覃李慧

（吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長春 130012）

在我國老齡化的人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向下，滿足基數(shù)龐大的老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求以彌補(bǔ)家庭在養(yǎng)老承載能力上的薄弱性，是我國積極應(yīng)對(duì)老齡化的重要方面。為此，國家推動(dòng)了養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化，建立起一套以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)循環(huán)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等一系列問題。隨著社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)改革逐漸深入推進(jìn)，各級(jí)政府近年對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的重視程度都在不斷提高，但實(shí)踐中養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域發(fā)展不均、有效供給不足、服務(wù)質(zhì)量不高等問題仍未得到充分解決。主要原因在于現(xiàn)行規(guī)范尚未有效調(diào)整各方主體在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的關(guān)系，即由于法制化程度較低，法律法規(guī)作為解決社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)保障問題的基礎(chǔ)性作用尚未得到彰顯，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的失范現(xiàn)象依然普遍存在，致使改革和實(shí)踐沒有達(dá)到理想的狀態(tài)。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)具有廣泛的福祉效應(yīng)，在服務(wù)供給增量提速和逐步降低市場準(zhǔn)入門檻的過程中，通過法律法規(guī)的硬性約束避免各方主體行為陷入無序，確保社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的順利推進(jìn)尤其必要。本文從養(yǎng)老服務(wù)法制化的邏輯起點(diǎn)出發(fā)，通過梳理當(dāng)前政策法規(guī)現(xiàn)狀，重點(diǎn)對(duì)政策實(shí)踐中仍未得到良好解決的現(xiàn)實(shí)問題展開分析，提出加快養(yǎng)老服務(wù)法制建設(shè)的基本思路。

一、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法制化的邏輯起點(diǎn)：老年人社會(huì)服務(wù)權(quán)益之保障

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法制化以老年人法定享有的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)權(quán)利為邏輯起點(diǎn)?！稇椃ā芬?guī)定公民在年老時(shí)有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得成效、社會(huì)整體足以承擔(dān)相應(yīng)成本的前提下，國家與社會(huì)保障老年人獲得社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)有著憲法上的正當(dāng)性。2012年《老年人權(quán)益保障法》修訂，更是在總則部分明確老年人有享有社會(huì)服務(wù)的權(quán)利，并增設(shè)“社會(huì)服務(wù)”專章，為老年人的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)保障提供了確切的法律依據(jù)。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)大致涵蓋生活照料、精神慰藉、健康管理、醫(yī)療護(hù)理等幾大類型，以居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)為主要模式。若以服務(wù)性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，可劃分為福利性和公益性養(yǎng)老服務(wù)：“福利性”凸顯政府的直接保障責(zé)任，“公益性”強(qiáng)調(diào)通過社會(huì)力量對(duì)公共利益的滿足與維護(hù)，兩者都具有“非營利性”色彩，與減少政府干預(yù)、發(fā)揮市場作用、追求利潤最大化的“完全市場化”是相對(duì)立的[1]。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)因而具有公共物品和準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)。

老年人所享有的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)權(quán)是一項(xiàng)社會(huì)權(quán)利，其受益面向帶有兩個(gè)層次的內(nèi)涵：一是主張具有公共效用的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資源面向所有老年人，二是在具體情形下符合給付條件的老年人可以要求特定主體提供養(yǎng)老服務(wù)。按照《老年人權(quán)益保障法》的原則性要求，政府需要承擔(dān)對(duì)應(yīng)的保障義務(wù)，主要責(zé)任包括發(fā)展規(guī)劃、市場培育、促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合、福利性養(yǎng)老服務(wù)無償或低償供給以及對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)展開監(jiān)督管理等責(zé)任。此外，諸如養(yǎng)老組織機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、基層群眾自治組織等社會(huì)主體，作為養(yǎng)老服務(wù)的直接生產(chǎn)者或服務(wù)遞送輔助者，它們的社會(huì)責(zé)任在于與政府展開多種形式的合作，通過規(guī)范化的管理和經(jīng)營活動(dòng)確保老年人在人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受侵犯的前提下接受服務(wù)。

養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的多元主體參與意味著不同的價(jià)值排序與異質(zhì)性的偏好同時(shí)存在，責(zé)任的分化決定了各主體之間必然不單純是一種正向協(xié)同合作關(guān)系，同時(shí)還潛藏著復(fù)雜的博弈過程。一旦多元主體在行為邏輯以及治理行動(dòng)上各行其是，不能在整體上建構(gòu)起多元服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)與功能銜接的養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，就會(huì)對(duì)老年人權(quán)益帶來實(shí)質(zhì)性危害。此時(shí)，以法律原則為框架，通過規(guī)范體系將各方主體權(quán)利義務(wù)予以具化、細(xì)化，對(duì)各方權(quán)責(zé)加以明晰，對(duì)主體間關(guān)系進(jìn)一步調(diào)整，關(guān)乎養(yǎng)老服務(wù)供給的協(xié)調(diào)有序和老年人福祉的長久保障。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法制化，即以保障老年人社會(huì)權(quán)利為本位，及時(shí)跟進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)實(shí)踐，應(yīng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)資源供給分散、割裂、無序、盲目和不確定的現(xiàn)象，力圖通過規(guī)范引導(dǎo)打造一個(gè)具有組織性、目的性、公共性、系統(tǒng)性和穩(wěn)定性的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。

二、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法制化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)制度總體現(xiàn)狀

“社會(huì)化”是我國市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向以來養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的一個(gè)核心概念和突出轉(zhuǎn)向，在新世紀(jì)之后，養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)歷了由“福利性”向“社會(huì)化”拓展、形成社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)概念體系、全面社會(huì)化和產(chǎn)業(yè)化三個(gè)階段[2]。這個(gè)過程以政策推動(dòng)為主，并以2012年《老年人權(quán)益保障法》“社會(huì)服務(wù)”相關(guān)條款和章節(jié)的加入作為確定養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的重要節(jié)點(diǎn)。由此開始，國家加快了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)進(jìn)程，來自中央層面的相關(guān)政策勾勒出社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)制度發(fā)展的總體框架（見表1）。同時(shí)，涉及養(yǎng)老服務(wù)的其他各類政策法規(guī)也在不同程度上豐富著制度的內(nèi)容。

表1 2012年至今社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中央重要政策文件梳理

第一，國務(wù)院層級(jí)的規(guī)劃和規(guī)范性政策文件構(gòu)成社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)保障方式的頂層設(shè)計(jì)。國務(wù)院及其辦公廳發(fā)布的一系列規(guī)劃通知和指導(dǎo)意見，向國務(wù)院部門和地方政府部署了階段性任務(wù)并提出具體要求，在對(duì)養(yǎng)老服務(wù)改革方向做出把控和調(diào)整的同時(shí)，確保養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)能夠有計(jì)劃性地穩(wěn)步推進(jìn)。

第二，對(duì)法律法規(guī)、黨中央決議、國務(wù)院規(guī)劃和意見予以貫徹落實(shí)的國務(wù)院部門政策，是各部委和省級(jí)政府部門養(yǎng)老服務(wù)行政工作部署與具體開展的指導(dǎo)依據(jù)。這些專項(xiàng)措施對(duì)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)、政府購買養(yǎng)老服務(wù)、民間資本與外資引導(dǎo)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)供給金融支持以及公益性養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)規(guī)范、市場內(nèi)需擴(kuò)大和失信懲戒等具體問題作出回應(yīng)。

第三，地方各級(jí)政府和各部門出臺(tái)的養(yǎng)老服務(wù)政策文件是實(shí)踐中政府特定部門業(yè)務(wù)行動(dòng)的重要指南，它們與中央政策在互動(dòng)下共同推進(jìn)政策體系的發(fā)展。在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)破舊立新的漸進(jìn)式改革中，往往由經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)且老齡化壓力較大的區(qū)域率先展開政策探索，經(jīng)中央政府參與建制后通過試點(diǎn)化加以推廣，再由各地通過政策細(xì)則予以具體化。比如上海市在21世紀(jì)初就率先通過各類地方政策發(fā)展當(dāng)?shù)鼐蛹?、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，一些政策理念最后成為中央政策制定的重要參考借鑒。這一過程體現(xiàn)出中國特色的政策循環(huán)：起始于地方政府為解決當(dāng)?shù)貙?shí)際問題進(jìn)行的政策創(chuàng)新被中央予以篩選和借鑒，引導(dǎo)全國范圍“由點(diǎn)到面”的試點(diǎn)擴(kuò)散并最終頒布中央政策。全國性政策的出臺(tái)標(biāo)志著首輪政策循環(huán)的結(jié)束，同時(shí)開啟了以政策完善為目的的新一輪循環(huán)[3]。在這一循環(huán)中，隨著中央政策的逐漸定型成熟，地方政策創(chuàng)新空間相對(duì)縮小的同時(shí)也獲得更為明確的方向指引。

第四，在法律法規(guī)建設(shè)方面，當(dāng)前國家僅針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)制定了部門規(guī)章。在全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場的改革方向下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件被大大放寬，2013年《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》于2019年被廢止，2020年民政部通過的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》取代2013年同名舊規(guī)。另外，從2015年開始，養(yǎng)老服務(wù)地方性法規(guī)開始陸續(xù)涌現(xiàn)，至2020年已有9個(gè)省級(jí)地區(qū)和14個(gè)地級(jí)以上城市出臺(tái)地方養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)①，體現(xiàn)出依法治國方略下地方對(duì)法律制度建設(shè)重視程度的提高。

（二）養(yǎng)老服務(wù)制度特點(diǎn)及問題呈現(xiàn)

從現(xiàn)狀來看，養(yǎng)老服務(wù)的法制化總體仍未達(dá)到較為理想的水平，表現(xiàn)為缺乏較高層次的行政法規(guī)，部門規(guī)章乏善可陳，絕大多數(shù)省區(qū)市養(yǎng)老服務(wù)立法的跟進(jìn)速度緩慢。已有法律法規(guī)并不能完全適合養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的需要，使養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)一步改革缺少明確的依據(jù)和授權(quán)，出現(xiàn)因法律法規(guī)規(guī)范要素不健全導(dǎo)致各方主體責(zé)任邊界模糊，因內(nèi)容過于原則空泛、不具可操作性而流于形式等問題。與此同時(shí)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策實(shí)踐又很活躍，政策數(shù)量頗具規(guī)模，2012年后，各地政府及部門政策數(shù)量呈現(xiàn)爆炸性的增長②。此外，政府各部門均不同程度參與政策制定環(huán)節(jié)，聯(lián)系緊密程度日益提高。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2013年到2018年間，國務(wù)院各部門的聯(lián)合發(fā)文數(shù)量占據(jù)發(fā)文總量的68.75%[4]。這一現(xiàn)象同樣也在地方層面出現(xiàn)，不但地方政府內(nèi)部會(huì)有多個(gè)部門參與地方養(yǎng)老服務(wù)政策制定，而且還出現(xiàn)了跨區(qū)域的政府間合作，政策網(wǎng)絡(luò)的開放性越來越明顯。法律法規(guī)與政策的銜接性不強(qiáng)、養(yǎng)老服務(wù)法制化建設(shè)的滯后導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)制度出現(xiàn)以下問題：

第一，由于政府政策繁雜且零碎，大量工作文件沉積，容易導(dǎo)致改革陷入某種混亂和盲目之中。原因在于規(guī)劃性的政策只具階段性，不易形成持續(xù)性的機(jī)制；即便是帶有規(guī)范效力的政策文件，也有相當(dāng)部分內(nèi)容停留在“鼓勵(lì)”“引導(dǎo)”層面③，貫徹過程中難免被打折扣；政出多門缺乏統(tǒng)籌以及多部門制定政策過程中的內(nèi)部博弈，導(dǎo)致政策執(zhí)行難度提升。在條塊分割的科層體制下，一些具有可量化性的指標(biāo)尚可通過政府內(nèi)部的考評(píng)和問責(zé)機(jī)制要求各部門和下級(jí)政府予以執(zhí)行，但非量化性要求在層級(jí)傳導(dǎo)的過程中較易引發(fā)權(quán)力肆意和尋租行為，削弱了養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)供給能力和質(zhì)量保障能力。

第二，地方對(duì)中央政策的細(xì)化定義著老年人在特定區(qū)域內(nèi)享有的具體權(quán)利和義務(wù)，從而構(gòu)建出地域性明顯的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。地方細(xì)則不僅有政策工具層面的因地制宜，而且還會(huì)出現(xiàn)具體理念上的不同選擇，由此導(dǎo)致區(qū)域保障的不平衡性。即便是同一區(qū)域內(nèi)，養(yǎng)老服務(wù)政策也多呈現(xiàn)出較大偏差，最終帶來養(yǎng)老服務(wù)資源配置的不均衡④。這種不均衡必然造成老年人社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)權(quán)利享有的實(shí)質(zhì)不平等，與社會(huì)公平價(jià)值相悖。

第三，在養(yǎng)老服務(wù)市場化改革的趨勢(shì)下，一些政策潛藏著偏離養(yǎng)老服務(wù)福利和公益性的傾向，本質(zhì)上并非立足老年人需求本身，而是出于反經(jīng)濟(jì)周期的需要，服務(wù)于將老年人積蓄快速轉(zhuǎn)到市場上流通而拉動(dòng)內(nèi)需的目的，為推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)改革朝著正確方向發(fā)展埋下隱患。而放開養(yǎng)老服務(wù)市場的初衷在于調(diào)動(dòng)社會(huì)主體參與的積極性，發(fā)揮市場在資源配置中的靈活性和高效性，實(shí)現(xiàn)市場與政府作用的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，根本上要以老年人社會(huì)福祉為落腳點(diǎn)。

養(yǎng)老服務(wù)制度存在的上述問題又進(jìn)一步導(dǎo)致實(shí)踐中養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾突出，服務(wù)質(zhì)量難以保證，土地、信貸、稅費(fèi)等扶持優(yōu)化政策不能落地，政府權(quán)責(zé)定位模糊——或因過度干預(yù)導(dǎo)致社會(huì)主體參與的積極性未能充分釋放，或因干預(yù)不足出現(xiàn)監(jiān)管無效失靈現(xiàn)象，促生治理風(fēng)險(xiǎn)甚至引起治理危機(jī)。依賴政策實(shí)現(xiàn)老年人社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)權(quán)益的保障具有必然性與合理性，因?yàn)檎吣芤虻刂埔说赝七M(jìn)政府干預(yù)，通過靈活的變動(dòng)和調(diào)適進(jìn)行實(shí)踐探索，根據(jù)實(shí)際需求和情勢(shì)變遷及時(shí)修正，避免急速變革引起社會(huì)不適。但法律法規(guī)與政策體系脫節(jié)的時(shí)間過長必然有損制度的公信力，無法給老年群體帶來清晰、穩(wěn)定且理性的安全預(yù)期?！爸挥挟?dāng)各種各樣的規(guī)則形成一個(gè)恰當(dāng)?shù)暮椭C整體時(shí)，它們才能有效地造就秩序?！盵5]提高社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法制化程度的路徑在于通過更具剛性、穩(wěn)定性和權(quán)威性的法律法規(guī)堅(jiān)定傳達(dá)國家意志和主張，通過對(duì)政府干預(yù)的再干預(yù)保障政府后續(xù)政策活動(dòng)的連貫持續(xù)，防范政策制定過程中的肆意、專橫以及對(duì)目標(biāo)的偏離，并有效規(guī)范社會(huì)主體相關(guān)行為，引入司法機(jī)制，使各方主體獲得捍衛(wèi)權(quán)益訴求的表達(dá)渠道。

三、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法制化需要關(guān)注的要點(diǎn)

（一）堅(jiān)守平等原則

現(xiàn)代法律包含著對(duì)平等的承諾，弱勢(shì)群體社會(huì)權(quán)利的產(chǎn)生就是平等理念的具體體現(xiàn)?！吧鐣?huì)權(quán)其實(shí)是一種要求在法律上區(qū)別對(duì)待的權(quán)利，一種要求差別對(duì)待或特殊照顧的平等權(quán)?！盵6]賦予老年人享有養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)權(quán)利，本質(zhì)在于改善老年人的不利處境，達(dá)到社會(huì)公平的目標(biāo)。平等原則是養(yǎng)老服務(wù)法律體系建構(gòu)和完善的重要指導(dǎo)原則，堅(jiān)守平等原則，要求養(yǎng)老服務(wù)立法要結(jié)合當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，合理引導(dǎo)資源投入，不以過度損害犧牲后代發(fā)展權(quán)益為代價(jià)，使老年人在身心弱勢(shì)和經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)的情況下，與其他公民同等享有獲得社會(huì)服務(wù)的機(jī)會(huì)。堅(jiān)守平等原則，要求法律規(guī)范政府制定政策的行為，避免政策過度傾斜保護(hù)特定區(qū)域的老年群體造成不公現(xiàn)象。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是老年人社會(huì)保障制度的雙支柱，因城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的二元化，后者在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)都以一種有悖法律公平價(jià)值的方式運(yùn)作，遺留下至今仍未完全解決的問題。社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)不該重蹈覆轍，應(yīng)在不同層次的立法中，確保法律效力范圍之內(nèi)的老年人不因城鄉(xiāng)戶籍、職業(yè)、民族等額外因素而受到政策歧視。堅(jiān)守平等原則，還需要在立法中尊重社會(huì)主體參與養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的自主性，不得授權(quán)政府強(qiáng)制社會(huì)主體以非自愿方式履行非法定或非約定責(zé)任，要求政府必須維護(hù)各類承接養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)主體參與競爭的公平環(huán)境，禁止不合理的差別對(duì)待。

（二）需要關(guān)注的幾大要點(diǎn)

1.老年人社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的保障基準(zhǔn)

社會(huì)權(quán)始終存在一個(gè)基準(zhǔn)內(nèi)容，對(duì)應(yīng)著政府最低限度的核心義務(wù)。當(dāng)前，養(yǎng)老服務(wù)政策以優(yōu)先保障特殊困難老年人的服務(wù)需求體現(xiàn)“?；尽钡牡拙€責(zé)任，但這部分內(nèi)容還存在一定的模糊性。首先，特殊困難老年人的劃定標(biāo)準(zhǔn)不一致。盡管特困、“三無”、低收入、經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡等老年人大致被納入“特殊困難”行列，但在各類政策文件中類型列舉均存在差異。其次，“優(yōu)先保障”的方式和提供服務(wù)的內(nèi)容不具體?！皟?yōu)先保障”意味著政府以無償或低償方式向老年人提供一些特定的養(yǎng)老服務(wù)，或給予相應(yīng)的服務(wù)補(bǔ)貼，與老年人建立明確的行政給付關(guān)系。而政策中籠統(tǒng)的“優(yōu)先保障”表述容易造成實(shí)踐中政府義務(wù)的模糊，給特殊困難老人提供哪些服務(wù)也常常缺少清晰的列舉。

因此，法律法規(guī)需要在形式、程序、條件、雙方義務(wù)等問題上明確，即哪些老年人群體在什么條件下可以經(jīng)過什么程序得到哪些類型的養(yǎng)老服務(wù)，使老年人獲得具體的行政給付請(qǐng)求主張，這一主張可以對(duì)抗政府的不作為，并具有通過司法渠道獲得救濟(jì)的可能性。

2.養(yǎng)老組織機(jī)構(gòu)定位和運(yùn)營規(guī)范

按照中央政策要求，至2020年政府運(yùn)營的養(yǎng)老床位數(shù)占當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老床位總數(shù)的比例不超過50%⑤。削減政府直接運(yùn)營養(yǎng)老組織機(jī)構(gòu)的比例意味著開啟民營市場化進(jìn)路，但民營化天然存在著私人資本逐利與服務(wù)供給公益性之間的矛盾，不乏社會(huì)主體以公益外觀掩飾營利目的，如以非營利名義申報(bào)資質(zhì)獲得政策優(yōu)惠，但經(jīng)營卻以營利為核心，以減少服務(wù)人員數(shù)量、降低服務(wù)質(zhì)量、壓縮投入等手段進(jìn)行政策套利[7]，帶來的后果便是養(yǎng)老服務(wù)公益屬性和保障作用被破壞，社會(huì)整體養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重。

為防止陷入一個(gè)野蠻民營市場化的過程，養(yǎng)老服務(wù)法制化必須堅(jiān)決維護(hù)養(yǎng)老服務(wù)的公益屬性：一方面，應(yīng)當(dāng)設(shè)定政府直接運(yùn)營養(yǎng)老組織機(jī)構(gòu)的比例下限。保留一部分公共養(yǎng)老服務(wù)由政府直接生產(chǎn)供給而不是全交由民間運(yùn)營十分必要，公辦公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的低效問題也并非不可以通過行政系統(tǒng)的內(nèi)部責(zé)任機(jī)制加以解決。為預(yù)防區(qū)域內(nèi)其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因管理不善或突發(fā)事故導(dǎo)致已收住老年人被棄養(yǎng)，維系一定規(guī)模的公辦公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)至少可以保證政府具有及時(shí)接管的資源和能力[8]。另一方面，非營利性服務(wù)收費(fèi)的價(jià)格監(jiān)控、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化和信用建設(shè)需要在法律法規(guī)中強(qiáng)調(diào)，即將養(yǎng)老服務(wù)組織機(jī)構(gòu)的定期檢查、設(shè)施運(yùn)行、人員配備以及服務(wù)質(zhì)量評(píng)估、服務(wù)供給主體資質(zhì)的審核作為政府部門監(jiān)管責(zé)任的突出重點(diǎn)。同時(shí)，還需要加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)組織機(jī)構(gòu)違規(guī)行為的制裁力度，以行政投訴機(jī)制調(diào)動(dòng)老年人服務(wù)監(jiān)督的積極性。

3.養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)

老年人多樣化和多層次養(yǎng)老服務(wù)需求的滿足除以養(yǎng)老服務(wù)設(shè)備設(shè)施的硬件支持為基礎(chǔ)依托之外，更有賴于服務(wù)從業(yè)者專業(yè)素養(yǎng)的提升。中國老年社會(huì)追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)本質(zhì)還是服務(wù)專業(yè)化、質(zhì)量提升的結(jié)果[9]。相對(duì)基礎(chǔ)硬件而言，我國當(dāng)前的人才短缺問題非常明顯⑥。人力成本膨脹與專業(yè)程度低成為影響服務(wù)供給效果的重要因素，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信任危機(jī)以及普遍較低的入住率往往與服務(wù)人員的服務(wù)質(zhì)量不高有很直接的關(guān)聯(lián)，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)這一場域成為老年人權(quán)益受侵的高發(fā)地帶也與這一問題有關(guān)。

但養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)與建設(shè)屬于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策中較為邊緣的部分，現(xiàn)行政策相對(duì)更側(cè)重于設(shè)施硬件方面而相對(duì)忽視了人才培養(yǎng)的各項(xiàng)投入。目前教育部等部門出臺(tái)的專項(xiàng)政策都重點(diǎn)關(guān)注學(xué)歷式教育的培養(yǎng)，缺乏明確的職業(yè)化引導(dǎo)[10]。實(shí)際上，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)所需的資產(chǎn)成本并不是很高，如社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，最主要還是人工成本，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老中人工成本的比重也不小。養(yǎng)老服務(wù)立法應(yīng)當(dāng)注重人才培養(yǎng)的重要性，要求各級(jí)政府予以必要的財(cái)政投入增加職業(yè)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、完善職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼制度，對(duì)教材研發(fā)、技能測試、考核定級(jí)等提供支持，通過優(yōu)惠政策吸引社會(huì)主體興辦人才教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等，從法律上建立養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)的長效機(jī)制。

4.政府購買養(yǎng)老服務(wù)的權(quán)責(zé)關(guān)系

隨著黨中央對(duì)加強(qiáng)創(chuàng)新社會(huì)管理和改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式的強(qiáng)調(diào)，越來越多的地方政府通過為特殊困難老人購買養(yǎng)老服務(wù)的方式完成“?；尽钡恼吣繕?biāo)。筆者通過對(duì)地方政府購買養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐進(jìn)行考察發(fā)現(xiàn)，政府購買養(yǎng)老服務(wù)過程中的競爭要素并不明顯。社會(huì)組織謀求與政府長期合作形成某種“壟斷”地位，其先發(fā)優(yōu)勢(shì)使當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)競爭性供給局面更加難以形成，最終降低了服務(wù)供應(yīng)方提升服務(wù)質(zhì)量效益的積極性。兩者合謀產(chǎn)生的服務(wù)供給“內(nèi)卷化”效應(yīng)將使養(yǎng)老服務(wù)陷入“沒有發(fā)展的增長”之困境[11]。即便引入評(píng)估方作為獨(dú)立主體對(duì)服務(wù)質(zhì)量效益展開專業(yè)評(píng)估，評(píng)估機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老服務(wù)組織機(jī)構(gòu)相互串通致使評(píng)估結(jié)論客觀公正性喪失的現(xiàn)象也難免發(fā)生[12]。因此，如何規(guī)制各方主體行為從而優(yōu)化“政社合作”水平，理應(yīng)成為養(yǎng)老服務(wù)立法中需要考量的問題。

政府購買養(yǎng)老服務(wù)使原本由政府內(nèi)部直接生產(chǎn)且向老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的雙方關(guān)系，變成政府、提供養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)主體、老年人等多方關(guān)系。政府購買養(yǎng)老服務(wù)以特定老年人為對(duì)象，購買合同帶有公益屬性，服務(wù)承接方還需滿足一定的資質(zhì)要求，因此政府購買養(yǎng)老服務(wù)合同與民法上第三人受益合同有明顯的差異[13]。上述區(qū)別決定了政府購買公共服務(wù)不能只依靠民事合同原理來調(diào)整，公法責(zé)任的補(bǔ)足不可或缺。而現(xiàn)行政策更傾向突出行政主體對(duì)社會(huì)主體的懲處機(jī)制，極少對(duì)政府違規(guī)的法律后果進(jìn)行明確規(guī)定，同時(shí)也忽視了政府擔(dān)保責(zé)任的重要性。在服務(wù)承接方因發(fā)生違法違約、經(jīng)營不善或不可抗力導(dǎo)致履行不能的情況下，政府應(yīng)當(dāng)通過接管、代履行、施予執(zhí)行罰等方式，及時(shí)兌現(xiàn)政府給付承諾，確保老年人能夠獲得相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)[14]。因此，養(yǎng)老服務(wù)法制化需嚴(yán)格區(qū)分政府在購買服務(wù)流程上的權(quán)力空間，建立對(duì)社會(huì)組織腐敗行為的政府追責(zé)機(jī)制[15]，并明確政府的擔(dān)保責(zé)任。通過信息披露制度使購買信息透明化，賦權(quán)承接養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織以及其他社會(huì)組織對(duì)政府行為的反向監(jiān)督，賦權(quán)社會(huì)公眾對(duì)購買服務(wù)過程和結(jié)果的社會(huì)監(jiān)督，通過行政訴訟機(jī)制和公益訴訟機(jī)制確保老年人具體權(quán)益得到有效的捍衛(wèi)。

5.政府部門職責(zé)的劃分配置

社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)多以民政部門為主導(dǎo)，民政部門需要普遍介入養(yǎng)老服務(wù)的多個(gè)環(huán)節(jié)，履行著服務(wù)信息整合、指導(dǎo)社會(huì)主體參與、監(jiān)督管理養(yǎng)老服務(wù)供給過程、展開服務(wù)質(zhì)量評(píng)估等責(zé)任。與此同時(shí)，財(cái)政、自然資源、住建、衛(wèi)生健康、稅務(wù)、教育等各相關(guān)職能部門在養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出、用地、設(shè)施建設(shè)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、稅收優(yōu)惠、人才培養(yǎng)等方面，以單獨(dú)或協(xié)同合作的方式貫徹落實(shí)上級(jí)部門和本級(jí)政府下達(dá)的要求?？绮块T的橫向合作與縱向合作容易產(chǎn)生交叉管理或管理真空問題，特別是地方層面，責(zé)任邊界的模糊引發(fā)部門間相互推諉、協(xié)同不力的現(xiàn)象。此時(shí)，必須避免政府過早讓渡、弱化政府職能，將公共職能轉(zhuǎn)予社會(huì)，大幅度縮減政府投入或降低政策支持力度以推卸責(zé)任的情形。

養(yǎng)老服務(wù)法制化應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行框架下細(xì)化政府各部門職責(zé)，厘清各部門權(quán)限，解決交叉管理、相互推諉、追責(zé)對(duì)象模糊、執(zhí)行成本上升等問題。比如，地方層面養(yǎng)老服務(wù)地方性法規(guī)的制定，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，盡可能具體列舉各級(jí)政府和部門需要承擔(dān)哪些職責(zé)、責(zé)任的宏觀方向以及具體要達(dá)到哪些指標(biāo)。對(duì)上位法原則性的規(guī)定予以進(jìn)一步實(shí)證化，減少“鼓勵(lì)”“引導(dǎo)”“幫助”之類政策化的措辭表述，在嚴(yán)謹(jǐn)性、明確性和專業(yè)性、專門性方面加強(qiáng)，增強(qiáng)規(guī)范條款的可操作性。同時(shí)，還應(yīng)以匹配的處罰措施強(qiáng)化對(duì)政府履責(zé)的約束。

四、加快社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法制建設(shè)的基本思路

發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)長期事業(yè)，而非階段性的短期任務(wù)。從世界范圍的經(jīng)驗(yàn)來看，較為科學(xué)合理的養(yǎng)老制度基本都是建立在法制化基礎(chǔ)之上[16]。已有的政策實(shí)踐奠定了法律法規(guī)創(chuàng)制的前提，從鞏固政策成果的角度而言，法制化能夠促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系成熟、定型，且與社會(huì)治理規(guī)律具有內(nèi)在的契合性。隨著老齡化程度的不斷加深，保障老年人獲得養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)權(quán)利迫在眉睫，現(xiàn)階段需按良法善治的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行多層級(jí)的立法構(gòu)建來推進(jìn)我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的法制化。

（一）著力推進(jìn)地方養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)的制定和修改

時(shí)至今日，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)過初期的探索階段，多數(shù)地方依然依賴任意性強(qiáng)而穩(wěn)定性不足的政策指導(dǎo)實(shí)踐，部分省區(qū)市盡管在轄區(qū)內(nèi)出臺(tái)了相應(yīng)的地方性法規(guī)，為其他地區(qū)的地方立法提供了經(jīng)驗(yàn)參考，但仍有明顯的不足之處：一是全面性不夠。體現(xiàn)為部分地方性法規(guī)只是對(duì)某一養(yǎng)老服務(wù)形式有具體規(guī)定，如僅針對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)制定地方條例，而社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)部分缺失。二是地方特色沒有凸顯，機(jī)械重復(fù)或照搬照抄已有法規(guī)或政策條文的現(xiàn)象存在⑦。三是對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定要么過于籠統(tǒng)，要么有所遺漏，規(guī)則在邏輯結(jié)構(gòu)上僅有假定條件和行為模式部分，缺乏法律責(zé)任要件，使法規(guī)失去應(yīng)有的強(qiáng)制力量，與倡導(dǎo)性的政策措施無異。主要體現(xiàn)為地方性立法中“法律責(zé)任”章節(jié)沒有針對(duì)義務(wù)性條款和禁止性條款設(shè)定明確的法律責(zé)任⑧。比如，《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》《天津市養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》《青島市養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》并未專就養(yǎng)老服務(wù)組織機(jī)構(gòu)侵犯老年人權(quán)益的行為進(jìn)行責(zé)任設(shè)定。又如，《西安市養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》將擅自改變公共養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用途、擅自拆除公共養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的責(zé)令改正以及責(zé)令限期恢復(fù)的權(quán)限同時(shí)賦予上級(jí)主管部門和所在地人民政府，這使得行政權(quán)力的行使主體變得模糊而不確定。再如，對(duì)于養(yǎng)老組織機(jī)構(gòu)或個(gè)人諸如騙取財(cái)政補(bǔ)貼補(bǔ)助等政策套利的行為，不少地方條例都沒有清晰的法律責(zé)任進(jìn)行相應(yīng)的約束。四是行政訴訟救濟(jì)機(jī)制在很多地方性法規(guī)中不被提及。然而，老年人是否能夠借由地方性法規(guī)要求政府履行相應(yīng)的義務(wù)，是權(quán)利有沒有最終獲得保障的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。處于上位法位階的《老年人權(quán)益保障法》尚且設(shè)有“老年人合法權(quán)益受到侵害的，被侵害人或者其代理人有權(quán)要求有關(guān)部門處理，或者依法向人民法院提起訴訟”之條款，而作為主要強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)責(zé)任的地方性法規(guī)竟不賦予老年人訴權(quán)，這顯然有悖于保護(hù)老年人相應(yīng)權(quán)益的初衷。

養(yǎng)老服務(wù)地方性法規(guī)新法創(chuàng)制在借鑒他地經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也應(yīng)避免類似問題的出現(xiàn)。地方人大及其常委會(huì)應(yīng)通過立法規(guī)劃，進(jìn)行立項(xiàng)論證，展開法規(guī)起草和立法評(píng)估等程序穩(wěn)步提高當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)的法制化水平。首先，需要將地方立法從規(guī)范政府管理秩序向規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行與公民權(quán)益保障轉(zhuǎn)變，充分考慮地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府的資源掌控能力。扎實(shí)開展調(diào)研并暢通公眾表達(dá)渠道，把當(dāng)?shù)剡\(yùn)行有效、得到群眾認(rèn)可、契合服務(wù)供給特色的成熟有效政策經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)。地方立法既可以選擇就居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)分別制定“居家養(yǎng)老服務(wù)條例”“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)條例”“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)條例”等，也可統(tǒng)一制定“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例”或“養(yǎng)老服務(wù)條例”，劃分“居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)”“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)”等章節(jié)。其次，把握“問題引導(dǎo)立法、立法解決問題”的原則，制定與純政策引導(dǎo)類相區(qū)別的切實(shí)可行、可操作性較強(qiáng)的條款，保證措辭表述的嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)則邏輯結(jié)構(gòu)的完整性，以破解養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展過程中帶有普遍性和區(qū)域個(gè)性的問題。再次，新法創(chuàng)制不宜機(jī)械重復(fù)或照搬照抄已有政策規(guī)范或現(xiàn)行法律條文，而要具有一定的前瞻性。比如，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”模式引入養(yǎng)老服務(wù)供給過程，將網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)建設(shè)和信息監(jiān)管納入政府責(zé)任中。同時(shí)要彌補(bǔ)上位法空白，對(duì)模糊地帶進(jìn)一步明晰。

（二）整合中央養(yǎng)老服務(wù)政策文件，升級(jí)規(guī)范層次

當(dāng)前，與養(yǎng)老服務(wù)直接相關(guān)的部門規(guī)章僅有《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》一部，專門性的規(guī)章和條例嚴(yán)重缺失。以政府購買養(yǎng)老服務(wù)為例，政府購買養(yǎng)老服務(wù)雖可參照財(cái)政部《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》這一規(guī)章進(jìn)行，但由于政府購買養(yǎng)老服務(wù)中各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系有一定的特殊性，而《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》主要依據(jù)《政府采購法》和《合同法》制定，對(duì)政府購買養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域各方行為的調(diào)整顯然是不盡完備的。按照黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出的“推進(jìn)立法精細(xì)化”任務(wù)要求，應(yīng)該減少綜合性立法，盡量做到一事一法。

因此，對(duì)人才培養(yǎng)、政府購買養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)市場失信聯(lián)合懲戒、養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)規(guī)范、金融支持和民間資本進(jìn)入等方面，有必要展開專項(xiàng)立法。同時(shí)，在適當(dāng)時(shí)候，整合地方性法規(guī)和部門規(guī)章，論證出臺(tái)“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)條例”的可行性。

（三）應(yīng)同步完善相關(guān)配套法律

完善養(yǎng)老服務(wù)配套法律重在健全社會(huì)組織法律制度，對(duì)社會(huì)組織增權(quán)賦能，提高社會(huì)共治能力。在理想的狀態(tài)下，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)形成良性的競爭環(huán)境，有大量承接服務(wù)的公益或慈善社會(huì)組織存在，老年人既可以獲得多樣的選擇，同時(shí)也享受到優(yōu)質(zhì)且低價(jià)的服務(wù)，不會(huì)因民營市場化的改革而加重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。而我國“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的格局難以在一夜之間得以改善，加上幾十年改革開放帶來的市場思維全面滲入，在強(qiáng)勢(shì)政府與強(qiáng)大市場面前，事實(shí)上存在著“強(qiáng)政府、強(qiáng)市場、弱社會(huì)”的非均衡化態(tài)勢(shì)，結(jié)果是社會(huì)組織只能依附于政府和市場，要么成為政府附庸，要么淪為市場工具[17]。當(dāng)前，我國社會(huì)組織雖然增量提速，但發(fā)展依舊比較粗放，組織水平和服務(wù)認(rèn)同度也不高。主要體現(xiàn)為社會(huì)組織的獨(dú)立自主性不強(qiáng)，社會(huì)責(zé)任感缺失，社會(huì)組織自身內(nèi)部的管理能力和創(chuàng)造能力不足，治理結(jié)構(gòu)不完善且缺乏社會(huì)公信力[18]。顯然，如果作為服務(wù)生產(chǎn)者的社會(huì)組織發(fā)育不健全，老年人的服務(wù)選擇將會(huì)受到極大的限制而使權(quán)益受到折損。

我國社會(huì)組織活動(dòng)的開展依據(jù)有《憲法》和《民法典》等基本法律，加上《工會(huì)法》《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》以及《慈善法》等一些普通法律，而當(dāng)前社會(huì)組織參與社會(huì)治理的實(shí)踐活躍，由于“社會(huì)組織法”缺失，具體法律制度的空白與漏洞以及相關(guān)法律之間的沖突與矛盾都使社會(huì)組織參與社會(huì)共治陷入法律依據(jù)不足困境，政社合作易陷入“管理壓過治理、集權(quán)超過放權(quán)、管制強(qiáng)過規(guī)制”的局面。為此，應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)法律，充實(shí)相關(guān)內(nèi)容，明確社會(huì)組織參與社會(huì)治理的權(quán)責(zé)利，剔除制約社會(huì)組織發(fā)展的過時(shí)條款和內(nèi)容，為社會(huì)組織參與社會(huì)共治掃清法律障礙。

另外，營利性養(yǎng)老組織機(jī)構(gòu)并非不具有為老年人提供公益性養(yǎng)老服務(wù)的資質(zhì)和條件，當(dāng)前政策也從未禁止或?qū)⑵渑懦诠卜?wù)提供者之外。在政府購買養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，在保障財(cái)政資金?？顚Ｓ煤妥裱敖估娣峙洹痹瓌t的前提下，這類主體依然可以承接相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)提供職能[19]。我國稅法當(dāng)前所給予的稅費(fèi)優(yōu)惠政策面向的是已登記的福利性、非營利性服務(wù)組織機(jī)構(gòu)，未來可以考慮將營利性組織機(jī)構(gòu)承接公共服務(wù)納入所得稅免征項(xiàng)目。

（四）要及時(shí)推進(jìn)舊法的廢除或修訂工作

完備的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)制度，意味著從憲法、法律、行政法規(guī)到國務(wù)院部門規(guī)章和地方性法規(guī)的每一層級(jí)，均以相容協(xié)調(diào)的方式正常發(fā)揮規(guī)范系統(tǒng)功能，消除規(guī)范之間相互沖突制約的現(xiàn)象。因此，有必要展開相應(yīng)的立法檢查，推進(jìn)法制的完備化。比如，隨著《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》的廢止和《老年人權(quán)益保障法》對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?jiān)S可要求的剔除，相應(yīng)的下位法規(guī)范也應(yīng)及時(shí)廢除，保持與上位法的一致性。一些頒布時(shí)間早于《老年人權(quán)益保障法》的地方老年人權(quán)益保障條例，在立法宗旨、保障范圍、政策制度、法規(guī)體例等方面存在遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于國家法的情況。出于協(xié)調(diào)與上位法關(guān)系、完善程序事項(xiàng)以及明晰老年人傳統(tǒng)權(quán)益和新興權(quán)益內(nèi)涵邊界的需要，這些地方性的老年人權(quán)益保障條例理應(yīng)進(jìn)行大修[20]。此外，處于核心規(guī)范地位的《老年人權(quán)益保障法》是各類養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)創(chuàng)制的最重要依據(jù)，扮演著提綱挈領(lǐng)的角色，隨著養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，《老年人權(quán)益保障法》的內(nèi)容也需要與時(shí)俱進(jìn)加以調(diào)整，充實(shí)“社會(huì)服務(wù)”章節(jié)部分。而作為遠(yuǎn)景目標(biāo)，可考慮在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系達(dá)到較為成熟階段時(shí)，適時(shí)推動(dòng)《憲法》的修改，在“公民在年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”條款中，加入“服務(wù)”一詞與“物質(zhì)”并行，加入“社會(huì)服務(wù)”與“社會(huì)保險(xiǎn)”“社會(huì)救濟(jì)”“醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”并行。從憲法層面進(jìn)一步確認(rèn)老年人享有社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的權(quán)利。

運(yùn)用法治思維和法治方式促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展是我國共建共享發(fā)展語境下保障老年人社會(huì)權(quán)益的必要制度安排。法律化定型的政策具有普遍性、長效性、可訴性等特點(diǎn)，將使政策公平性不足、政策侵權(quán)、政策違約等缺陷得到克服[21]。當(dāng)然，這不意味著政策的重要性因此降低，民生領(lǐng)域的社會(huì)建設(shè)總是需要政策和法律的協(xié)同完善。在全面推進(jìn)依法治國的新形勢(shì)下，面對(duì)當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)法制建設(shè)滯后這一現(xiàn)實(shí)，如何推進(jìn)法制建設(shè)進(jìn)路是關(guān)乎國家治理能力現(xiàn)代化的時(shí)政命題。這一項(xiàng)長期且復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需立足現(xiàn)實(shí)、著眼長遠(yuǎn)，整體謀劃、有序推進(jìn)。在制度創(chuàng)新與實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，綜合判斷多重目標(biāo)和價(jià)值取向的選擇與平衡，分階段、有步驟地做好法律法規(guī)的立、改、廢、釋工作，加強(qiáng)各類規(guī)范之間的銜接協(xié)調(diào)和配套完善，推進(jìn)治理體系和治理能力的提升，方可促進(jìn)老齡事業(yè)的發(fā)展繁榮。

注釋：

①至2020年年底，制定養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)的省級(jí)地區(qū)有天津市、北京市、浙江省、江蘇省、寧夏回族自治區(qū)、河北省、廣東省、山西省和甘肅??；市一級(jí)則有烏魯木齊市、合肥市、成都市、沈陽市、南昌市、南京市、西安市、青島市、蘇州市、威海市、寧波市、銅陵市、德州市和蕪湖市。

②北大法寶網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，2013年以來地方各級(jí)政府養(yǎng)老服務(wù)方面的規(guī)范性政策和工作文件總數(shù)累計(jì)近2000件。

③以《國務(wù)院辦公廳關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的意見》（國辦發(fā)〔2017〕52號(hào)）為例，在20項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)中，“鼓勵(lì)”措詞高頻出現(xiàn)了12次。

④養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不均衡現(xiàn)象長期存在，并以城鄉(xiāng)差異為突出典型。以社區(qū)服務(wù)中心的覆蓋率為例，城市和農(nóng)村之間存在巨大的鴻溝，2017年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，前者為78.6%，而后者僅為15.3%。2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，農(nóng)村地區(qū)社區(qū)服務(wù)中心的覆蓋率提升至45.3%，與城市覆蓋率依然有差距。

⑤參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》和《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》。

⑥2020年3月9日，民政部養(yǎng)老服務(wù)司司長俞建良在國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制舉行的新聞發(fā)布會(huì)上表示，全國養(yǎng)老院普遍存在養(yǎng)老護(hù)理力量緊缺的問題，200多萬名老人入住在約4萬個(gè)養(yǎng)老院，但是工作人員只有37萬人，真正的養(yǎng)老護(hù)理員只有20多萬人，養(yǎng)護(hù)比高達(dá)10∶1?！睹裾筐B(yǎng)老服務(wù)司司長俞建良就“如何強(qiáng)化養(yǎng)老護(hù)理人員配置？”答記者問》，https：//www.sohu.com/a/379056665_999061 00，2021年3月10日訪問。

⑦比如在“養(yǎng)老服務(wù)”定義上，《山東省養(yǎng)老服務(wù)條例》與廣東省完全一致，烏魯木齊市與銅陵市照搬《河北省居家養(yǎng)老服務(wù)條例》的表述，照搬跡象明顯，沒有因地制宜地體現(xiàn)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)。

⑧從法律責(zé)任明晰化的角度來說，養(yǎng)老服務(wù)地方立法應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確表述社會(huì)主體出現(xiàn)違法違規(guī)行為時(shí)，應(yīng)有何種行政部門施以哪些處罰。一般而言，較晚制定養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)的地方相對(duì)更加注意這類問題，比如2018年年底通過的《廣東省養(yǎng)老服務(wù)條例》，“法律責(zé)任”章節(jié)就規(guī)定得非常具體，規(guī)定了自然資源行政主管部門、民政部門和公安機(jī)關(guān)的行政處罰措施類型和限度，甚至具體到罰款的金額和區(qū)間范圍，諸如此類方式應(yīng)當(dāng)被后續(xù)立法所借鑒。