【摘要】PPP會計特別是PPP政府方會計對于PPP模式健康可持續(xù)發(fā)展影響深遠(yuǎn)， 受到廣泛關(guān)注。 PPP政府方會計的邏輯起點是PPP項目有形資產(chǎn)是否在政府方會計確認(rèn)， 其復(fù)雜性源于有形資產(chǎn)法律權(quán)屬與會計控制經(jīng)常不一致。 在此基礎(chǔ)上， PPP政府方會計的核心問題是政府方會計在確認(rèn)PPP項目有形資產(chǎn)的同時應(yīng)當(dāng)?shù)冉痤~確認(rèn)凈資產(chǎn)抑或負(fù)債。 按照業(yè)財融合理念， PPP會計處理應(yīng)當(dāng)以PPP模式的經(jīng)濟實質(zhì)及本質(zhì)特征為基礎(chǔ)。 基于PPP模式“非貨幣性資產(chǎn)置換”的經(jīng)濟實質(zhì)， 論證我國PPP政府方“有形資產(chǎn)—凈資產(chǎn)”會計模式的合理性; 基于PPP模式“政府購買服務(wù)”的本質(zhì)特征， 論證國際PPP政府方“有形資產(chǎn)—負(fù)債”會計模式的不合理性。

【關(guān)鍵詞】PPP;業(yè)財融合;非貨幣性資產(chǎn)置換;政府購買服務(wù);隱性或有債務(wù)

【中圖分類號】 F235.1? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）11-0154-7

一、引言

城鎮(zhèn)化是我國邁向現(xiàn)代化的必由之路。 2019年我國的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到60.6%， 未來十年仍是我國城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵時期， 投資依然是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要動力[1] 。 投資與融資是“一枚硬幣的兩面”， 中央對地方政府舉債融資“開前門、堵后門、守底線”， 而PPP（Public-Private Partnership）模式是地方投融資機制體制“開前門”的重要創(chuàng)新。

經(jīng)過短短幾年的快速發(fā)展， 目前我國已經(jīng)成為全球投資規(guī)模最大的PPP市場， 對于全球PPP治理影響力日益增大。 根據(jù)財政部PPP中心《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2020年1月報》， 2014年以來， 我國累計入庫PPP項目9459個、投資額14.4萬億元; 2019年年末累計落地項目6410個、投資額10萬億元， 落地率67.8%; 累計開工項目3760個、投資額5.7萬億元， 開工率58.7%。 在我國PPP模式快速發(fā)展的背景下， PPP業(yè)務(wù)相關(guān)會計處理尤其是PPP項目所形成的政府資產(chǎn)如何確認(rèn)、計量以及是否形成相應(yīng)的政府負(fù)債， 對于PPP模式健康可持續(xù)發(fā)展影響深遠(yuǎn)， 受到實務(wù)界與理論界的廣泛關(guān)注。

二、PPP會計經(jīng)濟后果分析：地方政府債務(wù)角度

國際上通常以“債務(wù)率=債務(wù)余額/綜合財力×100%”這一指標(biāo)來衡量地方政府存量債務(wù)的風(fēng)險程度。 一般認(rèn)為， 地方政府債務(wù)率不得超過100%的警戒線。 根據(jù)財政部2020年財政預(yù)算報告， 2019年年末我國地方政府債務(wù)余額21.3萬億元， 2019年地方政府綜合財力25.95萬億元， 因此， 2019年年末， 我國地方政府債務(wù)率=21.31÷25.95×100%=82.1%<100%， 數(shù)值控制在警戒線以內(nèi)。

2017年6月， 賈康、陳新平[2] 建議“借鑒國際經(jīng)驗， 應(yīng)當(dāng)將PPP固定資產(chǎn)及相關(guān)負(fù)債記入公共部門的資產(chǎn)負(fù)債表”。 根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)[2019]26號）， 目前我國固定資產(chǎn)項目最低資本金比例一般不超過30%。 按照2019年年末我國已落地PPP項目的投資額10萬億元的70%（1-30%）來估算PPP項目總?cè)谫Y額， 即2019年年末我國已落地PPP項目總?cè)谫Y額為7萬億元。 如果7萬億元PPP項目融資額屬于地方政府負(fù)債， 那么2019年年末， 估算調(diào)整后的地方政府債務(wù)率=（21.31+7）÷25.95×100%=109.1%>100%。 因此， 如果按照賈康、陳新平[2] 的觀點， 那么2019年年末我國地方政府債務(wù)水平將超過警戒線， 這對于我國PPP模式健康可持續(xù)發(fā)展影響深遠(yuǎn)。

三、中外PPP會計規(guī)范總體框架：政府方會計與社會資本方會計的“鏡像互補”

PPP是政府與社會資本合作， 因此， 同一交易事項既要在政府方會計反映， 也要在社會資本方會計反映， 兩方會計處理應(yīng)當(dāng)是對應(yīng)、對稱的， 形成“鏡像互補”關(guān)系[3] 。

1. 中外PPP會計規(guī)范總體框架。 本文將當(dāng)前中外PPP社會資本方與政府方會計規(guī)范總結(jié)如表1所示。

（1）國際上， PPP社會資本方會計規(guī)范主要是2006年由國際財務(wù)報告解釋委員會發(fā)布并于2008年修訂的《國際財務(wù)報告解釋公告第12號——服務(wù)特許權(quán)協(xié)議》（IFRIC12）， 其核心規(guī)定是根據(jù)社會資本方提供公共產(chǎn)品或服務(wù)時收費對象的不同和收費金額的風(fēng)險情況將服務(wù)特許權(quán)確認(rèn)為金融資產(chǎn)或（和）無形資產(chǎn)， 即“金融資產(chǎn)或（和）無形資產(chǎn)”模式。

PPP政府方會計規(guī)范主要是2011年10月由國際公共部門會計準(zhǔn)則委員會（IPSASB）發(fā)布的《國際公共部門會計準(zhǔn)則第32號——服務(wù)特許權(quán)協(xié)議： 授予方》（IPSAS32）， 其核心規(guī)定是當(dāng)社會資本方提供資產(chǎn)或?qū)κ谟璺剑ㄕ剑┈F(xiàn)有資產(chǎn)進行升級時， 授予方（政府方）應(yīng)當(dāng)按照公允價值確認(rèn)服務(wù)特許權(quán)資產(chǎn)， 同時等金額確認(rèn)負(fù)債; 授予方現(xiàn)有資產(chǎn)已符合特定條件的， 將現(xiàn)有資產(chǎn)進行重分類。 負(fù)債確認(rèn)按照是否承擔(dān)無條件付款義務(wù)（unconditional obligation）具體分為金融負(fù)債模式和授予社會資本方權(quán)利模式， 分別確認(rèn)為金融負(fù)債或未實現(xiàn)收益部分（the unearned portion of the revenue）。 概括起來， 國際PPP業(yè)務(wù)政府方會計規(guī)范核心規(guī)定是“有形資產(chǎn)—負(fù)債”模式。

（2）在我國， PPP社會資本方會計規(guī)范主要是2021年2月2日財政部發(fā)布的《企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第14號》（財會[2021]1號）第一點“關(guān)于社會資本方對政府和社會資本合作（PPP）項目合同的會計處理”①， 其核心規(guī)定是社會資本方根據(jù)合同約定， 在PPP項目運營期間， 有權(quán)向獲取公共產(chǎn)品和服務(wù)的對象收取費用， 但收費金額不確定的， 該權(quán)利不構(gòu)成一項無條件收取現(xiàn)金的權(quán)利， 應(yīng)確認(rèn)為無形資產(chǎn); 滿足有權(quán)收取可確定金額的現(xiàn)金（或其他金融資產(chǎn)）條件的， 應(yīng)當(dāng)在社會資本方擁有收取該對價的權(quán)利（該權(quán)利僅取決于時間流逝的因素）時確認(rèn)為應(yīng)收款項; 超過有權(quán)收取可確定金額的現(xiàn)金（或其他金融資產(chǎn)）的差額， 確認(rèn)為無形資產(chǎn)。 亦即“金融資產(chǎn)或（和）無形資產(chǎn)”模式。

長期以來我國缺乏PPP政府方會計規(guī)范， 2019年12月財政部發(fā)布的《政府會計準(zhǔn)則第10號——政府和社會資本合作項目合同》[4] （簡稱《第10號準(zhǔn)則》）填補了我國PPP政府方會計規(guī)范空白。 其核心規(guī)定是符合“雙特征”“雙控制”條件的PPP項目有形資產(chǎn)， 應(yīng)當(dāng)在政府方確認(rèn)， 同時等金額地確認(rèn)一項PPP項目凈資產(chǎn)， 即“有形資產(chǎn)—凈資產(chǎn)”模式。

2. 中外PPP政府方會計的邏輯起點與核心難題。 目前， 中外PPP會計規(guī)范總體框架中PPP項目有形資產(chǎn)都不在社會資本方會計確認(rèn)， 而是在政府方會計確認(rèn)②。 但是， 這并不等于所有PPP項目有形資產(chǎn)都在政府方會計確認(rèn)。 只有符合“雙特征”“雙控制”條件的PPP項目有形資產(chǎn)才在政府方進行會計確認(rèn)， 不符合“雙特征”“雙控制”條件的PPP項目有形資產(chǎn)在社會資本方進行會計確認(rèn)。 但是這種情形不適用上述總體框架中的會計規(guī)范， 與一般經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項比較并無特殊會計處理問題。

我國PPP政府方會計與國際PPP政府方會計的關(guān)鍵差異是政府方會計在確認(rèn)PPP項目有形資產(chǎn)的同時， 我國政府方會計等金額確認(rèn)凈資產(chǎn)， 而國際政府方會計等金額確認(rèn)負(fù)債。 但是， 不論是我國政府方會計還是國際政府方會計， 首要基礎(chǔ)是PPP項目有形資產(chǎn)是否在政府方進行會計確認(rèn)。 若PPP項目有形資產(chǎn)不在政府方進行會計確認(rèn)而是在社會資本方進行會計確認(rèn)， 也就沒有到底是同時確認(rèn)凈資產(chǎn)抑或負(fù)債的關(guān)鍵難題了。

因此， 中外PPP政府方會計問題的邏輯起點都是PPP項目有形資產(chǎn)是否在政府方進行會計確認(rèn)， 在此基礎(chǔ)上， 中外PPP政府方會計的核心難題與分歧點是政府方會計確認(rèn)PPP項目有形資產(chǎn)的同時應(yīng)當(dāng)?shù)冉痤~確認(rèn)凈資產(chǎn)抑或負(fù)債。 筆者認(rèn)為， 按照業(yè)財融合的理念， PPP會計處理應(yīng)當(dāng)以PPP模式的經(jīng)濟實質(zhì)及本質(zhì)特征為基礎(chǔ)。

四、不同PPP運營方式下項目有形資產(chǎn)法律權(quán)屬與會計控制比較

PPP政府方會計的邏輯起點是PPP項目有形資產(chǎn)是否在政府方會計確認(rèn)。 而PPP項目有形資產(chǎn)確認(rèn)的復(fù)雜性又源于其法律權(quán)屬與會計控制經(jīng)常不一致， 其法律權(quán)屬與PPP項目具體運營方式密切相關(guān); 而按照會計原理， 哪一方確認(rèn)PPP項目有形資產(chǎn)關(guān)鍵取決于哪一方“控制”該項經(jīng)濟資源。

1. 不同PPP運營方式下項目有形資產(chǎn)法律權(quán)屬分析。 財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》[5] （財金[2014]113號， 簡稱《操作指南》）規(guī)定， PPP項目運營方式主要包括O&M（Operations & Maintenance）、MC（Management Contract）、BOT（Build-Operate-Transfer）、BOO（Build-Own-Operate）、TOT（Transfer-Operate-Transfer）和ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer）等， 實踐中還包括BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）、TOO（Transfer-Own-Operate）等方式， 具體如圖1所示。

財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金[2016]92號）規(guī)定， 政府方與社會資本方應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)和PPP項目合同約定確定項目有形資產(chǎn)權(quán)屬。 但是， 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)關(guān)乎國家安全和社會公共利益， 因此， 《物權(quán)法》等法律強制要求一些特定公用事業(yè)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施屬于國家所有。

一般的， BOT方式下項目有形資產(chǎn)權(quán)屬歸屬于政府方， 社會資本方擁有項目有形資產(chǎn)的運營權(quán)、使用權(quán)。 PPP其他運營方式（如BOO、BOOT、TOT、ROT、TOO等）下運營期項目有形資產(chǎn)權(quán)屬歸屬于社會資本方。

多數(shù)PPP運營方式都涉及最終項目移交環(huán)節(jié)。 若PPP項目有形資產(chǎn)的法律權(quán)利歸屬于社會資本方， 項目移交階段產(chǎn)權(quán)交割法律手續(xù)復(fù)雜， 且稅務(wù)機關(guān)將資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交割視同銷售資產(chǎn)行為， 因此應(yīng)當(dāng)繳納增值稅， 增加了PPP項目的稅收負(fù)擔(dān)， 如TOT、ROT、BOOT等運營方式下稅負(fù)就很高， PPP項目運營成本也較大。 若PPP項目有形資產(chǎn)權(quán)屬歸屬于政府方， 社會資本方擁有資產(chǎn)的運營權(quán)、使用權(quán)， 無法將項目有形資產(chǎn)進行抵押擔(dān)保， 造成PPP項目融資難， 項目可融性較差。 實際上， 即使PPP項目有形資產(chǎn)屬于社會資本方， PPP項目有形資產(chǎn)通常也達(dá)不到作為擔(dān)保品的要求。 因為《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定， PPP項目中社會公益設(shè)施不得抵押。 可以說， PPP項目融資難是PPP項目有形資產(chǎn)法律權(quán)屬特征天然造成的。

因此， PPP項目有形資產(chǎn)的法律權(quán)屬安排面臨兩難選擇——項目稅負(fù)成本與項目可融性之間存在兩難。 PPP模式的不同運營方式， 特別是PPP項目有形資產(chǎn)法律權(quán)屬的不同安排各有利弊。

2. 不同PPP運營方式下項目有形資產(chǎn)會計控制分析。 按照會計原理， 哪一方確認(rèn)PPP項目有形資產(chǎn)關(guān)鍵取決于哪一方“控制”該項經(jīng)濟資源。 只有符合“雙特征”“雙控制”的PPP項目才屬于《第10號準(zhǔn)則》規(guī)范的范圍， PPP項目有形資產(chǎn)才在政府方進行會計確認(rèn)和計量。 因此， PPP政府方會計中PPP項目有形資產(chǎn)確認(rèn)和計量的邏輯關(guān)系如圖2所示。

在常見的PPP運營方式中， BOT、BOOT、TOT、ROT等方式才符合“雙特征”“雙控制”條件， 才是《第10號準(zhǔn)則》規(guī)范的范圍。 尤其是這些運營方式下都涉及最終移交環(huán)節(jié)， 由于政府方“控制”PPP項目有形資產(chǎn)的重大剩余權(quán)益， PPP項目有形資產(chǎn)在政府方進行會計確認(rèn)。

國內(nèi)外項目投資運營實踐中常見的BT、O&M、MC、BOO、TOO等方式， 不完全符合“雙特征”“雙控制”條件， 不適用《第10號準(zhǔn)則》。 一是BT方式缺乏運營環(huán)節(jié)、社會資本方不代表政府方提供公共產(chǎn)品和服務(wù)， 不符合“雙特征”的第一個特征。 二是O&M、MC等方式下社會資本方代表政府方提供公共產(chǎn)品和服務(wù)， 但是大多數(shù)情形下社會資本方是就其代理提供產(chǎn)品服務(wù)的行為獲得管理費等補償， 比如某后續(xù)職業(yè)教育A學(xué)院（事業(yè)單位）與B酒店集團簽訂管理合同， 將A學(xué)院的學(xué)員餐廳委托給B酒店集團運營， B酒店集團并不是就其提供的餐飲及服務(wù)獲得補償， 而是就其代理提供餐飲的行為獲得管理費補償。 因此， 雖然O&M、MC等方式也是《操作指南》所界定的PPP運營方式， 但是大多數(shù)情形下O&M、MC等方式不符合“雙特征”的第二個特征， 不屬于《第10號準(zhǔn)則》所界定的“PPP項目合同”。 三是BOO、TOO等方式下社會資本方永久擁有項目有形資產(chǎn)所有權(quán)， 始終不移交給政府方， 不滿足“雙控制”標(biāo)準(zhǔn)的第二個標(biāo)準(zhǔn)， 即政府方不控制PPP項目有形資產(chǎn)， 因此， 雖然BOO、TOO方式屬于PPP運營方式， 但是不適用于《第10號準(zhǔn)則》。

3. PPP模式各種運營方式比較分析：法律視角vs會計視角。 筆者將PPP常見運營方式的主要特征， 特別是項目有形資產(chǎn)法律權(quán)屬、會計控制等因素進行比較和歸納， 如表2所示。

由表2可知， 只有在BOT方式下運營期項目有形資產(chǎn)的法律權(quán)利才歸屬于政府方， 會計上由政府方控制項目有形資產(chǎn)， 項目有形資產(chǎn)法律權(quán)屬與會計控制保持一致。 而BOOT、TOT、ROT在運營期項目有形資產(chǎn)的法律權(quán)利歸屬于社會資本方， 會計上由政府方控制項目有形資產(chǎn)， 項目有形資產(chǎn)法律權(quán)屬與會計控制不一致。 遵循“經(jīng)濟實質(zhì)重于法律形式”的會計原則， 資產(chǎn)會計確認(rèn)應(yīng)當(dāng)以會計控制為基礎(chǔ)。

五、我國PPP政府方“有形資產(chǎn)—凈資產(chǎn)”會計模式： 初始確認(rèn)與后續(xù)計量

《第10號準(zhǔn)則》規(guī)定了我國PPP政府方“有形資產(chǎn)—凈資產(chǎn)”的特色會計模式。 該模式下PPP政府方會計以PPP項目有形資產(chǎn)確認(rèn)與計量為邏輯起點， 其基本邏輯關(guān)系是PPP項目合同經(jīng)過“雙特征”“雙控制”測試后， 屬于《第10號準(zhǔn)則》規(guī)范的PPP項目合同， 應(yīng)當(dāng)在政府方對PPP項目有形資產(chǎn)進行會計確認(rèn)和計量， 同時等金額地確認(rèn)PPP項目凈資產(chǎn)。 政府方承擔(dān)支付款項義務(wù)的， 按照我國《政府會計準(zhǔn)則第8號——負(fù)債》[6] （簡稱《第8號準(zhǔn)則》）規(guī)定進行確認(rèn)與計量， 但是不影響PPP項目有形資產(chǎn)及凈資產(chǎn)的確認(rèn)與計量。 我國PPP政府方會計基本邏輯關(guān)系如圖3所示。

我國PPP政府方“有形資產(chǎn)—凈資產(chǎn)”會計模式下， 具體會計處理應(yīng)當(dāng)區(qū)分初始資產(chǎn)來源即是由政府方提供抑或社會資本方提供， 具體會計處理如表3所示。

若PPP項目有形資產(chǎn)是由社會資本方提供的， 主要對應(yīng)BOT、BOOT等方式， 其經(jīng)濟業(yè)務(wù)實質(zhì)是政府方的特許權(quán)資產(chǎn)與社會資本方的有形資產(chǎn)之間的非貨幣性資產(chǎn)置換（交換）交易[3] 。 政府方授予社會資本方代表政府方提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)利， 該權(quán)利可以帶來未來經(jīng)濟利益流入社會資本方， 屬于社會資本方控制的一項資產(chǎn)， 即“特許權(quán)資產(chǎn)”。

在雙方資產(chǎn)置換前， 政府方應(yīng)當(dāng)因PPP項目外部交易而先確認(rèn)特許權(quán)資產(chǎn)， 其會計處理是借記“特許權(quán)資產(chǎn)”科目， 貸記“凈資產(chǎn)”科目。 反之， 若沒有PPP項目外部交易則政府方會計不可任意確認(rèn)特許權(quán)資產(chǎn)。 政府方確認(rèn)的特許權(quán)資產(chǎn)在與社會資本方的有形資產(chǎn)置換時， 政府方會計借記“PPP項目有形資產(chǎn)”科目， 貸記“特許權(quán)資產(chǎn)”科目。 《第10號準(zhǔn)則》將兩個分錄合二為一， 即借記“PPP項目有形資產(chǎn)”科目， 貸記“PPP項目凈資產(chǎn)”科目。

若PPP項目有形資產(chǎn)是由政府方提供的且政府方現(xiàn)有資產(chǎn)能夠直接滿足PPP項目運營的要求， 主要對應(yīng)TOT方式， 應(yīng)將對政府方會計現(xiàn)有資產(chǎn)進行重分類會計處理， 此時借記“PPP項目有形資產(chǎn)”科目， 貸記“現(xiàn)有資產(chǎn)”科目。

若PPP項目有形資產(chǎn)是由政府方提供的但社會資本方對政府方現(xiàn)有資產(chǎn)進行改建、擴建， 主要對應(yīng)ROT方式， 應(yīng)將該項交易事項視為非貨幣性資產(chǎn)置換與政府方現(xiàn)有資產(chǎn)重分類的組合， 此時借記“PPP項目有形資產(chǎn)”科目， 貸記“PPP項目凈資產(chǎn)”科目和“現(xiàn)有資產(chǎn)”科目。

每月計提PPP項目有形資產(chǎn)折舊（攤銷）時， BOT、BOOT、ROT等方式下通過新建、改建、擴建形成的PPP項目有形資產(chǎn)“虛提”折舊（攤銷）， 沖減“凈資產(chǎn)”， 即借記“PPP項目凈資產(chǎn)”科目， 貸記“累計折舊（攤銷）”科目。 TOT、ROT等方式下通過政府方現(xiàn)有資產(chǎn)重分類形成的PPP項目有形資產(chǎn)“實提”折舊（攤銷）記入“當(dāng)期費用”科目， 即借記“當(dāng)期費用”科目， 貸記“累計折舊（攤銷）”科目。

ROT運營方式比較特殊， 其被視為兩類經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項的組合， 因此每月計提PPP項目有形資產(chǎn)折舊（攤銷）也一分為二： 一部分PPP項目有形資產(chǎn)“實提”折舊（攤銷）， 一部分PPP項目有形資產(chǎn)“虛提”折舊（攤銷）。

六、規(guī)范且正常運營的PPP項目不會增加政府債務(wù)

前已述及， 我國PPP政府方會計與國際PPP政府方會計的關(guān)鍵差異是政府方會計在確認(rèn)PPP項目有形資產(chǎn)的同時， 我國政府方會計等金額確認(rèn)凈資產(chǎn)， 而國際政府方會計等金額確認(rèn)負(fù)債。 PPP模式下政府方會計確認(rèn)PPP項目有形資產(chǎn)的同時是否增加政府負(fù)債也最受關(guān)注。 前文基于PPP模式系政府方與社會資本方之間“非貨幣性資產(chǎn)置換”的經(jīng)濟實質(zhì)， 論證我國PPP政府方“有形資產(chǎn)—凈資產(chǎn)”會計模式的合理性。 后文筆者將以PPP模式“政府購買服務(wù)”的本質(zhì)特征為基礎(chǔ)， 論證國際PPP政府方“有形資產(chǎn)—負(fù)債”會計模式的不合理性。

國際PPP政府方會計在確認(rèn)PPP項目有形資產(chǎn)的同時等金額確認(rèn)負(fù)債的重要原因是為了與社會資本方確認(rèn)金融資產(chǎn)（長期應(yīng)收款）形成“鏡像互補”關(guān)系。 筆者認(rèn)為， 基于PPP模式的本質(zhì)特征， 現(xiàn)行國際以及國內(nèi)PPP社會資本方會計規(guī)范將“政府按照保底消費量支付費用或補足收費差額”確認(rèn)為社會資本方的金融資產(chǎn)（長期應(yīng)收款）的會計處理方法是不合理的③。 國際PPP社會資本方會計引入金融資產(chǎn)模式是基于一些現(xiàn)實原因， 而不是會計理論邏輯。

1. PPP社會資本方會計引入金融資產(chǎn)模式現(xiàn)實原因分析。 會計理論界認(rèn)為， 社會資本方與PPP項目相關(guān)權(quán)利的屬性至少包括長期股權(quán)投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、金融資產(chǎn)等四種可能性。 20世紀(jì)90年代， 西方各國PPP社會資本方在會計處理中普遍將PPP項目相關(guān)權(quán)利作為固定資產(chǎn)核算。 目前我國一些PPP項目中社會資本方仍然將PPP項目中有關(guān)權(quán)利作為固定資產(chǎn)核算[3] 。

PPP社會資本方固定資產(chǎn)會計模式的最大缺陷是難以合理確定其折舊（攤銷）年限。 PPP項目運營期通常短于有形資產(chǎn)的生命周期。 假設(shè)一項PPP項目有形資產(chǎn)的生命周期為60年， PPP項目運營期為30年。 如果以30年運營期為基礎(chǔ)計提PPP項目有形資產(chǎn)折舊（攤銷）， 有悖于會計折舊的基礎(chǔ)理論。 如果以60年生命周期為基礎(chǔ)計提PPP項目有形資產(chǎn)折舊（攤銷）， 那么在項目結(jié)束時尚未提足折舊（攤銷）， 無法實現(xiàn)有形資產(chǎn)的全部價值補償。 因此， 社會資本方固定資產(chǎn)會計模式下其折舊（攤銷）年限的確定陷入兩難困境。

然而， 西方各國PPP社會資本方摒棄固定資產(chǎn)會計模式的現(xiàn)實原因是， 采用該模式普遍造成在PPP項目運營前期項目公司盈利受到極大的負(fù)面影響。 西方國家的PPP實踐表明， 通常在2/3運營期過后（如PPP項目有30年運營期， 第21年開始）社會資本方才開始實現(xiàn)盈利， 導(dǎo)致項目公司股東不滿意， 政府也無法征收所得稅。 因為固定資產(chǎn)折舊成本分?jǐn)偼ǔ２捎弥本€法， 即每個運營期間分?jǐn)偝杀净疽恢拢?但是項目運營前期業(yè)務(wù)量尚未成熟， 收入相對較低， 造成PPP項目運營前期難以實現(xiàn)盈利。 而在金融資產(chǎn)模式或者金融資產(chǎn)與無形資產(chǎn)混合模式下， 在運營前期尚未償還的金融資產(chǎn)本金相對較多， 因此， 運營前期確認(rèn)的利息收入也相對較多， 可將項目收益往前平移， PPP項目公司更容易在早期就實現(xiàn)盈利， 這樣PPP相關(guān)各方會更滿意。 然而， PPP社會資本方金融資產(chǎn)（長期應(yīng)收款）會計模式并不符合PPP模式的本質(zhì)特征。

2. PPP本質(zhì)特征是政府購買服務(wù)， 規(guī)范且正常運營的PPP項目不新增政府負(fù)債。 PPP項目的最終目的是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)， PPP項目通常涉及基礎(chǔ)設(shè)施修建， 但是修建基礎(chǔ)設(shè)施只是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的基礎(chǔ)。 比如， 軌道交通PPP項目的最終目的是提供地鐵出行服務(wù)， 而修建地鐵只是提供地鐵出行服務(wù)的基礎(chǔ)。 因此， “PPP模式實質(zhì)是政府購買服務(wù)”[7] 。 我國PPP項目強調(diào)“運營（Operation）”這一核心環(huán)節(jié)， 因為PPP模式的本質(zhì)特征是“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事情”， 社會資本在運營過程中可以發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢， 提高效率、降低成本。 在PPP模式下， 政府購買服務(wù)， 社會資本方按照合同約定逐月逐年提供公共服務(wù)， 政府方逐月支付公共服務(wù)費用， 并不產(chǎn)生額外負(fù)債。

基于政府購買服務(wù)的本質(zhì)特征， 社會資本方在剛剛建成基礎(chǔ)設(shè)施、投入運營前， 尚未提供公共服務(wù)， 也尚未獲得收入， 不應(yīng)該確認(rèn)金融資產(chǎn)（長期應(yīng)收款）。 如果社會資本方確認(rèn)了金融資產(chǎn)， 其業(yè)務(wù)邏輯基礎(chǔ)是政府方向社會資本方購買基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)或者社會資本方向政府方提供融資， 這些業(yè)務(wù)邏輯有悖于PPP模式系政府購買服務(wù)的本質(zhì)特征， 不屬于規(guī)范的PPP模式。 規(guī)范的PPP模式下社會資本方與PPP項目相關(guān)的權(quán)利不屬于應(yīng)收賬款， 只是一種資格， 一種受政府方委托提供公共服務(wù)的資格， 且該資格不可以隨意轉(zhuǎn)讓， 也就不能實現(xiàn)其價值。 因此， 從社會資本方角度來看， 規(guī)范的PPP項目相關(guān)權(quán)利是一種“潛在”的債權(quán)， 不是真實（現(xiàn)時）的債權(quán); 從政府方角度來看， 依法依規(guī)簽訂的PPP項目合同中， 政府方不得承擔(dān)無條件付款義務(wù)， 不會也不應(yīng)增加政府債務(wù)。

3.若PPP項目無法正常運營， 經(jīng)濟社會效益不如預(yù)期， 政府方終將承擔(dān)“兜底”義務(wù)。 然而， 社會資本方不確認(rèn)金融資產(chǎn)（長期應(yīng)收款）， 不能等同于PPP項目中政府方“完全”不產(chǎn)生負(fù)債。 前已述及， 在社會資本方提供公共服務(wù)前， 政府方不產(chǎn)生付款義務(wù); 如果社會資本方不能按照協(xié)議或合同約定按質(zhì)按量地提供公共服務(wù)， 甚至社會資本方無法運營、破產(chǎn)倒閉， 政府就不會向社會資本方支付款項。 但是， 如果社會資本方無法運營、破產(chǎn)倒閉了， 那么政府方為了維護公共利益和維持社會秩序， 就不得不接管PPP項目， 將可能最終形成隱性或有債務(wù)， 包括對社會資本方的補償?shù)取?特別強調(diào)一點， 這里所說的“隱性或有債務(wù)”是1998年世界銀行經(jīng)濟學(xué)家Hana[8] 提出的“財政風(fēng)險矩陣”（見圖4）四種公共債務(wù)之一， 與當(dāng)前我國審計署等所界定的隱性債務(wù)口徑存在本質(zhì)區(qū)別。

在圖4財政風(fēng)險矩陣中， 縱向維度是按照政府所承擔(dān)義務(wù)的法定與否分為“顯性（法定）債務(wù)”與“隱性（推定）債務(wù)”， 橫向維度是按照政府所承擔(dān)義務(wù)的確定與否分為“直接債務(wù)”與“或有債務(wù)”。 兩個維度相互交叉組合， 形成四種公共債務(wù)， 而公私合作（PPP）關(guān)系中的債務(wù)屬于典型的隱性或有債務(wù)。

從橫向維度來看， 如果PPP項目規(guī)范且正常運營， 政府方不承擔(dān)額外負(fù)擔(dān)從而不形成債務(wù)， 所以， 該債務(wù)是在PPP項目無法規(guī)范且正常運營時才存在的“或有債務(wù)”。 從縱向維度來看， 當(dāng)PPP項目無法正常運營時， 政府方為了維護公共利益和維持社會秩序如公共交通出行、垃圾處理， “推定”政府必須承擔(dān)的“隱性債務(wù)”。 因為不管是否采用PPP模式， 不管PPP項目是否成功， 提供公共產(chǎn)品和服務(wù)始終是政府方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基本職能或“兜底”義務(wù)。

因此， 筆者認(rèn)為包含“政府按照保底消費量支付費用或補足收費差額”條款的PPP項目所涉及的政府負(fù)債應(yīng)當(dāng)是與或有事項相關(guān)的或有負(fù)債， 而且或有事項涉及多種可能性， 至少包括三種情形： 第一種是社會資本方按照協(xié)議或合同約定按質(zhì)按量地提供公共服務(wù)， 若社會公眾使用量超過約定的保底量， 除了支付購買公共服務(wù)費用， 政府不產(chǎn)生額外付款義務(wù)。 第二種是社會資本方按照協(xié)議或合同約定按質(zhì)按量地提供公共服務(wù)， 若社會公眾使用量沒有超過約定的保底量， 政府產(chǎn)生“按照保底消費量支付費用或補足收費差額”的額外付款義務(wù)。 第三種是社會資本方不能按照協(xié)議或合同約定按質(zhì)按量地提供公共服務(wù)甚至社會資本方無法運營、破產(chǎn)倒閉， 政府接管PPP項目所產(chǎn)生的“兜底”義務(wù)。

筆者建議， 按照《第8號準(zhǔn)則》的要求， 披露與PPP項目或有事項相關(guān)的或有負(fù)債信息。 如果或有負(fù)債符合負(fù)債確認(rèn)條件——“履行該義務(wù)很可能導(dǎo)致經(jīng)濟資源流出”且“金額能夠可靠地計量”， 應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為預(yù)計負(fù)債。 值得強調(diào)的是， 傳統(tǒng)政府投資運營模式下政府方也存在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的“兜底”義務(wù)， 但是， 與前文“因PPP項目交易而確認(rèn)PPP特許權(quán)資產(chǎn)”相對應(yīng)， 也應(yīng)當(dāng)因PPP項目交易而確認(rèn)預(yù)計負(fù)債， 反之， 傳統(tǒng)政府投資運營模式下沒有外部交易事項而不確認(rèn)預(yù)計負(fù)債。

筆者認(rèn)為， PPP項目是否增加政府負(fù)債的關(guān)鍵取決于項目本身的經(jīng)濟效益與社會效益， 本質(zhì)上不屬于會計確認(rèn)技術(shù)問題。 PPP項目與傳統(tǒng)投資項目一樣， 項目的經(jīng)濟社會效益是項目投資運營成敗的關(guān)鍵。 PPP模式作為項目投資運營的創(chuàng)新模式， 難以徹底改變項目的經(jīng)濟效益與社會效益。 如果一項政府公共投資項目的經(jīng)濟社會效益不如可行性研究論證的預(yù)期水平， 不論是否采用PPP模式， 那么終將影響公共投資項目的正常運營， 政府方終將承擔(dān)相關(guān)“兜底”義務(wù)。 因此， 避免PPP項目造成政府債務(wù)增加的關(guān)鍵依然是加強項目前期科學(xué)論證。

【 注 釋 】

① 此前，我國PPP社會資本方會計規(guī)范主要是2008年8月財政部發(fā)布的《企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第2號》第五點 “BOT業(yè)務(wù)會計處理原則” 的規(guī)定，筆者認(rèn)為2021年發(fā)布的《企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第14號》并未改變原核心規(guī)定。

② 在PPP相關(guān)法律法規(guī)以及會計規(guī)范中一般使用“項目資產(chǎn)”或“PPP項目資產(chǎn)”等術(shù)語，本文增加“有形”兩字，使用“項目有形資產(chǎn)”或“PPP項目有形資產(chǎn)”等術(shù)語。因為PPP項目中社會資本方總是擁有相關(guān)權(quán)利，總要確認(rèn)相應(yīng)的資產(chǎn)，關(guān)鍵區(qū)別是確認(rèn)什么類型的資產(chǎn)。如果社會資本方“控制”PPP項目有形資產(chǎn)，那么社會資本方確認(rèn)有形資產(chǎn)，政府方不確認(rèn)有形資產(chǎn);反之，社會資本方確認(rèn)無形資產(chǎn)或金融資產(chǎn)，而政府方確認(rèn)有形資產(chǎn)。本文以“有形資產(chǎn)”區(qū)別“無形資產(chǎn)”或“金融資產(chǎn)”，能夠更準(zhǔn)確地反映社會資本方在PPP項目中的相關(guān)權(quán)利類型，也更準(zhǔn)確地說明到底PPP項目有形資產(chǎn)在哪一方確認(rèn)。

③ 筆者認(rèn)為，不論國際還是我國的PPP社會資本方會計規(guī)范都需要進行改革，但限于篇幅以及筆者研究重點，本文不對PPP社會資本方會計改革充分展開。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

[1] 劉用銓.新基建領(lǐng)域推行PPP模式探析——以北京地鐵四號線為例[ J].財會月刊，2020（13）：145 ～ 151.

[2] 賈康，陳新平.借鑒國際經(jīng)驗 盡快研究出臺我國PPP會計準(zhǔn)則[N].上海證券報，2017-06-28.

[3] 財政部.財政部會計司有關(guān)負(fù)責(zé)人就印發(fā)《政府會計準(zhǔn)則第10號——政府和社會資本合作項目合同》答記者問[EB/OL].http：//kjs.mof.gov.cn/zhengcejiedu/201912/t20191223_3448590.htm，2019-12-24，2021-01-03.

[4] 財政部.關(guān)于印發(fā)《政府會計準(zhǔn)則第10號——政府和社會資本合作項目合同》的通知.財會[2019]23號，2019-12-17.

[5] 財政部.關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知.財金[2014]113號，2014-11-29.

[6] 財政部.關(guān)于印發(fā)《政府會計準(zhǔn)則第8號——負(fù)債》的通知.財會[2018]31號，2018-11-09.

[7] 財政部.關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知.財金[2014]76號，2014-09-23.

[8] Hana Polackova Brixi. Contingent government liabilities：A hidden risk for fiscal stability[Z].Policy Research Working Paper，1998.