黃良杰 崔海紅

【摘要】黨的十九屆四中全會提出推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化， 作為政府績效問責(zé)工具的財政專項資金績效審計有利于政府治理能力的提升。 基于此， 從財政專項資金配置的“項目制”著手， 探討財政專項資金配置的邏輯及其績效評價監(jiān)督機(jī)制， 分析財政專項資金績效審計對提升政府治理能力的作用機(jī)理。 本研究認(rèn)為， 實現(xiàn)財政專項資金績效審計的邏輯起點首先是財政專項資金的公平性、普惠性、動員性以及引領(lǐng)性， 其次是財政專項資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性， 并提出財政專項資金績效審計的內(nèi)容、路徑和方法以及相關(guān)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】政府治理能力;財政專項資金;績效審計;項目制

【中圖分類號】 F812? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）11-0122-5

一、引言

治理， 是指運(yùn)用一定的手段和方式， 對特定的事物加以管理、調(diào)整、改造， 使其達(dá)到有序狀態(tài)、符合一定要求的活動和過程[1] ， 核心在于解決治理過程中權(quán)力、資源等的配置效率以及信息不對稱等問題。 對于國家治理而言， 其治理的對象是整個國家和社會， 以使國家和社會達(dá)到一定的理想狀態(tài); 國家治理的核心是處理和協(xié)調(diào)好國家與社會、政府與市場、公共部門與私人部門之間的關(guān)系。 政府治理體系和政府治理能力是國家治理的重要組成部分， 是國家治理體系發(fā)揮作用的重要保障， 治理的目的是通過政府、市場與社會的相互協(xié)調(diào)， 促進(jìn)資源的有效配置， 推動社會持續(xù)、全面、均衡發(fā)展， 使國家和社會形成一種遵循正確價值取向、朝向一定目標(biāo)的良好的秩序和狀態(tài)。 其最終目的是解決好“政府—市場—社會”三者之間的關(guān)系， 即所謂“政府失靈”與“市場失靈”等問題。 參與和實施治理的全部要素、手段、方式和環(huán)境、條件的總和構(gòu)成了治理體系。

政府財政資金配置水平是政府治理能力的具體體現(xiàn)。 二十年來， 政府財政資金的一種特殊配置方式就是以項目方式配置給地方政府或其他部門[2-4] ， 從而形成了財政專項資金， 以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長， 提升地方公共服務(wù)和公共產(chǎn)品公共水平。 在科技、教育、兒童醫(yī)療、農(nóng)村生活條件改善、扶貧等方面做到了有效地投入和覆蓋， 充分發(fā)揮了集中力量辦大事的中國特色社會主義制度優(yōu)勢。 但資金的項目化和專項化也成為了上級部門權(quán)力膨脹的主要手段， “跑部錢進(jìn)”甚至成為個別地方政府或某些部門的主要工作目標(biāo)之一。 某些領(lǐng)域“項目發(fā)包”演變成了“設(shè)租尋租”行為[4] ， 導(dǎo)致部分財政專項資金使用存在無效率狀態(tài)。 作為政府的一種特殊財政手段， 財政專項資金的配置水平更加成為社會關(guān)注的焦點， 亦是政府行政管理中的一個難點， 完善治理與監(jiān)督機(jī)制是化解這一難題的主要途徑之一。

國家審計是國家治理體系中的一項基礎(chǔ)性制度安排， 是國家治理現(xiàn)代化的基石和重要保障[5] 。 監(jiān)督權(quán)是國家治理體系的重要組成部分。 “有效的監(jiān)督”是提升國家治理能力的重要保證。 推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化， 審計監(jiān)督全覆蓋是基礎(chǔ)。 目前， 財政專項資金存在配置權(quán)異化、配置效率低等現(xiàn)象， 通過財政專項資金績效審計加強(qiáng)財政專項資金評價監(jiān)督， 分析財政專項資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性以及公平性， 對提升政府財政專項資金的配置效率尤為重要。 但從目前各級政府實施的財政專項資金績效審計來看， 許多績效審計主要是借鑒西方績效審計理論， 在實踐中模仿西方的做法， 取得的效果并不是很明顯。 本文基于中國國家治理特色及中國財政專項資金的特殊性， 探討財政專項資金績效審計的實踐邏輯， 具有一定的理論與現(xiàn)實意義。

二、財政專項資金配置機(jī)制及績效評價

1. 財政專項資金配置機(jī)制。 財政專項資金是指中央政府為了實施其宏觀政策目標(biāo)以及對地方政府代行一些中央政府職能進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的， 目的在于加強(qiáng)中央政府調(diào)控地方政府行為、優(yōu)化地方財政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)， 引導(dǎo)地方財政資金投向國家重點支持和發(fā)展的事業(yè)[3] ， 因此財政專項資金具有動員性與引領(lǐng)性特征。 財政專項資金脫胎于分稅制下的財政轉(zhuǎn)移支付體系， 在分稅制體系下， 更多的公共服務(wù)、科技研發(fā)、扶貧等領(lǐng)域需要財政專項資金來提供支持， 所以， 財政專項資金又具有公平性與普惠性特征。

財政專項資金通常是按照項目制進(jìn)行配置的。 按照其來源渠道大致可分為三類： 一是財政預(yù)算部門的專項撥款， 即專項轉(zhuǎn)移支付的部分， 由財政系統(tǒng)負(fù)責(zé)分配管理; 二是部門資金， 即財政預(yù)算撥付給中央部委并由各部委負(fù)責(zé)行使分配權(quán)的資金; 三是財政部為一些擁有一定預(yù)算分配權(quán)的中央部門撥付專項資金， 后者進(jìn)行二次分配的資金[2，3] 。 三類資金一般首先根據(jù)各級發(fā)改委、部委或地方政府、廳局等單位設(shè)立項目， 這些項目主要是引導(dǎo)或動員地方財力投資， 確保經(jīng)濟(jì)增長或社會福利最大化; 其次由財政部根據(jù)項目預(yù)算設(shè)立專項資金并配置至相關(guān)部門或下級財政部門; 最后由相關(guān)部門或下級財政部門通過項目直接配置給部門下級單位， 或是直接配置給企業(yè)、同級部門使用， 有些專項資金也可以不通過財政部門進(jìn)行配置。

由于財政專項資金的配置非常復(fù)雜， 而多數(shù)資金又是依托項目由上向下配置的， 一般實行分級管理[4] ， 同時， 隨著財權(quán)越往上級集中， 上級相關(guān)部門越傾向于設(shè)置不同項目來配置財政專項資金[2] 。 財政專項資金配置過程加強(qiáng)了上級政府對下級政府的控制、指導(dǎo)、動員和引領(lǐng)能力， 確保了地方資源配置與國家戰(zhàn)略保持一致， 但其受托責(zé)任鏈條較長且復(fù)雜， 信息傳遞的路徑亦很復(fù)雜。 其優(yōu)勢是： 第一， 強(qiáng)化了國家的控制權(quán)， 抑制了在錦標(biāo)賽制下的地方分權(quán)導(dǎo)致項目實施的隨意性與重復(fù)性。 第二， 強(qiáng)調(diào)了項目專門化方向， 務(wù)求?？顚Ｓ谩Ｂ殞Ｘ?zé)， 充分反映了中央與地方、部門之間， 政府與私人部門等之間的受托責(zé)任。 第三， 強(qiáng)化了財政專項資金配置和治理程序技術(shù)的規(guī)范化， 使財政專項資金配置程序更加規(guī)范， 抑制了信息不對稱行為。 具體表現(xiàn)為通過項目的申報和評審， 引入市場競爭機(jī)制， 規(guī)范了財政專項資金目標(biāo)管理、過程控制和信息監(jiān)督， 加強(qiáng)了財政專項資金績效合法性。 第四， 強(qiáng)調(diào)了財政專項資金必須服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)增長和公共服務(wù)等大局， 充分發(fā)揮了財政資金在經(jīng)濟(jì)增長、公共服務(wù)、科技創(chuàng)新、扶貧開發(fā)等領(lǐng)域的動員和引領(lǐng)作用， 促進(jìn)了公共產(chǎn)品的供給， 充分發(fā)揮了財政資金的普惠效應(yīng)， 體現(xiàn)了國家治理的根本目標(biāo)， 是國家治理能力的具體實現(xiàn)。

但從二十年來財政專項資金配置歷程來看， 財政專項資金的配置過程也存在一些不足之處： 一是項目數(shù)量及專項資金額度有限， 立項競爭激烈， 經(jīng)費(fèi)申請程序復(fù)雜， 降低了專項資金使用效率。 二是專項資金使用存在一定程度的重復(fù)、浪費(fèi)現(xiàn)象。 由于項目監(jiān)管鏈條較長， 信息不對稱客觀存在， 使得上級部門對地方或企業(yè)具體項目信息了解不全面、不深入， 某些地方或企業(yè)在申請項目經(jīng)費(fèi)時存在有意夸大預(yù)算現(xiàn)象， 導(dǎo)致某些專項資金下?lián)芎蟠嬖谂灿谩⒗速M(fèi)現(xiàn)象。 三是設(shè)租尋租盛行。 由于存在一些地方政府公用專項經(jīng)費(fèi)不足、部分企業(yè)研發(fā)資金不充裕等現(xiàn)象， 導(dǎo)致爭取項目資金成為地方政府或企業(yè)日常中的一項主要工作， 特別是在某些基層政府， 爭取項目專項資金更是工作中的重中之重。 專項資金管理本來是為了?？顚Ｓ?、避免地方財政的挪用和擠占， 使財政資金使用更加規(guī)范和透明， 但是如果將各種財政資金都列入專項化管理范圍， 按照市場化機(jī)制進(jìn)行配置， 反而使拉關(guān)系、請客送禮等現(xiàn)象更難杜絕[3] 。 四是加大了上級對財政資金使用的監(jiān)督成本， 以及相關(guān)部門的工作量， 使相關(guān)部門的工作程序更復(fù)雜。 對于部分上級部門來說， 幾乎每天都會接到項目及經(jīng)費(fèi)申請， 可以想象對項目進(jìn)行核實評估需要較大的人力和財力支持， 由于客觀存在的某些原因， 導(dǎo)致上級部門不能詳細(xì)核實每個項目的具體信息， 部分財政專項資金配置出現(xiàn)偏差， 從而使專項資金使用存在無效率現(xiàn)象。

2. 財政專項資金績效評價。 按照當(dāng)前我國設(shè)計的績效評價機(jī)制， 財政專項資金評價主要是由財政部門主導(dǎo)， 由第三方機(jī)構(gòu)或其他主體對財政專項資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行評價。 由于大多數(shù)財政專項資金都是由財政部門撥付， 因而存在自己評價自己的嫌疑， 同時， 財政績效評價的相關(guān)法律基礎(chǔ)薄弱， 有時第三方機(jī)構(gòu)權(quán)威性不夠， 影響財政績效評價報告的可靠性。

本文認(rèn)為， 財政專項資金績效評價存在以下問題： 一是角色沖突。 政府績效評價是對政府的監(jiān)督與約束， 由財政部門主導(dǎo)評價導(dǎo)致角色錯位。 二是體系龐雜。 尤其是指標(biāo)體系繁雜， 與績效評價量化要求及“關(guān)鍵指標(biāo)評價”的要求存在距離。 三是方法問題。 目前績效評價廣泛采用的是調(diào)查分析與目標(biāo)比較法， 其調(diào)查的前提是基于項目方提供的各類資料， 走訪對象亦是項目方; 評價過程中假設(shè)專項資金目標(biāo)可衡量， 但現(xiàn)實中很多項目目標(biāo)不好衡量， 譬如社會滿意度。 四是監(jiān)督部門之間的協(xié)同問題。 目前各地的做法大體上與績效審計的功能基本等同， 從而導(dǎo)致部門之間職能重疊。 五是法律依據(jù)缺失。 目前績效評價在國內(nèi)尚無法律依據(jù)， 亦無獨立的組織機(jī)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)體制[6] 。 因而， 為了加強(qiáng)對財政專項資金的監(jiān)督， 作為財政專項資金績效評價具體技術(shù)工具的財政專項資金績效審計是不可或缺的監(jiān)督機(jī)制。

三、財政專項資金績效審計促進(jìn)政府治理的作用機(jī)理

1. 財政專項資金績效審計與政府治理目標(biāo)的內(nèi)在統(tǒng)一。 所謂績效審計就是3E審計， 即國家審計機(jī)關(guān)對政府及其各隸屬部門、其他使用公共資源的單位經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性， 按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查和評價， 以強(qiáng)化政府公共（資源）責(zé)任為目的的審計活動[7] 。 其理論依據(jù)是西方的新公共管理理論、公共受托責(zé)任理論以及政府績效評價理論， 旨在評價政府行政管理中的受托責(zé)任履行情況， 抑制國家治理中的信息不對稱等問題。 績效審計涉及領(lǐng)域非常廣泛， 財政專項資金績效審計就是其中之一， 它是基于特殊的財政專項資金支付體制而產(chǎn)生的。

財政專項資金績效審計與政府治理目標(biāo)的內(nèi)在統(tǒng)一體現(xiàn)在： 一方面， 通過財政專項資金績效審計， 客觀評價各類財政專項資金對于地方政府和部門在經(jīng)濟(jì)增長、公共事業(yè)的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)研究與開發(fā)、農(nóng)村環(huán)境等領(lǐng)域發(fā)揮動員性、引領(lǐng)性以及普惠性等作用; 另一方面， 通過財政專項資金績效審計， 對財政專項資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性進(jìn)行評價和監(jiān)督， 提升財政專項資金的使用效率與效果， 以實現(xiàn)政府治理社會目標(biāo)。 特別是實現(xiàn)中央政府根據(jù)地方和部門的經(jīng)濟(jì)增長、公共事業(yè)的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)研究與開發(fā)、農(nóng)村環(huán)境等的具體項目需要向下?lián)芨秾ｍ椯Y金的社會目標(biāo)最大化。

2. 規(guī)范財政專項資金績效審計流程， 完善政府治理體系。 從財政部2011年修訂的《財政支出績效評價管理暫行辦法》中設(shè)計的績效評估指標(biāo)體系框架來看， 財政專項資金評價主要從項目資金投入、過程及產(chǎn)出效益等三個階段展開， 具體設(shè)置了項目立項、資金落實、業(yè)務(wù)管理、財務(wù)管理、項目產(chǎn)出、項目效益等幾方面的評價指標(biāo)， 該指標(biāo)體系比較系統(tǒng)全面， 可以做到對項目運(yùn)行及項目專項資金的全面監(jiān)控。 具體而言： 一是通過財政專項資金績效審計， 促使各類財政專項資金在立項、下?lián)?、使用各個環(huán)節(jié)的程序規(guī)范化、技術(shù)化， 促進(jìn)各類財政專項資金過程管理客觀、公正。 二是通過財政專項資金績效審計， 促使地方政府或部門收到中央政府撥付的財政專項資金后， 評價和監(jiān)督專項資金使用是否達(dá)到預(yù)期績效目標(biāo)。 三是通過財政專項資金績效審計， 督促財政專項資金在立項、撥付、使用各環(huán)節(jié)的合規(guī)性、合法性， 促使各類財經(jīng)法律法規(guī)得到嚴(yán)格遵循， 從而抑制設(shè)租尋租現(xiàn)象的發(fā)生。

3. 強(qiáng)化財政專項資金績效審計結(jié)果運(yùn)用， 提升政府治理能力。 作為國家監(jiān)督體系之一， 績效審計有利于對公共資源和公共服務(wù)有效利用進(jìn)行監(jiān)督， 有利于對公共權(quán)力的制約， 有利于高效、廉潔政府建設(shè)， 有利于社會主義民主法制建設(shè)， 有利于經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展， 有利于國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。 一方面， 將財政專項資金績效審計結(jié)果向上級政府報告， 同時向社會公告， 使財政專項資金的配置、使用以及績效審計接受社會監(jiān)督; 另一方面， 通過財政專項資金績效審計， 使上級政府能夠根據(jù)審計結(jié)果以及社會反饋的意見， 進(jìn)一步優(yōu)化配置財政專項資金， 規(guī)范財政專項資金使用， 同時向下級傳導(dǎo)壓力， 促使地方政府的國家治理能力提升。

四、政府治理視角下財政專項資金績效審計實踐邏輯框架構(gòu)建

目前， 作為政府績效審計其中之一的財政專項資金績效審計也是圍繞財政專項資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性展開審計的， 但從現(xiàn)實業(yè)務(wù)來看， 僅僅考慮財政專項資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性是否能符合政府績效評價要求？ 特別是我國財政專項資金是一種特殊財政支出， 不同于西方理論所提出的解決“政府失靈”或“市場失靈”的工具。 我國財政專項資金支出既體現(xiàn)了財政轉(zhuǎn)移支出的公平性和普惠性， 又體現(xiàn)了上級特別是中央對地方發(fā)展的動員性和引領(lǐng)性， 是國家治理能力的具體反映。 因此， 財政專項資金績效審計需要立足于國家治理能力提升， 其邏輯起點僅僅考慮經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性是不夠的， 而是需要從國家治理能力現(xiàn)代化視角出發(fā)， 通過財政專項資金績效審計對財政專項資金的動員性、引領(lǐng)性、普惠性進(jìn)行績效評價和監(jiān)督， 構(gòu)建財政專項資金績效審計邏輯框架。

1. 財政專項資金績效審計的邏輯起點。 邏輯起點就是財政專項資金績效審計的出發(fā)點。 財政專項資金績效審計作為國家治理體系中的監(jiān)督工具， 結(jié)合財政專項資金的本質(zhì)特征， 把財政專項資金的公平性、普惠性、動員性及引領(lǐng)性作為終極目標(biāo)展開績效審計， 而財政專項資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性以及財政專項資金使用的合規(guī)性等只是開展績效審計的初級目標(biāo)。 在此基礎(chǔ)上反映財政專項資金配置過程中受托責(zé)任履行情況及相關(guān)信息的可靠性， 借以揭示財政專項資金在配置、使用過程中存在的問題， 對財政專項資金的配置和使用進(jìn)行監(jiān)督， 促進(jìn)政府治理能力的提升。

2. 財政專項資金績效審計的內(nèi)容。 財政專項資金績效審計的內(nèi)容關(guān)乎審計范圍和重點。 按照提升國家治理能力和審計監(jiān)督的要求， 財政專項資金績效審計必須貫徹于財政專項資金的立項、預(yù)算、使用、結(jié)項和后續(xù)評價的全過程。 針對不同環(huán)節(jié)以及項目立項、資金落實、業(yè)務(wù)管理、財務(wù)管理、項目產(chǎn)出、項目效益的具體情況， 確定不同的審計內(nèi)容、審計重點以及審計指標(biāo)。 除此之外， 財政專項資金績效審計還需要重點關(guān)注財政專項資金使用的公平性、普惠性、動員性及引領(lǐng)性相關(guān)內(nèi)容。 由于關(guān)于財政專項資金的“3E”審計內(nèi)容在諸多文獻(xiàn)中均有討論， 本文重點討論關(guān)于財政專項資金使用的公平性、普惠性、動員性及引領(lǐng)性等相關(guān)審計內(nèi)容。

（1）財政專項資金使用的公平性和普惠性。 財政專項資金的公平性主要包含兩個方面， 即財政專項資金配置過程公平和財政專項資金提供的公共產(chǎn)品公平， 其主要目標(biāo)是通過財政專項資金配置， 促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。 因此， 在審計財政專項資金公平性時重點要考慮的有： 一是其所依托的項目立項依據(jù)是否合法; 立項程序是否科學(xué)、客觀、公正。 二是其提供的公共產(chǎn)品是否有利于社會可持續(xù)發(fā)展， 特別是是否有利于抑制地區(qū)間發(fā)展差異， 促進(jìn)地區(qū)間平衡發(fā)展。 財政專項資金的普惠性是指財政專項資金既要考慮普遍性， 又要考慮惠及發(fā)展較為落后或不平衡地區(qū)。 因而審計時需要重點考慮項目是否經(jīng)過科學(xué)論證與可行性分析， 以及立項條件是否具備， 特別是那些所謂“市場失靈”或“政府失靈”領(lǐng)域， 項目是否符合國家相關(guān)政策， 在特定時期是否符合國家和地方特定的政策導(dǎo)向， 是否存在多頭立項、重復(fù)立項的現(xiàn)象。

（2）財政專項資金的動員性和引領(lǐng)性。 財政專項資金的動員性是指通過財政專項資金的配置可以動員地方政府資金或其他社會資金跟進(jìn)投入， 以促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。 特別是關(guān)系國計民生或重大攻關(guān)領(lǐng)域， 需要投入多、周期長的領(lǐng)域， 需要財政專項資金做好前期基礎(chǔ)投入， 以帶動其他資金跟進(jìn)、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)平衡發(fā)展， 因此在審計時要重點關(guān)注財政專項資金投入后， 其他資金跟進(jìn)投入的實際規(guī)模以及這些資金產(chǎn)生的社會效益和社會滿意度。 財政專項資金的引領(lǐng)性是指通過財政專項資金的配置對地方經(jīng)濟(jì)或某個領(lǐng)域基礎(chǔ)研究等發(fā)揮的引領(lǐng)作用。 通常表現(xiàn)為通過財政專項資金的配置帶動地方某個產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展或某個領(lǐng)域基礎(chǔ)研究持續(xù)跟進(jìn)等， 促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展或某個領(lǐng)域取得重大突破。 因此， 在審計時需要重點關(guān)注財政專項資金配置后對相關(guān)領(lǐng)域是否能起到引領(lǐng)作用。

3. 財政專項資金績效審計的路徑與方法。 財政專項資金績效審計的路徑與方法確定是否科學(xué)合理， 直接影響到財政專項資金績效審計的質(zhì)量， 直接關(guān)系到財政專項資金績效審計的開展。 從目前各個地方開展財政專項資金績效審計的情況來看， 財政專項資金績效審計尚無統(tǒng)一的方法和路徑。 主要是因為各地方開展財政專項資金績效審計的審計對象、審計范圍和審計要求存在差異， 但可以從不同財政專項資金績效審計開展找出具有共性的路徑與方法。 一般的財政專項資金績效審計的審計方法可采用實地調(diào)研考察法、分析法、專家咨詢以及傳統(tǒng)的財務(wù)審計方法等。

財政專項資金績效審計的具體路徑可以從各個項目編制的財政專項資金支持項目績效報告著手， 首先判斷該報告的客觀性、真實性、科學(xué)性。 以此為起點， 展開調(diào)查項目使用過程中的內(nèi)部控制制度及執(zhí)行情況， 搜集項目資金立項、預(yù)算、使用、結(jié)項和后續(xù)評價的相關(guān)文件、資料、賬目等， 并通過召開座談會、訪談、咨詢專家等形式進(jìn)行實地調(diào)研、考察， 發(fā)現(xiàn)問題， 分析、評價審計證據(jù)， 評價財政專項資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性; 與項目單位、當(dāng)?shù)卣凸駵贤ǎ?判斷財政專項資金的公平性、普惠性、動員性和引領(lǐng)性以及社會滿意度， 并據(jù)此提出審計意見、出具審計報告。 具體路徑如圖1所示。

由于財政專項資金依托的具體項目涉及范圍非常廣泛， 具體項目內(nèi)容差異非常大， 因此在開展財政專項資金績效審計時還需要結(jié)合具體項目目標(biāo)要求， 確定財政專項資金績效審計的路徑與方法， 在此不再一一總結(jié)。

五、結(jié)論與政策建議

黨的十九屆四中全會指出， 要推進(jìn)政府國家治理能力現(xiàn)代化。 而審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分， 是提升國家治理能力的具體制度安排， 這其中的財政專項資金績效審計作為政府績效問責(zé)的工具可以進(jìn)一步促進(jìn)國家治理能力提升。 為實現(xiàn)這一目標(biāo)， 財政專項資金績效審計不能簡單地以財政專項資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性為審計目標(biāo)， 而是應(yīng)基于中國特色財政專項資金支付體制， 結(jié)合各級地方政府發(fā)展和公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)需求， 以財政專項資金的公平性、普惠性、動員性以及引領(lǐng)性作為績效審計邏輯起點， 由此構(gòu)建財政專項資金績效審計框架， 明確審計內(nèi)容、審計路徑及方法， 據(jù)此評價財政專項資金配置過程中受托責(zé)任履行情況， 抑制財政專項資金配置使用中信息不對稱問題， 使財政專項資金支出在促進(jìn)地方發(fā)展、公共產(chǎn)品及公共服務(wù)、科學(xué)研究等方面發(fā)揮引領(lǐng)作用， 促進(jìn)政府國家治理能力不斷提升。 基于此， 為了促進(jìn)財政專項資金績效審計全面推廣， 本文提出以下政策建議：

一是從提升政府治理能力出發(fā)， 進(jìn)一步規(guī)范財政專項資金的項目制。 根據(jù)地方發(fā)展和各類財政專項資金支付機(jī)制特點， 改進(jìn)和完善財政專項資金績效評價監(jiān)督體系， 補(bǔ)充和完善關(guān)于財政專項資金的公平性、普惠性、動員性以及引領(lǐng)性等相關(guān)評價指標(biāo)。

二是結(jié)合地方發(fā)展和各類財政專項資金支付機(jī)制特點， 盡快研究制定財政專項資金績效審計指標(biāo)體系框架、審計準(zhǔn)則以及審計意見和審計報告指南。 不同目的、不同類別的財政專項資金， 其績效評價指標(biāo)應(yīng)該是不一樣的， 如何評價是一個難題。 譬如， 一個重大技術(shù)研發(fā)和改造項目是關(guān)注其經(jīng)濟(jì)效益增長還是關(guān)注其對行業(yè)發(fā)展的帶動以及引領(lǐng)作用， 有時候不太好取舍。 另外， 財政專項資金績效審計如何發(fā)表審計意見、審計報告如何撰寫， 目前也沒有統(tǒng)一的規(guī)范和模式， 導(dǎo)致在實務(wù)中出現(xiàn)了各式各樣的審計意見和審計報告， 影響了財政專項資金績效審計的嚴(yán)肅性和審計監(jiān)督作用的發(fā)揮。

三是結(jié)合財政專項資金績效審計的特殊性， 規(guī)范完善審計公告制度。 陽光是最好的“防腐劑”， 只有做到公開、透明， 才能確保財政專項資金公平配置， 使財政專項資金充分發(fā)揮動員性、普惠性和引領(lǐng)性作用， 使財政專項資金使用具有經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。 同時， 也只有公開、透明， 才能使財政專項資金績效審計做到客觀、公正、科學(xué)、合理。 所以， 財政專項資金績效審計結(jié)果必須公告， 建立公告制度， 以促進(jìn)政府國家治理能力的提升。

四是加大財政專項資金績效審計人才培養(yǎng)。 由于財政專項資金依托的項目具有特殊性， 在績效審計過程中需要運(yùn)用到與項目相關(guān)的專業(yè)知識， 而目前績效審計的從業(yè)人員相當(dāng)一部分僅具有財會專業(yè)背景， 對相關(guān)的技術(shù)、行業(yè)狀況及發(fā)展前景、有關(guān)法律法規(guī)不熟悉， 不能適應(yīng)績效審計需要， 不能滿足審計監(jiān)督需求。 因此， 亟需培養(yǎng)一批既懂審計又能掌握與項目相關(guān)技術(shù)知識和法律知識的復(fù)合型人才， 確保財政專項資金績效審計順利開展， 更是提升財政專項資金績效審計質(zhì)量和效果的保證。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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