(jié)果，因此本文仍存在一定的局限性， 需要在后續(xù)研究中不斷進(jìn)行完善。 對于財政科技支出績效評價的研究， 除宏觀角度外， 還可以借助模型進(jìn)行實證分析， 進(jìn)一步豐富績效評價方法， 完善評價體系， 使研究結(jié)果更具可靠性。

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