孫發(fā)鋒

（鄭州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中存在一種規(guī)律性現(xiàn)象，即每隔幾年，有關(guān)政府部門(mén)會(huì)集中一段時(shí)間，清理整頓社會(huì)組織。與年檢、重大活動(dòng)請(qǐng)示報(bào)告等制度化工具相比，清理整頓是中國(guó)政府管理社會(huì)組織的一種非常規(guī)手段。這種管理手段的實(shí)施運(yùn)用，對(duì)于加強(qiáng)社會(huì)組織管理，嚴(yán)厲打擊違法違紀(jì)社會(huì)組織，規(guī)范社會(huì)組織行為，確保社會(huì)組織的政治正確性具有重要作用。但是，清理整頓的副作用和消極影響也不容忽視。深入分析中國(guó)政府清理整頓社會(huì)組織的歷程及特點(diǎn)，探討清理整頓的動(dòng)因，反思清理整頓的影響，對(duì)于改革和創(chuàng)新中國(guó)社會(huì)組織管理體制，促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展，具有重要意義。

一、政府清理整頓社會(huì)組織的歷程及特點(diǎn)

清理整頓是在科層權(quán)威的強(qiáng)力推動(dòng)和高位拉動(dòng)下，通過(guò)定向資源動(dòng)員和有效整合管理力量，發(fā)揮“集中力量辦大事”[1]的制度優(yōu)勢(shì)，對(duì)社會(huì)組織發(fā)展中累積的突出問(wèn)題進(jìn)行集中整治的一種管理行為。改革開(kāi)放后，中國(guó)政府統(tǒng)一部署了三次大規(guī)模的、全國(guó)性的清理整頓社會(huì)組織活動(dòng)（見(jiàn)表1）。

表1 改革開(kāi)放以來(lái)針對(duì)社會(huì)組織的大規(guī)模、全國(guó)性的清理整頓

第一次清理整頓始于1984年11月，止于1986年上半年。1984年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于嚴(yán)格控制成立全國(guó)性組織的通知》，要求嚴(yán)格控制成立跨行業(yè)、跨部門(mén)、跨地區(qū)的全國(guó)性社會(huì)組織，對(duì)未經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)已經(jīng)成立的全國(guó)性社會(huì)組織進(jìn)行復(fù)查。經(jīng)重新審查，凡不需要的全國(guó)性社會(huì)組織要予以撤銷(xiāo)。1985年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)關(guān)于成立全國(guó)性組織的若干規(guī)定》。該文件對(duì)社會(huì)組織的清理整頓工作作出了進(jìn)一步的細(xì)化安排，并要求從嚴(yán)控制地區(qū)性社會(huì)組織，由各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)中央文件精神，制定審批和復(fù)查社會(huì)組織的具體辦法。

第二次清理整頓始于1989年12月，止于1992年下半年。1989年12月，中國(guó)人民銀行發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步清理整頓基金會(huì)的通知》，要求對(duì)基金會(huì)撤銷(xiāo)一批、合并一批，由此正式拉開(kāi)了此輪清理整頓的序幕。1990年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于清理整頓社會(huì)團(tuán)體的請(qǐng)示》。該文件指出了中國(guó)社會(huì)團(tuán)體中存在的主要問(wèn)題，要求各地先從社會(huì)科學(xué)和文學(xué)藝術(shù)類(lèi)社會(huì)團(tuán)體入手，逐步對(duì)其他社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行清理整頓和復(fù)查登記，對(duì)非法成立或問(wèn)題嚴(yán)重的社會(huì)團(tuán)體要堅(jiān)決取締。

第三次清理整頓始于1997年4月，止于2000年上半年。1996年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》。根據(jù)該文件精神，1997年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于清理整頓社會(huì)團(tuán)體的意見(jiàn)》，要求開(kāi)始對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行第三次清理整頓。為推動(dòng)和指導(dǎo)清理整頓工作，確保清理整頓工作順利進(jìn)行，中共中央、國(guó)務(wù)院和民政部先后下發(fā)了多個(gè)規(guī)范性文件，如民政部《關(guān)于查處非法社團(tuán)組織的通知》（1997年），中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作的通知》（1999年）等。

回顧中國(guó)政府清理整頓社會(huì)組織的歷程，可以看出，它具有如下特點(diǎn)：

第一，自上而下推動(dòng)。政府認(rèn)為社會(huì)組織過(guò)多過(guò)濫，或者社會(huì)組織發(fā)展面臨“失控”的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，就會(huì)作出清理整頓社會(huì)組織的決策。清理整頓社會(huì)組織的政策文件，很多是黨政（中共中央、國(guó)務(wù)院）聯(lián)合發(fā)布的。隨后，民政部根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件，制定操作性的政策規(guī)定，要求各地貫徹執(zhí)行。政府自上而下推動(dòng)在第三次清理整頓中表現(xiàn)得非常明顯。1996年7月，中共中央政治局常委會(huì)專(zhuān)門(mén)研究了社會(huì)組織管理問(wèn)題。1996年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》。1996年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作的通知》[2]。1999年10月，中共中央政治局常委會(huì)再次專(zhuān)門(mén)研究了社會(huì)組織管理問(wèn)題，這些文件是清理整頓社會(huì)組織的主要政策規(guī)范。

第二，參與部門(mén)廣泛。盡管民政部門(mén)在清理整頓過(guò)程中扮演著組織策劃、統(tǒng)籌安排的角色，但是這并不代表民政部門(mén)對(duì)清理整頓承擔(dān)全部責(zé)任。有關(guān)政策文件特別強(qiáng)調(diào)，公安、國(guó)家安全、人民銀行等部門(mén)要積極配合。事實(shí)上，按照雙重管理體制的要求，絕大多數(shù)政府職能部門(mén)都參與了清理整頓工作。業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)簽署社會(huì)組織清理整頓的初審意見(jiàn)，而多數(shù)政府職能部門(mén)都承擔(dān)有業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的職責(zé)。有學(xué)者指出：“目前擔(dān)任民間組織的業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的政府和相關(guān)部門(mén)至少有82家之多，這些部門(mén)包括黨、政、軍、工、青、婦、事業(yè)單位、獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)?！盵3]74-75為了加強(qiáng)眾多參與部門(mén)之間的協(xié)調(diào)和溝通，許多?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）成立了社會(huì)組織清理整頓領(lǐng)導(dǎo)小組，由省委副書(shū)記或主管副省長(zhǎng)任組長(zhǎng)。

第三，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)。每次清理整頓都持續(xù)數(shù)年。清理整頓之所以持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，原因是多方面的。一是政策學(xué)習(xí)和政策宣傳需要消耗一定的時(shí)間。中央關(guān)于社會(huì)組織清理整頓的政策下發(fā)后，各地、各有關(guān)部門(mén)要層層傳達(dá)中央的政策文件，并組織有關(guān)執(zhí)行人員認(rèn)真學(xué)習(xí)。同時(shí)，有關(guān)方面還須做好政策宣傳工作，便于清理整頓的對(duì)象即社會(huì)組織知曉文件精神。這當(dāng)然要假以時(shí)日才能完成。二是制定具體的清理整頓方案可能會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行時(shí)滯。中央的政策是戰(zhàn)略性的、宏觀性的，各地、各部門(mén)必須根據(jù)社會(huì)組織的實(shí)際情況，制定清理整頓社會(huì)組織的具體方案，才能保證清理整頓政策落到實(shí)處，而制定具體方案需要消耗一定的時(shí)間。三是有關(guān)文件規(guī)定的“先搞試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后再全面鋪開(kāi)”的執(zhí)行策略，使清理整頓政策執(zhí)行往往以漸進(jìn)的方式進(jìn)行。四是清理整頓不僅涉及面廣、工作任務(wù)繁重，而且面臨諸多新問(wèn)題、新情況。對(duì)于新問(wèn)題、新情況，各地、各有關(guān)部門(mén)要層層上報(bào)至民政部，由民政部加以解釋。這種上下級(jí)間的信息溝通需要耽擱一定的時(shí)間。五是清理整頓社會(huì)組織的政策標(biāo)準(zhǔn)不斷發(fā)生變化。比如，在第三次清理整頓過(guò)程中，民政部下發(fā)清理整頓社會(huì)組織的文件后，有關(guān)方面又提出了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的要求和在社會(huì)組織中建立黨組織的要求。同時(shí)規(guī)定，“前期已經(jīng)進(jìn)行審定和換證工作的地方，如審定標(biāo)準(zhǔn)與本通知的標(biāo)準(zhǔn)不符的，要按照本通知的標(biāo)準(zhǔn)重新審定”[4]238。政策的調(diào)整和變化，容易使清理整理工作出現(xiàn)反復(fù)。

第四，全面排查與重點(diǎn)打擊相結(jié)合。清理整頓是對(duì)社會(huì)組織的一次“全面體檢”，它不留死角，其對(duì)象是所有類(lèi)型的社會(huì)組織。登記的社會(huì)組織和未登記的社會(huì)組織、官方社會(huì)組織和草根社會(huì)組織、全國(guó)性社會(huì)組織和地方性社會(huì)組織都須參加清理整頓活動(dòng)。它也是對(duì)社會(huì)組織各方面情況的一次全面檢查，如社會(huì)組織的政治方向、業(yè)務(wù)活動(dòng)、財(cái)務(wù)管理、組織人事等。清理整頓的重點(diǎn)是“那些以反對(duì)‘四項(xiàng)基本原則’為目的、危害國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的敵對(duì)非法民間組織”[5]，或者是具有危害政治穩(wěn)定潛能的社會(huì)組織，如“涉及民族及其他社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)的邊緣交叉學(xué)科和青少年、婦女兒童等問(wèn)題的各類(lèi)研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查機(jī)構(gòu)”[6]。

第五，周期性發(fā)生。當(dāng)清理整頓取得預(yù)期成效時(shí)，黨和政府就會(huì)停止清理整頓活動(dòng)，將社會(huì)組織的日常管理提到議事日程，并采取一系列政策措施促進(jìn)社會(huì)組織快速發(fā)展。社會(huì)組織的爆炸式增長(zhǎng)特別是非法社會(huì)組織的大量存在又使黨和政府認(rèn)為，社會(huì)組織會(huì)對(duì)社會(huì)政治秩序構(gòu)成威脅，因而開(kāi)始部署新一輪的清理整頓工作。有學(xué)者提出的“水瓢模型”[7]很好地解釋了清理整頓的周期性?！八澳Ｐ汀闭J(rèn)為，成立社會(huì)組織和參加社會(huì)組織的活動(dòng)是公民結(jié)社自由的體現(xiàn)。當(dāng)整個(gè)社會(huì)的民主自由意識(shí)高漲時(shí)，新成立的社會(huì)組織就會(huì)迅速增加。但是，政府只能容忍社會(huì)組織有序良性發(fā)展。當(dāng)認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織可能威脅政治安全和社會(huì)安定時(shí)，政府就會(huì)規(guī)范限制社會(huì)組織發(fā)展（清理整頓），此時(shí)新成立的社會(huì)組織數(shù)量就會(huì)大幅度減少。然而，在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)社會(huì)主義政治文明的背景下，人們的結(jié)社意識(shí)總是潛在的，一旦政府放松控制（清理整頓結(jié)束），人們的結(jié)社熱情又會(huì)浮出水面，這又為新一輪的清理整頓準(zhǔn)備了條件。盡管隨著依法治國(guó)進(jìn)程的加快，2000年后，大規(guī)模、全國(guó)性的清理整頓活動(dòng)有減弱的趨向。但是，政府并沒(méi)有完全停用清理整頓這一管理手段。2001年，民政部開(kāi)展了針對(duì)社會(huì)團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)代表機(jī)構(gòu)的清理整頓；2004年，民政部開(kāi)展了針對(duì)全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體的清理整頓；2014年，中組部等部門(mén)開(kāi)展了針對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兼任社會(huì)組織職務(wù)問(wèn)題的清理整頓。在地方政府層面，清理整頓這一管理手段的使用頻率更高。比如，2013年，山西省出臺(tái)了《全省性社會(huì)團(tuán)體清理規(guī)范方案》，要求集中清理規(guī)范全省性社會(huì)團(tuán)體；2019年，吉林省長(zhǎng)春市開(kāi)展了清理整頓社會(huì)組織集中行動(dòng)。地方政府還經(jīng)常開(kāi)展針對(duì)社會(huì)組織的專(zhuān)項(xiàng)清理整頓，比如針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的清理整頓、針對(duì)基金會(huì)的清理整頓等。

二、政府清理整頓社會(huì)組織的動(dòng)因

清理整頓是以超常規(guī)方式進(jìn)行的社會(huì)組織管理活動(dòng)。清理整頓期間，地毯式清理、全面深度排查、強(qiáng)力糾偏和剛性懲罰成為民政部門(mén)和有關(guān)職能部門(mén)的中心工作和主要議程，相反，登記注冊(cè)等常態(tài)的行政管理行為則基本停止。因此，清理整頓雖然以科層制組織為基礎(chǔ)，但是它暫時(shí)打亂了科層制的運(yùn)作規(guī)范，臨時(shí)重塑了科層體系的治理流程。這一突破常規(guī)的管理方式被反復(fù)多次運(yùn)用，原因是復(fù)雜的。

第一，政治穩(wěn)定考量是政府清理整頓社會(huì)組織的根本原因。作為一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，中國(guó)始終是西方國(guó)家“和平演變”的主要對(duì)象之一。利用社會(huì)組織從事滲透、破壞、顛覆活動(dòng)是西方國(guó)家實(shí)施“和平演變”戰(zhàn)略的重要手段。社會(huì)組織具有非營(yíng)利性、非政府性等外在特征，因而利用社會(huì)組織從事“西化”“分化”活動(dòng)具有很強(qiáng)的欺騙性和隱蔽性。在這種背景下，社會(huì)領(lǐng)域是開(kāi)展“和平演變”與反“和平演變”、滲透與反滲透斗爭(zhēng)的重要陣地。一些境外敵對(duì)勢(shì)力擅自在中國(guó)設(shè)立社會(huì)組織，在宗教、民族、政治等領(lǐng)域進(jìn)行破壞活動(dòng)?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作的通知》指出：“不少地方出現(xiàn)了外國(guó)人和港澳臺(tái)人士設(shè)立的聯(lián)合會(huì)、基金會(huì)、俱樂(lè)部、同盟會(huì)以及境外民間組織的分會(huì)。這些組織不僅在當(dāng)?shù)禺惓；钴S，有的還跨地區(qū)發(fā)展會(huì)員，從事非法活動(dòng)，對(duì)中國(guó)進(jìn)行滲透、破壞。”[5]一些境外反華反共分子以捐助、合作、資助為手段，扶持聽(tīng)命于己的反動(dòng)社會(huì)組織，傳播西式價(jià)值觀，企圖瓦解社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的主導(dǎo)地位。還有一些與境外敵對(duì)勢(shì)力聯(lián)系密切的非法社會(huì)組織，利用中國(guó)改革過(guò)程中尚待解決的敏感問(wèn)題，挑起事端，力圖激化社會(huì)矛盾，惡化干群關(guān)系和政社關(guān)系，甚至公然攻擊執(zhí)政黨的政治地位，“宣稱(chēng)要上臺(tái)、要執(zhí)政，氣焰十分囂張”[5]。這些問(wèn)題的存在使黨和政府認(rèn)識(shí)到，社會(huì)組織中存在一些不穩(wěn)定因素，社會(huì)組織有充當(dāng)西方敵對(duì)勢(shì)力對(duì)我進(jìn)行滲透、顛覆工具的可能性。因而對(duì)社會(huì)組織持警惕防范態(tài)度，定期不定期地對(duì)之開(kāi)展清理整頓，目的在于將社會(huì)組織對(duì)政治穩(wěn)定的負(fù)面影響降至最低限度，確保國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。

第二，社會(huì)組織管理體制存在缺陷促使政府頻繁對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行清理整頓。中國(guó)的社會(huì)組織管理模式是一種典型的行政監(jiān)管模式。一方面，政府是唯一的權(quán)威性的監(jiān)管主體，行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督基本缺位。另一方面，政府主要運(yùn)用行政手段管理社會(huì)組織，經(jīng)濟(jì)手段、司法手段的作用微弱。治理工具不足，嚴(yán)重影響了政府管控社會(huì)組織的能力，導(dǎo)致常規(guī)管理“失靈”。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府一直強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社會(huì)組織管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，但是社會(huì)組織管理機(jī)構(gòu)的力量仍相對(duì)薄弱。例如，“安徽省級(jí)登記管理的社會(huì)組織近千個(gè)，民間組織管理局的人員編制僅10個(gè)；全省三級(jí)登記管理的社會(huì)組織17587個(gè)（含備案管理的城鄉(xiāng)基層社會(huì)組織），核定的人員編制僅123個(gè)，特別是縣級(jí)登記管理‘三無(wú)’——無(wú)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、無(wú)專(zhuān)職人員、無(wú)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，只能應(yīng)付甚至難以應(yīng)付現(xiàn)行的登記工作”[8]。在這種情況下，政府部門(mén)只得將主要精力用于登記管理，而對(duì)社會(huì)組織獲準(zhǔn)登記之后的各種活動(dòng)卻疏于管理，因而普遍存在“重入口、輕過(guò)程”“登記嚴(yán)、監(jiān)管松”的問(wèn)題。換言之，管理對(duì)象的復(fù)雜性和管理力量的有限性之間的差距，使政府監(jiān)管效果大打折扣。

此外，有關(guān)社會(huì)組織的監(jiān)管資源、權(quán)能分散于多個(gè)政府職能部門(mén)，呈碎片化狀態(tài)，導(dǎo)致政府不能及時(shí)修補(bǔ)第一扇“破窗”，不能對(duì)社會(huì)組織的違法違規(guī)行為作出及時(shí)有效的反應(yīng)。如作為社會(huì)組織管理體制核心內(nèi)容的雙重管理，其本意在于設(shè)置“雙保險(xiǎn)”機(jī)制，但事實(shí)上導(dǎo)致了業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)與民政部門(mén)之間的扯皮推諉、爭(zhēng)功諉過(guò)現(xiàn)象，致使部分社會(huì)組織處于放任狀態(tài)。管理體制的缺陷使社會(huì)組織的違法違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生，比如貪污、挪用善款，亂評(píng)比、亂排名、亂發(fā)獎(jiǎng)牌等。為了彌補(bǔ)管理體制上的缺陷，堵塞管理漏洞，督促社會(huì)組織依照法律法規(guī)和章程開(kāi)展活動(dòng)，政府不得不多次開(kāi)展清理整頓。通過(guò)“集中整治”，在短期內(nèi)進(jìn)行資源動(dòng)員、集中注意力，構(gòu)建任務(wù)導(dǎo)向的部門(mén)聯(lián)動(dòng)和條塊協(xié)作機(jī)制，在一定程度上緩解了常規(guī)治理能力不足的問(wèn)題。從這個(gè)意義上說(shuō)，清理整頓社會(huì)組織是一種“無(wú)奈之舉”。

第三，運(yùn)動(dòng)式思維的慣性使政府部門(mén)偏愛(ài)清理整頓這種管理手段。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，黨習(xí)慣于運(yùn)用運(yùn)動(dòng)式動(dòng)員，教育、組織群眾。新中國(guó)成立后，中國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、意識(shí)形態(tài)等領(lǐng)域，頻繁發(fā)動(dòng)了多次政治運(yùn)動(dòng)。正如有人指出的那樣，在那個(gè)時(shí)代，“運(yùn)動(dòng)一個(gè)接著一個(gè)，其間隔最短者不足兩年，最長(zhǎng)者也不過(guò)五年”[9]。政治運(yùn)動(dòng)具有超強(qiáng)的社會(huì)推動(dòng)能力，對(duì)于提升國(guó)家生存的能力和培養(yǎng)公民的政治認(rèn)同感具有一定的積極作用，但是，也給中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)和人民生活帶來(lái)了無(wú)可挽回的損失。因此，改革開(kāi)放后，鄧小平根據(jù)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求，在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確表示不再搞政治運(yùn)動(dòng)[10]。但是，畢竟中國(guó)曾經(jīng)歷了如火如荼的政治運(yùn)動(dòng)歲月，政治運(yùn)動(dòng)雖然停止了，但是運(yùn)動(dòng)式思維方式仍然遺存，作為一種政治意識(shí)和社會(huì)心理仍時(shí)隱時(shí)現(xiàn)地表現(xiàn)出來(lái)。有學(xué)者指出：“在目前的中國(guó)政治中仍然存在著運(yùn)動(dòng)型解決方式的明顯跡象。”[11]比如，一些政府部門(mén)集中打假、集中清理城市違章建筑、集中整治環(huán)境污染。運(yùn)動(dòng)式思維的典型特征是動(dòng)員聚集“全政府”資源在短期內(nèi)對(duì)特定社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行非常態(tài)整治。顯然，清理整頓社會(huì)組織完全符合上述特征。事實(shí)上，在一些學(xué)者看來(lái)，清理整理社會(huì)組織就是一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)[12]。

第四，社會(huì)組織羸弱使政府有能力隨時(shí)對(duì)社會(huì)組織開(kāi)展清理整頓。改革開(kāi)放前，中國(guó)不存在真正意義上的社會(huì)組織，當(dāng)時(shí)的狀態(tài)是“社會(huì)國(guó)家化”[13]。1978年后，國(guó)家有意識(shí)地從某些領(lǐng)域撤退，社會(huì)組織才具備了生存的條件和空間。中國(guó)社會(huì)組織發(fā)育的初始條件決定了它相對(duì)于政府權(quán)力的弱勢(shì)地位。到目前為止，無(wú)論是從數(shù)量、規(guī)模，還是從作用、影響力來(lái)說(shuō)，中國(guó)社會(huì)組織仍處于弱小狀態(tài)，難以對(duì)政府權(quán)力行使構(gòu)成有效約束和監(jiān)督。一些學(xué)者套用西方的法團(tuán)主義理論解釋中國(guó)政府與社會(huì)組織間關(guān)系，顯然具有一定局限性。法團(tuán)主義處理的是“先分化、后整合”的問(wèn)題，而中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)育路徑是“先整合，后分化”。如果反過(guò)來(lái)使用法團(tuán)主義理論，必然“離開(kāi)了這個(gè)理論的傳統(tǒng)主題”[14]。更為重要的是，法團(tuán)主義所設(shè)想的社會(huì)組織之間、社會(huì)組織與政府之間平等協(xié)商制定公共政策的現(xiàn)象，在目前并不多見(jiàn)。相對(duì)于強(qiáng)勢(shì)行政來(lái)說(shuō)，羸弱的社會(huì)組織僅是政府約束和限制的管理對(duì)象和政策調(diào)整的目標(biāo)群體。在關(guān)系自身生存利益的清理整頓問(wèn)題上，社會(huì)組織無(wú)能力參與有關(guān)政策制定，因而清理整頓決策“基本上都是政府的自主行為，是政府自主選擇的結(jié)果”[15]46。換言之，由于社會(huì)組織發(fā)揮制約政府權(quán)力行使的反作用力很小，所以政府能夠根據(jù)內(nèi)外環(huán)境條件，單方面決定何時(shí)對(duì)社會(huì)組織開(kāi)展清理整頓。這是清理整頓這種管理手段沿用至今的重要原因。

三、政府清理整頓社會(huì)組織的影響

清理整頓嚴(yán)厲打擊了社會(huì)組織的不法行為，減少了違法存量，產(chǎn)生了極大的威懾效應(yīng)，這無(wú)疑有利于增強(qiáng)中國(guó)社會(huì)組織化進(jìn)程的可控性，保證社會(huì)組織沿著社會(huì)主義方向健康發(fā)展，確保社會(huì)組織在中國(guó)的改革開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮積極作用。這一點(diǎn)表明，清理整頓的價(jià)值不可低估。米格代爾認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家能力低下、治理質(zhì)量不佳的主因是，“社會(huì)控制的網(wǎng)狀分布并沒(méi)有轉(zhuǎn)變成金字塔狀分布”[16]。大量性質(zhì)各異、自主自利的社會(huì)組織擁有制定民眾所實(shí)際遵循的游戲規(guī)則、規(guī)制人們的日常行為的真實(shí)能力，國(guó)家反而是虛弱的。福山也認(rèn)為，民主自由需要強(qiáng)國(guó)家的庇護(hù)，而高度發(fā)達(dá)的社會(huì)可能導(dǎo)致政治衰朽[17]。因此，不可全盤(pán)否定清理整頓的合理性。但是，從培育發(fā)展社會(huì)組織角度來(lái)看，清理整頓的負(fù)面影響是顯而易見(jiàn)的。

第一，妨礙社會(huì)組織管理的法治化。社會(huì)組織管理法治化是依法行政、依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義。但是，清理整頓過(guò)程中的某些做法卻與社會(huì)組織管理法治化的要求相悖。清理整頓的少數(shù)政策文件是粗放型的，其條款過(guò)于籠統(tǒng)、抽象，因而賦予政府官員過(guò)多的自由裁量權(quán)。比如，有關(guān)清理整頓的一些政策文件規(guī)定，凡社會(huì)不需要的社會(huì)組織，要予以撤銷(xiāo)，但是，衡量“社會(huì)不需要”的具體標(biāo)準(zhǔn)卻沒(méi)有明確規(guī)定。又如，違背非營(yíng)利性宗旨的社會(huì)組織，要予以撤銷(xiāo)。但是，在管理實(shí)踐中評(píng)價(jià)社會(huì)組織是否恪守非營(yíng)利性宗旨，是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的問(wèn)題，“這個(gè)問(wèn)題不論是社會(huì)團(tuán)體工作人員本身，還是政府部門(mén)官員，就連瑞士、德國(guó)的法院也沒(méi)有解決這個(gè)爭(zhēng)議問(wèn)題，成為社會(huì)懸案”[18]。這種模糊性的規(guī)定，容易使個(gè)別政府官員在清理整頓活動(dòng)中滲入自己的主觀偏好和思想情感，從而違背了法的“非人格化”[19]250（形式平等）和“可預(yù)計(jì)性”[19]173要求。此外，清理整頓中的“從重”“從嚴(yán)”“從快”等做法，可能使法治公平面臨風(fēng)險(xiǎn)；嚴(yán)管、嚴(yán)懲往往是清理整頓前期的事，一旦進(jìn)入尾聲，管理態(tài)度松懈、管理退步成為必然，這使管理對(duì)象認(rèn)為嚴(yán)管、嚴(yán)懲是權(quán)宜之計(jì)，“出事”是撞“槍口”、碰“風(fēng)頭”的結(jié)果，這種機(jī)會(huì)主義態(tài)度損害了法律的威信。這些問(wèn)題的存在使一些學(xué)者認(rèn)為，清理整頓是一種“越過(guò)法規(guī)”的管理行為[20]。

第二，延緩社會(huì)組織的發(fā)育進(jìn)程。在清理整頓期間，限制社會(huì)組織發(fā)展是主導(dǎo)的價(jià)值導(dǎo)向。按照有關(guān)政策文件，清理整頓期間，一般不再審批新的社會(huì)組織。如1989年后的10年時(shí)間里，“有約5年是基本不批準(zhǔn)新社團(tuán)的成立的”[21]。而合并、解散、注銷(xiāo)、撤銷(xiāo)、取締等剛性懲罰手段的運(yùn)用，直接導(dǎo)致社會(huì)組織數(shù)量銳減。1992年，第二次清理整頓結(jié)束后，得到確認(rèn)登記的全國(guó)性社團(tuán)1200個(gè)，減少了400多個(gè)；得到確認(rèn)登記的地方性社團(tuán)18萬(wàn)個(gè)，減少了2萬(wàn)多個(gè)[22]。全國(guó)性社團(tuán)和地方性社團(tuán)的數(shù)量均未超過(guò)清理整頓前的1989年。第三次清理整頓結(jié)束后，全國(guó)社團(tuán)總數(shù)由近20萬(wàn)個(gè)減至13.6萬(wàn)個(gè)；全國(guó)性社團(tuán)由1849個(gè)減為1500多個(gè)[3]102。另有學(xué)者研究表明，1999年全國(guó)社會(huì)組織總數(shù)增長(zhǎng)-13.58%，是改革開(kāi)放以來(lái)最大的負(fù)增長(zhǎng)[23]。清理整頓不僅導(dǎo)致社會(huì)組織數(shù)量銳減，而且損害了社會(huì)組織公信力。有學(xué)者指出：“中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的基本傾向之一是重政府而輕民間，對(duì)政府機(jī)關(guān)的信任遠(yuǎn)超過(guò)對(duì)民間組織的信任?！盵24]清理整頓加劇了社會(huì)組織公信力的脆弱性。為了配合清理整頓，有關(guān)方面大力宣傳社會(huì)組織中存在的一些潛在問(wèn)題，損害了社會(huì)組織的整體形象。而且，有關(guān)方面不提或很少提社會(huì)組織的積極作用，給公眾造成“清理整頓就是否定社會(huì)組織作用”的誤解。在清理整頓過(guò)程中，層層檢查、層層匯報(bào)，社會(huì)組織不得不填報(bào)大量材料，不僅容易滋生形式主義風(fēng)氣，而且牽扯社會(huì)組織過(guò)多精力，妨礙了社會(huì)組織的公共服務(wù)供給活動(dòng)。這會(huì)改變公眾對(duì)社會(huì)組織的支持態(tài)度。此外，取締、撤銷(xiāo)等剛性管理手段直接關(guān)系到社會(huì)組織的生死存亡。那些被取締、被撤銷(xiāo)的社會(huì)組織往往會(huì)以激進(jìn)態(tài)度看待政府的清理整頓行為。比如，某協(xié)會(huì)被撤銷(xiāo)后，在媒體上公開(kāi)指責(zé)政府部門(mén)，為自己“鳴不平”[25]。此舉可能導(dǎo)致政府將某些社會(huì)組織視為“異己力量”，增強(qiáng)政府對(duì)其的不信任感，從而為下一輪清理整頓埋下伏筆。

第三，強(qiáng)化社會(huì)組織的行政化色彩。在清理整頓過(guò)程中被反復(fù)強(qiáng)化的雙重管理[4]，鞏固了政府部門(mén)與社會(huì)組織之間的依附關(guān)系。在雙重管理制度下，一個(gè)社會(huì)組織要想取得合法身份，必須得到某個(gè)黨政機(jī)關(guān)的許可。利用這種許可權(quán)，業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)可以全面而直接地干預(yù)社會(huì)組織內(nèi)部活動(dòng)。正如有學(xué)者所指出的：“社團(tuán)的成立與取締、章程的制定和修改、宗旨和任務(wù)的限定與調(diào)整、人事和組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置與改變，乃至日程活動(dòng)的計(jì)劃和實(shí)施都必須得到業(yè)務(wù)主管部門(mén)的批準(zhǔn)?！盵26]比如，就人事權(quán)來(lái)說(shuō)，多數(shù)社會(huì)組織的人事權(quán)掌握在業(yè)務(wù)主管單位手中。因?yàn)闃I(yè)務(wù)主管單位是否掌握社會(huì)組織的人事權(quán)是清理整頓中重點(diǎn)檢查的事項(xiàng)之一?！蛾P(guān)于清理整頓社會(huì)團(tuán)體審定工作和換發(fā)證書(shū)工作的通知》明確規(guī)定：“社會(huì)團(tuán)體的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)所在單位的人事部門(mén)和業(yè)務(wù)主管單位審核后，再由社會(huì)團(tuán)體按其章程規(guī)定的民主程序選舉產(chǎn)生?！庇汕謇碚D所強(qiáng)化的政府與社會(huì)組織之間的依附關(guān)系，增強(qiáng)了中國(guó)社會(huì)組織的行政化色彩，使之僅具社會(huì)組織的“外形”，而其與政府的運(yùn)行邏輯基本相同[27]。因此，中國(guó)的社會(huì)組織又被稱(chēng)為政府組織的非政府組織（GONGO）[28]。這使中國(guó)社會(huì)組織發(fā)育并沒(méi)有沿著國(guó)家與社會(huì)相分離、政社分開(kāi)的方向前進(jìn)，不僅妨礙了現(xiàn)代社會(huì)組織體制的建立，阻礙了社會(huì)組織比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，而且?guī)в辛ㄔO(shè)問(wèn)題。

第四，導(dǎo)致社會(huì)組織發(fā)展呈現(xiàn)不平衡性。清理整頓是計(jì)劃管理體制的一種重要表現(xiàn)，因?yàn)榍謇碚D實(shí)質(zhì)上是政府對(duì)社會(huì)組織的總量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行的計(jì)劃調(diào)控。就總量調(diào)控來(lái)說(shuō)，前文已經(jīng)指出，清理整頓導(dǎo)致社會(huì)組織數(shù)量銳減。就結(jié)構(gòu)調(diào)控來(lái)說(shuō)，清理整頓導(dǎo)致社會(huì)組織發(fā)展呈現(xiàn)不平衡性。中國(guó)社會(huì)組織的絕大多數(shù)屬于社會(huì)服務(wù)型組織，占所有登記注冊(cè)社會(huì)組織數(shù)量的86.2%[15]14。相比之下，以政策倡導(dǎo)等為宗旨的社會(huì)組織數(shù)量很少。這類(lèi)組織具有較強(qiáng)的政治色彩，因而在清理整頓中被首先過(guò)濾掉。此外，官方社會(huì)組織與草根社會(huì)組織的數(shù)量也明顯失衡。官方社會(huì)組織由于與政府部門(mén)關(guān)系密切，容易贏得政府部門(mén)的信任，在清理整頓過(guò)程中較易過(guò)關(guān)。自下而上成立的草根社會(huì)組織是從體制外生長(zhǎng)起來(lái)的，政府部門(mén)對(duì)其信任度較低，所以在清理整頓過(guò)程中容易受到?jīng)_擊。登記注冊(cè)的高門(mén)檻有利于官方社會(huì)組織取得合法身份，因?yàn)榈玫秸龀值墓俜缴鐣?huì)組織容易滿(mǎn)足登記注冊(cè)的條件。大量草根社會(huì)組織難以越過(guò)登記注冊(cè)的高門(mén)檻，也就難以獲得民政部門(mén)給予的合法身份，因而在清理整頓過(guò)程中成為被取締的對(duì)象?！蛾P(guān)于查處非法社團(tuán)組織的通知》《取締非法民間組織暫行辦法》均規(guī)定，未經(jīng)登記，擅自以社會(huì)組織名義進(jìn)行活動(dòng)的，屬于非法社會(huì)組織，應(yīng)該予以取締。結(jié)果，中國(guó)官方社會(huì)組織的數(shù)量占社會(huì)組織總量的83.6%，遠(yuǎn)超過(guò)草根社會(huì)組織的數(shù)量[15]52。

四、結(jié)語(yǔ)

盡管有著上述局限性，但在沒(méi)有合適的替代手段之前，清理整頓仍有較大的存在空間，仍然是一種“好用”的工具。有限肯定清理整頓，并不意味著否定清理整頓向制度化、規(guī)則化治理轉(zhuǎn)型的必然性和完善改進(jìn)清理整頓的必要性。

近期，要減少清理整頓的使用頻率，弱化有關(guān)部門(mén)對(duì)清理整頓的依賴(lài)性。清理整頓是一種“例外”的管理手段，其作用主要是解決社會(huì)組織治理中的棘手問(wèn)題，常規(guī)管理問(wèn)題的解決必須依靠日常監(jiān)督和常態(tài)執(zhí)法。要善于將清理整頓所要解決的難題予以分解，有計(jì)劃地融于政府部門(mén)的季度工作重點(diǎn)和年度工作計(jì)劃之中，將之轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)工作任務(wù)。同時(shí)，要減少清理整頓對(duì)常規(guī)治理的侵?jǐn)_，尤其是要減少清理整頓對(duì)常規(guī)管理人力、財(cái)力資源的擠占，努力形成清理整頓與常規(guī)管理之間良性并存的局面。在此基礎(chǔ)上，形成清理整頓與常規(guī)治理間的“協(xié)同效應(yīng)”[29]。

遠(yuǎn)期，要堅(jiān)定清理整頓向法治化、規(guī)則化治理轉(zhuǎn)型的方向，并積極探尋推進(jìn)轉(zhuǎn)型的可行路徑。要完善政績(jī)考核機(jī)制，將干部管理社會(huì)組織的潛在成效和長(zhǎng)期成果納入政績(jī)考核范圍，激勵(lì)干部在管理社會(huì)組織過(guò)程中“抓早”“抓小”，將違法違規(guī)問(wèn)題消滅在萌芽狀態(tài)，克服日常管理“勞而無(wú)功”、轟轟烈烈的清理整頓吸引眼球并易于“上位”的不正?，F(xiàn)象，有效遏制“政治人的經(jīng)濟(jì)人本性”[30]。要積極推廣智慧型監(jiān)管和技術(shù)治理，通過(guò)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)，及時(shí)感知社會(huì)組織管理存在的問(wèn)題，精準(zhǔn)研判社會(huì)組織中存在的風(fēng)險(xiǎn)，快速處置社會(huì)組織的不法行為。要倡導(dǎo)踐行綜合治理、多方共治理念，構(gòu)建跨部門(mén)、跨組織合作機(jī)制，獲取更多的體制外資源、技能和知識(shí)，獲得解決社會(huì)組織管理問(wèn)題的創(chuàng)新性方案[31]，以提升政府常規(guī)管理的效能。清理整頓向常態(tài)化治理轉(zhuǎn)變的過(guò)程，也就是構(gòu)建社會(huì)組織長(zhǎng)效治理機(jī)制、實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治的過(guò)程。