王 譯

（1.湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105；2.湘潭大學(xué) 反腐敗司法研究基地，湖南 湘潭 411105）

一、問(wèn)題的提出：監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”間存在何種程序銜接關(guān)系

2016年12月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，明確了黨內(nèi)法規(guī)的多層次內(nèi)涵。增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是加強(qiáng)和改善對(duì)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的制度方略。而不斷加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，完善黨內(nèi)法規(guī)的制定體制機(jī)制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度乃是實(shí)現(xiàn)黨規(guī)國(guó)法間協(xié)調(diào)銜接的重要載體[1]。從十九屆中央紀(jì)委二次全會(huì)公報(bào)上可知，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與國(guó)家監(jiān)察須遵照紀(jì)法貫通、法法銜接的要求，以法治思維和法治方式懲治腐敗[2]。由此，黨規(guī)國(guó)法的協(xié)調(diào)銜接體現(xiàn)了依規(guī)治黨和依法治國(guó)之間的相互促進(jìn)作用。

2017年十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)審議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱為《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》），將黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的具體內(nèi)容作了系統(tǒng)的梳理與分類，并規(guī)制了不同類別的程序效果，對(duì)我國(guó)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)化與完善、黨內(nèi)法規(guī)體系的健全與發(fā)展起到了長(zhǎng)足的推動(dòng)作用。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”是黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的重要參考標(biāo)準(zhǔn)，以監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”為抓手，既可抓住黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”，躬行踐履筑牢“高壓反腐”第一道防線，又可形成紀(jì)法協(xié)同、多元立體的黨內(nèi)監(jiān)督體系[3]。作為銜接黨紀(jì)與國(guó)法的重要標(biāo)尺，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的提出是把握黨風(fēng)廉政建設(shè)規(guī)律、提升反腐敗精準(zhǔn)度的主動(dòng)選擇，亦是堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、做好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)工作的行動(dòng)指南①[4]。因此，在黨紀(jì)與國(guó)法銜接協(xié)調(diào)的過(guò)程中，當(dāng)一部分黨員干部因觸犯黨紀(jì)受到問(wèn)責(zé)時(shí)，其行為同時(shí)又構(gòu)成職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)往往遵循從黨紀(jì)處分、政務(wù)處置到移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的順位邏輯。

隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的不斷深化，國(guó)家監(jiān)察立法已經(jīng)邁入精細(xì)化階段。黨內(nèi)監(jiān)督從過(guò)去的案件辦理到常態(tài)性日常監(jiān)督，其轉(zhuǎn)型得益于國(guó)家監(jiān)察職能的整合，從源頭上避免了多頭反腐帶來(lái)的案件管轄重構(gòu)。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確提出，要用留置取代“兩規(guī)”措施。2018年《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱為《監(jiān)察法》）的出臺(tái)使得“兩規(guī)”“兩指”等辦案手段成為歷史。中國(guó)共產(chǎn)黨在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)方式上遵循了科學(xué)發(fā)展的規(guī)律，即已體現(xiàn)中國(guó)法治進(jìn)程的發(fā)展和反腐斗爭(zhēng)合法化的深入[5]。從黨內(nèi)法規(guī)文本的內(nèi)容充實(shí)效度層面，黨中央通過(guò)優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)，細(xì)化涉及懲戒與問(wèn)責(zé)的規(guī)范性文件，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的規(guī)范體系。從《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》內(nèi)容可知，其是對(duì)1994年《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》（以下簡(jiǎn)稱為《紀(jì)檢案件檢查條例》）的迭代和升級(jí)。而其他諸如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱為《紀(jì)律處分條例》）、《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》（以下簡(jiǎn)稱為《問(wèn)責(zé)條例》）等黨內(nèi)法規(guī)文件不同程度地優(yōu)化了黨員干部違紀(jì)違規(guī)與國(guó)家公職人員職務(wù)違法的處置協(xié)調(diào)功能，其進(jìn)一步豐富了黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的規(guī)范體系。隨著2020年《政務(wù)處分法》的出臺(tái)，國(guó)家監(jiān)察體制改革不斷深入，黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與國(guó)家監(jiān)察之間更是形成規(guī)范適用上的更大銜接空間。

從政治引領(lǐng)的宏觀層面，中國(guó)共產(chǎn)黨確立了黨規(guī)與國(guó)法的協(xié)同共治的基本路徑，其正當(dāng)性立基于“以人民為中心”的主體性，即不論黨內(nèi)法規(guī)還是國(guó)家法律均體現(xiàn)了人民意志并圍繞著中國(guó)的社會(huì)治理實(shí)踐展開與發(fā)展[6]。因紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)存在二元屬性，合署辦公的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)制承載了黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與國(guó)家監(jiān)察的二元屬性。國(guó)家監(jiān)察權(quán)力的運(yùn)行須以黨的領(lǐng)導(dǎo)為首要前提，即監(jiān)督執(zhí)紀(jì)從權(quán)力運(yùn)行效果的廣義延伸上對(duì)國(guó)家監(jiān)察產(chǎn)生了吸納作用[7]。由此，在紀(jì)法協(xié)同治理的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)仍不可避免地存在著因適用主體重構(gòu)產(chǎn)生管轄范圍交叉重疊的情形。此典型的例證即表現(xiàn)在介乎“罪”與“非罪”之間的“微腐敗”行為，其從定性與程序適用兩方面均可因辦案主體的不同裁量認(rèn)定方式而引發(fā)差異化的處置效果[8]。

相較于觸目驚心的巨額貪腐案件，“微腐敗”游走在刑罰規(guī)制的邊緣，其因傳統(tǒng)習(xí)俗中的人情世故廣泛存在于生活之中難以被識(shí)別，遑論入罪標(biāo)準(zhǔn)之固定。而伴隨著“碼頭文化”“煙酒文化”“飯桌文化”及“圈子文化”的影響，從微觀上界定“微腐敗”亦存在著主觀認(rèn)知上的觀念偏差與實(shí)際執(zhí)行中的客觀困難[9]。由此，基于入罪和出罪的裁量決定由同一主體作出之立法現(xiàn)狀，其同體監(jiān)督使得訴訟外的處置效果往往導(dǎo)致本應(yīng)“移送司法”被輕緩處置或是本應(yīng)出罪的卻受到刑事追究。而對(duì)于界限相對(duì)不明的此類“微腐敗”行為，須得確立明確細(xì)致而又具體的“微腐敗”銜接標(biāo)準(zhǔn)。在黨規(guī)國(guó)法共治的協(xié)調(diào)完善路徑中，如何將黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”間的界限與程序適用標(biāo)準(zhǔn)予以具體化，此既關(guān)涉接受監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)對(duì)象的黨員基本權(quán)利，還可影響監(jiān)察調(diào)查對(duì)象即被調(diào)查人，乃至犯罪嫌疑人及被告人憲法層面上的公民權(quán)利。因此，本文以“四種形態(tài)”程序規(guī)制的內(nèi)在要求、紀(jì)法銜接的實(shí)然現(xiàn)狀為切入點(diǎn)，探尋程序規(guī)制之優(yōu)化路徑以期為黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)銜接國(guó)家監(jiān)察的程序完善提供學(xué)理參考。

二、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”程序規(guī)制之內(nèi)在要求

基于國(guó)家監(jiān)察中的違紀(jì)調(diào)查承繼了部分的黨紀(jì)審查調(diào)查權(quán)，因而須得明確“四種形態(tài)”在黨風(fēng)廉政與反腐敗建設(shè)中的基礎(chǔ)定位。在習(xí)近平法治思想的深刻內(nèi)涵中，堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)科學(xué)規(guī)律的集中體現(xiàn)。優(yōu)化黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的著力點(diǎn)在于通過(guò)完備的法律規(guī)范體系，高效的法治實(shí)施體系，嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系確保黨規(guī)與國(guó)法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一[10]。“四種形態(tài)”在處置效果上的協(xié)調(diào)銜接，其目的為解決腐敗行為在“量的積累”到“質(zhì)的轉(zhuǎn)變”之間的轉(zhuǎn)化關(guān)系[11]。倘若要明確監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”之間程序適用的具體界限，則須從“四種形態(tài)”之應(yīng)然內(nèi)在要求出發(fā)，甄別各處置形態(tài)之間在程序啟動(dòng)條件上的差異，以此明確適用不同程序形態(tài)下的具體規(guī)制效果。從黨紀(jì)立規(guī)之目的或功能視角上考量，黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)指向“問(wèn)責(zé)”，國(guó)家監(jiān)察指向國(guó)家權(quán)力監(jiān)督和懲治，二者在邏輯前提、手段方法、程序運(yùn)行效果以及實(shí)現(xiàn)目的上趨于一致?！凹o(jì)法貫通”的內(nèi)在要求并非為混同治理路徑，而為證成體現(xiàn)人民主體性地位之黨的意志轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志的權(quán)力銜接效果。在這一協(xié)調(diào)過(guò)程中，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”將黨的監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察從刑罰規(guī)制以外的效果上形成了本質(zhì)的統(tǒng)一，因而須從“罪”與“非罪”的二重視角對(duì)“四種形態(tài)”程序運(yùn)行之內(nèi)在規(guī)制作進(jìn)一步解讀。

（一）監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”并含“入罪”與“出罪”之處置效果

“四種形態(tài)”的提出，本質(zhì)上體現(xiàn)的是黨政合署“集中、統(tǒng)一和高效”的反腐機(jī)制。而在處置路徑上，其遵循之法律邏輯乃“違紀(jì)”“違法”到“犯罪”的順次遞進(jìn)關(guān)系?！凹o(jì)法貫通，紀(jì)在法前”傳遞的信號(hào)即黨員干部的紀(jì)律約束門檻高于法律規(guī)制。而多數(shù)情形下，在黨的事業(yè)發(fā)展過(guò)程中還須秉持“懲前毖后，治病救人”的方針，此亦在“微腐敗”的治理經(jīng)驗(yàn)中感知“防微杜漸”的要義所在。從權(quán)力運(yùn)行程序的主體角色、適用階段與規(guī)制效果觀之，“罪”與“非罪”之間的轉(zhuǎn)換必須經(jīng)由高位階之法律予以規(guī)制。此乃憲法層面上之“法律保留”的體現(xiàn)。質(zhì)言之，涉“罪”的判斷乃由刑事訴訟程序決定，其應(yīng)遵循司法程序運(yùn)行的一般規(guī)律。黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、審查調(diào)查與監(jiān)察處置等程序，在前期的證據(jù)收集過(guò)程中須對(duì)現(xiàn)有之證據(jù)資料證成合法性來(lái)源進(jìn)行說(shuō)理。且還須尊重司法的謙抑性，從而避免司法程序過(guò)早介入或?qū)徟腥藛T僅根據(jù)審查調(diào)查結(jié)論而形成帶有先入為主特征的“預(yù)斷裁量”偏見。筆者認(rèn)為，恰是“四種形態(tài)”內(nèi)涵中表明了“嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查”應(yīng)當(dāng)為“極少數(shù)”。此從筆者先前提到的“懲罰”與“教育”內(nèi)在關(guān)系可知，這集中反映了黨和國(guó)家對(duì)于黨員干部違紀(jì)違法行為“入罪”的審慎態(tài)度。

（二）監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中“移送司法”之程序裁量須遵循“法律保留”原則

“移送司法”乃第四種形態(tài)中最嚴(yán)苛之處置方式，而“立案審查”從語(yǔ)義上既可包括“黨紀(jì)審查”又可包括監(jiān)察機(jī)關(guān)的“監(jiān)察調(diào)查”，甚至還可包括刑事訴訟法上的“立案?jìng)刹椤薄?duì)此，《監(jiān)察法》第二十二條業(yè)已就監(jiān)察調(diào)查措施的采取明確了法定的前提條件，即此可謂之“法律保留”的程序啟動(dòng)限度。正因監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”從本質(zhì)上跨越了黨紀(jì)審查、監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查，規(guī)范文本上亦形成了從黨內(nèi)法規(guī)到《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》等法律文本的銜接過(guò)渡。從監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的程序轉(zhuǎn)換視角觀之，依照程度輕重順次遞進(jìn)的處置形態(tài)表述，其將最嚴(yán)苛之“移送司法”置于最末，代表了“法律保留”的底線規(guī)則。作為行政法意義上之基礎(chǔ)性原則，“法律保留”相較于“法律優(yōu)位”意義在于將置于公權(quán)力下的不對(duì)等關(guān)系之侵害從程序上予以限制，而執(zhí)紀(jì)監(jiān)督中蘊(yùn)含的這對(duì)關(guān)系亦可作為內(nèi)部行政關(guān)系對(duì)待[12]。因此，此種保留不僅要求監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體不得僭越應(yīng)有之程序限度即在法定職責(zé)范圍內(nèi)就“四種形態(tài)”具體對(duì)應(yīng)情形予以甄別并適用“相稱”之程序，且還須考量監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與立案調(diào)查適用不同性質(zhì)之程序銜接的解釋主體在規(guī)范上的“保留”[13]。以行政法范疇中的行政違法行為為例，當(dāng)前行政裁量之容許范圍往往因規(guī)范效力層級(jí)的多重性產(chǎn)生了適用上之多元選擇。因“法律保留”密度泛化使得裁量行政行為適用規(guī)范空間得以放大而導(dǎo)致法律文本規(guī)制形同虛設(shè)[14]。由此，從權(quán)利客體的類型上將“四種形態(tài)”之間程序適用規(guī)范作必要界分，既尊重了“以人民為中心”的政治主體地位，又契合了紀(jì)法銜接程序貫通的立法價(jià)值導(dǎo)向。

（三）監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”下不同權(quán)力銜接須符合“程序法定”要求

黨紀(jì)乃黨內(nèi)法規(guī)的重要組成部分，其與國(guó)家法律的適用銜接亦須遵循“程序法定”的要求?！俺绦蚍ǘā蹦舜箨懛ㄏ祰?guó)家在法治國(guó)形成過(guò)程中歸納的司法性原則，其包含有禁止突破權(quán)利處分的授權(quán)規(guī)范，不得自我授權(quán)或違反程序運(yùn)行規(guī)則，不得偏離法定要求擅自適用程序，不得類推適用或曲意釋法等[15]，對(duì)于我國(guó)黨的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)亦可同樣起到相應(yīng)的約束作用。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)程序運(yùn)行的基礎(chǔ)在于完備的黨內(nèi)法規(guī)體系。其與國(guó)家權(quán)力之間的銜接往往需要建構(gòu)黨紀(jì)與國(guó)法貫通的協(xié)同保障機(jī)制方可將黨的意志轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志。而在反腐領(lǐng)域，程序意識(shí)更應(yīng)值得被關(guān)注和重視。其因涉及黨員權(quán)利乃至公民權(quán)利之處分，須經(jīng)由法定程序方得證成其合法性與合理性。倘若程序銜接事由或規(guī)范基礎(chǔ)不齊備則意味著欠缺必要的裁量基準(zhǔn)，此既可造成執(zhí)紀(jì)主體的裁量空間過(guò)度寬泛，又可引發(fā)處置決定的公正性質(zhì)疑?；趪?guó)家監(jiān)察體制改革之成效，黨的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)轉(zhuǎn)變了過(guò)去與檢察機(jī)關(guān)并行的辦案思維。因此，隨著檢察機(jī)關(guān)大部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸，“監(jiān)察全覆蓋”的職責(zé)范圍與合署辦公的運(yùn)行機(jī)制將監(jiān)督執(zhí)紀(jì)從主體上形成了“一元結(jié)構(gòu)”，其前期的審查、調(diào)查和處置結(jié)論，意味著“違紀(jì)”“違法”或“涉嫌犯罪”三種情形之判斷，故須得遵循“程序法定”之要求。

三、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”程序銜接之應(yīng)然困境

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”在黨紀(jì)審查中的運(yùn)用須以黨內(nèi)法規(guī)為基礎(chǔ)依據(jù)，而黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)則適用應(yīng)以黨內(nèi)法規(guī)之效力位階為判斷前提，其在類型上涵蓋了一般適用規(guī)則、沖突適用規(guī)則和執(zhí)紀(jì)適用規(guī)則[16]。從范疇上論，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則屬于黨內(nèi)法規(guī)的下位概念，性質(zhì)上具備終局性、懲戒性等特征，適用上須遵循黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行程序的一般性要求。例如，《紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱為《廉政準(zhǔn)則》）、《問(wèn)責(zé)條例》等主要體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的教育、問(wèn)責(zé)與懲戒功能。從涉及黨紀(jì)處分的具體操作執(zhí)行層面，其可與《監(jiān)察法》中規(guī)定的12種監(jiān)察措施存在著規(guī)則適用的重構(gòu)，或在銜接至刑事司法過(guò)程中其可與刑事強(qiáng)制措施形成實(shí)然的效力重構(gòu)。而監(jiān)督執(zhí)紀(jì)部門在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“合署辦公”的監(jiān)察機(jī)關(guān)時(shí)，可對(duì)審查調(diào)查對(duì)象是否進(jìn)入司法程序享有程序裁量權(quán)。由此，須得厘清當(dāng)前監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”間轉(zhuǎn)換過(guò)程中存在的程序重構(gòu)之應(yīng)然困境，方可在“紀(jì)法貫通，法法銜接”的整體脈絡(luò)中實(shí)現(xiàn)程序規(guī)制效果。

（一）監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中黨紀(jì)違反或職務(wù)違法的“入罪”可能

承接上部分所述，基于行政權(quán)之形態(tài)比較，其可援引至黨內(nèi)法規(guī)的授權(quán)性規(guī)范與限定性規(guī)范當(dāng)中[17]。從公安機(jī)關(guān)“二元一體”的追究機(jī)制可知，基于行政違法的處罰權(quán)與刑事犯罪的偵查權(quán)并行其可享有案件分流處置上的程序選擇權(quán)，且現(xiàn)有之司法解釋賦予了公安機(jī)關(guān)在行政違法與犯罪偵查之間的程序轉(zhuǎn)換空間。因而，立案標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)不確定使得這種程序選擇裁量基準(zhǔn)的識(shí)別難以明確[18]。當(dāng)前監(jiān)察實(shí)務(wù)中，“四種形態(tài)”之間從處置程序上并不存在法定的明確界限。根據(jù)黨紀(jì)審查與監(jiān)察調(diào)查的慣常表現(xiàn)可知，當(dāng)同時(shí)存在黨紀(jì)違反或職務(wù)違法的情形時(shí)，則黨紀(jì)處分與政務(wù)處分往往處在并行的程序階段。例如，對(duì)于職務(wù)違法的公職人員，《政務(wù)處分法》第四條明確了“黨管干部”的總體原則，在《紀(jì)律處分條例》第三十三條亦明確對(duì)“受到刑事責(zé)任追究”的黨員干部同時(shí)匹配了黨紀(jì)和政務(wù)處分。針對(duì)黨員干部的黨紀(jì)審查與職務(wù)違法的監(jiān)察調(diào)查處置方式均可采取談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查，或者予以誡勉的方式②。

“一元構(gòu)造”的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)，盡管從權(quán)力監(jiān)督上形成了上下級(jí)管理體制，但對(duì)于違反黨紀(jì)或職務(wù)違法的部分情形，仍存在著入罪化處理之傾向。例如，“微腐敗”行為的界定一般基于涉案金額大小。由于我國(guó)東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，作為違反黨紀(jì)或違法的立案標(biāo)準(zhǔn)一般存在著實(shí)踐運(yùn)行中的地方差異甚至可稱之為罪刑法定之外的“地方保護(hù)主義”③。當(dāng)被審查對(duì)象根據(jù)刑法尚未構(gòu)成刑事犯罪時(shí)，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體因其程序裁量的選擇空間可涵蓋被審查對(duì)象主觀態(tài)度、已收集證據(jù)的預(yù)先認(rèn)定以明確入罪門檻。此背景可自《刑法修正案（八）》頒布直至《刑法修正案（十一）》草案的探討中探知一二，其在刑事立法導(dǎo)向上體現(xiàn)為個(gè)罪的否定評(píng)價(jià)門檻日趨降低，使得部分行政違法行為進(jìn)入了刑法評(píng)價(jià)領(lǐng)域，由此可對(duì)犯罪圈形成有限擴(kuò)張[19]。以此為對(duì)照，當(dāng)“微腐敗”行為倘若尚未達(dá)到入罪標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體以其整合之審查或調(diào)查權(quán)限，在前期調(diào)查基礎(chǔ)上形成移送司法之結(jié)論還可因欠缺必要說(shuō)理而缺失正當(dāng)性依據(jù)。由此，單從黨紀(jì)違反或職務(wù)違法的入罪處理之弊論，不僅易對(duì)刑事立案標(biāo)準(zhǔn)之確定性產(chǎn)生誤判，更有可能模糊了證據(jù)審查界限，還可導(dǎo)致程序救濟(jì)被不當(dāng)阻卻。因此，從限制入罪的角度看，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”之間的程序銜接轉(zhuǎn)換須得辨明“入罪”和“出罪”之具體標(biāo)準(zhǔn)，即究竟何為處置的頂格限度。從調(diào)查措施的立法設(shè)計(jì)上，現(xiàn)行的《監(jiān)察法》文本并未就職務(wù)違法和職務(wù)犯罪兩種不同調(diào)查原因采取區(qū)別化的調(diào)查措施，此易產(chǎn)生對(duì)非罪化調(diào)查程序強(qiáng)制處分必要性的探討④?！都o(jì)律處分條例》第二十九條將黨紀(jì)處分在先的處置邏輯予以明確，其對(duì)違紀(jì)黨員干部科處黨紀(jì)處分后，具備黨員身份的公職人員方得具備進(jìn)入政務(wù)處置程序之條件。但值得關(guān)注的是，這一條件尚未從程序銜接的具體條件上進(jìn)一步細(xì)化，由此形成了黨紀(jì)處分后是否給予政務(wù)處分的裁量空間⑤。

換言之，在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”中需要“立案審查”處理的只能是極少數(shù)，此在案件數(shù)量上占比極小。而中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站數(shù)據(jù)，2019年第一種形態(tài)、第四種形態(tài)處理人次均有上升。第一種形態(tài)增加14.2萬(wàn)人次，占比由63.6%上升到67.4%；第四種形態(tài)增加1.3萬(wàn)人次，占比由3.2%上升到3.7%[20]。從監(jiān)察實(shí)務(wù)比較可知，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的遞進(jìn)邏輯在實(shí)際情形中運(yùn)用十分審慎。而第四種形態(tài)的“立案審查”并非意味著天然的“入罪處理”，從廣義范疇上還涵蓋非罪的黨紀(jì)審查與職務(wù)違法的監(jiān)察調(diào)查。因此，在職務(wù)犯罪案件辦理的前期監(jiān)察調(diào)查階段，往往存在著除黨紀(jì)違反外由于擔(dān)任較長(zhǎng)年限領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)而形成的持續(xù)犯罪行為“滾雪球”效應(yīng)，這使得“入罪處理”成為第四種形態(tài)中的“常態(tài)”做法。

（二）監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中職務(wù)犯罪的“出罪”可能

在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的第四種形態(tài)處置過(guò)程中，還可因模糊了違法與犯罪的界限，將本應(yīng)以涉嫌職務(wù)犯罪立案調(diào)查的案件直接降格為黨紀(jì)違反或職務(wù)違法案件對(duì)待。此種情形可出現(xiàn)在“微腐敗”行為的界定標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置以及違紀(jì)違法證據(jù)的認(rèn)定過(guò)程之中。有學(xué)者提出，政務(wù)處分位居監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的中端，其銜接了黨紀(jì)處分與刑事處罰。而在“四種形態(tài)”轉(zhuǎn)換過(guò)程中，因程序處置權(quán)存在可操作空間而易形成“以紀(jì)代法”和“以罰代刑”的現(xiàn)象。前者表現(xiàn)為，已經(jīng)構(gòu)成職務(wù)違法的，僅給予黨紀(jì)處分；后者表現(xiàn)為，已經(jīng)構(gòu)成職務(wù)犯罪的，卻未移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴[21]。在“四種形態(tài)”轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，當(dāng)存在一方代替另一方的情形時(shí)，“紀(jì)法銜接”自然是難以呈現(xiàn)“法治化”的要求。由域外大陸法系對(duì)抗式司法到協(xié)商式司法理念的立法轉(zhuǎn)變可知，刑事訴訟程序運(yùn)行允許檢察機(jī)關(guān)必要的“程序裁量”。而“微罪處分”與“處遇政策”在日本刑事訴訟法修訂過(guò)程中即已體現(xiàn)了“出罪”的必要性，即改變當(dāng)事人進(jìn)行主義中過(guò)于重視程序?qū)沟牟糠?，從而在程序協(xié)商的司法理念轉(zhuǎn)變過(guò)程中實(shí)現(xiàn)效率與公正價(jià)值之間的二次博弈[22]。黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“出罪處理”亦同此理，從目的上其乃體現(xiàn)“懲罰犯罪”與“權(quán)利保障”并重的刑事政策及司法理念。但在以刑罰為規(guī)制效果的刑事訴訟程序啟動(dòng)上，其無(wú)須刻意回避刑法的謙抑性，而應(yīng)尊重刑事司法程序啟動(dòng)要件與判定標(biāo)準(zhǔn)的法定性，此在財(cái)產(chǎn)型職務(wù)犯罪當(dāng)中尤為顯著。當(dāng)前刑法中備受詬病的受賄犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)學(xué)說(shuō)，廣泛存在的“概括數(shù)額+情節(jié)”與“數(shù)額要素否定說(shuō)”等觀點(diǎn)難以在現(xiàn)實(shí)生活中針對(duì)不同情況受賄犯罪立案數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)予以統(tǒng)一[23]。鑒于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，立案標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出明顯的地方差異，這使得受賄犯罪的實(shí)質(zhì)立案標(biāo)準(zhǔn)往往在司法實(shí)踐中陷于明示、剛性的數(shù)額與情節(jié)限制。特別是在過(guò)去一段時(shí)間，部分地區(qū)的黨紀(jì)審查部門實(shí)行“退錢免刑”處理方式，實(shí)則偏離了程序法定與罪刑法定的基本精神⑥[24]。因此，整合后的監(jiān)察權(quán)將涉及貪賄的違紀(jì)違法乃至財(cái)產(chǎn)型職務(wù)犯罪的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)從程序效果上延展至違紀(jì)、違法與移送司法三類處置形態(tài)，其優(yōu)越之處在于同體監(jiān)督深度契合了“集中統(tǒng)一，高效權(quán)威”的反腐體制，但在“入罪”與“出罪”的財(cái)產(chǎn)數(shù)額判定標(biāo)準(zhǔn)上仍存在著可具操作性的隱性裁量空間[25]。

由黨紀(jì)審查、監(jiān)察調(diào)查銜接刑事訴訟之程序轉(zhuǎn)換特殊性可知，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“非罪化處理”通?？赡艹霈F(xiàn)在以下幾種情形：其一，在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的立案審查階段，應(yīng)當(dāng)以職務(wù)犯罪立案卻以職務(wù)違法立案的。此不包括因前期調(diào)查階段證據(jù)資料有限的情形，而在后期的監(jiān)察調(diào)查中將職務(wù)違法轉(zhuǎn)換為職務(wù)犯罪。其二，在人身權(quán)利的強(qiáng)制處分層面，應(yīng)當(dāng)適用留置等法定監(jiān)察調(diào)查措施而故意不適用或選擇與涉案情節(jié)不相稱的輕微調(diào)查措施的，此種情形從理論上偏離了近代法治國(guó)立法原則中“程序相稱”之基本要求。類似該情形之反例常見于“未通知近親屬的秘密拘留”行為[26]。其三，在財(cái)產(chǎn)權(quán)利強(qiáng)制處分層面，對(duì)于涉案財(cái)物應(yīng)當(dāng)采取查封、扣押或凍結(jié)措施而未采取的。此種情形可導(dǎo)致審查、調(diào)查或偵查主體因未及時(shí)處置涉案財(cái)產(chǎn)而被轉(zhuǎn)移的后果，從客觀上加重了被調(diào)查對(duì)象移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的前置結(jié)論認(rèn)定之證明負(fù)擔(dān)。其四，從處置結(jié)果上回溯，當(dāng)發(fā)現(xiàn)被審查調(diào)查對(duì)象確實(shí)構(gòu)成職務(wù)犯罪時(shí)，應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)而未移送司法機(jī)關(guān)處理的。其五，超出法定事項(xiàng)范圍作出從寬處罰建議的，等等。此種非罪化處理看似為被處置對(duì)象的“權(quán)利保障”考慮，實(shí)則有悖于適用法律平等的實(shí)質(zhì)精神?！胺亲锘碧幚碓谝欢〞r(shí)期因區(qū)別化對(duì)待而降低民眾對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的公正性期待，甚至在“四種形態(tài)”的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)換中，被調(diào)查對(duì)象可因避免受到將來(lái)更大程度的黨紀(jì)處分、監(jiān)察問(wèn)責(zé)或處置乃至刑事追責(zé)，形成主動(dòng)通過(guò)“權(quán)力尋租”以規(guī)避將來(lái)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的行為傾向。

基于《監(jiān)察法》從性質(zhì)上調(diào)整了職務(wù)犯罪的立案與偵查，其在審查起訴后方進(jìn)入實(shí)質(zhì)上的刑事訴訟階段。因此，在黨紀(jì)審查與監(jiān)察調(diào)查的前期證據(jù)收集階段，不僅可因監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的裁量彈性空間，使得職務(wù)犯罪的“出罪處理”降低了案件審查調(diào)查的立案標(biāo)準(zhǔn)，幫助被調(diào)查人逃避刑罰制裁。同時(shí)，因不相稱的程序選擇，對(duì)前期黨紀(jì)審查調(diào)查中的證據(jù)收集實(shí)質(zhì)上形成了不必要的阻礙。

四、優(yōu)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”程序銜接之完善建議

因監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”之間的順次遞進(jìn)存在程序性質(zhì)上之差別，自監(jiān)督執(zhí)紀(jì)程序運(yùn)行視角而言，可將各形態(tài)間適用的處置標(biāo)準(zhǔn)予以具體化。由此，從監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體內(nèi)部強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)黨規(guī)的解釋權(quán)實(shí)屬必要。同時(shí)，對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、審查調(diào)查的黨員干部群體，從黨規(guī)制定和監(jiān)督執(zhí)紀(jì)上下級(jí)主體關(guān)聯(lián)權(quán)限范疇考量，還應(yīng)統(tǒng)籌判斷賦予被調(diào)查對(duì)象必要程序救濟(jì)權(quán)利的可行性。作為黨規(guī)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的程序保障制度一環(huán)，其對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”能夠起到程序再監(jiān)督的作用，具體內(nèi)容如下。

（一）明確“四種形態(tài)”轉(zhuǎn)換中的特定處置標(biāo)準(zhǔn)

黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”不論基于違紀(jì)違規(guī)還是違法，從類型上一般可分為普通程序與自由裁量程序[27]。當(dāng)涉及哪些情形時(shí)，裁量主體可為監(jiān)察機(jī)關(guān)，哪些情形則必須為黨紀(jì)審查部門？現(xiàn)行的《紀(jì)律處分條例》與《政務(wù)處分法》對(duì)此雖作了限定，但仍停留于概括規(guī)范而非具體規(guī)制。即在一般情形下，在對(duì)具備黨員身份的公職人員科以黨紀(jì)處分之后，監(jiān)察機(jī)關(guān)同時(shí)可就職務(wù)違法予以評(píng)判。此時(shí)問(wèn)題在于，黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)程序中的黨紀(jì)處分的處置標(biāo)準(zhǔn)能否直接套用監(jiān)察處置規(guī)定？學(xué)界對(duì)此存在爭(zhēng)議。有學(xué)者提出，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)可參照行政裁量基準(zhǔn)和量刑制度。結(jié)合具體的違紀(jì)情節(jié)與法規(guī)的不同后果，由統(tǒng)一的黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)部門設(shè)定不同類型或者梯度的參照標(biāo)準(zhǔn)。從具體內(nèi)容上可涵蓋處置標(biāo)準(zhǔn)的制定、決定、執(zhí)行與后果等方面，即在模糊的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則中明確不同形態(tài)之間規(guī)制效果的邊界及其例外[28]。由此，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)通過(guò)處置標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)構(gòu)造改良，可形成相對(duì)科學(xué)的層次化體系，從而保障程序有效銜接的強(qiáng)制約束力。筆者認(rèn)為，當(dāng)確立基準(zhǔn)設(shè)定主體后，不同層級(jí)的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督主體可根據(jù)差異化形態(tài)享有對(duì)應(yīng)程度的處置權(quán)限。正如監(jiān)督執(zhí)紀(jì)裁量基準(zhǔn)自身具備的程序價(jià)值，應(yīng)然呈現(xiàn)了違規(guī)、違紀(jì)、違法情節(jié)的“明確化”與黨規(guī)法律規(guī)制后果“層次化”的特點(diǎn)。由程序運(yùn)行的法定主義之一般要求可知，涉及人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的干預(yù)處分或者憲法意義上對(duì)公民政治權(quán)利作出強(qiáng)制處分須經(jīng)由法定程序完成。通過(guò)“四種形態(tài)”之間效度區(qū)分的處置標(biāo)準(zhǔn)（見圖1），選擇與其相稱的處置方式，這不僅體現(xiàn)了狹義比例原則之要義，且為大陸法系國(guó)家普遍接受之立法通例[29]。例如針對(duì)涉及財(cái)產(chǎn)的違紀(jì)違法行為，黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、監(jiān)察調(diào)查等主體可通過(guò)“列舉+概括”的方式，以東、中、西部不同地區(qū)的職務(wù)犯罪案件立案數(shù)額為基本參照，進(jìn)而可對(duì)違紀(jì)審查和違法調(diào)查的立案數(shù)額作具體限定。此在不抵觸上位規(guī)范的前提下，盡可能限縮監(jiān)督執(zhí)紀(jì)不同形態(tài)間程序轉(zhuǎn)換的處置空間，確保程序法定原則得以在邊界清晰的處置形態(tài)中呈現(xiàn)。

（二）優(yōu)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體間處置權(quán)力的自我約束

圖1“四種形態(tài)”對(duì)應(yīng)的類型化處置方式

不同層級(jí)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體基于“黨政合署”形成的上下級(jí)監(jiān)督體制，其從管理效能上體現(xiàn)出較為明顯的行政優(yōu)益特征。當(dāng)下位階監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體存在適用程序不當(dāng)情形時(shí)，可通過(guò)黨內(nèi)巡視制度向下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議。通過(guò)監(jiān)察復(fù)議、復(fù)核以及申訴等方式實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督效能的再?gòu)?qiáng)化。相較于內(nèi)部監(jiān)督的外部人大質(zhì)詢制度，通過(guò)人大質(zhì)詢報(bào)告形成的個(gè)案監(jiān)督，雖從外部可形成程序制約，但此種外部監(jiān)督往往因信息不對(duì)稱以及程序的終結(jié)性而乏力。有學(xué)者認(rèn)為，上下級(jí)之間監(jiān)督行為是否具備可訴性，其應(yīng)作為監(jiān)督效能實(shí)現(xiàn)的重要評(píng)價(jià)因素。以行政機(jī)關(guān)之間上下級(jí)監(jiān)督為參照，將“裁判說(shuō)理”反推至可訴性依據(jù)范疇時(shí)，其作為外部監(jiān)督救濟(jì)方式的類型之一可平衡內(nèi)部監(jiān)督通常出現(xiàn)的“特別權(quán)力關(guān)系”不對(duì)等現(xiàn)象而形成的監(jiān)督救濟(jì)之難[30]。在強(qiáng)化再監(jiān)督效能的過(guò)程中，“嚴(yán)防燈下黑”和“刀刃向內(nèi)”是紀(jì)檢監(jiān)察主體內(nèi)部反腐的政治導(dǎo)向。黨內(nèi)巡視作為一項(xiàng)重要的內(nèi)部監(jiān)督制度，對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)中的程序違規(guī)和違法可起到強(qiáng)大的震懾作用。不定時(shí)抽查案件處理情況與現(xiàn)場(chǎng)匯報(bào)等制度，可督促監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體更加重視執(zhí)紀(jì)程序的合法性與合規(guī)性，更可使地方保護(hù)主義之下的“陳規(guī)陋習(xí)”“頑癥痼疾”得到及時(shí)曝光。

此外，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)可考量構(gòu)建黨紀(jì)、監(jiān)察案件移送的內(nèi)部報(bào)告與程序回轉(zhuǎn)機(jī)制。內(nèi)部報(bào)告機(jī)制旨在從“黨政合署”的機(jī)構(gòu)設(shè)置角度實(shí)現(xiàn)“內(nèi)部職責(zé)分工”與“權(quán)力制衡”的效果。在加強(qiáng)黨的政治建設(shè)與反腐敗斗爭(zhēng)的新常態(tài)下，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，即強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)部權(quán)力約束，這對(duì)于協(xié)調(diào)“四種形態(tài)”的處置轉(zhuǎn)換可起到關(guān)鍵作用。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)內(nèi)部約束機(jī)制可考慮構(gòu)建紀(jì)委、監(jiān)委負(fù)責(zé)人異地監(jiān)督辦案，運(yùn)用法治思維與法治方法明確執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的辦案標(biāo)準(zhǔn)底線。對(duì)于程序變更事項(xiàng)，形成處置結(jié)果上報(bào)制度，并考慮提級(jí)審查批準(zhǔn)不僅適用監(jiān)察留置，還可對(duì)于審查調(diào)查的案件范圍適度擴(kuò)張。而對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)黨規(guī)運(yùn)行過(guò)程中存在的程序回轉(zhuǎn)問(wèn)題，立規(guī)解釋部門應(yīng)當(dāng)充分借鑒現(xiàn)行法律中可供參考的內(nèi)容，賦予被審查調(diào)查對(duì)象在申辯、申訴程序中相應(yīng)的程序救濟(jì)便利，避免過(guò)于原則化的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)定難以從黨規(guī)執(zhí)行的實(shí)施層面落腳于基本權(quán)利的具體保障[31]。

因此，基于“入罪”與“出罪”兩種處置傾向，不同層級(jí)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體均須妥善厘清上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的雙重內(nèi)涵。當(dāng)考量“四種形態(tài)”間程序銜接的正當(dāng)性時(shí)，黨內(nèi)監(jiān)督體系建構(gòu)的科學(xué)化水平之高低，關(guān)乎再監(jiān)督效果能否得以順暢發(fā)揮以及被監(jiān)督對(duì)象的程序利益能否得到充分維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。

（三）豐富監(jiān)督執(zhí)紀(jì)立規(guī)解釋的具體內(nèi)涵

依照黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任條款之范疇，指向懲戒、問(wèn)責(zé)功能的黨內(nèi)法規(guī)解釋權(quán)之主體在于中央紀(jì)委自不待言，而對(duì)于監(jiān)察法規(guī)即由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作出的解釋性規(guī)范，其解釋主體是否應(yīng)同為中央紀(jì)委仍值得探討[32]。特別是在監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的縱向立法權(quán)配置中，地方監(jiān)委能否同樣具備國(guó)家監(jiān)委的監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，這需要從黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)范疇層面作深度理解。有學(xué)者認(rèn)為，不論回避抑或是肯定，其需明確監(jiān)察法規(guī)與監(jiān)督執(zhí)紀(jì)黨規(guī)一致，都從執(zhí)行效度上應(yīng)有助于對(duì)《監(jiān)察法》的解釋與執(zhí)行[33]。因監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的程序銜接具備了主體上的合署特征，黨紀(jì)審查與監(jiān)察調(diào)查在程序運(yùn)行上并行不悖。從監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體的自我約束層面，應(yīng)由不同主體對(duì)應(yīng)不同形態(tài)行使監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)行權(quán)與黨規(guī)解釋權(quán)，從而形成相互監(jiān)督與制約的關(guān)系。此本質(zhì)上有別于向其他黨政機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組進(jìn)行監(jiān)督的方式[34]。雖黨紀(jì)審查部門與國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)“合署辦公”，但對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)與監(jiān)察法規(guī)解釋權(quán)的行使，仍應(yīng)恪守必要的內(nèi)部分工規(guī)則，以明確不同形態(tài)之程序適用應(yīng)由何監(jiān)督執(zhí)紀(jì)部門負(fù)責(zé)解釋。換言之，倘若為“移送司法”處置，其應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)而非黨紀(jì)審查部門對(duì)調(diào)查程序及其措施的合法性承擔(dān)相應(yīng)的解釋義務(wù)。

在《監(jiān)察法》實(shí)施后，通過(guò)規(guī)范留置程序，一改以往黨紀(jì)審查部門在移送司法處置前一直保持適用“兩規(guī)”的程序狀態(tài)。這從側(cè)面體現(xiàn)了2019年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》修訂后第二百五十六條允許檢察機(jī)關(guān)提前介入的法律監(jiān)督功能。有學(xué)者提出，“四種形態(tài)”體現(xiàn)的“紀(jì)法協(xié)同”，是黨政協(xié)同治理模式向腐敗治理領(lǐng)域的延伸。由此，在黨紀(jì)規(guī)范中須強(qiáng)調(diào)“法治紀(jì)律”要求，可將黨紀(jì)處置規(guī)范予以法治化[35]。

筆者認(rèn)為，調(diào)整監(jiān)督執(zhí)紀(jì)主體立規(guī)解釋權(quán)，從內(nèi)容上既可涵蓋對(duì)黨內(nèi)法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)及法律之間形成的適用沖突作出具體解釋的權(quán)力，亦涵蓋了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”應(yīng)由何種主體就程序處置決定向上級(jí)部門進(jìn)行必要說(shuō)理的要求[36]。例如，在對(duì)創(chuàng)制規(guī)范、授權(quán)規(guī)范或執(zhí)行規(guī)范作出具體解釋時(shí)，黨規(guī)依據(jù)內(nèi)容上須得遵從“紀(jì)法協(xié)同”的有效性與法治性。由此，立規(guī)及黨規(guī)解釋部門須秉持“紀(jì)法同源”之政治前提，優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任條款中涉及黨紀(jì)與國(guó)法程序銜接的部分。對(duì)于黨紀(jì)審查和監(jiān)察調(diào)查程序中可能出現(xiàn)的“預(yù)斷裁量”的空間，應(yīng)當(dāng)允許監(jiān)督執(zhí)紀(jì)有權(quán)主體按照證據(jù)收集的真實(shí)情況，就法定事項(xiàng)范圍之程序要件是否符合作出程序適用的合理解釋，以避免“入罪”與“出罪”兩種傾向阻卻程序正當(dāng)性的實(shí)現(xiàn)⑦[37]。

五、結(jié)語(yǔ)：“四種形態(tài)”轉(zhuǎn)換須遵循黨規(guī)國(guó)法銜接的一般規(guī)律

因監(jiān)督執(zhí)紀(jì)從解釋主體層面上體現(xiàn)出復(fù)合性與同一性并存的特質(zhì)，涉及黨紀(jì)審查部分的黨內(nèi)法規(guī)解釋主體同涉及監(jiān)察法規(guī)范的解釋主體形成了實(shí)質(zhì)上的重構(gòu)，此種重構(gòu)并不會(huì)影響“合署辦公”下的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)效能。受黨內(nèi)法規(guī)范疇的外延限制，以頂格處置效果“開除黨籍”作為“入罪”評(píng)價(jià)，黨紀(jì)審查、監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟間程序銜接，仍須遵從黨規(guī)執(zhí)行、監(jiān)察調(diào)查、法律實(shí)施以及刑事司法程序運(yùn)行的一般性規(guī)律。對(duì)于“非罪”的政務(wù)處置，先由黨紀(jì)處置后，其方得進(jìn)入監(jiān)察職務(wù)違法評(píng)價(jià)。此種順次遞進(jìn)的制度運(yùn)行邏輯充分體現(xiàn)了“黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法”的內(nèi)在精神。由此，在黨紀(jì)國(guó)法銜接的未來(lái)完善過(guò)程中，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”間的程序銜接，不僅要嚴(yán)格依照黨規(guī)在審查調(diào)查處置決定中限定程序轉(zhuǎn)換之邊界，更應(yīng)從黨規(guī)解釋的角度尤其重視第三種與第四種形態(tài)間程序處置的“法治化”要求。

注釋：

①2015年9月24日至26日，時(shí)任中央紀(jì)委書記的王岐山同志在福建調(diào)研時(shí)首次提出監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”，其內(nèi)在要求即開展批評(píng)和自我批評(píng)、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)。

②參見《監(jiān)察法》第四十五條第1項(xiàng)內(nèi)容。

③當(dāng)前我國(guó)《刑法》規(guī)制的職務(wù)犯罪立案金額標(biāo)準(zhǔn)存在門檻較低的現(xiàn)實(shí)困境，在實(shí)際辦案過(guò)程中部分地區(qū)往往在特定期限內(nèi)通過(guò)發(fā)布政法工作規(guī)范性文件或者通過(guò)政法會(huì)議紀(jì)要、指令的方式提升立案標(biāo)準(zhǔn)。

④關(guān)于監(jiān)察調(diào)查措施的適用程序類型化，早在國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)期間便引起了學(xué)界的探討。其代表性成果包括劉玫：《論監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查措施》，載《學(xué)習(xí)與探索》2018年第1期；卞建林：《配合與制約：監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接》，載《法商研究》2019年第1期，等等。

⑤參見《紀(jì)律處分條例》第二十九條內(nèi)容。

⑥“退錢免刑”乃個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)“塌方式”腐敗以前，根據(jù)黨紀(jì)審查的前期調(diào)查結(jié)果將受眾面較廣的被審查對(duì)象是否做出積極退贓行為作為是否移送司法處置的判定情節(jié)之一，此作為規(guī)避刑事立案的變通處理其因合理性依據(jù)能否為刑事法律所容許而被質(zhì)疑?！巴隋X免刑”從本質(zhì)上有別于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，前者的規(guī)范依據(jù)、認(rèn)定方式及適用效果均難以與國(guó)家監(jiān)察與刑事訴訟程序運(yùn)行的應(yīng)然期待相符合，而僅可作為酌定的量刑情節(jié)對(duì)待。

⑦以行政裁量為參照，基于行政裁量基準(zhǔn)設(shè)定的正當(dāng)性要求，行政立法中亦須就個(gè)別基準(zhǔn)設(shè)定的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行說(shuō)理以契合司法審查要求。